（法学专业论文）我国检察制度改革研究.pdf

矿。一 孝z 。_ 内容提要 。检察制度是人类社会发展过程中国家政治制度，法律制度不断完善的结果。 r 检察制度的出现适应了人类社会司法制度进步的趋势，使国家切实承担起追诉犯 罪，伸张正义和维护公益的责任。现代意义上的检察制度，起源于中世纪大陆法 系传统的法国和英国法系传统的英国。， 我国检察制度渊源于古代御史制度。我国检察机关，是在彻底摧毁旧中国检 察机关的基础上按照马克思列宁主义的国家学说特别是列宁关于法律监督的理 论，兼吸中华法系文明结晶的基础上建立起来的。随者改革开放的不断深入，社 会主义市场经济体制在我国得到确立并不断发展。要求法律成为社会调控的主要 手段。推进民主法制进程，实现以法治国，已经刻不容缓。江泽民同志在党的十 五大报告中特别强调要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地 行使审判权和检察权”。要实行依法治国，建设社会主义法治国家：要从制度上 解决腐败问题，必须进行司法制度的改革。这个改革，实质上是从与计划经济相 适应的、官本位的、职权主义的司法制度向与市场经济相适应的、民本位的现代 司法制度的转变。当前我国的法治进程中，有法不依、违法不究、执法不严的现 象还相当严重，这就要求加大检察制度的改革，使其真正担负起对守法、执法、 司法的法律监督职责。 我国检察制度存在的主要弊端概括起来有三个方面：一是双重领导的机制限 制了检察权的独立行使，使得检察权的行使很大程度上受制于地方行政机关，司 法公正不能体现。二是检察机关的职权范围过小，使得检察机关无法在民事或行 政诉讼领域发挥其应有的作用，更不用说在社会生活的其它领域发挥更大的作用 了。三是检察机关内部运行机制设置的不合理导致检察机关出现诉讼活动责权分 离、对侦查和审判的监督流于形式，无法保障检察机关充分发挥其应有的法律监 督职能。身。r 一、 检察制度的改革并不是对原有制度的彻底否定，或简单照搬照抄别国的东 西，而是一个庞大而复杂的系统工程首先，我们要明确检察改革的最终目标一 一建立起一个“独立、公正、权威、高效、廉洁、公开”的检察制度。其次，由 于检察制度的改革是我国司法体制改革和政治体制改革的重要组成部分，关系到 党和国家的前途和命运，我们必需慎之又慎，要在党的领导下，在宪法规定的范 围内，结合我国的具体国情，并与国家政治、司法体制改革统筹协调，本着借鉴 和创新相结合的原则来进行。 理论是行政的先导，进行我国检察制度的改革首先要在理论上确立我国检察 权的性质，以及检察机关在国家政权中应有的位置。f 正确认识宪法所赋予我国检 察权的法律监督性质以及我国检察机关独立于司法和行政机关之外的特殊地位。 针对检察制度中存在的各种弊端，创造性地进行改革。保障检察机关真正傲到依 法独立行使检察权，扩大检察机关的职权范围，增强检察机关对法律和社会的生 活干预能力，进一步加强检察机关内部监督制约机制的建立，更好地为社会主义 市场经济建设服务。 ， t 羲，矬泪：舱哮馨4 趣 形乏心傍if 躞 o 曩 暂年。 弋一 s u m m a r y t 1 1 ep r o c u r a t o r i a ls y s t e mi st h er e s u l to ft h ec o n s t a n tp e r f e c t i o no f t h ec o u n t r y s p o l i t i c a la n dl e g a ji n s l i t u t i o nd u r i n gt h ec o u r s eo ft h ed e v e l o p m e n to fm a n k i n d s o c i e t y t h ea p p e a m n c e o f t h e p r o c u r a t o r i a ls y s t e ma d a p t s t ot h e p r o g r e s s i v et e n d e n c y o ft h ej u d i c i a ls y s t e mo fm a n k i n ds o c i o t y , l tm o k c st h ec o u n t r yp r a v - t i 捌l yu n d e r t a k e t h ed u t i e so f p r o s e e u l i n gc r i m e ，f o s t e r i n gj u s t i c ea n ds a f e g u a r d i n gp u b l i cg o o d i na s e n 。t h em o r d c n p r o c u r a t o r i a ls y s t e mi so r i g i h a t e df r o mt h el ! n g l a n dw h o s et r a d i t i o n b e l o n g st ot h ee i v i il a ws y s t e mi nt h em i d d l ec e n t u r y t h et r a d i t i o no f e r a n e e a n d e n g l a n d 耵地p r o c u r a t o r i a ls y s t e m o f o u r c o u n t r yi so r i g i n a t e df r o m t h es y s t e mo f i m p e r i a l h i s t o r yi na n c i e n tt i m e s 1 1 站p r o c u r a t o r i a lo r g a no f o u rc o u r t l yi se s t a b l i s h 酣呻b a s e d 0 1 1t h o r o u g h l ys m a s h i n gt h ep r o c u r a t o r i a ls y s t e mo ft h eo l dc h i n ab e s i d e sa b s o r b i n g t h ec r y s t a l l i z a t i o no fc i v i l i z a t i o no fc h i n a l e g a lc h a i n , w h i c ha c c o r d i n g t ot h et h e o r y o fs t a t eo f m a r x i s m - l e n i n i s m , e s p e c i a l l yt ot h el e n i n st h e o r yc o n c e r n i n gt h el e g a l s u p e r v i s i o n w 砌1t h ec o n s t a n t l yd e e p g o i n gr e f o r ma n do p e n i n g , t h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ys y s t e mj sn o to n l y f o r m e db u ta l s od c v e p e d e o n t i n u o u s l y i ti sg r e a tu r g e n c y t oa d v a n c et h ec o u i o f d e m o c r a c ya n dl e g a l i t ya n d t or e a l i z et h eg o a lo f r u n n i n ga e o u n t l ya e c o r c l i gt 0 l a w i nt h er e p o r to ft h ef i f t e e n t hc e n t r a lc o m m i t t 黯o ft h e c h i n e s ec o m m u n i s t p a r t ym r j i a n gz e - m i n ge s p e c i a l l ye m p h a s i z e dt h a t w es h o u l d p u s h o i lt h ei l l d i e i a lr e f o r ma n d g u a r a n t e e t h ei u d i c i a lo f f i c e si n d e p e n d e n t l ya n d f u s t l y e x e r tt h et r i a lj u r i s d i e t i o na n dt h ep r o c u r a t o r i a lp o w e re xt h es y s t e m i fw ew a n tt o r e a l i z et h e g o a lo f n u m a g i n g s t a t ea f f a i r sa c c o r d i n gt ol a w , w a n tt ob u i l dt h es o e i a l i s t e 鲥i t ye o t m t r ya n ds o l v et h ec 伽n i p tp r o b l e m 强t h es y s t e m ，w em u s tc o n d u c t t h e r e f o r mo f t h ej u d i e i a l 瞎觚i n s u b s t l l r l c e , t h i sr e f o r mi st h et r a n 翊o r m a t i o nf r o m t h e 0 币c i a ls t a n d a r da n do f f i c i a lp r i n c i p l ei u d i e i a ls y s t e mw h i c h a d a p t e dt ot h ep l a n n e d e c o n o m y t ot h ee i v i ls t a n d a r dm i 唧i u d i e i a ls y s t e mw h i c h 瓤i a m e dt ot h em a r k e t e c o n o m y d u r i n gt h ec o u r s eo fl e g a j i t yp r o e e t si no u rc o u n t r y , t h ep h e n o m e n ao f l a w n o tc o m p l i m e n t , i r r e g u l a r i t yn o ti n v e s t i g a t i o na n de x e c u t i o nn o ts e v e r i t yi s q u i t e l y s e r i o u s t l l i sr e q u i r e st h a tw en l u s tq u i c k e nt h er e f o r mo f p r o c u r a t o r i a ls y s t e mt o m a r ct h ep r o c u r a t o r i a lo r g a nb e a rt h e d u t yo f l e g a ls u p e r v i s i o no i lt h ea b i d a n c eb yl a w , e a r l yo u t t l l el a wa n da d m i n i s t r a t i o no f l a w t h em a i n m a l a d y t h a te x i s t si no u r p r o c u r a t o r i a ls y s t e mc a nb e $ u m m a r i z e du p i n t h r e e a s p e c t s t h e f i r s t 伽ei st h a tt h em c e l m i s mo fd o u b l el e a dr e s t r i c t st h e i n d e p e n d e n te x e r t i o no fp r o c u r a t o r i a la u t h o r i t y a n di ta l s om a k e st h ee x e r t i o no ft h e p r o c u r a t o r i a la u t h o r i t yl i m i t e dt ot h el o c a lo r g a no fa d m i n i s u a t i o ns ot h a tt h ej u s t i e e 渤tb c 硼c c 嘲j ks e c o n d0 1 1 ei st h a t 船l e r m so fr e f e r e n c eo fp r o c u r a t o r i a l a u t h o r i t yi ss ot o os m a l lt h a tt h ep r o c u r a t o r i a la u t h o r i t yc a n tp i a yi t sp r o p e rr o l ei n t h ef i e l do fe i v i la c t i o no ra d r n i n i s t r a t i v ea c t i o n m o l eo f t e nt h a nn o tt h a ti tc a l lp l a y l n o l t p r o p e rr o l ei no t h e rf i e l 出o fs o c i a ll i f e t h et h i r d0 1 1 1 1 ei st h a tt h eo p e r a t i o n a l m e c h a n i s mi n s i d et h ep r o c u r a t o r i a io r g a ni sn o tr a t i o n a l s o m e t i m e s t h es u p e r v i s i o n o fd e t e c t i o na n di u d g e m e n tc a n tb ep u ti n t oe f f e c t s ot h ep r o c u r a t o r i a lo r g a nc a n t e x e r ti t sf u i ! i c t i o i io fl e g a ls u p e r v i s i o n t h er e f o r mo ft h ep r o c u r a t o r i a lo r g a nr i o t n e i t h e rt h o r o u g h l yd e l yt h ei n h e r es y s t e mn o l s i m p l yc o p yo t h e rc o u n t r i e s s y s t e m w o r df o rw o r db u tab u l k ya n dc o m p l i c a t e ds y s t e m se n g i n e e r i n g f i r s t ，t h eu l t i m a t e g o a l o fp r o c u r a t o r i a li n n o v a t i o ni st os t r i k e u pap r o e u r a t r r i a ls y s t e mw h i c hi s i n d e p e n d e n c e ，e q u i t y , a u t h o r i t y , h i g he f f e c t , l a o n e s t ya n dp u b l i c i t y s e c o n d , t h e i n n o v a t i o no ft h ep r o c u r a t o r i a ls y s t e mi st h ei m p o r t a n tc o m p o s i n gp a r to ft h er e f o r m o fo r g a n i z a t i o n a ls y s t e mo fi u s t i e ea n dp o l i t i e so fo u rc o u n t r y i ti 8r e l a t i o nt ot h e f u t u r ea n df a t eo ft h ec , o m m u n i s tp a r t ya n do u rc o u n t r y h e n c e 。t h er e f o r mo f p f o c u r a t o r i a ls y s t e ms h o u l dg oa l o n ga c c o r d i n gt ot h ec o n j o i n tp r i n c i p l eo f u s ef o r r e _ f e r c n c , ea n di n n o v a t i o r lj nt h ep r e g ；r i 两v es c o p eo fc o i l s t i t u t i o n , w h i c hb o t hl i n kt o t h ec o n c r e t es i t u a t i o no f o u r c o u n t r ya n dc o r r e s p o n d w i t ht h er e f o r m o f o r g a n i z a t i o n a l s y s t e mo f p o l i t i c sa n d j u s t i c e t h e t h e o r yi st h ep r e c u r s o ro f t h ea d m i n i s t r a t i o n i no r d e r t op u tu pt h er e f o r mo f p r o c u r a t o r i a ls y s t e m ，t h ef i r s tt l l i n gn l a tw e m u s td 0i st oe s t a b l i s ht h ec h a r a c t e ro f o u r p r o c u r a t o r i a la u t h o r i t yi nt h et h e o r ya n d t h es h o u l dp o s i t i o no f t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n i nt h ec o u n t r y sg o v e r n m e n tp o w e r w es h o u l de x a c t l yu n d e r s t a n dn o to n l yt h e c h a r a c t e ro f l e g a ls u p e r v i s i o n a u t h o r i t yo f o u rp r o e u m t o r i a lo r g a n t h a te n d o w e d b y t h e c o n s t i t u t i o nb u ta l s ot h es p e c i a lp o s i t i o no fo u rp r o e u r a t o r a i lo r g a nt h a ti n p e n d c n to f t h ei u d i e i a io 币c ea n dt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n n oo t h e rt h a l l c a r r yt l u o u g ht h e r e f o r mc r e a t i v e l ya i ma tt h ev a r i o u sm a l a d yi nt h ep r o c u r a t o r i a ls y s t e m ，e n l a r g et h e l i m i t so f t h e p r o c u r a t o r i a lo l g l l n sf u n c t i o na n dp o w e r s , e n s u r e t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n e x e r tt h 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出来。近些年，虽然各地检察机关都在探索中改革，但这些改革大部分停留在内 部机构和职权的分工和重组等行政改革的层面上，并未上升到体制改革的层面上 来。而检察制度是与政治体制和司法体制紧密相连的，检察制度的改革直接关系 到政治体制和司法体制改革的成败。所以，我们在确定检察制度的改革方向之前， 必需理性地对检察权的定位和内涵作深入的考察。既要研究检察权的现代涵义， 并进行国家之间的比较，又要从历史的角度，认真研究检察权的渊源及其传统运 作形态，然后结合当代中国的实际，作出正确的选择。从理论的角度来确定检察 制度改革的目标、原则和方向。 一、检察制度的源流 ( 一) 外国检察制度的源流 现代意义上的检察制度，起源于中世纪大陆法系传统的法国和英美法系传统 的英国，它以公诉制度的确立为前提，以检察官的设立为标志。在同封建司法专 制的斗争中，资产阶级革命逐步提出了一系列司法民主的原则，形成了检控分离， 由国家特设检察官对刑事案件提起公诉的制度。其后各国纷纷效仿，欧洲大陆各 国主要效仿法、德的检察制度，而美国等国家主要效仿英国的检察制度，从而形 成两大法系的检察制度。 1 、法国检察制度的源流 公元8 4 3 年凡尔登条约后，法兰克王国分裂为法兰西、德意志和意大利三个 封建国家。法兰西王国继承了法兰克王国的法律制度，承袭了日耳曼法、罗马法 和教会法。 法兰西王国四种法院系统交错并存：即国王法院、领地法院、教会法院和城 市法院。随着王权的加强，1 3 世纪，国王已将司法权统一收归自己和自己直接管 辖的司法机构掌握。在巴黎设立了最高法院，称为巴列门法院。腓力四世在设立 最高法院的同一年，将普遍设于各级法院的国王代理人改称为检察官，检察官以 国王的名义参加有关国王利益的一切诉讼。腓力四世建立的检察官制度，被认为 是现代检察制度的开端。瞻1 1 6 世纪初，法国赋予了检察官法定的职权，检察官一方面以国家公诉人的身 份对罪犯进行侦查，批准对被告人的起诉，参与法院的审讯：另一方面代表国王 对地方行政当局进行监督，成为国王在地方的耳目。 1 7 世纪中叶，路易十四亲政时期，又增设了总检察长一职，下设检察官于各 级法院，对刑事案件行使侦查、起诉权。 法国现代意义上的检察官制度，是在资产阶级取得反封建的胜利后逐步形成 的，随着资产阶级共和国的建立，原国王代理人，开始转化为共和国代理官，法 兰西第一帝国建立后，拿破仑亲自支持制定了一系列法典草案，组成了一个完整 的法律体系。其中1 8 0 7 年1 月1 日颁布的民事诉讼法典和1 8 0 8 年1 1 月2 7 日颁布的刑事诉讼法典具体规定了设立检察官并赋予特定职权的制度。o 。在 刑事诉讼方面，规定检察官处于独占公诉权的原告官地位，享有监督裁判执行的 职权；在民事诉讼方面，规定了检察官直接维护国家的安全和经济利益，维持公 共有序的民主秩序。法国的检察制度至此开始建立并运作，受法国影响，德国、 意大利等大陆法系国家完全或部分运用了法国的检察制度。 大陆法系国家以法国为代表强调检察官设置于法院属司法系统，代表国家保 护公益和伸张正义。检察机关附设在法院内，没有独立的组织系统；按照法院的 级别分别设定最高法院检察院，上诉法院检察院、大审法庭检察院、军事法庭检 察院、国家安全法院检察院等。法国法院实行两审终审制，法国检察院、检察官 设在每级刑事审判法院里面。检察官设置于法院但独立执行职务。1 9 6 0 年和1 9 7 2 年的法国法律对基层法院不设检察官的情况进行了改革，法律要求“当起诉的违 警罪的刑罚超过1 0 个月的监禁或6 0 法郎的罚金时，驻地方法院的检察官应在违 警罪法庭占有检察官的席位”。3 自此，每一级刑事法院都有了检察官。 2 、英国检察制度的源流 1 0 6 6 年诺曼底公爵威廉一世率军征服英国。建立了强大的中央集权制度，在 加强领主法院和教会法院的同时，建立了中央王室法院，仍采用过去的控诉式诉 讼。1 1 6 1 年亨利二世颁布克拉灵顿诏令，隅3 规定巡回法官在各地审理土地纠 纷时，应从当地骑士和自由农民中挑选1 2 名知情人做为证人，须宣誓后向法院 提供证言，以代表神明裁判，这就是后来的陪审制度。 1 3 5 2 年，爱德华三世颁布诏令，禁止起诉陪审团参与制作判决，而另设一个 1 2 人组成的陪审团对案件进行实体审理，称“小陪审团”。这样单纯就犯罪案件 向法院提起公诉的大陪审团就是英国检察机构的前身。 1 7 世纪中叶，英国历史上爆发了一场震惊世界的资产阶级革命，新建立的资 产阶级法律制度带有相当程度的继承性，“在英国，革命以前和革命以后的制度 之间的继承关系、地主和资产阶级之间的妥协，表现在诉讼程序被继续应用和封 建法律形式被虔诚地保存下来这方面”。【6 l 这种状况直至1 9 世纪下半叶才有了较 大改进。1 8 7 9 年议会通过罪行检控法n 1 设检察官一职，该法赋予检察官的权 利十分有限。1 9 0 8 年第三次通过罪行检控法，检察官除拥有原来的权力外， 还有权在刑事诉讼中，决定起诉或中止诉讼，至此，最终确立了英国检察制度。 英国议会于1 9 8 5 年5 月通过了犯罪起诉法，该法在很大程度上推动了检 察制度的改革。根据该法规定，英国设立了独立的检察机构。规定从1 9 8 6 年1 月1 日起，英格兰和威尔士的刑事诉讼，必须由警方移送皇家检察机关审查，以 决定是否起诉。由检察机关承担刑事诉讼的制度的确立，标志着英国对传统的放 任私诉的做法进行了否定，根据1 9 8 5 年的犯罪起诉法规定： ( 1 ) 成立中央法律事务部，首脑为总检察长。 ( 2 ) 设立英国皇家检察院，首长为检察长。 ( 3 ) 英格兰和威尔士设立自己刑事检察机构，隶属总检察长。至1 9 9 8 年，在 英格兰和威尔士已经设立1 3 个地区检察院。1 3 个区以下，还按不同地区设有二 级或三级检察机构。每一检察官，均有权依据检察官法的规定，进行刑事诉 讼活动。 ( 4 ) 检察机关是刑事案件的起诉机关，不受地方政府、警察机关的领导，实 行垂直领导，统一、独立行使公诉权。 为了有效打击经济活动发展产生的日益增多的商业欺诈犯罪。1 9 8 7 年英国议 会通过了( 1 9 8 7 年刑事司法法一严重欺诈局法。该法批准设立严重欺诈局， 由检察长领导，直接向议会负责并报告工作，有权直接侦查严重欺诈的案件，采 取强制措施，审查和起诉被告人。打破了英国检察机关没有侦查权的旧模式。 英国的检察制度随着其十八、十九世纪的殖民扩张，流传到了澳大利亚、加 拿大、美国等国家和地区。 上述两个有代表性的国家检察制度的发展演变过程虽无共同之处，但对于检 察机关检控犯罪的机构、组织、职责、手段和方式都根据各自民主法制社会发展 的要求，给予健全和完善。检察机关作为刑事诉讼的国家专门机关，其检察权得 到保障并不断加强。 ( 二) 中国检察制度的源流 中国检察制度渊源于古代御史制度，御史源于西周的“太史”，战国时期的 韩、赵、魏三国设立御史，主要职责是记事和接受文书。御史在朝廷设立时，常 常受国君委托，记录朝廷上官员的失礼行为及不法行为向天予报告。所以御史的 职责中逐渐增加了监察的内容。此外，御史还负有掌管国家法令的传达、保管及 核对等事宜的职责。 秦统一诸国后，设御史大夫为中央监察机构，御史大夫之下设有御史，“至 秦汉为纠察之任”。旧1 御史大夫负有执行纠举官吏不法的监察事务的职能。常奉 命直接参与审讯活动。 汉承秦制，设监察机关御史台，首长称御史中丞，下设十- - * u 史监察区。” 三国两晋南北朝时，监察机关职能得到加强。御史台分督百僚，“自皇太子以下， 无所不纠。初不得纠尚书，后亦纠之”。御史可以不举控告人的姓名进行弹劾， 还设有高职级的御史为皇帝监督司法。隋唐的御史台设台院、殿院、察院。”。各 院分工不同；监察御史在察院掌分察百僚，巡按州郡，纠视刑狱，整肃朝仪，监 察制度趋于成熟。 宋元时期比较重视司法监察工作。元监察机关十分庞大，中央设御史台，与 中书省、枢密院并列，为元朝三大中央机关之一。地方有行御史台，全国划为二 十二道监察区，元初设提刑按察司，后改为肃政谦访司，监察官员位高、权重。 明朝改御史台为都察院，扩大了监察组织。都察院负有贯彻执行法律制度的重要 职能。它可以“纠察内外百司之官”，“明对全国所有官吏的违法犯罪行为进行纠 劾；它还直接参予审判活动，凡有重要案件，刑部、大理寺必须偕都察院共同审 理。明朝还创设了六科给事中这一独立的监察组织，负责纠察六部官吏的违法事 件。宣德十年( 公元1 4 3 5 年) 设监察巡按御史一百一十人，巡按地方，“大事奏 裁，小事立断”。“钔监察司法审判是监察御史的首要职责，所谓“按临所至，必 先审录罪因，吊刷案卷，有故出入者理辩之”。” 清代都察院的组织和权力比明代有所扩大和加强。雍正三年( 公元1 7 2 3 年) ， 将原来独立的六科给事中监察系统合并于都察院，除监督其它司法机关的审判活 动并参与会审外，还可以受理官民冤案，大事奏请裁定，小事立予昭雪。 1 8 4 0 年鸦片战争以后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，法律制度也开始 半殖民地、半封建化。1 9 0 5 年清末仿行宪政开始，由于清末朝野在社会转型初期， 直接能够看到变法自强成功之例，是日本的明治维新，因而不仅在主要法律的起 草编篡方面多学习日方，而且检察体制的选择也雷同于日本。清朝最初于1 9 0 6 年拟定的检察机关为“检事局”，配置于各级法院。1 9 0 7 年，清政府任命徐谦出 任第一任京师高等检察局检察长。清末的检察制度基本上是全面继受和引进大陆 法系德日等国的检察制度，已完全不同于过去传统的司法监察性质，开了近现代 中国检察制度的先河。 我国检察机关是在彻底摧毁旧中国检察机关的基础上按照马克思列宁主义 的国家学说特别是列宁关于法律监督的理论建立起来的。我国设最高人民检察 院，地方各级人民检察和专门检察院；分别与最高人民法院、地方各级人民法院 和专门法院对应。我国检察机关不仅独立设置，自成体系，而且与行政权、审判 权并列，只从属最高权力机关，在国家政治中具有独立的法律地位。 我国检察机关实行双重领导体制，即地方各级人民检察院既要受上级和最高 检察机关领导，又要受同级国家权力机关的领导和监督。 二、时代发展与我国检察制度改革 ( 一) 检察制度改革是实现依法治国，建设社会主义法制国家的内在要求 党的十五大报告明确指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建 设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改 革，依法治国，建设社会主义法治国家”；【l6 j 并强调要“推进司法改革，从制度 上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。i l ”党的十五大确定了依 法治国的治国方略是中国历史发展的一个新的里程碑，是我国政治法律制度开始 向现代化转型的标志。我国虽然有悠久、丰富的政治、法律文化遗产，但缺乏尊 重个人权利的现代的民主与法制的本土资源；相反，封建专制的政治法律文化的 影响却根深蒂固。十一届三中全会确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制 的基本方针。但是在相当长的时间里，我们虽然重视了加强法制，却一直没有把 依法治国即实现法治、建设法治国家确定为基本的治国方略。 依法治国也就是实行法治。对十五大确定的、写在宪法中的“依法治国”的法 治必须从现代民主的政治体制的意义上来理解。法治是现代民主政治体制的基本 特征也是基本原则，在现代民主政治体制下，法律是最高的行为依据和准则，具 有至高无上的地位，所以法律至上是现代法治的根本原则。如果是权大于法，那 就是没有真正的法治。我们只有从实行现代民主政治的高度才能正确认识我国检 察制度存在的问题和改革的方向。现代民主政治最根本的问题是国家权力与公民 权利的关系问题，即官民关系问题。社会主义国家的官民关系是仆人和主人的关 系，但是在现实生活中又确实还存在，并且每日每时在继续发生着各式各样的权 力腐败( 包括司法腐败) 现象，仆人变成了主人，为人民服务的机器变成了压迫 人民的机器。而权力腐败的制度根源则在于官本位的制度。 官本位或官治是同现代民主政治或现代法治相对立的，所以宪法确认了“依 法治国”的原则也就意味着转变官本位的体制已经提上了日程。我国当前相当严 重的权力腐败现象，实质上都是滥用国家权力、侵犯公民权利的表现，都是根源 于官权大于民权的官本位的政治体制。因而实行法治的重点就在于限制国家机关 滥用权力，特别是要建立对国家机关权力的监督制约机制。 我们必须重视和发挥政府的重要作用，同时又要特别注意限制政府滥用权 力。为此就要进行行政制度和司法制度的改革，从制度上建立有效的制约机制。 正由于我们还没有建立起这种有效的制约机制，所以就必然产生大量权钱交易、 滥用权力的权力腐败现象。我国的检察权是法律监督权，是包括对侦查权、公诉 权和诉讼监督权三项权力的统一监督权，负有对守法、执法、司法监督的重大职 责，因此，检察机关在我国的法制体系中占有十分重要的地位。我们已经建立了 很多对国家机关权力进行限制和监督的制度。但是最缺乏的就是对官员的有效的 限制和监督，这就要求加大检察制度的改革，使其在更加深入和广泛的领域内发 挥作用，维护司法公正和法制尊严，推进依法治国，建设社会主义法制国家的进 程。 ( 二) 检察制度改革是司法体制改革和政治体制改革的重要组成部分 法律监督职能是我国检察机关的根本属性。检察机关参加诉讼、履行诉讼职 能等具体的司法行为，是其根本属性在司法领域的具体体现。司法改革的总体目 标，是建立一个法规完备、法律制度完善、司法队伍廉洁、执法公正公开、办案 高效有序的现代司法制度。随着司法改革的不断深入，侦查手段、诉讼机制、庭 审方式都在不断变化；程序合法、证据第一、错案追究、赔偿等意识逐渐深入人 心；检察机关作为司法体系的重要组成部分，能否适应司法体制的这些变化，切 实承担起在司法体制中的监督功能，直接关系到司法体制改革的成败。而检察制 度改革的目标“依法独立、公正行使检察权”也正是司法体制改革的核心目 标之一。 我国检察机关是国家的法律监督机关。宪法第1 2 9 条明确规定：“中华人民 共和国检察院是国家的法律监督机关”。我国检察机关的法律监督性质决定了它 在国家机构中的重要地位。检察机关和行政、审判机关一样，都由国家权力机关 人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。我国检察机关与行政机关、 审判机关处于平等的地位，是国家机构中的一个独立系统，依法独立行使检察权， 不受行政机关、社会团体和个人干涉。根据宪法和法律的规定，我国的立法权具 有高度的集中性和统一性，从而决定了法律监督权的集中性；国家的法律监督权 由全国人民代表大会及其常务委员会直接行使，或者由它赋予国家的专门法律监 督机关人民检察院行使。人民检察院根据国家最高权力机关赋予的权力，依 法行使对公民中的违法犯罪行为的法律监督权，对于国家机关，国家工作人员违 反刑法行为的法律监督权，对于公安、司法机关诉讼活动的法律监督权，对于某 些行政机关的执法实行法律监督。有效防止权利滥用和对公民权利的侵犯，维护 国家的法制统一。随着依法治国方略的贯彻实施，法律治国手段日益广泛应用， 检察机关在国家政治生活中的地位越来越突出，政府权力与检察权力的此消彼 长，直接涉及到国家权力的改革与分配，关系到政体的稳定与否，因此，检察制 度的改革也是我国政治体制改革的重要组成部分。 ( 三) 检察制度改革是社会主义市场经济发展的需要 市场经济是高度发达的商品经济，其本身的性质、特征可以概括为权利、自 由、平等。市场经济的特点决定了它具有很大的积极性，能够激发活力、刺激竞 争、自发地调节资源配置，推动生产力的发展。但是它也有消极的一面。由于受 价值规律的支配，必然具有经济上的盲目性、自发性，产生不正当竞争和垄断、 产生社会公害和两极分化等等。在思想、道德领域还会带来损人利己、拜金主义。 这就需要国家权力的适当干预。市场经济决不排斥国家的干预。但国家干预的主 要手段是给社会提供普遍遵循的、具有最高权威的法律规范作为政府和一切公 民、法人行为的依据和准则。正是从这个意义上说，市场经济是法治经济。需要 严密的法律作为保障。经济的全球化进程，特别是加入w t o 后，使得我国原先完 全根据本国国内经济社会发展情况自主确定法律改革“时间表”的做法行不通， 必须根据国际社会的要求，加快本国法律的改革步伐，以顺应国际社会要求。w t o 的法制统一，非歧视性和公开透明三项基本原则，不仅将我国经济置于全球化轨 道之中，我国执法工作也将置于w t o 成员的监督之下。具体到检察制度，我们不 得不面对许多全新的课题，这就需要通过对我国原有的检察制度及运作程序加以 改革，才能解决这些问题，为经济建设服务 1 、刑事检察工作面临挑战 随着市场经济的发展，产业结构的调整加快，技术革命将使一些服务业和高 新技术产业受到严峻的挑战和冲击，就业制度的改革以及低效企业的破产淘汰将 不可避免地造成失业下岗人员增多的问题，将带来多方面的影响和冲击，由人民 内部矛盾引发的群体性事件将相应增加，从而引起犯罪类型和总量的上升；我国 的刑事检察工作将面临新的课题，维护社会稳定的任务将更为繁重。 2 、民事行政检察工作将面临许多全新课题 加入宵t 0 后，具有涉外因素的民事行政诉讼案件会逐渐增多，由于v r o 规则 的内容包括了货物贸易、服务贸易及知识产权等几乎全部的民事经济领域，因而 随着该规则在我国的逐步实施，涉外民事经济交往及由此引发的纠纷将大量增 加，具有涉外因素的传统民事诉讼案件也将相应增多；新型涉外民事经济案件将 会大量出现：同时，由于v r o 首先是一个针对成员国政府的协定，对其规则的遵 守主要体现在政府的行政行为上。而我国各级政府受计划经济的长期影响，其行 政行为的总体法制化程度还不高，这种现状在入世的最初几年中，就会使行政诉 讼的案件剧增，这些民事、行政案件的增加，给我们原本就很脆弱的民事行政诉 讼监督工作带来巨大的挑战。 3 、惩治职务犯罪工作面临新的挑战 随着市场经济的完善与国内外经贸壁垒的打破，具有涉外因素的职务犯罪案 件增多将是不可避免的，我国加入w t 0 之后，现有国内有关银行金融业要配合司 法机关调查取证、冻结查封存款的内部联发文件，能否适用于为追求经济利益而 把为储户保密看得极重，讲究法律程序，会计制度又与我国银行不同的外资银 行? 检察机关调查人员到外资银行调查取证的程序有无变化和新的要求，现有司 法会计鉴定的知识、标准、程序是否需要改变等等，都是检察机关将要面临的难 题。 国际贸易自由化，使金融流通更加频繁，少数掌握经济实权的人一旦犯罪得 手，其数额和影响都将是巨大的，国际社会对检察机关查办此类职务犯罪的要求 将更高，他们对我国市场竞争是否真正体现“公开、公正、公平”的评价，一段 时期以内将会集中在各级检察机关是否能够有效地遏制各种腐败行为