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工程硕士学位论文基于污染治理成本开展污水排污费征收标准的研究 摘要 排污收费制度是我国实行时间最长的污染物排放控制政策，是对于向环境排放污染 物的排污者，按所排放污染物的种类、数量、浓度，根据国家的相关规定收取一定费用 的制度。其特点是运用价值规律给排污者造成一定的经济压力，促使其减少或消除污染 物的排放。 现行排污费政策具有的缺陷：一是排污费征收标准远远低于企业污染治理成本；二 是排污费征收标准未充分考虑不同行业污染治理成本的差别；三是收费项目不全，不能 全面发挥排污费的经济杠杆作用。 本文旨在通过研究企业污水治理成本，提出相应的排污费征收标准定价模型，核算 出江苏省c o d 平均处理成本，从而研究得出适合我省的污水排污费征收标准( 4 5 元 污染当量) ，并在此基础上分析排污费对区域经济和企业产生的影响。 实施每污染当量4 5 元的排污费征收标准，对大多数企业的影响程度不大，只对少 部分排污系数高、污染严重的企业影响较大，可以迫使高污染企业进行产业调整和污染 治理，符合宏观经济调控目的和环境保护、节能减排的要求。因此，本论文提出的污水 排污费征收标准具有可行性。 关键词：排污费，污水，标准，污染治理成本 a b s 仃a 肢 工程硕士学位论文 a b s t r a c t p o l l u t i o nc h a r g ea so n eo fe m i s s i o n sc o n t r o lp o l i c i e sh a sb e e ni m p l e m e n t e di nc h i n af o r l o n gt i m e a c c o r d i n gt ot h et y p e s ，q u a n t i t ya n dc o n c e n t r a t i o no fp o l l u t a n t st h a tp o l l u t e r s e m i t t e d ，p o l l u t i o nc h a r g ep o l i c yf o r c e st h ep o l l u t e r st op a yf o rt h e i rd i s c h a r g e t h et y p i c a l c h a r a c t e r i s t i co fp o l l u t i o nc h a r g ep o l i c yi st h eu s eo ft h el a wo fv a l u et of o r c et h ep o l l u t e r st o r e d u c eo re l i m i n a t et h e i re r n i s s i o n s t h ee x i s t i n gp o l l u t i o nc h a r g ep o l i c yh a sf l a w s ：t h ef i r s t ，t h ep o l l u t i o nf e ec h a r g e s t a n d a r di sf a rb e l o wt h ec o s to fi n d u s t r i a lp o l l u t i o nc o n t r o l ；s e c o n d ，t h ed i f f e r e n c eo f p o l l u t i o nc o n t r o lc o s t sb e t w e e nd i f f e r e n ts e c t o r sa r en o tf u n yc o n s i d e r e di nt h ep o l l u t i o nf e e c h a r g es t a n d a r d ；t h i r d ，c h a r g e si si n c o m p l e t e ，p o l l u t i o nc h a r g ec a nn o tf u l l yp l a yt h er o l eo f e c o n o m i cl e v e r a g e t h i ss t u d yi sd e s i g n e dt op r o p o s eas t a n d a r dp r i c i n gm o d e lo fp o l l u t i o nc h a r g eb a s e do n t h er e s e a r c ho ft h ew a t e rp o l l u t i o nc o n t r o lc o s to fe n t e r p r i s e s ，a n dc a l c u l a t et h ea v e r a g ec o d r e d u c t i o nc o s ti nj i a n g s up r o v i n c e ，i no r d e rt oo b t a i nas e w a g ec h a r g ef e es t a n d a r do fj i a n g s u p r o v i n c e ( 4 5y u a n p o l l u t i o n a le q u i v a l e n ta m o u n t ) b a s e do n t h es t a n d a r d ，a ni m p a c ta n a l y s i s o fp o l l u t i o nc h a r g ep o l i c yo nr e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de n t e r p r i s e si sc a r r i e do u t i m p l e m e n t a t i o no fs e w a g ec h a r g ef e es t a n d a r d ( 4 5y u a n p o l l u t i o n a le q u i v a l e n ta m o u n t ) h a sl i a l ei m p a c to nm o s tc o m p a n y , o n l yas m a l lp a r to ft h ed i s c h a r g ec o e f f i c i e n ta n ds e r i o u s p o l l u t i o no f t h e i re n t e r p r i s e s ，f o r c i n gh i g h - p o l l u t i n ge n t e r p r i s e st or e s t r u c t u r i n ga n dp o l l u t i o n c o n t r o l ，m e e tt h er e q u i r e m e n t so fm a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dt h ep u r p o s eo fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o ne n e r g y - s a v i n g t h e r e f o r e ，t h es e w a g ec h a r g ef e es t a n d a r da tt h i ss t u d yi sf e a s i b l e k e y w o r d ：p o l l u t i o nc h a r g e ，s e w a g e ，s t a n d a r d ，p o l l u t i o na b a t e m e n tc o s t 工程硕士学位论文基于污染治理成本开展污水捧污费征收标准的研究 1 绪论 1 1 研究背景 改革开放以来，我省重视环境质量的改善，不断加大环境保护工作力度。特别是“十 一五 期间，各级党委和政府深入贯彻科学发展观，切实加强环境保护，积极推进生态 省建设，发展循环经济、低碳经济，在国民经济快速增长、人民群众生活消费水平显著 提高的同时，克服了国际金融危机及灾害性气候环境的不利影响，全省环境恶化的趋势 得到初步控制，环境质量整体保持稳定，局部有所改善，重点行业、流域、区域环境整 治有序推进，生态环境建设和资源保护得到加强，环境保护工作取得明显成效，呈现出 主要污染物排放总量和环境状况保持“两个下降，三个改善”的良好态势。 “两个下降”即：在全省g d p 持续大幅增长的情况下，主要污染物c o d 和s 0 2 排放 总量继续呈现“双下降”。2 0 1 0 年我省化学需氧量( c o d ) 削减率4 1 ，二氧化硫( s 0 2 ) 削减率2 2 ，均完成国家下达的年度削减目标。“十一五 期间，全省c o d 和s o ：分别 累计减排1 7 8 6 万吨和3 2 2 7 万吨，完成“十一五”减排总目标的1 2 2 和1 3 1 ，主要 污染物总量削减幅度居全国各省份前列。“三个改善”即：重点流域水环境质量有所改 善。太湖流域5 3 个国家考核断面，有4 1 个水质达标，达标率同比提高1 0 9 个百分点； 淮河流域4 5 个国家考核断面，有3 8 个水质达标，水质保持稳定。长江干流江苏段总体 水质为优。大气环境质量有所改善。按s 0 2 、n 0 2 和p m i o 三项指标日均值评价，省辖城 市空气质量优良天数比例均达8 5 以上；全省酸雨发生率降低2 3 个百分点，降水酸性 进一步减弱。局部地区生态环境质量有所改善。全省生态环境质量指数稳定在6 5 左右， 部分地区的物种丰度有所提高n ，。 应该看到我省“十一五”以来环境保护工作取得了重大成效，是各级党委政府高度 重视，环保部门及其他相关部门齐抓共管，多种监控管理政策措施作用的结果。尤其， 我省作为经济快速发展的大省，环境资源严重短缺与需求量大、无偿或低价使用的矛盾 突出，而作为经济调控手段之一的排污费，在缓解环境资源供需矛盾、保护环境资源等 方面起到了重要作用。 利用排污费等经济手段是我省环境保护政策改革创新的最重要内容。实行排污费政 策的重要意义，就在于通过不断完善环境资源价格形成机制，推进环境资源有偿使用和 排污权试点交易，真正体现环境资源的稀缺性、价值型和“污染者负担”的原则，使企 业的环境资源成本内部化，促进环境资源的保护与节约、有效利用晗1 。 “十二五”时期是江苏省经济社会发展从更高水平小康向基本现代化迈进的关键时 期，是实现经济发展方式转变的转折时期。我省环境资源容量与经济发展需要的矛盾， 以及环境资源稀缺与无偿使用或破坏性利用的问题依然突出，完成节能减排的目标压力 l 1 绪论工程硕士学位论文 很大，任务依然艰巨，需要各地进一步重视，需要多部门采取多种措施缓解面临的环境 资源问题。排污费是今后解决区域性环境资源问题重要而灵活的调控手段之一。 对于江苏省来说，水污染问题是当前面临的主要环境问题。因此，开展污水排污费 征收标准研究必要而且紧迫。本研究旨在通过分析统计，得出目前企业c o d 平均治理成 本，从而得出污水排污费的合理价格水平，研究提出我省合理的污水排污费征收标准。 这对于设计更加科学合理的排污费征收标准，并成功地运用于解决当前及今后的环境保 护问题将起到积极的作用。 1 2 国内外研究进展 1 2 1 环境经济政策的总体概况 当前大多数西方国家都面临一系列的环境挑战，包括臭氧层破坏、区域空气质量恶 化、酸雨、富营养化、固体废弃物污染和生物多样性丧失等。如何减少温室气体排放以 应对全球气候变化问题，也正在成为当前各国议事日程中的焦点。为了解决这些环境问 题，各国实施了多样化的管理手段。一般而言，环境政策手段基本上可以划分为两类： 基于政府的“命令控制型”规制手段和基于市场激励的经济手段。政府规制手段是世界 各国最早采用的环境问题的解决方法，也是最常用方法，一般包括环境标准、法规、许 可和配额管理等1 。随着各国经济发展、经济体制变革以及对环境政策的反思，越来越 多的人认识到，仅仅依靠传统技术和“命令控制型”管理措施来解决环境问题，将给经 济带来重大损失。2 0 世纪7 0 年代，经济手段逐渐得到了各国环境工作者的认同。各国 环境政策开始从单一的规制手段向规制手段和经济手段相结合的复合体系演进。 在此背景下，1 9 7 2 年o e c d 组织( 经济合作与发展组织) 提出了“污染者付费原则 ( p o l l u r e rp a y sp r i n c i p l e ，p p p ) ，即“3 p 原则 ，并把该原则作为环境政策的基本准 则h 3 。1 9 9 1 年1 月，o e c d 环境部长级会议认为经济手段能够提供更强的技术革新和行为 改变方面的激励作用，因此建议将经济与环境决策结合起来，通过经济手段与直接管制 相结合，更好地实现环境目标。1 9 9 6 年，o e c d 环境部长级会议强调了整合环境质量与 经济发展目标的重要性，并且致力于加强与非o e c d 组织国家间的合作。根据o e c d 报告， 截至1 9 9 2 年，许多国家在环境政策上都基本形成了经济手段和规制手段相互组合的政 策体系。表1 1 列举了各国经济手段的使用情况璐 。 2 工程硕士学位论文基于污染治理成本开展污水排污费征收标准的研究 表1 1 各国的经济手段使用数量 自2 0 世纪9 0 年代以来，发达国家通过不同的环境政策工具组合，如规划制度工具 ( “命令控制型 工具) 、征税、谈判协议、补贴、排污权交易等，应对环境挑战，取得 了一定的成功经验，并最终形成包括税制改革、产权及交易、货币政策、金融政策等多 种制度和运行机制的环境经济体制，对水污染防治、大气污染防治、土地污染防治、固 体废弃物管理、能源利用效率、自然资源管理、交通以及气候变化等多个领域产生重要 影响嘲。 j 2 0 0 1 年5 月1 6 日，经济合作与发展组织环境部长会议通过了“2 1 世纪前十年环 境战略”，该战略于2 0 0 1 年5 月1 7 日在部长级理事会上得到批准。在可持续发展背景 下，该战略确定了提高成本效率和加强可操作性环境政策的5 个相互联系的目标：( 1 ) 通过有效地管理自然资源来维持生态系统的完整性；该目标突出了三个优先关注的领 域，即气候变化、淡水及生物多样性；( 2 ) 在努力实现可持续消费与生产模式发展的情 况下，弱化环境压力与经济增长的联系；该目标的重点是农业、能源和运输业优先发展 领域；( 3 ) 改善对决策的信息支持，包括利用指标来评定进展情况，以获得环境状况的 经济因素等重要信息；在此目标下，污染物释放与转移登记制度、影响评估、成本一效 率研究和成本一效益分析日益流行；( 4 ) 处理好社会与环境的相互作用问题；在此目标 要求下，一些国家利用环境税费收入来降低劳动力成本，大多数经合与发展组织国家在 保持针对环境改善的激励措施的同时，已经采取一系列措施，包括关税调整、直接收入 支持等方式保证低收入家庭能够获得并有能力承担供水、能源和废弃物处理服务；( 5 ) 根据全球环境的相互依赖性，强调必须改善管理与合作，内容包括涉及环境问题的经济 协定、与环境有关的发展援助资金、出口信贷等h 1 。 经合与发展组织国家确定了这些目标，规划了应对挑战的“7 1 项国别行动”，并寻 求通过在一系列领域内深入开展工作对各国予以支持。大多数“7 l 项国别行动”在实 施中已经取得进展，但仍需采取进一步措施。一些政策改革的障碍仍然存在，包括需要 将环境关注与经济及部门性政策更好地结合起来、消除对竞争力受损或社会影响的恐 惧、促进科学的理解问题以及收集可靠并具有可比性的环境信息、资源筹措尚不足以满 1 绪论 工程硕士学位论文 足国际社会的环境目标要求等晦1 。 1 2 2 国外环境税费制度 从总体上来讲，环境经济政策主要基于两大类理论，即基于新制度经济学( “科斯 手段”) 的产权理论、基于福利经济学( “庇古手段”) 的外部性和庇古税理论。产权理 论建议通过明晰产权、建立环境产权市场来达到资源的有效配置，例如可交易的许可证 制度与排放配额等。庇古税理论则认为通过征收排污费或环境税的办法，把环境代价转 化为企业的内部成本，迫使企业自觉主动的治理污染旧】。 环境税费在各国日益受到重视的原因主要有：( 1 ) 传统的管制或命令为主的环境保 护手段由于执行成本高昂、效率低下，己经遇到瓶颈。为寻求更有效的环境政策，各国 纷纷在传统的管制方式# l - 弓l 进一系列的经济手段；( 2 ) 政府管制的改革为环境税费的采 用提供了契机。发达国家为改进市场竞争状态、增进政府干预的有效性、更加切合消费 者的需求、降低成本、促进技术革新等目的实行了政府管理制度的改革。在这种情况下， 兼具弹性与效率两项优点的环境税费倍受青睐；( 3 ) 财政改革更增加了环境发展的机遇 u 叫。2 0 世纪8 0 年代末、9 0 年代初，大部分o e c d 国家都大力阔斧地改革其税制体系， 如调低个人所得税、降低营业税、劳动税，增加一般消费税等等。环境税费的开征不仅 有利于环境保护，而且对财政、经济调整有重要作用，可以弥补税收调整造成的财政赤 字，保持税费平衡。 在过去3 0 多年中，环境税费在各国环境管理中发挥了重要作用。在许多国家，财 政收入的一半以上来自于各项税费，这使得越来越多的国家意识到，实行环境税费对于 经济、储蓄、投资、就业等均都有显著影响。环境税费有利于更好地与原有法规和政策 相结合，提高已有政策的执行效率，将环境外部成本内在化，并且有助于获得更多的资 金来为政府公共预算、环境专项基金或项目融资等提供更有效的保障。因此，在各国政 府掌握的一系列环境经济政策工具当中，尽管并没有任何一项工具被视为能应对所有环 境挑战，但各国都倾向于征收环境税或排污费( 及可交易限额) 1 。各国设计并实施了 不同种类和征收范围的相关环境税费，其中不少国家更考虑实施绿色税改。环境税费工 具正在扮演越来越重要的角色。 1 9 9 1 年，o e c d 成立特别任务小组，在财政事务委员会和环境政策委员会共同监督 下，正式启动环境税费的调查、研究和实施工作。1 9 9 3 年，任务组发布了税收与环境 的交互政策报告( t a x a t i o na n dt h ee n v i r o n m e n tc o m p l e m e n t a r yp o l i c i e s ) 。1 9 9 5 年，由税收和环境部门专家组成的联合会议确认了该报告的研究成果，认为环境税费已 经开始在各国发挥重要的作用，税费收入有助于减缓财政赤字，增加预算盈余和政府财 政支出u 副。环境税费还有助于创造空间以减少有害环境、造成市场扭曲的其它种类税收， 4 工程硕士学位论文基于污染治理成本开展污水排污费征收标准的研究 比如收入税等。 经过发展，各国均建立起了税目众多、较为完善的环境税费体系。一般来讲，环境 税费主要包括两个方面：一是以保护资源、防治污染为目的，针对污染和破坏环境的行 为而征收的专门性税种；二是在其它一般性税种中，为保护环境和资源而采取的各种税 收调节措施，如对纳税人治理污染、综合利用资源采取税收优惠措施。就专门性税种而 言，各国环境税费体系主要包括为保护自然资源而设置的资源开采和利用相关税、为控 制机动车更新速度并控制废弃物再利用而设置的机动车相关税、为减少燃料而设置的燃 料税、与废弃物排放及处置相关的环境税、单纯以收入为目的相关税种等。部分o e c d 国家的环境税费如表1 2 所示n 羽。 表1 2 部分o e c d 国家的环境税费 汽军燃料相夫税 有无铅( 差别税) 妒+ 汽油税 柴油税 碳能源含量税 含硫税 盘。 消费税 其他能源产品相关税 消费税 碳能源含量税 含硫税 n o x 废弃物处置管理费 一般废弃物 废弃物处置 有害废弃物 垃圾掩埋场 1 绪论 工程硕士学位论文 6 表1 2 部分o e c d 国家的环境税费( 续) 销售货物牌照税 差别费率( 辆) 道路牌照税差别费 率( 车辆) 交通工具相关税 农业生产要素相关税 肥料 杀虫剂 其他产品环境税 电池 塑料袋 纸袋 抛弃型容器 轮胎 含氟里昂产品 即拍照相机 润滑油 油污染 溶剂 免洗餐具 噪音 其他赋税或费用 水的消费 污水下水道使用费 污水排放费 空中运输相关环境税 水资源与污染相关环境税费 资料来源：根据o e c d 统计资料整理，表示2 0 0 1 年以前设置；表示2 0 0 1 车至2 0 1 1 年设置。 工程硕士学位论文基于污染治理成本开展污水排污费征收标准的研究 根据2 0 0 1 年相关统计，2 0 世纪9 0 年代各国环境税费收入约占本国g d p 的2 ，其 中机动车辆的购买和消费税、燃油税( 包括汽油税、柴油税等) 是环境税费收入的最大 来源。在某些国家，环境税费收入也反映了该国的主要环境问题分布特征。1 9 9 5 年2 1 个o e c d 国家不同税基的环境相关税费收入结构如图1 1 所示n 4 | 。 明 图1 1o e c d 国家不同税基的环境相关税费收入结构( 1 9 9 5 年) ( 数据来源：o e c d ，2 0 0 1 ) 至2 0 0 5 年，机动车辆相关税收及燃料相关税费仍占所有环境税费的绝大部分。传 统重工业使用的重油、煤碳和焦碳所得环境税费占较少部分。2 0 0 5 年与1 9 9 5 年比较， 主要表现为两点差异：一是尽管从汽油所得的税收仍占最大比例，但其中含铅汽油与无 铅汽油发生较大变化，各国增加了销售含铅汽油的难度；二是废弃物处置与管理的相关 税收获得增长。在一些针对废弃物处置征税的国家( 如澳大利亚、丹麦、芬兰、瑞典和 英国) ，废弃物相关税收占总体税费收入的百分比，从1 9 9 5 年的0 7 上升到了2 0 0 5 年 的2 8 。图1 2 显示了2 0 0 5 年o e c d 国家不同税基的环境相关税费收入情况。 进入2 1 世纪以来，各国在调整环境税税基、税率等方面进行了大量了尝试。环境 税费的收入结构也发生了较明显的变化。图1 3 显示了各国环境税费收入占税收总收入 的百分比变化。从1 9 9 4 年到2 0 0 0 年，环境税费所占比例不断增加，1 9 9 9 年达到7 8 。 但2 0 0 0 年以后，尤其是2 0 0 3 年以后，逐渐呈现递减的趋势，2 0 0 7 年仅达到6 5 。 7 1 绪论 工程硕士学位论文 图1 2o e c d 国家不同税基环境相关税费收入( 2 0 0 5 年) 数据来源：o e c d 环境数据库h t t p ：w w w 2 o e c d o r g e c o i n s t q u e d e s i n d e x h t m 量 羞 隶 妞 一 善 霎 醛 衄 醛 磐 睦 9 梦擎擎擎擎梦审守擎爷 年份 图1 3o e c d 国家环境税收占税收总收入百分比平均值变化( 1 9 9 4 2 0 0 7 ) 数据来源：o e c d 环境数据库h t t p ：w w w 2 o e c d o r g e c o i n s t q u e f i e s i n d e x h t m 环境税费占g d p 的百分比也呈现出相似的变化趋势。从表1 3 来看，0 e c d 成员国环 境相关税费收入占各国g d p 比例达到1 8 、2 ，但是各个国家之间存在很大的差异。2 0 0 5 年，捷克、丹麦、芬兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙和土耳其的环境税费收入占g d p 的比重均高于3 ，土耳其最高，为5 5 ，而美国、墨西哥则小于1 n 引。从各国平均值 的时间变化上来看，环境相关税费占g d p 百分比呈现递减趋势。各国的差异较大，奥地 利、德国、土耳其等国1 9 9 5 年至1 9 9 9 年期间环境税费占g d p 百分比要普遍低于2 0 0 0 年至2 0 0 5 年期间水平。相反，加拿大、美国、挪威等国1 9 9 5 年至1 9 9 9 年期间环境税 费占g d p 百分比则普遍高于2 0 0 0 年至2 0 0 5 年期间水平。 8 6 4 2 7 8 6 4 2 6 8 工程硕士学位论文基于污染治理成本开展污水排污费征收标准的研究 数据来源：o e c d 环境数据厍h t t p ：w w w 2 o e c o o r g e c o i n s t q u e r i e s i n d e x h t m 对表中数据进行解释，存在两种争议。一种认为部分国家环境税收入低，占g d p 的 比重有所下降，因此环境税费的影响能力减小，总体税费机制对环境“不友好”。另一 种观点则认为要考虑不同国家的国情，单从图表的数据中很难推论一国税制的环境友好 程度。环境税收入较低既可能是由于环境税费课征太少，也可能由于广泛采用环境税费， 以致对生产者和消费者的行为模式造成重大影响( 如减少污染物排放) 而缩减了税基n 7 1 。 同样，较高的环境税费收入有可能是来自国外人员在本国购买了大量的含税产品，因为 这些产品的税率比邻国的税率要低。而且环境税费在税收总收入中所占的份额，在很大 程度上受到非环境相关税基的影响。要识别以上观点的正确与否，仍需进一步深入研究。 9 1 绪论工程硕士学位论文 图1 4 显示了1 9 9 4 年至2 0 0 8 年期间，o e c d 国家环境税费占g d p 的百分比变化趋势。 从图中可以看出，环境税费所占百分比呈现下降趋势。尤其是从2 0 0 0 年以来，环境税 费所占g d p 百分比下降速度有所加快，2 0 0 0 年各国环境税费的算术均值接近2 5 ，至 2 0 0 8 年则下降至2 1 左右。 进一步分析发现，环境税费收入所占g d p 百分比的减少与单位g d p 的汽油消耗变化有 重要相关性，如图1 5 所示。根据国际能源署统计，1 9 9 8 年至2 0 0 0 年期间以及2 0 0 3 年 至2 0 0 8 年期间汽油价格的急速上升，使得每单位g d p 的汽油消耗量明显降低。1 9 9 4 年至 2 0 0 8 年期间，o e c d 国家单位g d p 的汽油消耗量降低了约3 0 。与此同时，柴油消耗量仅 上升了不到1 。1 9 9 4 年，单位g d p 的汽油、柴油等石油燃料约为3 9 3 吨，2 0 0 8 年则为 3 2 8 吨，减少1 6 4 。如果汽油税率比柴油税率平均高2 0 2 5 ，柴油消费的增加、汽 油消费的减少，将使得单位g d p 的环境税收显著降低。2 0 0 0 年以后，燃料税率增长速度 的放缓使得环境税收入所占g d p 百分比下降趋势更为明显。比如，1 9 9 4 年至2 0 0 0 年期 间，o e c d 国家的平均汽油税率年增长率为3 3 ，而2 0 0 0 年至2 0 0 8 年期间，其年增长率 低于o 1 培】。 l o 基 芏 螽 乏 厶 a 鬯 _ - 霉 罄 毒 0 _ 卜算术平均一掘校平均 1 9 9 4 1 9 9 61 9 9 82 0 0 02 0 0 22 0 0 42 0 0 62 0 0 8 年份 图1 4o e c d 国家环境税费占g d p 的百分比 数据来源：o e c d 环境数据库h t t p ：w w w 2 o e c d o r g e c o i n s t q u e f i e s i n d e x h t m 4 s 3 s 2 s l s 3 2 l o 工程硕士学位论文基于污染治理成本开展污水排污费征收标准的研究 o e c dt o t a l o 1 5 0 1 0 p e t r o l u s ep e r g d pu n i t 5 i ： i ；吨p e t r 0 4 。t a x 。：o05diese t a xr a t e f 。1 巾 i ，! o 一| 卜卜- - ，0 - r ，o t t e r d ，a m s p o ti x 叩8p “掣e ，鲥即鼍d ! 。o 9 4 9 59 69 7 9 8 9 9 0 00 10 2 0 3 0 4o s0 6 0 7 0 8 n 可 巾 弋 一 1 图i 5o e c d 国家汽油、柴油税率及单位g d p 汽油柴油消耗 数据来源：o e c d 环境数据库h t t p ：w w w 2 o e c d o r g e c o i n s t q u e r i e s i n d e x h t m 进入2 1 世纪后，不少国家陆续开展了环境税制改革。该项改革不仅包含正式引入 “生态税”或“环境税费”，也包括对现有税制的重构，即识别原有税收造成的不同产 品或行为的污染特征，去除或修改对环境有害的现有税收、税收准备金、财政补贴或免 税政策等。税制改革主要集中在三个方面：消减现行的税收扭曲、调整现行的税收制度 和引进新的环境税费或“生态税”h g 。补贴等现行的财政措施会对环境产生不利影响。 目前税收扭曲主要来自于农业补贴、差别税收和税收减免政策等。1 9 9 8 年4 月，0 e c d 部长级会议的报告通过降低补贴改善环境认为，“最好的办法是消除所有的对环境 有害的活动的补贴，将这些活动的外部成本内部化”啪3 。另外，为了达到环境友好的目 的，现行许多税种都应进行改革。并且，应当适当引入新的税种。各国普遍对污染物排 放征收税费或对产品征收环境税，如以材料、化肥农药、电池、化学物质、润滑油等产 品为税基的生态税。 正在进行中的环境税制改革非常重要，它反映了环境管理中经济手段的发展趋势。 通过绿色税制改革及相关的财政手段，可以向市场提供适当的信号，消除和或降低结构 扭曲，将外部性内部化，同时提高现行措施的效率，其最终结果是真正的经济结构调整， 实现可持续发展啦。 如 惦 弱 如 0 0 0 0 o 钙 弱 如 巧 加 ：2 加 芝c 3 厶q o d 价3 co一=二-_j-c山一巾，、：叮o=o nocc)上 1 绪论工程硕上学位论文 1 3 我国的排污收费制度 排污收费制度是我国实行时间最长的污染物排放控制政策，是对于向环境排放污染 物的排污者，按所排放污染物的种类、数量、浓度，根据国家的相关规定收取一定的费 用。其特点是运用价值规律给排污者造成一定的经济压力，促使其减少或消除污染物的 排放。我国排污收费制度的发展可以分为两个阶段。 第一阶段：1 9 8 2 - 2 0 0 3 年 1 9 7 9 年中华人民共和国环境保护法( 试行) 首次正式规定了我国的排污收费制 度。1 9 8 2 年国务院颁布征收排污费暂行办法后，排污收费制度正式实施。排污收费 制度的主要内容有：收费范围一般包括排放废水、废气( 包括烟尘) 和废渣，个别省市 还规定，对噪声污染也收费；收费标准取决于污染物的种类、数量、浓度、危害程度等 方面；此外，还包括排污费的使用及管理。 这一阶段的排污收费只是对超过浓度标准排放污染物者征收排污费。虽然该制度对 控制污染物的产生和排放，促进排污者加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、 改善环境等发挥了一定作用，并筹集了一部分污染防治资金，但总体上看经济刺激功能 极其微弱。主要表现在： ( 1 ) 收费标准偏低，企业所交的超标准排污费只相当于污染治理费用的1 0 - 1 5 ，更远远低于污染物的正常处理费用，客观上鼓励企业宁愿交纳排污费也不积极治理 污染，形成“谁污染、谁受益 的格局； ( 2 ) 实行单因子收费，即同一排污口有两种或两种以上污染物时，按收费最高的 一种污染物计算收费数额，不利于促使排污者削减污染物，也不利于其公平竞争； ( 3 ) 超标排污收费制度实质上是计划经济体制下以资源分配、无偿使用为主要特 征的产品经济在环境保护领域的具体体现，排污者只要不超过污染物排放标准，就可以 无偿使用环境纳污( 自净) 能力资源，许多排污浓度小但排污量很大、污染严重的企业 也可不交排污费，这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染1 。 在市场经济条件下，经济利益成为社会关系的纽带，提高环境资源利用效率以及保 持社会公平，就必然要求摈弃“环境资源无价值”的传统观念，转而遵循有价、有偿使 用的原则，要求提高收费标准和实行多因子累计收费1 。否则，经营者仍会逃避防止、 减少和治理污染的责任，这既造成环境资源的浪费和污染，又使污染治理投入多、排污 少的经营者与污染治理投入少、排污多的经营者处于不平等的竞争状态。 第二阶段：2 0 0 3 年至今 随着社会经济的发展，1 9 8 2 年开始施行的排污收费制度已不能适应削减污染物排放 总量、改善环境质量的需要。为适应这种需要，促进我国可持续发展战略的实施，我国 新出台了排污费征收使用管理条例，于2 0 0 3 年7 月1 日起正式实施，这意味着我国 1 2 工程硕士学位论文基于污染治理成本开展污水捧污费征收标准的研究 已实施2 0 多年的排污收费制度发生了重大变化。 新条例在排污收费标准方面发生了重大变化，从原来的超标排放收费改变为按污染 物的种类、数量实行排污即收费与超标收费并存的方式。这适应了我国污染防治工作思 路的转变，即从污染物的浓度控制向浓度和总量控制相结合的转变，从点源治理向流域、 区域综合整治的转变，从末端治理向源头和生产的全过程控制、实行清洁生产的转变业剖。 此外新条例规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当缴纳排污费。这一 条款将排污费的征收范围扩大到了个体工商户。此外，新条例规定征收的排污费一律上 缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理；环保执 法资金由财政予以保障，从制度上堵住挤占、挪用排污费等问题的发生。 从全国来看，排污收费额呈逐年增长的趋势，1 9 8 6 年全国排污费征收1 1 9 亿元， 1 9 9 4 年征收3 0 9 7 亿元，2 0 0 1 年征收6 2 2 l 亿元，2 0 1 0 年征收1 8 8 亿元，2 0 1 1 年则征 收2 0 2 亿元。1 9 7 9 年至2 0 1 1 年，全国征收排污费1 9 7 3 亿元，其中排污费政策改革后的 2 0 0 3 年_ 2 0 1 1 年这9 年间，共征收排污费1 3 4 5 亿元，是1 9 7 9 年至2 0 0 2 年前2 4 年总 和6 2 8 亿元的2 1 倍嵋引。 排污收费作为我国环境管理的一项重要制度，对于促进排污单位的污染治理、筹集 污染治理资金、加强环境保护工作等都起到了积极的作用。据统计，1 9 7 9 年到2 0 0 2 年 全国征收排污费6 2 8 亿元，其中3 7 4 亿元用于3 5 万多个排污单位的污染治理，2 2 0 亿元 用于环境监测和执法能力建设、宣传教育培训等方面，基本全部用于污染治理和环保事 业的发展啪3 。尽管改革后排污收费制度有了很大完善，符合总量控制和市场经济的要求。 但是，从与国际接轨和实现可持续发展的要求来看，我国的排污收费制度依然有待完善， 排污收费标准过低、排污收费的立法问题、资金的使用等方面还需要进步完善，以不断 适应市场经济发展的要求。 2 江苏省排污收费政策分析 工程硕士学位论文 江苏省排污收费政策分析 江苏省从1 9 7 9 年即开始了排污收费的试点工作，排污收费政策已经在该省实施了 三十多个年头。 表2 1 江苏省排污收费政策主要历程 时间工作进展 1 9 7 9 年9 月 1 9 8 0 年7 月 1 9 8 0 年8 月 1 9 8 5 年7 月 1 9 8 6 年7 1 1 月 1 9 9 3 年9 月 1 9 9 5 年6 月 1 9 9 8 年 2 0 0 3 年6 月 2 0 0 5 年4 月 2 0 0 7 年7 月 2 0 0 7 年1 0 月 2 0 0 8 年8 月 2 0 0 8 年l o 月 2 0 1 0 年1 0 月 中华人民共和国环境保护法( 试行) 公布的当月，苏州市开始在全国率先对1 5 家企业开展征收排污费的试点工作 原国务院环境保护领导小组办公室在无锡市召开征收排污费研讨会，讨论制定了 全国统一的征收排污费办法的设想等有关问题 江苏省出台排污收费和罚款试行办法 国家环保局召开全国第一次征收排污费工作会议，江苏省环保局在会上交流经验 国家环保局发文确定江苏省、湖南省为全国环保补助资金“拨改贷”改革的试点 单位，为全国排污收费制度的改革探索经验 国家环保局批准江苏省为全国环境监理试点省 国家计委、财政部和国家环保局分别批准江苏省实施按排放水污染物总量征收排 污费的试点工作 江苏省出台了征收二氧化硫排污费暂行办法，正式将二氧化硫纳入排污收费政策 江苏省出台新的排污费资金收缴使用管理办法： 江苏省出台排污费征收稽查办法 在全国率先大幅提高废气、污水排污费征收标准，其中废气排污费征收标准每污 染当量由0 6 提高到1 2 元，污水排污费每污染当量由0 7 元提高到0 9 元 江苏省环保厅聘请社会中介机构审计企业排污量促足额征收 出台了太湖流域污水处理单位氨氮、总磷超标排污费征收办法，将太湖流域家 氨氮、总磷超标排放的城镇污水处理厂纳入排污费征收范围。 江苏省出台太湖流域国控( 省控) 重点水污染源按自动监控数据核定征收污水排 污费办法。 调高太湖流域排污收费标准，调整范围包括无锡市、苏州市、常州市和丹阳市的 全部行政区域，以及句容市、高淳县、溧水县行政区域内对太湖水质有影响的所 有河流、湖泊、水库、渠道等水体所在区域 2 1 政策实践 ( 1 ) 在全国率先转变征收理念，通过征收排污费促进产业结构调整优化，促进节 能减排。过去，征收排污费的主要目的是补助企业治污和环保部门业务经费的不足，而 江苏的理念已进一步深化，是为了充分发挥排污费的价格杠杆作用，促进经济产业结构 调整优化，发展循环经济和清洁生产，提高排污成本，从根本上提高企业治污的积极性， 改变企业宁愿缴纳排污费而不愿主动治理污染的状况，促进企业加强经营管理和综合利 用，降低物耗能耗，促进节能减排和环境综合整治。 ( 2 ) 环境监理试点省工作取得较大成功，基本统一了全国环保系统对环境监理工 作的认识，为全国环境监理工作的全面推开和环境监察事业的发展壮大提供了重要经 验，也有力促进了排污费征收工作。江苏省环境监理试点工作方案( 省府办转发) 、江 1 4 工程硕士学位论文基于污染治理成本开展污水排污费征收标准的研究 苏省环境监理试点工作验收标准、江苏省环境监理机构建设规范( 省府办转发) 、江 苏省环境监理机构职责和定编标准( 省编委颁布) 起点高、可操作性强，国家环保部 转发全国各省借鉴。 在全省1 1 个省辖市、6 4 个县( 市) ，4 2 个市辖区，2 0 4 9 个乡镇建立各级环境监 理机构2 9 2 个( 其中乡镇环境监理机构2 0 3 个) ，监理人员达1 7 1 3 人口训。环境监理执法 人员普遍经培训考核后持证上岗，执法装备初具规模。 与试点前相比，全省对污染源现场监督检查频次平均提高了1 5 3 ，执法力度大大 加强；排污费征收额和征收面显著提高，基本做到依法、全面、足额征收；治理设施运 转率提高了1 4 2 ，达到8 8 ；建设项目三同时实际执行率平均提高1 5 ，其中大中型项 目达到1 0 0 ；污染事故纠纷处理率平均提高了9 6 ，达到9 9 ；生态环境和海洋环境监 理工作明显加强拉引。 环境监理工作的全面开展，促进了各级环保行政主管部门的宏观管理工作，加大 了环境执法力度，提高了排污单位尤其是乡镇企业的环境意识，对控制环境污染的趋势， 改善区域环境质量发挥了积极作用。江苏创造性地开展试点工作，有所创新，有所突破， 圆满完成了试点任务，为在全国推行环境监理工作做出了有益贡献。 ： ( 3 ) 从2 0 0 1 年起在全国率先建立排污收费月报制度，进一步加强对全省排污收费 工作情况的趋势分析和规律性研究，进一步提高收费工作的针对性、计划性、实效性和 可比性。2 0 0 1 - 2 0 1 0 年共编发排污收费月报分析1 2 0 期，每期抄送各市、县、区环保局 局长、环保局和环境监察机构啪1 。 ( 4 ) 在全国率先调整排污费征收标准，实现了从按浓度收费向按总量收费的转变。 经国家计委、财政部和国家环保局分别批准，1 9 9 5 年江苏省在全国率先开始按排放水污 染物总量收费的试点工作。经省政府批准，从2 0 0 7 年7 月1 日起在全国率先将废气排 污费征收标准由0 6 元污染当量提高到1 2 元污染当量，污水排污费征收标准由o 7 元污染当量提高到0 9 元污染当量；同时根据江苏省太湖流域污水处理单位氨氮、 总磷超标排污费收费办法，2 0 0 9 年1 月1 日起江苏省太湖流域所有污水处理单位氨氮、 总磷超标的均征收排污费，从而使排污费征收标准逐步接近污染治理成本，改变了排污 者过去“宁愿缴费，不愿治理”的局面啪1 。 提高排污费征收标准后，排污单位治理污染和总量减排的积极性有了较大提高，治 污减排成了企业的自身内在需要和自觉行动。2 0 0 8 年，江苏省全省城市环境空气质量总 体状况比2 0 0 7 年有所好转，优良天数比例比2 0 0 7 年提高1 2 个百分点；全省s 0 2 和可 吸入颗粒物平均浓度均达到环境质量二级标准，s 0 2 平均浓度比2 0 0 7 年下降6 8 ，酸 雨发生频率下降4 1 个百分点。提高排污费征收标准也成了江苏省铁腕治污的重要手段 - - k 一【3 l 】 ，一 a ( 5 ) 在全国率先出台排污费征收稽查办法并连年开展稽查。在2 0