（宪法学与行政法学专业论文）我国志愿者组织运行和发展的法律规制研究.pdf

内容摘要 联合国前任秘书长安南曾经说过：“志愿者精神的核心是服务，团结的 理想和共同使这个世界变得更加美好的信念。”。世界各国都存在着志愿者 组织，其在西方国家已有1 0 0 多年，而中国严格意义上的志愿者组织只有 2 0 多年的历史。从1 9 9 0 年中国大陆第一个正式志愿者团体一深j ) j l y , 4 争 工作者联合会成立至今，我国各种形式的志愿者组织共计为社会提供了1 1 亿个小时以上的无偿服务。志愿者组织对社会公益、环境发展以及公民人 权保障等方面进行了不遗余力的推动，为我们国家的公共事业做出重大的 贡献。但是，现行对志愿者组织的法律规制又存在一些弊端，例如严格的 准入制度限制了民间志愿者组织的成长，对“官方性质”的志愿者组织的 制度倾斜又造成了这些组织的官民二重性，立法上又有诸多令人遗憾的缺 陷。因此，对我国志愿者组织运行和发展的法律规制进行研究，进而为我 们国家社会团体法律规范提供典型借鉴意义，是具有一定的学术意义和现 实价值的。 本文将志愿者组织界定为以志愿精神为主要动力，无偿为社会提供志 愿服务的非营利组织，分析了志愿者组织的定义、相关概念以及产生理念， 论证了志愿者组织对公民社会的发展和和谐社会的促进作用。为了说明我 们国家对志愿者组织运行和发展法律规制的具体制度，本文以重庆市绿色 志愿者联合会为主要的个案，将其与另一个不同类型的志愿者组织一一重 庆市青年志愿者协会进行比较，并结合对中国社团历史发展的模型分析， 归纳出我们国家对志愿者组织的法律规制体现了政俯主导模式的色彩。最 后硝袁个模式的特征以及效果进行了详细的解析，并提出完善的方式，力 图得出个较为可行的法律规制研究。 文章的基本框架分为四章，约四万字： 第一章是志愿者组织概述，分别介绍了志愿服务、志愿精神、志愿者 组织的含义，将志愿者组织与非政府组织、非营利组织以及民间组织等相 。韩淼编著： 做志愿者，北京：金城出版社2 0 0 1 年版，第3 页。 。李晓明：“志愿者行动与公民服务”，陈家国主编；公共治理与制度创新，北京：清华大学出版社。2 0 0 7 年版，第2 1 4 2 1 5 页。 。谭建光、余冰：“中国社会转型时期的志愿服务一深圳志愿者及其服务的研究报告”，中国青少年发展 项目基金会，基金会发展委员会主编：处于十字路口的中国社团，天津；天津人民出版社，2 0 0 1 年版。 第3 0 6 页。 1 关概念进行了区分，简要阐述了其产生和发展的历史沿革，本章是对志愿 者组织基本情况的介绍。 ? 一 第二章是志愿者组织的功能分析。一本章分为两个部分，第一部分主要 论述志愿者组织与公民社会的互动，通过分析公民社会的定义、我们国家 公民社会的发展特质、志愿者组织对于公民社会的推动作用、对民主制度 和结社自由制度的完善来论证其重要性，第二部分是通过对社会保障制度 和重建社会主义道德的作用来论证志愿者组织对于和谐社会的推动。 第三章是对我国志愿者组织法律规制的分析本章分为四个部分，为 文章的重点。 第一部分主要是对我们国家规范志愿者组织的相关法律规范概况的梳 理。 第二部分是实证分析，通过实地调研重庆市绿色志愿者联合会，采访 重庆市民政局民间组织管理局领导以及向广西区团委和重庆市团委收集资 料等方式，选取了重庆市绿色志愿者联合会以及重庆市青年志愿者协会两 个不同志愿者组织的个案进行分析、比较，通过分析他们在与主管单位、 组织人事、活动开展、经费来源等几方面的区别来初步论证现行的法律规 制模式为政府主导模式。 为了进一步支撑这个模式的正确性，本章的第三部分引用了清华大学 n g 0 研究所所长王名的冰瓢理论矽模型，结合我们国家社团发展历史的整 体环境进行模型分析，说明在整体上我们国家社团的发展受到政府的主导 色彩较浓，以个案和整体相结合的方式来论证模式的正确性。 第四部分是论述模式的特点以及对效果的评价。这一部分详细介绍了 现行志愿者组织的法律规制主要呈现出政府主导模式的色彩，这种模式的 主要内容是政府主导了志愿者组织的产生、设立与发展，志愿者组织只有 经过严格的制度嵌入才能成为合乎体制要求的组织形式，对不同类型的志 愿者组织有不同的制度安排：官方色彩较浓的志愿者组织是在体制内产生 并作为一种新的组织形式存在于政府的指导和主管中；民间性质的志愿者 组织则是通过严格的准入制度设计和归i = f 登记、双重负责、分级管理的方 式，在一定程度上政府主导和限制了它的发展。文章从立法，许可登记制 度、指导思想、管理人员等各个方面介绍了模式的特点。最后是模式的效 果及评价。在肯定这种模式有一定的积极作用的同时，通过行政权力的有 限性来回答“政府有无能力按照这种模式进行管理? ”的问题，通过公共 行政以及政府和志愿者组织的关系来回答“这种模式的管理有无必要? ” 的问题，指出现行志愿者组织的法律规制模式造成了志愿者组织的官民二 重性和志愿者组织生存渠道的困难，也是对公民结社自由的限制。 第四章是完善我国志愿者组织运行和发展的法律规制探讨，本章借鉴 了一些国外和我国实践中的成功经验，从理念上提出了理顺政府、社会和 志愿者组织的关系，形成政府和志愿者组织的良性互动，积极向培育服务 型转变；在具体制度e 从成立要件，登记制度、政府管理与社会监管及团 体自律、法律救济上进行规范 本文的主要创新点在于：一，结合了社会学、公共管理学等学科的理 念以及模型化的分析方式；二，通过实地调研的方式，并目采取了个案分 析的方式，试图得出更具有说服力的事实；三，结合政府管理制度和立法 制度各方面的完善，试图能够用比较整体的方式去构建志愿者组织运行和 发展的法律规制体系。 关键词：志愿者组织法律规制政府主导模式公民社会 v o l u n t a r yo r g a n i z a t i o nb e c o m e sa ni m p o r t a n tp a r to fn o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o ni nc h i n at o d a y a sat h i r ds e c t o rd i f f e r e n tf r o mt h e g o v e r n m e n ta n dt h ee n t e r p r i s e ，v o l u n t a r yo r g a n i z a t i o ni sg i v i n gp l a y t ot h ep a r t i c u l a rf u n c t i o ni na l ld o m a i n so fn a t i o na n ds o c i e t y r n l e p o p u l a r i t yo ft h ev o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n c a t e r i n g t ot h e n e e do ft h ed e v e l o p m e n to fc i v i ls o c i e t y , h a v em a d ec o n t r i b u t i o nt o d e v e l o pt h es o c i a lt r a d i t i o n a lv i r t u e si no u rc o u n t r ya n d t h ep r o m o t i o n o ft h ec o n s t r u c t i o no ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t y t h ev o l u n t e e r s a c t i v i t i e sh a v eb e c o m ea ni m p o r t a n tp a r to ft h ec o n s t r u c t i o no ft h e s o c i a l i s tc u l t u r a la n di d e o l o g i c a lc i v i l i z a t i o n ，b e c o m ea ni m p o r t a n t b u o yo fi m p r o v i n gt h em o r a lq u a l i t yo fc h i n e s ec i v i l i a n ，b e c o m ea u i m p o r t a n td i r e c t i o no fd e m o c r a c yi nc h i n a t h et h e s i sf o c u s e d0 1 1t h ev r o j u n t a r yo r g a n i z a t i o ni nc h i n a ，b y a n a l y z i n gt h ec o n s i s t e n c e ，f o r m ，c h a r a c t e r i s t i c s ，d e v e l o p m e n ts i t u a t i o n o fc h i n e s ev o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n ，t h es o c i a la n dp o s i t i v ef u n c t i o n s o fv o l u n t a r ys e r v i c e a tt h es a m et i m e ，t h et h e s i st a k et h eg r e e n v o l u n t e e rl e a g u eo fc h o n g q i n ga n dc h o n g q i n g y o u n gv o l u n t e e r s a s s o c i a t i o na st h ee x a m p l e ，c o m p a r ew i t he a c ho t h e rt od e s c r i b et h e g e n e r a l s i t u a t i o no ft h ev o l u n t e e r s a c t i v i t i e s ，e s p e c i a l l y t h e c o n f i g u r a t i o no ft h eo r g a n i z a t i o na n dt h er u n n i n gp a t t e r no fi t ，m a k i n g t h ep r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g sc l e a re n o u g ht h r o u g hd e e pa n a l y s i s t h e n ，f a c i n g t h e s ep r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g s ，u s i n gt h er e l a t e d m a n a g e m e n tt h e o r i e s ，t h ea u t h o re x p l o s i v e l yp r e s e n t st h ed e s i g no f t h ec o n f i g u r a t i o no ft h eo r g a n i z a t i o na n dt h ef o r e s e eo ft h er u n n i n g p a t t e r no ft h ev o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n c h a p t e ro n ei st h eb a s i ci n t r o d u c t i o no ft h ev o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n ， m a k e sac o m p a r i s o no ft h ec o n c e p t so fv o l u n t e e rs e r v i c e ，v o l u n t e e r i s m ， t h en o ng o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sa n d p u b l i co r g a n i z a t i o n s i nt h ei n t r o d u c t i o n c h a p t e rt w oi s t h ea n a l y s i so ft h ev o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n s f u n c t i o n , t h r o u g ha n a l y z i n g t h ea d v a n c ee f f e c to ft h e v o l u n t a r y o r g a n i z a t i o no nc i v i ls o c i e t y , t h ec o n s u m m a t i o n o fd e m o c r a c ys y s t e ma n d t o n g i n gs y s t e ma n dt h ee f f e c t o ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n ds o c i a l i s m m o r a l i t y , t h i sp a r td i s c u s s e st h ea d v a n c e m e n t o fv o l u n t a r yo r g a n i z a t i o nt o c i v i ls o c i e t ya n dh a r m o n i o u ss o c i e t y c h a p t e rt h r e ei sa n a l y s i so fl e g a lr e g u l a t i o no fv o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n i no u rc o u n t r y , t h i sc h a p t e rd i v i d e di n t of o u rp a r t sa n di st h ek e yp o i n to f t h i sp a p e r t h ef i r s tp a r tm a i n l yt a l k sa b o u tt h eg e n e r a ll e g i s l a t i o ns i t u a t i o no f v o l u n t a r yo r g a n i z a t i o ni no u rc o u n t r y t h ec a s e so fg r e e nv o l u n t e e rl e a g u eo fc h o n g q i n ga n dc h o n g q i n g y o u n gv o l u n t e e r sa s s o c i a t i o na r ei n v o l v e di np a r tt w oa n dp a r tt h r e e t h ew r i t e ra n a l y z e sa n dc o m p a r e st h et w oo r g a n i z a t i o ni nt h ea s p e c t so f c h a r g ed e p a r t m e n t ，o r g a n i z a t i o n ，a c t i v i t ya n df u n dr e s o u r c ei no r d e rt o p r o v et h a tt h em o d eo fl e g a lr e g u l a t i o ni st h a tm o d e lo fg o v e r n m e n t c o n d u c t i n g t h ef o r t hp a r ti se s t i m a t i o no ft h i sm o d e sc h a r a c t e r i s t i c sa n d e f f e c t s t h ew r i t e rp a r t i c u l a r l yi n t r o d u c e sh o wt h em o d e lo fg o v e r n m e n t c o n d u c t i n ga n dt h ec h a r a c t e r i s t i c s o ft h i sm o d ef r o mt h ew a yo f l e g i s l a t i o n ，a d m i s s i o nr e g i s t e rs y s t e m ，d i r e c t i o n a li d e aa n dm a n a g e r s t h ee f f e c ta n dd e f i c i e n c yo ft h i sm o d ei se s t i m a t e da tl a s t c h a p t e rf o u rd i s c u s s e sh o w t oc o n s u m m a t et h el e g a lr e g u l a t i o no f v o l u n t a r yo r g a n i z a t i o ni no u rc o u n t r y si m p l e m e n ta n dd e v e l o p m e n t b ys t u d y i n gt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r y , t h ew r r e r i nt h e s i d e o f t h e o r ya n dp r a c t i c ep r o b e si n t o h o wt o r e g u l a t ev o l u n t a r y o r g a n i z a t i o n k e yw o r d sv o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n ，m o d e lo fg o v e r n m e n t c o n d u c t i n g ，l e g a lr e g u l a t i o n ，c i v i ls o c i e t y 2 引言 中国志愿者组织的产生和发展有着一个特殊的环境一一那就是我们的 社会和经济体制正在进行最深刻也最为广泛的变革和发展之中。改革对志 愿者组织的影响在于：经济体制改革为社会走向自我服务、自我管理这种全 新的模式奠定了经济基础；近年来政府为创建服务型政府和小国家大社会 的环境，不断进行机构改革和职能转变，为志愿者组织的发展提供了很大 的社会需求和相应的资源，也提供了良好的生长环境。经济利益的完善， 使公民对自身利益和对社会责任感的要求不断随之高涨，通过各种形式参 与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多，自由、自主、自治和志愿服 务的意识逐步培养和觉醒，这为志愿者组织的产生和发展奠定了良好的土 壤，也为我们对志愿者组织的研究提供了一个广阔的空间。 近代西方的志愿服务研究，已经将志愿服务作为社会其他机构的功能 性补充转变为将志愿服务作为独立发挥作用的领域来进行分析在我国，一 对志愿者组织的研究，主要是来自两个领域：是民政系统联合社会学家、 社会保障学家进行的社区志愿服务研究，重点是探讨志愿者组织在社区文 明建设中的作用；二是共青团系统联合青年研究专家和社会学家对于青年 志愿者的研究，。它作为共青团活动的个重要组成部分，研究的重点在于 如何更好的发挥青年志愿者的才能为党团工作服务。从现有的资料看，这 些研究有的侧重于经验总结和情况描述，有的从政治学、管理学或社会学 角度进行论述，对中国志愿者组织的研究在前期仍较多的探讨其具体的服 务功能，对其法律规制缺乏整体的研究。为此，笔者思考：能否以个案的 形式真实和客观的说明我们国家对志愿者组织法律规制的具体制度是什 么? 指导思想又是什么? 呈现出哪些特点? 我们可以从哪些方面完善? 本 文拟就这些问题进行探索，希望对我国志愿者组织的法律规制能有所裨益。 。谭建光、余冰：。中国社会转型时期的志愿服务一深圳志愿者及其服务的研究报告”，中国青少年发展项 目基金会，基金会发展委员会主编；处于十字路口的中国社团，天津：天律人民出版社，2 0 0 1 年版， 第3 0 9 页 l 第一章志愿者组织概述 一、志愿者组织概念界定 ( 一) 志愿者组织的定义和特征 1 、如何理解志愿服务、志愿精神以及志愿者 正如希克斯所说，界定概念的工作既可能起到“昭示”的效果，又可 能产生“障目”的作用。在对志愿者组织进行一个概念的界定之前，有必 要先对志愿服务、志愿精神以及志愿者等几个核心概念进行详细的阐释。 在一般通用的概念上，志愿服务( 也称作工作、行为、行动等) 是指任 何人自愿贡献个人的时间及精力，在不为任何物质报酬的情况下，为改善 社会服务、促进社会进步而提供的服务。通过这个概念，有必要明确两点： 第一，志愿服务是具有开放性的，人人都可以进行志愿服务；第二，就一 般而言，志愿服务普遍上具有组织性的特征，依托相对专业化的组织和指 导力量的志愿服务成为主流。在我国不管是共青团组织还是我们所谓的淖 根组织”所提供的志愿服务，一般还是具有组织性的性质的。 志愿精神o o l u n t e e r i s m ) 作为志愿者行动的灵魂，它是由传统的慈善 观念演变而来，当前对志愿精神比较一致的理解是一一志愿精神是一种自 愿的、不为报酬和收入而参与推动人类发展、促进社会进步和完善社会工 作的精神，是公众参与社会生活的重要方式。 关于志愿者这一概念，曾被称为经典的定义是美国社会学学者达维尔 ( d a r v i l l ) 和芒迪( m u n d y ) 给出的，即“她他自愿地向一个或多个非亲非故 的人提供无偿的直接的服务。志愿者通常并非以非正式的邻里间的交往， 而是通过某种正式的结构来提供她他的服务。”。由于我国尚未有部全国 统一的志愿服务立法，因此对于志愿者并没有一个严谨、权威的定义。从 目前我国部分省市颁布的志愿服务条例来看，志愿者概念表述较为明确和 全面的是2 0 0 4 年3 月5 日颁布的杭州市志愿服务条例，该条例第三条 第三款规定，本条例所称志愿者是指在非营利组织登记或注册，为社会和 他人提供志愿服务的个人。”。而中国青年志愿者协会对志愿者和青年志愿 。周志忍、陈庆云：自律与他律一第三部门监督机制个案研究，杭州：浙江人民出版社，1 9 9 9 年版。第7 页。 。穆青：如何理解志愿服务与忐愿精神，北京青年政治学院学报2 0 0 5 年9 月，第1 4 卷，第三期，第9 页。 。江汛清：关于忠愿服务若十问题的探讨，中国青年政治学报，2 0 0 2 年7 月，第2 l 卷，第4 期，第l l l 页。 。叶雯：“，占愿活动中的政府治道分析”，首都经济贸易大学2 0 0 6 年优秀硕士学位论文，第2 2 页。 。叶雯：“志愿活动中的政府治道分析”，首都经济贸易大学2 0 0 6 年优秀硕士学位论文，第2 l 页。 2 者分别作了具体的界定它将“志愿者”界定为基于某种道义、信念、 良知、同情心和责任感而从事公益事业的人或人群”，“青年志愿者”则是： “具有一定的素质或特长、技能，自愿通过一定的程序和手续加入志愿者 组织的青年或青年群体，他们需要参与专业性、技能性、经常性的志愿者 服务活动。”。从这个概念中，一个一般性的将志愿者组织和团中央所发起 和成立的中国青年志愿者组织等同的误区得以澄清，青年志愿者要求在年 龄、素质、技能等方面须符合一定的要求，同时必须要履行一定的登记手 续。青年志愿者是中国志愿者的一个重要的组成部分，但它不能代表所有 志愿者。 此外，与上文所强调的志愿服务具有组织性的特征相一致的是，客观 上志愿者也是应该是与组织联系在一起的例如美国“红十字会，对该团 体的志愿者定义是：红十字会的志愿者是指任何一个不受薪和超越通常工 作责任的，为帮助实现红十字会使命而贡献其时间和服务的人，通过团体 提供服务又不从红十字会接受报酬的人。”。 可见，志愿者具有以下特征：首先，是自愿主动参加活动；其次，参 加活动的方式，一般应是通过组织来提供的；最后也最为关键的是他所提 供的服务是出于利他主义和人道主义的精神，而不是为牟取利益或者是报 酬。任何个人( 包括集体行动者) ，不论年龄、性别、职业、种族、党派或 宗教信仰等方面的差异，只要拥有以上特点，并自愿贡献力量，为社会提 供志愿性服务，均可被视为真正意义上的志愿者。 通过对三个概念的分析，我们不难发现，志愿服务、志愿者和志愿精 神三者是紧密联系的，“志愿服务是对行为的界定，涉及这行为的特征、 功用、源流和发展趋势等等方面；志愿者指的是这一行为的主动方，即参与 志愿服务、并以之作为界定自我身份的暂时或长期标志的人而志愿精神就 是体现在志愿者的参与行为、内心体验和志愿服务的作用过程和效果之中 的，具有普遍意义和清晰内涵、体观在意识层面上的一些特征。可以说， 志愿服务是志愿者的身份来源，是志愿精神得以展现的物质基础；志愿者是 开展志愿服务的圭懿是志愿精神的根本载体；志愿精神是志愿服务的本质 所在，是志愿者行为和感受的升华”。 。安国启主编：志愿行动在中国一一中国青年志愿者行动研究，北京：中央文献出版社，2 0 0 2 年版，第2 8 页。 。保罗杰伊尔斯利：志愿者教育导论，右家庄： 町北教育出版社，1 9 9 3 年版，第t 5 页。 。穆青：如何理解志愿服务与志愿精神，北京青年政治学院学报，2 0 0 5 年9 月，第1 4 卷，第三期，第9 页 3 2 、志愿者组织的定义和特征 在社会学中，组织”是指追求特定目标的社会群体，是群体活动方式 的一种类型。在当前使用的概念中，与“志愿者组织”相近的还有诸如“志 愿组织”、“志愿服务组织”等。从词义上看，志愿组织强调组织性、志愿 性原则，而志愿服务组织更强调其服务陛原则，实质区别并不大。在北欧 和英国较为流行将志愿者组织的概念来代替非营利组织的概念，主要为了 强调其志愿性的特征，认为志愿者组织就是指具有非营利性质、非政府性 质和志愿性质的组织。而萨拉蒙( l e s t e rs a l a m o n ) 、奥斯本等专家学者 认为只要符合堤正式建立的组织、是独立于政府的私立组织，对组织的 拥有者和董事没有营利分配、有自我管理并具有控制自己活动的能力、有 一些有实质意义的志愿内容的组织都可称为志愿组织。 在我们国家，传统的全能政府的理念使得政府承担了很多应该由社会 团体所应当承担的角色，志愿者组织在中国的产生和发展有着与西方不同 的道路，受到政府的主导和限制比较多，因此与一般西方国家的公益性团 体的观念并不一致。对我国志愿组织的界定应该坚持这样的原则：第一， 以国际通行界定为基础的原则，发达国家对志愿组织的研究成果，是研究 我国志愿组织的重要参照标准；第二，席吐化原则，既要借鉴国外规范性的 经验，又要充分估计我国的具体国情和研究的具体需要；第三，发展性原则， 我国志愿组织的发展还处于初级阶段，但理论研究应具有一定的超前性， 因此对志愿组织界定应把握其未来的发展方向。”。 为此，结合以上关于志愿者相关的概念阐述，本文将志愿者组织定义 为一一志愿者组织是指以志愿精神为动力，无偿为社会提供志愿服务的非 营利性组织。 志愿者组织的特征主要体现在以下几点： 第一，它提供的是一种志愿性的服务，强调服务的自愿性，不仅仅是 因为志愿精神是一种无私的奉献精神，它出自自愿者的自觉，同时志愿精 神还表达了公民对参与社会事务的主动性和主人翁意识，这是对社会民主 的追求。 。郑杭生：社会学概论新修( 第三版) ，北京：人民大学出版社，2 0 0 2 年版，第2 5 页 。j e 名编著：非茸利组织管理概论，北京：北京人民人学出版社，2 0 0 3 年版，2 9 贞。 。参见萨拉蒙：美国的怍营利领域第一章，奥斯本编：，占愿领域的管理第一章，转引自叶雯：。志 愿活动中的政府治道分析”，首都经济贸易人学2 0 0 6 年优秀顾e 学位论文，第9 页。 。叶雯：。志愿活动中的政府治道分析”，首都经济贸易大学2 0 0 6 年优秀硕士学位论文，中国期刊同第l o 页 4 第二，体现了无偿性，即非营利性，这是志愿者组织的本质属性，志 愿者组织成立不是为了追求利润( 虽说这并不意味着它不产生利润) ，它是 为社会提供有益的服务和帮助。 第三，相对的独立性。所谓的独立性，是相对于政府而言的，它能独 立的确定自己的运作方向和行为方式，不受到政府的干扰。同时我们不能 否认的是，无论是国外发达国家还是发展中国家，非政府组织的发展或多 或少都离不开政府对其在资金等方面的扶持，这些都可能影响其独立性的 发挥。有学者指出我国社会组织自主化的进程要经历三个阶段：从绝对的 全面控制阶段到国家处于主导地位到最后的社会获得充分自主的阶段。因 此，独立性是相对而言的。 ( 二) 志愿者组织的分布和类型 关于志愿者组织的划分，清华大学的n c , o 研究所博士邓国胜认为，中 国的志愿者组织并不是西方国家的纯民间行为，但同时也和政府的官方行 为相区别，根据相关文献的划分，普遍意义上的分类都基本上按照其发起 模式，主要划分为以下三种：。 第一种模式是自上而下型，这种模式的最典型代表是中国青年志愿者 组织，它是中国共产主义青年团中央委员会下属的中国青年志愿者协会的 从属组织，主要是配合团中央以及各级团委开展活动，而且活动主要是以 项目性为主，并且和许多国家机关或者企事业单位的志愿者组织，例如工 会志愿者组织、科技工作者志愿者组织等是相互交叉或包融的。全国在1 9 9 8 年就已经成立青年志愿服务站1 5 0 1 8 个，服务基地2 1 5 6 9 个，参与人数达 到7 2 4 0 万人次。根据中青网( w v w c y c n e t c o l l l ) 信息，2 0 0 5 年经过规范 注册的为2 0 0 0 万人。青年志愿者一开始就带有政府主动性的性质，虽说它 在各级团委的开展下十分成动，但是它的不足之处就在于缺少与被服务的 弱势群体的有效结合的交点固 第二种模式是“自下而上发起，自上而下推广”的模式。这一模式的 典型代表是中国社区志愿服务组织。社区志愿服务组织从属民政部系统， 最早源于天津和平区新兴街朝阳里居委会的1 3 位积极分子自发组织成立的 。康晓光：权利的转移，杭州：浙江人民出版社，1 9 9 9 年版，第1 9 7 页。 o 邓国胜：中国志愿服务发展的模式，社会科学研究，2 0 0 2 年第二期，第1 0 8 页；陈佳：关于中周 青年志愿者组织发展现状的思考，理论界，2 0 0 6 年第二期，第1 0 5 页。 o 邓国胜：中国忐愿服务发展的模式，社会科学研究，2 0 0 2 年第二期，第1 0 9 页。 o 天津市和t f 区民政局：探索以。庇护所”的形j 维护老年人残疾人的台法权益，张德江主编：社区 服务工作文集。北京：中国社会出版社。1 9 9 1 年版，第3 2 7 3 3 6 页。 5 为民服务志愿者小组。这个小组主要活动是无偿为孤寡老人和困难户提供 服务，并在1 9 8 9 年3 月新兴街建立了和平区第一个街级的社区服务志愿者 协会。随后，民政部在全国城市社区服务工作中提出要积极推广“社区服 务志愿者协会一、“志愿者小组”等群众性的自我服务组织形式坤国的社 区志愿者一开始就是在政府扶持和指导下产生和开展工作的，一直与政府 保持着密切的联系，是政府联系居民的中间环节。随着社区志愿者活动的 深入，各级分别建立了社区志愿者活动的组织，形成了有组织有章程的志 愿者队伍。许多城市的区、街道、居委会成立了社区志愿服务指导委员 会、社区服务志愿者协会、社区服务志愿者分会、志愿服务保护组 等组织。”。到1 9 9 7 年，全国各地建立的社区服务志愿者组织多达5 5 2 0 0 个， 志愿者人数高达5 4 7 8 7 9 0 人。同时根据国家民政部的2 0 0 3 年的统计数字， 目前中国全国社区服务志愿者组织已有6 6 0 0 多个，社区服务志愿者人数达 6 0 0 多万人。社区志愿者组织能够直接反应基层民众和弱势群体的需求， 但是由于它是由民政部成立并且主管，也就不可避免缺少独立性且参与度 不足。 最后一种是“自下而上发起，自下而上发展”的模式，这种模式的典 型代表就是民间自发成立的，旨在以推动社会公益为宗旨而提供无偿服务 的民间志愿者组织。他们没有官方机构支持，依靠成员自发自觉成立，有 的获得了社会团体法人资格，有的是以商业机构身份通过工商部门登记注 册成立的，也有些根本就没有经过登记。因此，他们如同野草般顽强生存 但是处于中国现行的一些制度的边缘，在合法和不合法之间游走回。他们在 环境卫生，经济建设服务以及社会进步中发挥重要作用，北京自然地球村、 自然之友、绿色家园等这些在近年来深受国内新闻和理论界关注的草根组 织就可见一斑。 o 杜文燕：“中国社会志愿者组织的政治功能分析”，2 0 0 3 年上海师范大学优秀硕士学位论文，中国期刊同， 第2 2 贞。 o 邓国胜：中国志愿服务发展的模式，社会科学研究 。2 0 0 2 年第二期，第1 0 9 页。 文燕：“中国社会志愿者组织的政治功能分析”，2 0 0 3 年上海师范大学优秀硕士学位论文，中国期刊同， 第2 2 页。 所以并没有用违法一词与合法相对应，那是因为一般这些草根组织都是从事公益性的服务，但是由于 他们组织自身的条件并不具备社会团体登记条例的要求，无法以一种法律f ：的合法身份面存在着。 9 北京地球村在社会卜享有较廓的声脊和影响力，1 9 9 8 年垒2 0 0 0 年期间，地球村成为全国环境基金会的首 届民同纽织联络站，2 0 0 1 年受联合国环境髫的委托成为中国n g o 信息联络站和世界自然联盟教育委员会成 员和亚太地区环境新闻工作当联盟成员。其创办人廖晓义凶在志愿环保t 作的贞献，荣获“2 0 0 0 年度的苏 菲奖”、2 0 0 1 年澳人利亚“班克西弧国际奖”和“2 0 0 1 年中国妇女时代人物”相关资抖见“地球村简 介”，北京地球村官方网站，h t t p ：, a n * b , v b e h i n a o r f f e n z u z h i i n d e x p a p ，2 0 0 7 年3 月2 9h 最后访问 6 总之，由于志愿服务所涉及的领域广泛，界定标准并不一致，因此关 于我国志愿者以及志愿者组织的统计并没有一个官方的准确数据。根据我 国志愿服务计量课题鲴进行的抽样调查，我国到2 0 0 1 年共有7 6 9 僻满 1 8 周岁以上的居民以正式或者是非正式身份参与志愿服务，总共贡献时间 为1 8 9 亿小时，其贡献值折合人民币1 9 6 8 亿。另外也有学者认为，中国 的志愿者大约有2 0 0 0 万到3 0 0 0 万人，这个数字是指合法注册的志愿者组 织的会员人数。 ( 三) 志愿者组织与相关概念的区别和联系 志愿者组织经常与民间组织、第三部门( t h i r ds e c t o r ) 、非营利组织 ( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 以及非政府组织( n o ng o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n ，简称n g o ) 相联系，因此有必要进行一定意义上的概念的区 分i 但是由于很多词汇象非政府组织( n g o ) 等本身就是舶来品，不同的国 家不同的翻译所理解的含义均不一致，为了避免进入概念丛书p 的误区， 因此在本文中只进行简单的概念区分，指出一般陛的区别即可。 1 、志愿者组织与非政府组织 学界一般比较普遍的用“剩余法”来界定非政府组织，认为政府和企 业分别是第一和第二部门，剩下的部门，由于并不是很明显的具有政府部 门或者是市场经济组织的明显属性，便将其定义为“第三部门”，即非政府 组织。这样的一种认识使得实际上非政府组织成为一个非常宽泛的定义， 它不仅仅包括民办企业、事业单位、中介组织、以基金会形式成立的组织， 甚至我们还可以将高校都包括进去。英国著名学者s a i a m o n 教授对于非政 府组织的界定包括七个基本属性一一组织性、民间性、非盈利性、自治 性、志愿性、公益性和非宗教性。”。由此可见，志愿者组织的概念和范围 要比非政府组织要小的多，在我国非政府组织一般是指以促进经济和社会 发展为己任的组织，主要是那些草根层次的组织，它也可用于指国际性或 非某一特定国家之公益组织，范围要比非营利性组织要狭窄。 。 2 、志愿者组织与非营利组织、民间组织 。叶雯：“志愿活动中的政府治道分析0 首都经济贸易大学2 0 0 6 年优秀硕士学位论文，中国期刊网，第2 2 页。 o 李晓明：“志愿行动与公民服务”，陈家国主编：公共治理与制度创新，北京：清华大学出版社，2 0 0 7 年版，第2 1 5 页。 o 见s a l a m o n 教授的非政府组织研究的国际合作项目c n p ，转引自石佑启；论公共行政与行政法学范式转 换) ，北京：北京大学出版牡2 0 0 3 年版，第1 3 1 页。 o 王名、刘国翰、何建字著：中国社团改革从政府选择到社会选择 ，北京：社会科学文献出版社， 2 0 0 1 年版，第1 3 页。 7 在前文已经提到，志愿者组织是非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 的一种，根据1 9 9 9 年9 月1 日开始实施的中华人民共和国公益事业捐赠 法，将非营利机构界定为“从尊公益事业的，不以营利为目的”的机构， 多数学者认同的定义是一一非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的 企业之外的切志愿团体、社会组织或者民间协盒p 。当今国际上非营利组 织的活动基本上是两类组织的整合，一类是成员利益维护组织，例如各种 行业组织，像工会、农会之类，这类组织的起源比较早，其特点在于所争 取的利益具有内部性，为非纯粹性的公益组织，一般说来这类组织是现代 非营利组织的历史渊源；另一类是纯粹的公益性组织，有的学者称为非成 员的志愿公益组织，所谓“非成员”不是指它没有成员，而是说它追求的 目标，或者提供的公共物品非仅由成员内部来享用，而是满足更广义的公 共利益，例如环保组织、人权组织等。由此可见，志愿者组织是属于非营 利组织的一种。 民间组织是中国官方说法，包括了社会团体和民办非企业单位，其中 社会团体是指中国公民根据自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开 展活动的非营利性社会组织，对是否提供志愿服务并没有要求，因此，志 愿者组织是民间组织的种。 二、志愿者组织的历史发展和理念支撑 ( 一) 志愿者组织的历史沿革和发展概述 志愿服务在世界上已经存在很久，1 9 4 2 年英国o x f a m ( 中文称为牛津 英国救济委员会或者是乐施会) 的诞生，被视为非营利组织出现的标志。 志愿服务的萌芽阶段是1 9 世纪初，它最早是随着西方国家的宗教性志 愿服务而诞生的，志愿服务的早期团体是慈善组织与睦邻组织一汤恩比 馆和英国在伦敦成立的“慈善组织会社，这个时期的志愿服务带有浓厚的 宗教色彩。 1 9 世纪末2 0 世纪初，工业革命以后欧洲的一些国家面临着工业社会所 产生的一系列就业、社会福利等问题，政府为解决这些社会问题通过了一 。王名、刘国翰、何建字著： 中国社团改革从政府选择到社会选择，北京；社会科学文献出版社， 2 0 0 1 年版，第1 2 页。 o 社文燕：。中国社会志愿者组织的政治功能分析”，2 0 0 3 年上海师范大学优秀硕士学位论文中国期刊网 第9 页。 。上名，贾西津：中园非营利组织：定义发展与政策建议，转引白范丽珠主编：全球化下的社会变迁 与非政府组织，上海：上海人民出版社2 0 0 3 年版，第2 6 2 页。 8 系列法规和政策，这些社会福利政策不仅需要专业的社会工作人员去实施， 同时也需要大量的社会志愿者投身到整个社会福利计划中去，在这期间， 志愿服务开始在西方的一些国家得到了政府的支持和鼓励，此为志愿服务 的扩展阶段。 “第二次世界大战以后，西方国家的志愿服务工作不仅进一步规范化， 而且扩大成为一种由政府或私人社团所举办的广、泛i 陛的社会服务工作。志 愿服务工作的重心不仅在于调整被救助者的社会关系和改善他们的社会生 活，更在于调整整个社会结构与社会关系。志愿服务工作逐渐制度化、专 业化。”。志愿者组织对于帮助弱势群体改善生活和调整社会关系和结构起 了非常重要的作用，为越来越多的国家所重视。 自2 0 世纪8 0 年代以后，发展中国家的志愿者组织发展也很快，与同 期的发展国家相比，其组织在数量上的增长速度更胜一筹，其活动主要是 致力于一些社会基层发展项目和具体社会问题的解决，例如扶贫、帮助农 村落后地区的发展等。 ( 二) 志愿者组织产生和发展的理念阐析 世界上各个国家志愿者组织产生的原因不尽相同，在西方社会植报于 基督教的“神爱众人”的博爱思想和人道主义的价值观，这一点在志愿者 组织的萌芽阶段就充分的体现了出来，例如前文提到的乐施会就是由基督 教徒所创立的。志愿者组织的成长和非政府组织的兴起密不可分。 “政府失灵理论”最早由美国经济学家伯顿韦斯布罗德( b u r t o n _ e is b r o d ) 提出。“韦斯布罗德认为，在任何政治单位中，个人在收入、财 富、宗教、教育水平等方面都有着一定程度的不同，这直接导致了个人对于 税收制度等各种公共物品需求的差异性。而由于政府能力有限，般的决策 往往反映了中位选民的需求，留下了大量因需求或高或低