（宪法学与行政法学专业论文）中央与地方权力关系的法治化.pdf

们划分中央与地方权力提供了宪政基础。而中央与地方权力关系的划 分必须要遵循相应的原则，本文总结了相应的几个划分原则。 第二部分主要是对中央与地方权力划分的规范分析。首先从西方 国家中央与地方权力划分的分析为入口，尽管政治体制不同，但对于 权力的制约或者纵向权力的配置依旧有相应的经验借鉴。本部分主要 是通过对西方国家单一制与联邦制的中央与地方权力划分进行规范 分析，借鉴西方国家如何划分对国家权力进行纵向划分以及在实践中 如何保障和发展中央与地方权力之间的界限；其次，主要从我们国家 现行宪法文本以及立法法出发来分析我们国家现行中央与地方权 力划分，通过对法律文本的分析，发现存在的缺陷与不足，为完善我 国中央与地方权力划分提供基础。 第三部分主要是实现中央与地方法治化的架构。首先制定中央与 地方关系法实现中央与地方权力关系的法制化。这是前提，我们现行 中央与地方权力纠纷的解决主要单靠中央单方面意志，从而导致中央 与地方关系之间的不稳定。因此，必须要通过法律的形式规制中央与 地方的权力关系，才能保障中央与地方权力关系的稳定化、规范化和 法制化：其次，通过设置独立的中央地方关系委员会来解决中央与地 方之间的权力纠纷，从而实现中央与地方权力关系从法制化向法治化 的方向发展。 关键词中央与地方关系，权力划分，中央与地方关系委员会， 法治化 t or e a l i z en a t i o n a l g o v e r n m e n t ，a n yc o u n t r ym u s tt a k eac e r t a i n d e g r e eo fo r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r eo nt h ea l l o c a t i o no fs t a t ep o w e r , i n c l u d i n gv e r t i c a la l l o c a t i o na n dt h eh o r i z o n t a lo n e t h eh o r i z o n t a l s e p a r a t i o no fp o w e r si st h a tt h et r a d i t i o n a ls e p a r a t i o no fp o w e r , w h i c h r e f e r st ot h ed i s t r i b u t i o no fp o w e rb e t w e e ng o v e r n m e n ta p a r t m e n t s ；w h i l e t h ev e r t i c a ls e p a r a t i o no fp o w e r si sa b o u th o wt oo r g a n i z et h es t a t e ，w h i c h m e a n sh o wt od i s t r i b u t et h ep o w e rb e t w e e nd if f e r e n tl e v e rg o v e r n m e n t s ， e s p e c i a l l yb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s s e p a r a t i o no f p o w e r s ，n o w a d a y s ，i sn e c e s s a r yd e m a n dt oac o n s t i t u t i o n a l i s mc o u n t r y ； h o w e v e r , t r a d i t i o n a lt h e o r yp a y sm o r ea t t e n t i o n s t ot h eh o r i z o n t a l s e p a r a t i o no fp o w e r sa n dt h ev e r t i c a ls e p a r a t i o no fp o w e r sh a sa l w a y s b e e nn e g l e c t e d t h e r e f o r e ，s u c c e s s f u l l yh a n d l i n gt h er e l a t i o n sb e t w e e n c e n t r a la n dl o c a lp o w e rw i l lp r o m o t en a t i o n a lc o n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n s u c c e s s f u l l yh a n d l i n gt h er e l a t i o n sb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lp o w e ri s p r e m i s eo fr e a l i z i n gt h el e g a l i z a t i o no ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a l a n dl o c a lg o v e r n m e n t s t h er e f o r m so fr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a l a n dl o c a lg o v e r n m e n ti no u rc o u n t r ym a n yt i m e sf a i lt os u c c e s sm a i n l y d u et ot h ed i v i s i o no fp o w e rb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e m m e n tl a c k i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n ，s t a n d a r d i z a t i o na n dl e g a l i z a t i o n ，i nt h ef i n a la n a l y s i s i sd u et ot h ea b s e n c eo fc o n s t i t u t i o n a lc u l t u r eo fo u rc o u n t r y , t h el a c ko f t h en e c e s s a r ys e p a r a t i o no fp o w e r sa n ds u p e r v i s i o no fc u l t u r a la w a r e n e s s 3 t h i sl e a d st op o w e rb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t si na l l u n b a l a n c e da n du n s t a b l es t a t e ，a n d p o w e ra l w a y sf l o a t s b e t w e e nt h e c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s w h e nc o m i n gt ot h ed i s p u t e so fp o w e r r e l a t i o n sb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l ，t h e r ea r en oc o r r e s p o n d i n gn e u t r a l ， a u t h o r i t a t i v eb o d yt or e s o l v et h o s ed i s p u t e s ，a n dw h i c hr e s u l t si nt h e c e n t r a la n dl o c a lp o w e rr e l a t i o n so n l yr e l i e so nt h eu n i l a t e r a lw i l lo ft h e c e n t r a la u t h o r i t i e sw i t ha l lu n s t a b l es t a t e e n h a n c e ，e n a c t i n gc e n t r a la n d l o c a lr e l a t i o n s h i pa c tt od i v i d ec l e a r l yp o w e rb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l g o v e m m e n t ，a n de s t a b l i s hc e n t r a la n dl o c a lr e l a t i o n s h i pc o m m i s s i o nt o r e s o l v et h e d i s p u t e s b e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t ， i n s t i t u t i o n a l i z i n ga n dl e g a l i z i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l a u t h o r i t i e st oa c h i e v e ，a n df i n a l l yp r o m o t i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t st ot h ed i r e c t i o nt o w a r dt h er u l eo fl a w t h et h e s i si n c l u d e st h r e ec h a p t e r s ： f i r s tc h a p t e rm a i n l yi n t r o d u c et h et h e o r i e sb a s i so ft h es e p a r a t i o no f p o w e rb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e m m e n t ，a n di t w i l lf o c u so nt h e c o n s t i t u t i o n a lb a s i sa n db a s i cp r i n c i p l e so ft h ed i v i s i o no fp o w e r s b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l a st h et w ob a s i ce l e m e n t so fc o n s t i t u t i o n a l i s m ， d e m o c r a c yt h e o r ya n dt h et h e o r yo fs e p a r a t i o no fp o w e rp r o v i d et w o c o n s t i t u t i o n a l i s mb a s i sf o rt h ed i v i s i o no fp o w e r i nt h i s p a p e r , w e s u m m a r i z e ss o m ep r i n c i p l e so fd i v i s i o no fp o w e rt h a tt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a la u t h o r i t i e sm u s tf o l l o w - 4 - s e c o n dc h a p t e rf o c u s e so nt h en o r m a t i v ea n a l y s i so fd i v i s i o no f p o w e r sb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l f i r s t l y , d e s p i t et h ep o l i t i c a ls y s t e mi s d i f f e r e n t ，b u tt h ec o n s t r a i n t so fp o w e r , o rv e r t i c a lc o n f i g u r a t i o no fp o w e r i ss t i l lac o r r e s p o n d i n ge x p e r i e n c e ，s ow ec a nl e a r ne x p e r i e n c ef r o mt h e w e s tc o u n t r i e s d i v i s i o no f p o w e r sb e t w e e n c e n t r a la n dl o c a l t h i ss e c t i o n f o c u so na n a l y z i n gt h ew e s t e r nc o u n t r i e s ，m a i n l yt h r o u g has i n g l es y s t e m a n dt h ef e d e r a lc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t st or e g u l a t et h ed i v i s i o no f p o w e r sa n a l y s i s ，t o l e a r nh o wt ot h ew e s t e r nc o u n t r i e sc o n d u c ta l o n g i t u d i n a ld i v i s i o no ft h es t a t ep o w e ra sw e l la si np r a c t i c e ，h o wt o p r o t e c ta n dd e v e l o pb o u n d a r i e sb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a la u t h o r i t y s e c o n d l y , m a i n l yl e a r n i n gf r o mt h ec u r r e n tt e x to f t h ec o n s t i t u t i o no fo u r c o u n t r ya sw e l la st h el e g i s l a t i o nl a wo fo u rc o u n t r y t oa n a l y z et h e c u r r e n td i v i s i o no fp o w e r sb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l ，a n df o u n do u tf l a w s a n ds h o r t c o m i n g st h r o u g ht h ea n a l y s i so fl e g a lt e x t s ，i no r d e rt oi m p r o v e c h i n a sc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t sp r o v i d et h eb a s i sf o rt h ed i v i s i o n o f p o w e r s t h i r dc h a p t e rm a i n l yt a l k sa b o u tt h el e g a lf r a m e w o r ko fc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n t s f i r s t l y , e n a c t i n gc e n t r a la n dl o c a lr e l a t i o n s h i pa c ti s t h ep r e m i s eo f l e g a l i z i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n d l o c a lg o v e r n m e n t b e c a u s eo u re x i s t i n gr e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n t sr e l i e so nc e n t r a lg o v e r n m e n tu n i l a t e r a l l yh a sb e e nt h e m a i nc a u s eo fi n s t a b i l i t yo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l - 5 g o v e m m e n t ，t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt or e g u l a t et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n tb yl a wi no r d e rt op r o t e c tt h es t a b i l i z a t i o n ， s t a n d a r d i z a t i o na n dl e g a l i z a t i o no ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t s e c o n d l y i ti sn e c e s s a r yt os e tu pa n i n d e p e n d e mc e n t r a l l o c a l r e l a t i o nc o m m i s s i o nt or e s o l v et h ed i s p u t e s b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t ，a n df i n a l l yl e g a l i z e t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a la u t h o r i t i e s k e yw o r d s r e l a t i o n s h i p b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t ，d i v i s i o n o f p o w e r , t h e c e n t r a la n dl o c a lr e l a t i o n c o m m i s s i o n ，l e g a l i z a t i o n 6 - 目录 第一章中央与地方权力划分理论基础1 第一节中央与地方权力关系的宪政基础1 一、民主政治理论1 二、分权制衡理论2 第二节中央与地方权力划分的基本原则3 一、中央与地方权力属性分析3 ( 一) 中央权力的属性4 ( 二) 地方权力的属性。5 二、中央与地方权力划分的原则6 ( 一) 统一性与灵活性相结合原则6 ( 二) 集权与分权相平衡原则6 ( 三) 公民权利决定公共权力原则6 ( 四) 辅助性原则7 ( 五) 行政区划与经济区域相协调原则一8 ( 六) 公共权力成本最小原则8 第二章中央与地方权力划分的规范分析1 0 第一节西方国家中央与地方权力划分的规范分析1 0 一、联邦制国家中央与地方权力划分以美国为例1 0 ( 一) 美国中央与地方权力划分的宪法文本分析1 0 ( 二) 美国司法实践对中央与地方权力划分的发展：联邦最高法院联邦与 各州权力平衡的捍卫者l i 二、单一制国家中央与地方权力划分以法国为例1 4 ( 一) 法国立法中对中央与地方权力划分的规范分析1 4 ( 二) 法国法治实践对中央与地方权力划分的发展1 5 三、西方国家中央与地方权力划分给我国的启示1 6 第二节我国中央与地方权力划分的规范分析17 一、我国中央与地方权力划分以宪法文本为中心1 7 i ( 一) 宪法文本中中央与地方权力划分的历史变迁1 8 ( 二) 民主集中制的悖论? 现行宪法第3 条的分析。2 4 二、中央与地方立法权力的划分从立法法文本出发2 8 ( 一) 多元化的立法体制2 8 ( 二) 法律体系的效力等级及冲突解决机制3 l ( 三) 总结。3 2 第三章中央与地方权力关系的法治化3 5 第一节中央与地方权力关系的法制建构3 5 一、中央与地方权力划分的依据3 5 ( 一) 事务的影响范围3 5 ( 二) 事务的性质3 7 二、中央与地方权力的法制化制定中央与地方关系法4 0 ( 一) 中央专属事权。4l ( 二) 地方专属事权4 2 ( 三) 中央与地方共有事权4 3 ( 四) 剩余事权4 4 第二节实现中央与地方权力关系法治化的路径探索4 4 一、中央与地方权力关系利益分析视角4 4 ( 一) 中央与地方利益博弈关系基于利益差别4 5 ( 二) 中央与地方权力博弈关系房屋强制拆迁引发的思考4 6 ( 三) 总结4 8 二、中央与地方权力纠纷解决机制法制化向法治化的飞跃4 9 ( 一) 中央与地方权力纠纷解决机制的理论探索5 0 ( 二) 我国中央与地方权力纠纷解决机制模式选择：中央与地方关系委员会 ! ；4 结语5 7 参考文献5 8 攻读硕士期间发表的学术论文目录6 1 致访t 6 2 第一章中央与地方权力划分理论基础 第一节中央与地方权力关系的宪政基础 一、民主政治理论 民主，尽管不能说是宪政语意中的一个贯通古今的术语，但它在现代宪政语 意中是一个非常稳定的术语。从某种意义上说，民主政治是中央与地方权力划分 的最直接的、最有力的理论基础。民主意味着有关决策由受该决策影响的人直接 或者间接参与做出。中央与地方关系就涉及到地方权力行使的独立性和自主性问 题。 科恩对民主理论有深刻的阐述，民主是一种社会管理体制。“社会的民主管 理意味着什么? 也可以通过社会生活与个人生活的类比来说明。选择自己的目标 时，个人可以自己做主：他可以自己选择，自己决定。以社会为范围的自治或自 助就是民主。 “关于其实质，亦即民主的定义，我现在提出下列说法，当然，我 知道这种说法还大有改进的余地。我下的定义是：民主是一种社会管理体制，在 该体制中社会成员大体上能直接或间接的参与影响全体成员的决策。川科恩从社 会自治的角度来论证民主，为中央与地方权力划分提供论证基础。通过地方成员 自己直接或间接的参与地方决策，保证自己选择，自己决定，从而决定地方自治。 这种自我选择，自我决定的民主理论主要是基于利益的自我实现观念所决定 的。犹如托克维尔所言，“个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。除非社会 感到自己被个人的行为侵害或必须要求个人协助，社会无权干涉个人的行动。 2 根据民主选举产生的地方政府力是最熟悉本地方人民的利益之所在，也只有地方 民选的政府才能更好的管理本地方事务，尽最大的努力去实现本地方的利益，因 而被推定具有自治权力。同时，如果由地方民选政府来管理本地方事务，意味着 本地政府直接对人民负责，当政府不能实现或损害本地方人民利益时，同样可以 通过民主政治程序( 官员罢免等程序) 进行有效监督。如果中央政府来管理则可 【荚】科恩著：论民主，聂崇信等译，商务印书馆2 0 0 5 年版第9 - l o 页 2 【法】托克维尔著s 论荧陶的民主 董果良译，商务印书馆1 9 9 1 年版，第3 2 页。 能会产生“权责不对称”现象，毕竟中央并非由特定地方人民直接通过民主政治 程序产生，难以实现有效监督。“当联邦政府指示各州去调控时，各州官员就可 能成为承担公共责备的替罪羊，而制订调控项目的联邦官员，却可能被隔绝于选 民对其决定的作用。 ， 民主政治理论为中央与地方权力划分提供了最直接的理论基础，即为了落实 民主责任制原则，地方事项由地方民选政府实施，中央应该要保持节制，不干预 地方权力的行使，以防止中央权力侵害地方权力。只有当地方权力行使侵害其他 地方利益或者对中央权力行使造成侵害时，地方民主程序不能给予保证时，中央 权力才能进行适当的干预。“地方自治本身就是实践民主的一种重要形式。它意 味着地方享有充分的管理自我事务的自主权力，享有本区域内地方性事务进行广 泛立法的权力。 4 二、分权制衡理论 现代法治的基本要求就是任何一项权力的行使都必须受到相应的制约。“法 律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权 力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权 者按一定的行为方式行事。 5 由于权力天然具有扩张性、侵略性等特征，防止权 力的滥用，加强对权力的制约是宪政一个永恒的话题，也是人类文明孜孜追求的 目标之一。尽管通过代议制的方式实现人民主权，实现民主政治。民主政治虽然 控制个人或少数人专制，但是，其也可能会产生托克维尔所说的“多数人的暴政 ， 压制或剥夺少数人的权力。“在共和国里极其重要的是，不仅要保护社会防止统 治者的压迫，而且要保护一部分社会反对另一部分的不公。在不同阶级的公民中 必然存在着不同的利益。如果多数人由一种共同利益联合起来，少数人的权利就 没有保障。6 因此，为了全面保障人权的实现，必须要通过一些制度设计来实现 对权力的限制，使权力的行使保持在法律预定的轨道之内。而最有效的监督制约 方式就是用权力制约权力，这也是麦迪逊等联邦党人对权力制约的经典描述。“如 同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。 3 张t 帆著：两方宪政体系( i ：册美国宪法) ，中困政法人学：f l 版 2 0 0 4 年版第2 2 5 页。 4 封h h 霞著：中央j 地方证法关系法治化研究北京人学版社2 0 0 8 年版，第4 4 页。 5 【犬1 博脊海默著：法理学法律哲学j 法律方法，中国政法人学j i i 版社1 9 9 9 年版，第3 5 8 页 6 【荚】汉街尔顿等著：联邦党人文集) ，程逢如等译，商务印书馆1 9 8 0 年版，第2 6 6 页 2 1 7 因此，分权制衡原则则承担起了这个历史重任，成为现代宪政的基本要求之一。 在传统的理论中，人们对于宪政中的分权制衡理论一直定位于横向分权，即 主要是孟德斯鸠所倡导的立法权、行政权与司法权三权之间的分立与制衡。在美 国开国元勋们那里，为了解决联邦与州之间的权力关系，分权制衡的内涵已经远 远超出传统仅限于横向分权的内容，纵向分权也成了分权制衡原则的题中应有之 义。因此，在设计宪法之时，这些政治天才们对联邦权力与各州权力进行了严格 的划分，从而从宪制上确立的中央与地方权力的划分。只有通过明确的界定中央 与地方权力之后，才能划分权力行使的范围。属于地方权力，中央必须要克制， 不能侵害地方权力的行使；同样，地方亦不能超越宪法、法律规定权力来侵害中 央权力的行使，从而保证中央与地方权力在各自的范围内行使。中央与地方权力 的划分，相互制约，防止中央过分集权，保证地方自治权力；限制过分地方分权， 防止中央无力而导致无政府状态。“建立联邦制的首要目的就是兼顾统一于地方 自治的需要，一方面保证因地制宜，另一方面保证地区之间的和谐与合作。因此， 中央于地方权限的划分标准是各得其所。 8 中央与地方权力划分体现了分权原则在国家权力纵向上的运用，即中央与地 方权力的分立并相互制衡。在各自的范围内，中央不能超越界线干预地方权力的 行使，地方权力不能侵害中央权力的行使，两者并相互制约。但与传统横向分权 不同，纵向分权有一个例外，即当地方权力行使侵害了其他地方权力时，中央为 了维护各地方之间的平衡，有必要进行适当的干预。 第二节中央与地方权力划分的基本原则 一、中央与地方权力属性分析 中央与地方在国家结构中的地位和性质决定了中央与地方权力的属性。由于 中央权力所要调整的是全国性的利益，涉及的范围比起地方权力更具广泛性。而 地方，其职能涉及本区域内的相关利益调整而不应该超越其职能范围之外，因此， 中央与地方权力各具特点。 7 【美】汉密尔顿等著：联邦党人文集程逢如等译。商务印书馆1 9 8 0 年版第2 6 4 页 o 张干帆著l 宪法学导论，法律f l j 版杜2 0 0 8 年版，第2 3 2 页 3 ( 一) 中央权力的属性 由于中央权力的出发点是整个国家的利益，要调整全国范围内的事项。因此， 中央权力主要有以下几个属性。 ( 1 ) 中央权力具有统一性。这个特征主要在单一制国家中表现的比较明显。 所谓统一性，是指中央权力领导地方权力实现国家职能，地方要接受中央的统一 领导，中央有权撤销地方权力机关做出的不正确或者不适当的决定或决策。比如 我国国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令等。 在联邦制国家中，由于联邦与各州之间关系并非领导关系，中央不能直接领导、 指示各州权力的行使，但中央可以通过物质激励或者金钱补偿的方式引导各州落 实中央的政策。在美国的“纽约州诉合众国 一案中，美国联邦最高法院表明联 邦可以通过鼓励的方式指引各州落实联邦政策，但决不能强制、指示各州贯彻联 邦的政策。 ( 2 ) 中央权力具有广泛性。所谓广泛性，是指在权力范围上，中央权力享 有并行使广泛的管理权，领导和管理全国范围内的各种事务，涉及到科教文卫等 方方面面的内容。同时，中央代表全国利益，其必然要超出任何一个地方权力所 涉及的利益范围之外，必须要处理那些地方权力不能或者不适宜管理的事务，比 如跨地方性的事务，必须要求由中央权力来行使。这就决定了中央权力具有广泛 性。 ( 3 ) 中央权力具有宏观性。所谓宏观性，是指中央权力代表着全社会的公 共利益，其最重要的职能是维护国家的独立、统一，维护现存的社会制度和政治 制度，同时又要促进经济社会的发展和繁荣。因而，中央权力必然要从整个社会 公共利益的角度来承担整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，力求 使国家利益或社会公共利益最大化。 ( 4 ) 中央权力具有主导性。所谓主导性，是指中央权力行使过程中，必然 以国家强制力为后盾通过运用法律的、行政的、经济的手段对地方政府以及各 种非政府组织的行为进行控制和约束，以保证国家意志的顺利有效执行。“中央 政府与地方政府职能处于一种非对称的统一体之中，中央政府在中央与地方政府 职能关系中居于主导地位。 9 但这种主导性不应该侵犯地方的自主性，而是积极 9 熊文钊著：大国地方中国中央j 地方关系宪政研究北京大学f i i 版社2 0 0 5 年版第1 6 4 页 4 的引导地方，通过地方权力来实现地方管理，保证地方在中央统一的领导下能够 积极主动地实现地方管理。 ( 二) 地方权力的属性 我国现行宪法第3 条规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央 的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。从这个条文可以看出，地方权 力由于其自身特有的地位决定了其特征。地方的国家机构，首先要从属于中央， 受中央的领导；同时，地方具有独立的人大制度，对地方机关人员有地方人大选 举产生，具有充分自主性。总的来说，地方权力有以下几个属性。 ( 1 ) 地方权力具有双重性。地方政府一方面必须对中央或上级政府负责， 执行中央或上级政府的决定、命令和指示，具有代表中央或上级政府履行地方经 济和社会发展的职能，并服从中央政府的整体、全局和长远的利益；另一方面， 地方政府作为地方国家权力机关的执行机关，应当对地方人民代表大会和当地人 民负责。地方政府应当有效地制定地方的发展规划，处理地方社会公共事务，发 展地方的经济、文化和各项社会事业。这种双重性职能，构成了中国地方政府职 能的一大特色。 ( 2 ) 综合差异性。地方政府的管辖范围仅限于本行政区域内的社会经济事 务，政府职能的效力只能是区域性的。但地方政府所管辖的事务涉及政治、经济、 文化以及社会等各种具体问题，这就决定了地方政府职能具有综合性。随着行政 层级的递减和地区情况的不同，这种综合性又会表现出明显的区别。从行政层级 上看，高层级地方政府的职能具有一定的宏观性或中观性，而基层地方政府的职 能则主要是执行性和服务性职能。从地区情况来看，就同级地方政府来说，不同 地区在经济、社会和发展等方面存在很大的差异，地方各级政府在确定其管理职 能时，应当考虑到各地的特殊情况和发展水平! ( 3 ) 地方权力具有自主性。各级地方政府具有因地制宜的自主权，使地方 政府得以因地制宜，充分发挥其主动性、积极性和创造性，这将产生极大的经济 和社会效益。由于各个地方政治、经济、文化发展不平衡，导致各地方可能面临 的情况也不尽相同，因此，必须要保持地方具有足够的权力发挥地方的主动性和 积极性，应对本地方的各种复杂的形势，这样才能保证地方能够审时度势的处理 好地方事务。毛泽东在论十大关系中就对地方的自主性给予了高度的重视， “我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性， 比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方 卡得死死的，一点机动权也没有。1 0 二、中央与地方权力划分的原则 ( 一) 统一性与灵活性相结合原则 处理中央与地方权力关系，必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。中国是 统一的多民族国家，中央政府实施国家整体利益的代表，在处理中央与地方关系 时，必须坚持中央的集中统一领导。但与此同时，又要考虑到，中国又是一个地 域广阔、人口众多的多民族国家，各地区政治、经济、文化等发展状况又不平衡。 ( 二) 集权与分权相平衡原则 集权与分权原则要求避免过度中央集权，实行中央与地方政府的适度分权， 同时把应该由中央集中统一行使的权力( 特别是宏观调控方面的权力) 收归中央 政府。“既要有维护国家宏观调控的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权 力”。又要保证地方有相应的权力，积极、主动地处理本地方内部事务。形成中 央与地方政府之间合理协调的分工合作关系，实现集权与分权的动态平衡。 ( 三) 公民权利决定公共权力原则 人类进入到市民社会，市场经济的发展，公民主体地位的确立以及身份关系 向契约关系的过渡，一方面使得国家权力行使的范围以及行使权力的方式更加明 确，另一方面公民权利与国家权力之间的关系需要通过宪法和法律进行调整。公 民权利与国家权力的法律定位，首先就是要明确国家权力的来源和归属。中华 人民共和国宪法第2 条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民 。一切权 力来自于人民这一宪法原理，引发了公民的宪政观念；其二，国家权力不得超越 宪法和法律确定的范围，否则会引起立法和司法的混乱；其三，国家机关行使权 1 0 毛泽东；论十大关系，载毛泽东选集( 第5 卷) ，人民h i 版社1 9 7 7 年版，第2 7 5 页 6 力的方式也应有法律规范予以规定，因为它是依法行使职权的程序上的要求。这 说明无论是中央政府或是地方政府的权力都只能在宪法和法律规定的范围内行 使，从而形成公民权利与国家权力( 公共权力) 的有效宪政模式。 ( 四) 辅助性原则 从自然法角度来说，国家权力的存在就是为了向社会提供更多的公民个人权 利不能或者不能很好实现的利益，比如维护社会秩序、惩治违法等公共服务。这 也是国家权力凌驾于社会之上的一个前提。但是国家向社会提供公共物品也要遵 循一定的原则，尤其是在一个民主的社会中，在公民个人更加关注权利的自我实 现的时代，只要个人权利能够自我解决的，国家就应该放手由公民权利自己去解 决，而不是全面的介入，这就是所谓的“有限政府 原则，即政府干预是有限度， 也是有条件的，而非绝对、全面的介入。如果公民社会或者个人不能凭借自己个 人权利解决的话，国家的干预才有必要，国家权力这时才能有序的进入，向社会 提供必要的公共物品。这就使国家的“辅助性原则”。 辅助性原则在德国发展比较成熟，首先由德国著名宪法学者彼得斯在2 0 世 纪7 0 年代提出。彼得斯认为，为实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务。但 是，这种国家追求、实现公益的行为，必须在社会的个人，凭借自己的努力，都 无法获得利益，也因此使公共利益无法获得时，方得为之，因此，国家提供公共 服务是一种次要性的补助性质的辅助行为。1 1 韦斯顿菲认为，国家不是作为人民 追求利益、幸福的监护者，而是要保障人民都有一个可以独立追求自己幸福的活 动空间。国家也不应该成为全面的照顾国家，否则，人民不仅会成为国家的佣人， 也会成为永久的奴隶后果极为严重。1 2 辅助性原则的宗旨在于，为了实现公共利益，国家尽可能多地给个人追求利 益的自有，如果个人利益不能很好的实现个人利益或者不能达到公共利益时，国 家才能介入。如果公民事事都依赖国家的服务，那么个人必然会失去创造性，同 时社会必然会失去其活力。因此，为了更好地保障个人权利的实现，实现公共利 益，国家必须遵循“有限政府 和“辅助性原则 ，不应过分干预个人自己能实 现的事情。 陈新民善：德国公法学摹础理论( i ：册) ，山东人民1 1 1 版 2 0 0 1 年版，第1 8 9 页 n 参见陈新民著：德固公法学甚础理论 ( 上册) ，山东人民 i i 版社2 0 0 1 年版，第1 9 0 - 1 9 1 页 7 在国家权力纵向分配上，由于各自所关注也各有侧重点，中央更多的是关注 整体利益，协调各地方利益诉求；而地方则是从本地方出发，最大的努力去实现 本地方利益的最大化。因此，中央与地方权力的划分同样要保障兼顾地方的多元 化，只要地方通过地方自主方式能够实现的利益，中央必须要退出地方自主事务。 只有当地方自主方式不能有效实现其自身利益或者地方在实现其利益过程中损 害到其它地方利益或者整体利益时，中央才有理由介入，保障利益的一致性。因 此，在中央与地方权力划分上，为了满足地方自治的需要，排除中央过分侵害地 方利益的实现，必须要遵循“辅助性原则 ，即在满足宪法规定的人权保障底线 上，如果地方能够通过自主手段实现本地方利益的，中央就应该放开限制，让地 方自由探索有利于实现地方利益的最佳途径：如果地方自主手段严重侵害了宪法 规定的人权保障，地方自主手段不能有效实现解决本地方事务，或者给其他地方 或者整体利益时( 地方的自主手段造成“外部效应 ) ，为了维护其他地方利益或 者整体利益，中央则可以通过相应的手段干预。 ( 五) 行政区划与经济区域相协调原则 虽然行政区和经济区存在着诸多方面的差异，但为便于整合经济区内的资源 要素，经济区域的划分往往要考虑保持一定层次的政区完整。行政区域和经济区 域的关系从根本上说是上层建筑与经济基础的关系。行政区划应以一定的经济区 划为基础，使行政区划与发挥区域优势相结合，与实现区域经济发展战略相结合， 与依托中心城市组织合理的经济网络相结合。一般说来，经济区域不论层次高低， 都不外乎行政区的组合。国家划分一