（行政管理专业论文）我国电子政务建设中的问题分析与对策研究.pdf

东北大学硕士学位论丈摘要 我国电子政务建设中的问题分析与对策研究 摘要 二十一世纪是信息社会的时代，伴随着信息技术，特别是网络技术的迅速发 展，信息化成为各国普遍关注的一个焦点。在国家信息化体系建设中，政府信息 化足整个信息化的关键。 在中国加入世界贸易组织的历史条件下，在关注、借鉴国外电子政务建设最 新进展与经验模式的同时，本文系统总结了当前我国电子政务建设中存在的问题， 并分析了其产生的原因；阐述了国情背景下我国电子政务建设面临的各种环境； 针对我国当前电子政务建设中存在的问题提出了未来电子政务建设所应遵循的指 导原则和采取的对策；并针对实施对策过程中可能出现的风险与风险规避进行了 讨论。 全文共分四章，可归纳为三个部分。 第一部分为第一章，本章首先阐述了论文选题的目的和意义，并从一般角度 对电子政务进行了简要概述。具体包括电子政务的定义与产生背景，电子政务的 基本类型和系统结构咀及建设电子政务的意义。第二部分为第二章，从分析发达 国家电子政务建设现状、特点及其发展趋势入手，对我国电子政务建设的状况进 行了述评。第三部分为第三、四章，作者在总结了我国电子政务建设中存在的问 题，并对这些问题产生的原因进行分析的基础上，为我国未来电子政务的建设提 出了相应对策，最后对于在对策实施过程中可能出现的风险及j x l 险规避方式进行 了阐述。 关键词电子政务政府信息服务 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t p r o b l e m sa n a l y s i sa n dc o u n t e r m e a s u r e sr e s e a r c ho n e l e c t r o n i cg o v e r n m e n to fo u rc o u n t r y a b s t r a c t t h e t w e n t y f i r s tc e n t u r yi st h ee r ao fi n f o r m a t i o n a c c o m p a n y i n g w i t ht h e i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ，e s p e c i a l l yt h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h en e t w o r k t e c h n o l o g y ， i n f o r m a t i o nc o n s t r u c t i o nb e c o m e sa w i d e s p r e a dc o n c e r na n d af o c u sa l lo v e rt h ew o r l d i nt h ed e v e l o p m e n t so fn a t i o n a li n f o r m a t i o nc o n s t r u c t i o ns y s t e m ，t h eg o v e r n m e n t a l i n f o r m a t i o nc o n s t r u c t i o ni st h ek e yo ft h ew h o l e s i n c ec h i n a j o i n e dt h ew t o ，w e h a v ef o l l o w e dt h el a t e s td e v e l o p m e n t sa b r o a d a n dd r a wl e s s o n sf r o mt h e i re x p e r i e n c em o d e si ne - g o v e r n m e n t m y e s s a ya i m s t o s u m m a r i z es y s t e m a t i c a l l ys o m e p r o b l e m se x i s t i n gi nt h ee g o v e r n m e n to f o u r c o u n t r y a n d a n a l y z et h e i rr e a s o n s ，t oc l a r i f yt h ed i f f e r e n tk i n d so fe n v i r o n m e n t st h a to n r e - g o v e r n m e n t a r ef a c e dw i t hi nt h es t a t eo ft h en a t i o n a lb a c k g r o u n d ；t om a k e d e f i n i t e t h eg o a lo ft h ec o n s t r u c t i o no ft h ee - g o v e r n m e n t a i m i n ga tt h e p r o b l e m se x i s t i n ga tt h e p r e s e n t ，t h i se s s a ya l s op u t sf o r w a r ds o m eg u i d e l i n e sa n dc o u n t e r m e a s u r e sf o rt h e c o n s t r u c t i o no ft h ef u t u r ee g o v e r n m e n ta n dd i s c u s s e st h er i s k st h a tm a y a p p e a r w h i l e a d o p t i n g t h em e a s u r e sa n dh o wt oe v a d et h er i s k s t h ew h o l e e s s a y ，c o n s i s t i n g o ff o u rc h a p t e r si sd e d u c e dt ot h r e ep a r t s t h ef i r s t p a r t ，c h a p t e ro n e ，c l a r i f yt h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h ee s s a y , g e n e r a l l yd e p i c t sw h a t t h ee - g o v e r n m e n ti s i na s p e c i f i cw a y i ti n c l u d e st h ed e f i n i t i o n a n di t sb a c k g r o u n d i tp r o c e e d st oa n a l y z et h ec a t e g o r i e sa n ds t r u c t u r e so f e g o v e r n m e n t a n dt h es i g n i f i c a n c eo fi t sc o n s t r u c t i o n t h es e c o n dp a r t ，c h a p t e r t w o ，e x p o u n d st h eg o a lo f o u re g o v e r n m e n t ，c o m m e n t s t h e d e v e l o p m e n t a l c o n d i t i o n so fo u r e g o v e r n m e n tc o m p a r i n g w i t ht h e p r e s e n t s i t u a t i o n s ，c h a r a c t e r i s t i c sa n dt r e n d si nd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h et h i r d p a r t ，c h a p t e rt h r e ea n df o u r , b a s e do i l t h e a n a l y z i n gt h er e a s o n s r e s u l t i n g i nt h e p r o b l e m s ，t h ee s s a y c o m e s u p w i t hs o m e c o r r e s p o n d i n g c o u n t e r m e a s u r e sf o rt h ef u t u r ec o n s t r u c t i o ni no n r e - g o v e r n m e n t f i n a l l y , e l a b o r a t i o ni s m a d eo nr i s k st h a tm a y o c c u ri na d o p t i n g p r o c e s s e sa n d o nm e t h o d st oe v a d et h er i s k s k e y w o r d s e g o v e r n m e n t ，g o v e r n m e n t ，i n f o r m a t i o n ，s e r v i c e 声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得的研究成 果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。协助我完成论文的同志对本篇论文 所做的贡献均在论文中作了明确说明并表示谢意。 本人签名 f = i期孝，彤垒切 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题的目的与意义 在人类迈向信息社会的今天，信息化已经成为现代化的重要内涵。政府信息 化作为社会和经济信息化的基础，从一定意义上说，是信息化建设的“龙头”。党 的“十六大”报告指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务， 提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效 的行政管理体制。同时，联合国经济社会事务部把推进发展中国家政府信息化作 为当前工作的重点，希望通过信息技术，尤其是互联网技术的应用与普及来改革 政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享，电子政务的 出现成为信息化社会发展的必然。对中国而言，建设、发展电子政务既是现代化 迸程中不可缺少的一环，也是加快现代化进程一个新的机遇。通过建设和发展电 子政务，可以更好地落实“三个代表”重要思想，在建设有中国特色社会主义的 同时，建设一个适合中国国情的现代化政府。 如果把2 0 世纪8 0 年代政府机关的办公自动化建设作为开端，中国的电子政 务建设已经持续了近二十年时间，期间取得了一些成果与经验，但一些问题和困 难已经突显出来。目前，中国电子政务正在遭遇“瓶颈”，电子政务建设处于停滞 发展或缓慢发展的困境时期，电子政务建设走进了一个误区，以往各级各类政府 纷纷上网、建网的热情正逐渐退去，众多电子政务项目陷入重复建设和资源浪费 的怪圈，“沙丘型”、“冒进型”、“孤岛型”、“克隆型”电子政务屡见不鲜，几年下 来，花钱不少，真正建成的工程屈指可数。电子政务雷声大雨点小，许多人看不 明白，更多的人对电子政务下一步建设和发展在观望和等待。 因此，对电子政务建设中出现的问题进行原因分析并找出解决问题的对策已 是迫在眉睫，本文的选题正是基于此提出来的。作者通过对我国电子政务建设中 出现问题进行分析，找出具有针对性的对策，为我国电子政务建设提供一个可以 依循的理性参考，以帮助政府机构制定结构严密、切实可行的电子政务建设对策， 避免因为建设中的随意性和盲目性而造成巨大损失。这些将对我国电子政务建设 沿着健康、稳定、快速的方向发展具有重要的现实意义。 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 1 2 电子政务概述 i 2 1 电子政务的定义及产生背景 1 2 1 1 电子政务的定义 由于政务有广义和狭义两种，所以，电子政务也有广义、狭义之分。目前我 们在探讨电子政务建设时，更多是指政府部门的信息化建设，即狭义电子政务， 它是由英文e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ( e g o v e r n m e n t ) 翻译而来，指政府机构运用现代 计算机和网络技术，将政府的管理和服务职能转移到网络上完成，同时实现政府 组织结构和工作流程的重组、优化，打破时间、空间和部门分隔的制约，向全社 会提供高效、优质、规范、透明和全方位管理与服务的各个环节与过程【1 】。 但实际上党委、人大、政协、军队和企事业单位等同样有行政管理活动，而 且这些活动同样可以借助电子信息技术进行。图1 1 说明了广义电子政务和狭义电 子政务之间的关系。 图1 1 广义电子政务与狭义电子政务 f i g 1 1 g e n e r a la n ds p e c i a le - g o v e r n m e n t 为方便分析，本文提及的电子政务都是指狭义电子政务，即专门指政府部门 管理和服务活动的信息化。同时，为了更好地理解电子政务的定义，我们对其它 几个相关概念加以比较。 第一，办公自动化与电子政务 办公自动化设备早在2 0 世纪8 0 年代就丌始在中国普及和应用，而电子政务 系统的大规模应用基本上是9 0 年代中期以后的事情。 具体讲，办公自动化与电子政务在以下几方面存在明显差异。 首先，预期目标不同。办公自动化的预期目标是通过利用现代化的办公设备、 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 计算机技术和通信技术来代替办公人员的手工作业，从而大幅度提高办公效率； 电子政务的预期目标是政府机构运用计算机和网络技术，将管理和服务职能转移 到网络上完成，同时实现政府组织结构和工作流程的重组、优化，打破时间、空 间和部门分隔的制约，向全社会提供高效、优质、规范、透明和全方位的管理与 服务。 其次，应用定位不同。办公自动化的应用重点一般是在部门内部，并且集中 于办公人员的个人层面：而电子政务侧重于政府部门内部以及跨部门、系统和地 区的应用。 再次，应用主体不同。办公自动化广泛应用于几乎所有的党政机关和企事业 单位，而电子政务的应用主体主要是各级政府部门。 最后，系统用户不同。办公自动化的系统用户多为办公人员，而电子政务一 般以互动方式进行，因此其系统用户的范围很广，除政府部门的工作人员外，还 包括与这些部门相关的企事业单位和社会公众等。 通过比较，可以看出电子政务和办公自动化之间有着十分密切的关系。由于 电子政务实现了打破部门界线的联网办公和互动式作业。因此可以把电子政务看 作是办公自动化系统在范围和功能上的对外延伸，是面向全社会的政府办公自动 化。 。 第二，电子政府与电子政务 电子政府与电子政务是两个既有区别又有联系的概念，不能相互替代。简单 地说，电子政务是从政府业务角度上讲的，即利用现代信息网络技术来实现国家 管理的活动，它将管理与服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织 结构和工作流程的优化，突破时间、空间和部门分隔的限制，全方位地向社会提 供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。电子政府的核心是政府机构 在开展电子政务过程中。通过对现有政府组织结构和工作流程进行优化、重组后 重新构造的新的政府管理形态，它是通过电子政务活动的开展而实现的，是电子 政务的根本目标。 第三，政府上网与电子政务 “政府上网”源于1 9 9 9 年启动的“政府上两工程”。这项工程的主旨是推动 各级政府部门开通自己的互联网站，并推出政务公开、领导人电子信箱、电子报 税等服务，从而为政府办公系统的信息化建设打下坚实基础。正是出于“政府上 网工程”获得了如此大的成功，所以人们后来经常用“政府上网”来替代中国的 电子政务建设。 然而，政府上网与电子政务建设并不是同一个概念。如果取“政府上网工程” 的原意，其重点在于通过丌通政府网站推动政府部门与民众之间的电子政务活动。 3 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 而完整意义上的电子政务则是一个更宽泛的概念，它还包括政府部门内部以及部 门之间的电子政务活动。所以，不能简单地将政府上网与电子政务等同【2 】。 1 2 1 2 电子政务产生的背景 ， 计算机在政府中的应用，最初是用作数据处理的工具，随后逐渐向管理信息 系统与决策支持系统发展。因此2 0 世纪8 0 年代之前，政府业务过程尽可能计算 机化的目的是提高工作效率和管理水平，这是电子政务产生的萌芽。 2 0 世纪9 0 年代，信息技术迅猛发展，特别是互联网技术的应用与普及将人类 社会带进了前所未有的信息化时代。信息技术不仅极大地促进了经济发展，成为 推动世界经济发展和社会进步的主导力量，而且它还诱发生产关系的调整乃至上 层建筑的变革。近年来，发达国家为增强其国际竞争优势，努力通过信息技术手 段大幅度提高政府工作效率和服务质量，建设清正、廉洁和高效的新型政府。 随着信息化进程的加速，政府办公电子化、自动化、网络化在2 0 世纪末期得 到持续而快速的发展，在政府办公方式、管理方式等领域形成了一股改革浪潮， 世界各国关注的焦点转向如何利用包括互联网技术在内的信息技术对现有的与工 业时代相适应的政府组织结构、运行方式进行改造，使其由原来的金字塔式的垂 直结构向扁平化的网状结构转变，以减少管理层次，变“管制型”政府为“服务 管理型”政府，构造出一个与信息时代、网络经济相适应的低成本运营和高效率 工作的政府形态。对工业时代政府形态改造的过程也正是电子政府形成和发展的 过程，见图1 2 i 。 厂工五 霄厂_ 1 磊 l ：1 ：业社会 l转变9l 信息社会 i ll ll 互五 书 五 幽1 2 电子政务与政府形态的改造 f i g 1 2e - g o v e r n m e n ta n dt r a n s f o r m a t i o no ft h ep r e s e n tg o v e r n m e n t a ls i t u a t i o n 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 电子政务从开始有了雏形，便以惊人的速度登上所有工业化国家的政治日 程。这是因为政府是全社会最大的信息拥有者和处理者，有效地利用信息技术可 以极大地提高政府业务的有效性，以此建立一个更有效率、更精简的政府，能够 使公众更好地参与政府的各项决策，从整体上促进政治、经济和社会的全面发展 与进步。 1 2 2 电子政务的基本类型与系统结构 1 2 2 1 电子政务的基本类型 在任何一个社会中，与电子政务相关的行为主体都有三个，即政府、企业与 社会公众。因此，政府的业务活动主要围绕这三个行为主体展开【4 】。 首先，根据不同的相关领域，电子政务可分为政府间的电子政务，政府对企 业的电子政务，政府对公众的电子政务，企业对政府的电子政务和公众参与电子 政务的活动。见表1 1 t 。 表1 1按不同相关领域对电子政务的分类 t a b l e1 1c l a s s i f i c a t i o no fe g o v e r n m e n ti nd i f f e r e n tf i e l d s 类政府间的政府对企业政府对公民企业对政府公民对政府 别电子政务的电子政务的电子政务的电子商务的电子政务 简 称 g 2 gg 2 bg 2 cb 2 gc 2 g 屯子法规政策系统电子采购与招标教育培训服务缴纳税款缴纳税款与费用 电子公文系统电子税务就业服务电子竟标缴纳罚款 电子司法档案系统电子证照办理电子医疗服务电子投标提供信息 内电子财政管理系统信息咨询服务社会保险网络服务电子交易参政议政 容电子办公系统中小企业电子服务公民信息服务提供服务监督 屯子培训系统交遥管理服务提出建议 业绩评价系统公民电子税务申请帮助 电子证件服务 注：2 - - t o 第一，政府间的电子政务( g o v e r n m e n t g o v e r n m e n t ) 政府间电子政务简称“g 2 g ”，是首脑机关和地方政府组成部门之间、中央 政府与各级地方政府之间、政府各个部门之间、政府与公务员和其他政府工作人 员之间的互动。主要包括国家和地区基础信息的采集、处理和利用；政府之削各 种业务流所需要采集和处理的信息；政府之间的通信系统：政府内部的各种管理 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 信息系统；各级政府的决策支持系统和执行信息系统。 第二，政府对企业的电子政务( g o v e r n m e n t - b u s i n e s s ) 政府对企业的电子政务简称“g 2 b ”，是政府向企事业单位发布各种方针、政 策、法规、行政规定，即企事业单位从事合法业务活动的环境。“g 2 b ”实质是政 府为企业提供的各种公共服务。 第三，政府对公众的电子政务( g o v e r n m e n t c i t i z e n ) 政府对公民的电子政务简称“g 2 c ”，其实质是政府面向公众提供的各种服务。 第四，企业对政府的电子政务( b u s i n e s s g o v e r n m e n t ) 企业对政府的电子政务简称“b 2 g ”，包括企业通过电子政务系统向政府缴纳 各种税款，按政府要求填报各种统计信息，参加政府各项工程的竞标、投标，向 政府供应各种商品与服务以及就政府如何创造良好的投资和经营环境、如何帮助 企业发展等提出意见和建议，向政府申请可能获得的帮助等。 第五，公众对政府的电子政务( c i t i z e n g o v e r n m e n t ) 公民对政府的电子政务简称“c 2 g ”，除包括个人通过电子政务系统向政府缴 纳各种税款和费用，按政府要求填报各种信息，缴纳各种罚款，还包括为其开辟 参政、议政渠道，监督政府各项工作不断改进和完善等。 其次，按服务种类不同，电子政务包括信息服务，网上办公和网上咨询三类。 信息服务主要是针对不同的服务对象提供他们各自所需要的不同信息。 网上办公主要是通过网络完成事务性处理。 网上咨询主要是通过网络进行( 实时型) 互动、交流。 最后，按发展阶段不同，电子政务可分为：传统电子政务，即初步的单个环 节、单个部门或单个功能的上网。电子政务创新，即网络服务的整合与创新，首 先是服务上的整合、精简和完善；然后是提供服务的方式更多( 如全天候服务) ， 享受服务的方式更多，如网络( 无线) 与传统方式均可以；再次是产生一些新服 务，如远程教育，网络资金拨付，政府网上集中采购等。 1 2 2 2 电子政务的系统结构 在我国，电子政务的系统结构是指“三网一库”的结构。“三网”是指内部办 公业务网，即“内网”( i n t r a n e t ) ；政府办公业务资源网，即“专网”或“资源网” ( e x t r a n e t ) ；政府公众信息网，即“外网”( i n t e m e t ) 。“一库”是指资源数据库系 统。如图1 3 所示f 6 】。 6 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 幽1 3电子政务的系统结构 f i g 1 3s y s t e m a t i c s t r u c t u r eo fe - g o v e r n m e n t 第一，内部办公业务网 内部办公业务网简称“内网”，是政府的内部网络互联系统，通过它实现信息 共享和信息传递。“内网”主要用于政府机关内部公文、信息处理和政府系统内部 信息传输与共享，逐步实现各类文件、信息处理的无纸化。在“内网”上传输的 主要是涉及国家机密的相关信息和办公业务。因此，它是整个网络建设中最关键 的部分，必须具备高起点、高性能的性质和可管理性、安全性、稳定性的特点。 第二，政府办公业务资源网 政府办公业务资源网简称“专网”或“资源网”。它以中央政府为中心，连接 下级政府、各委( 办、局) 和政府下属机关部门的办公业务网络。通过“资源网”， 各级政府能实现邮件等各种信息的传送，实现远程办公，公文管理、档案查询、 项目审批、新闻发布等功能，并连接各级政府与部门，实现网上各职能问的逻辑 关系。如图1 4 所示【”。 第三，政府公众信息网 政府公众信息网简称“外网”，是政府面向社会公众、企业开放和提供服务的 综合类门户网站。它与互联网相联接，对于扩大政府的对外宣传，提高政府工作 透明度、促进政务公开，树立政府网上形象会起到一定作用。 “外网”作为政府统一的对外服务平台和窗口，要积极向社会提供大量可公 开的社会、经济信息，把政府对外办事业务搬上网，早日实现公众期望的“一天 2 4 小时，一周7 天，一年3 6 5 日”的无缝隙政府目标1 8 1 。 第四，政府网络平台 按照政府网络应用的要求，政府网络主要有以下三个平台。 与互联网之间物理隔离，连接政府部门和上下级之间的内网平台； 与互联网相连，连接政府与公众的社会外网平台； 与互联网相连，连接政府与企业的经济外网平台。 7 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 图1 4 资源网的结构示意图 f i g 1 4s t r u c t u r ed i a g r a mo fr e s o u r c e sn e t 1 2 3 建设电子政务的意义 随着中国加入世界贸易组织，电子政务成为整个社会的热门话题。电子政务 之所以呼声很高，最主要的原因就是它的高效、廉洁。 第一，电子政务建设是引领政府管理变革的创新工程。 电子政务建设，不是简单地将政府面向企业和公众的服务转移到网上就可以 实现的，而是通过运用现代信息技术推进政务改革和政府管理体制变革的创新工 程。 首先，电子政务的建设，引起政府管理职能变革。通过简化行政运作环节和 程序，降低行政运作成本，使政府运行更加开放和透明，增强工作的责任心，提 高政府工作的质量和效率，实现政务边际成本递减；重新确定政府、企业、社会 组织与公众三者的边界，促进政府职能从管理一切向管理与服务并重的方向发展： 同时，伴随着政务公开，政府将逐渐成为办事高效、运转协调、行为规范的行政 主体i9 1 。 8 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 其次，电子政务建设促进政府管理组织变革。电子政务将打破传统政府部门 之间的界限，使部门林立、条块分割、等级森严的结构关系发生改变，促进组织 内各部门边界模糊，组织的规模也将随市场信息化程度的提高而缩小，政府组织 结构由金字塔型组织结构向扁平化、网络化方向发展。 最后，电子政务将促进政府管理理论变革。互联网在世界范围的迅速应用和 普及，深刻地改变着人类社会的生产和生活方式，促进管理理论不断更新。当今 国际上最有影响力的管理理论中涉及政府管理的有“政务流程再造”( g o v e r n m e n t p r o c e s s r e e n g i n e e r i n g ) 、“虚拟政府”( v i r t u a lg o v e r n m e n t ) 、“学习型组织” ( l e a r n i n go r g a n i z a t i o n ) 、“知识管理”( k n o w l e d g em a n a g e m e n t ) 等。这些管理理 论的应用将促使政府组织提高竞争能力，寻找到创新源泉，增强管理的知识含量， 最终提高政府的综合实力。 第二，电子政务建设是提高应对加入世界贸易组织挑战能力的基础工程。经 济全球化和我国加入世界贸易组织，对政府管理体制和行为方式提出了新的要求。 按照世界贸易组织的非歧视原则、透明原则和法制统一原则，政府必须提高政策 透明度和公众对政务的参与度，建立良好的法制环境和投资环境。加强电子政务 建设，有利于更好地适应世界贸易组织规则，建立更加廉洁和开放透明的政府、 更有效率和服务能力的政府，从而更好地发挥政府的公共职能。 第三，电子政务建设是推动国民经济和社会信息化的“龙头”工程。信息化 是世界性潮流，也是我国加快实现工业化和现代化的必然选择。政府是社会中最 大的信息拥有者和使用者，电子政务几乎覆盖了信息技术、信息服务等产业的所 有领域，是我国实现信息化的一个重要方面和推动力量。 第四，电子政务是造福群众的民心工程。执政为民是我们党和政府工作的根 本出发点。加强电子政务建设，使服务型政府的理念借助网络手段得以实现，以 更有效率的行政流程为人民群众提供更广泛、便捷的信息与服务，政府在公共管 理中的服务者角色将得到强化。公众可以通过互联网快捷、方便、及时、准确地 了解政府机构所制定的相关政策法规和一些重要信息。政府在制定政策，做出决 策的过程中，也可以通过网络让更多公众参与，推动政府决策科学化、民主化。 电子政务的开放性还能大大减少腐败现象的滋生，有效堵塞管理漏洞，进一步密 切党群和干群关系1 1 1 】。 1 3 主要研究内容 本文在对我国电子政务建设中存在问题进行全面、系统总结后，指出电子政 务建设原动力不足、现有政府管理体制和文化传统与电子政务建设之问的冲突、 9 - 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 大国特征和机构极端多样性、缺乏电子政务建设的战略规划、经济发展和信息基 础结构的差异、电子政务建设中对社会需求和实际应用的严重忽视以及管理滞后 是造成问题的主要原因。针对我国具体国情，提出了理论与实践相结合、集中精 力加强信息基础设施建设、制定电子政务建设和发展规划与标准、坚持管理创新 和重视积累经验、保证电子政务系统安全、重视人的因素、政务流程再造以及合 理选择电子政务建设模式等切实可行的对策。 1 4 研究方法 本文在运用观察法和访谈法的基础上，通过文献研究的方法开展研究工作。 通过对目前我国电子政务建设过程中出现的各种现象和现行政府业务流程的 观察与切身感受，并通过与政府部门相关人员的谈话，从中认识到我国建设电子 政务的重要性和艰巨性。 在此基础上，通过对大量相关的书面材料和网上资料的研究、归纳，全面总 ， 结了我国电子政务建设中存在的问题，运用系统分析的方法对我国电子政务存在 问题的原因进行了详细阐述，并针对存在的问题，指出了解决的对策。 东北大学硕士学位论文 第二章国内外电子政务建设状况分析 第二章国内外电子政务建设状况分析 2 1 发达国家电子政务建设状况分析 2 1 1 发达国家电子政务建设的现状及特点 2 1 1 1 发达国家电子政务建设现状 目前，发达国家都在大力建设和实施电子政务，抢占网络空间竞争的制高点。 虽然采取的措施各异，但目标都是对准运用信息技术尤其是互联网技术重塑一个 更有效率、服务更直接的电子政府。本文以美国、英国、新加坡、新西兰四国为 例，对其电子政务建设进行分析。 美国在众多电子政务发达国家中是起步较早、发展最为迅速的国家，目前已 进入扩建和推广实施阶段。1 9 9 3 年克林顿戈尔政府以国家信息基础设施：行动 计划的出版为标志启动了美国国家信息基础设施计划( n i i g i i 计划) ，提出“创 造成本更少，运转更好的政府”和“运用信息技术改造政府”两份报告，引发了 “政府再造”( r e i n v e n t i o no fg o v e r n m e n t ) 工程。1 9 9 4 年政府信息技术服务小组 ( g i t s ) 提出的“政府信息技术服务的远景”报告中强调“利用信息技术协助政 府与客户问的互动”，建立以顾客为导向的服务性电子化政府，并将企业家精神引 入政府运作。至今，美国电子政务建设己具备良好的基础设施，2 8 亿美国人口中 约有一半人不同程度地使用互联网。美国政府网站的成熟性在全球是最高的，内 容十分丰富有效，并计划于2 0 0 6 年在政府网站上推出1 4 万种网上申请服务项目 【1 2 】。 英国的电子政务建设呈现出后来居上之势。据调查显示，英国有6 0 政府机 构的互联网站已经开通或正在建设，用户可以从政府网站获取就业、理财、旅行、 生活等政府信息与服务，英国电子政务的目标是在2 0 0 5 年前在线提供所有的政府 服务。针对相当数量家庭拒绝互联网而给政府设置的巨大障碍，英国政府意识到 解决地区和阶层之问“数字鸿沟”问题的紧迫性，制定了“在五年内使每个英国 家庭都能上网”的计划，推动建立现代化政府。英国电子政务的建设着力确保以 满足顾客需要为基础提供政府服务，而不是以现行的政府组织结构、业务流程为 基础提供服务；以公众的需要而不是以政府的偏好为中心去组织政务流程，以此 东北欠学硕士学位论文 第二章国内外电子政务建设状况分析 提高政府工作效率；以顾客细分与公众意见为驱动力，推动实现跨越组织边界， 无缝隙的政府服务；通过运用新技术，发展新型的政府与公众合作关系，加强、 丰富民主化进程1 ”j 。 新加坡是世界上信息化发展比较快的国家之一，1 9 9 9 年美国大众服务管理部 将新加坡电子政府网站评为世界上最先进的综合服务网站，其电子政务的发达程 度受世人瞩目。新加坡政府把电子政务作为推进国家走向知识经济的重要支柱， 认为电子政务可以在以知识经济为基础的新经济中更好地服务于国家和公众。 从1 9 8 1 年起新加坡开始建设电子政务，2 0 0 0 年拔出1 5 亿美元用于未来3 年的电 子政务建设。在电子政务建设过程中，实施了5 项战略性举措。一是提供一体化 的政府服务，使公众在任何时问、任何地点都能够获得越来越多的政府在线服务； 二是运用信息技术形成新的政府能力，利用信息技术所提供的机遇确立政府的知 识管理：三是伴随信息技术的进步推进电子政务创新；四是预先行动和响应，公 共部门将采取“感知与回应”( s e n s ea n dr e s p o n d ) 途径参与新的变化趋势，提供 高速的服务，不间断地协调好对顾客需要的回应与反馈，利用信息技术的力量提 高政簧供给、简化手续和提高服务水平；五是数字经济时代的政府再造【“l 。 新西兰政府于2 0 0 0 年5 月制定了一个使其在2 0 0 4 年成为世界上电子政务最 先进国家之的计划，并要使互联网成为获取政府信息、接受政府提供服务和完 成事务性处理过程的主要手段。其电子政务计划由三个阶段组成，各阶段的主要 目标如下。 第一阶段：这一阶段的主要工作是重点抓好发展战略的制定，电子政务框架 的建设，标准、规范的制定。 第二阶段：在这阶段要求完成与电子政务相关的关键项目有七个方面，即 对所有涉及支付内容的服务项目进行评估，以确定哪些含有支付要求的服务项目 应在网上完成；将电子采购的实施扩展至所有涉及支付内容的部门；建成可实现 电子支付新的政府门户网站；完成电子支付试点项目；公众网上更改地址方案的 完成并实施：审查各部门的信息技术应用项目，确保与电子政务发展战略的一致 性；完成政府各部门之间的信息交换计划。 第三阶段：在这一阶段主要实现的目标有三点，即实现国家信息基础设施保 护方案；完成向用户提供政府信息和服务的一体化方案；完成认证系统的建设， 以确保用户的身份得以确认，用户的利益得以保护【1 5 l 。 2 1 1 2 发达国家电子政务建设的特点 纵观美国、英国、新加坡、新西兰等国家电子政务的建设和发展现状，虽然 在具体做法上存在差异，但我们可以从中总结出具有共性的特点。 东北大学硕士学位论文第二章 周内外电子政务建设状况分析 第一，改善对企业和公众的服务，注重实际应用是各国电子政务建设的普遍 目标选择。 电子政务的核心价值之一，就是从根本上改善政府的公共服务。因此，发达 国家在电子政务建设中，把改善传统的公共服务放在十分重要的地位。在确定电 子政务的目标时，把电子化服务作为重要的衡量指标。在电子政务建设战略中， 如果没有为公众服务以及测量运行效率的指标，电子政务建设就是失败的。 第二，电子政务的发展普遍与各国政府改革紧密结合。 近2 0 年来，西方发达国家在社会压力、财政压力以及经济全球化压力下，普 遍进行了大规模的政府改革。为巩固这些改革成果，这些国家都把推动政府信息 化放在了十分重要的地位，并把巩固这些成果与推动政府信息化、发展电子政务 有机结合起来，收到了显著效果。 第三，在建设电子政务过程中，各国重视制定明确的建设规划、统一的技术 标准、相关的法律法规，以此规范电子政务的发展。 第四，利用网络实现资源共享和集成。 利用网络资源实现政府资源的共享和集成，一方面是由于发达国家经过持续 五十年的信息化建设，政府内部的管理信息系统和决策支持系统已经基本完成， 有可能利用互联网将政府的信息系统在技术上向政府外部延伸；另一方面，也是 因为互联网的出现与发展为重新构建政府、企业、公众三者之间新型互动关系提 供了一个全新的机会和平台。 第五，在电子政务建设过程中，各国普遍实行分阶段实施的战略，由易到难， 由简单到复杂。 通常将电子政务建设分为四个阶段：第一阶段为初始阶段，主要提供一般的 网上信息，简单的事务处理；第二阶段要进一步发展门户网站和进行更复杂的事 务处理，实现初步协作，技术复杂程度逐步提高；第三阶段要实现政府业务重组， 建立集成系统和复杂的技术体系；第四阶段要建立具有适应能力的政务处理系统， 实现政府与企业、公众之间的交流和服务。与此同时，建立高度复杂的技术支持 系统。从这一点上我们可以看出，电子政务建设是一个复杂的过程，即使发达国 家也不可能一蹴而就，必须分步实施。如图2 1 所示【1 6 l 。 东北大学硕士学位论文 第二章国内外电子政务建设状况分析 政府内部办公 自动化系统 图2 1电子政务的建设阶段 f i g 2 1c o n s t r u c t i o ns t a g e so fe g o v e r n m e n l 2 1 2 发达国家电子政务建设的趋势 电子政务成熟度 第一，在经济全球化和信息技术飞速发展的历史条件下，各国政府在电子政务 建设过程中除了高度重视政府治理的变革，运用信息技术改造传统政府管理方式 外，还将政府所有服务的在线化作为目标追求。 第二，电子政务专家指出，单纯增加服务数量容易实现，如何提高电子政务的 服务质量和成熟度才是未来电子政务建设的重点，这是真正体现电子政务领先水 平的标志。服务质量包括可靠度、回应度、信用度、移情度和有形资产五个方面， 这五个方面决定了政府服务质量的优劣。服务成熟度包括服务成熟广度和服务成 熟深度两个方面。服务成熟广度指政府负责提供的服务中已经在网上实现的比例： 服务成熟深度是指政府服务的完备水平。同时，运用客户关系管理( c r m ) 测量 政府将服务提供给用户时达到的精致程度也是电子政务服务质量的一个重要指标 1 7 1 。 2 2 我国电子政务建设的现状 2 2 1 我国电子政务建设的发展概况 中国电子政务的建设可以分为初期缓慢建设、近年来快速发展和长期建设三 个阶段。 东北大学硕士学位论文 第二章国内外电子政务建设状况分析 2 2 1 1 初期缓慢建设阶段 初期建设主要表现在两个方面。一是2 0 世纪8 0 年代末期， 中央和地方政府 开展的办公自动化( o a ) 工程，建立了各种纵向和横向的内部办公信息网络，为 利用计算机和通讯网络技术奠定了基础。二是1 9 9 3 年底启动的“三金工程”( 金 桥、金关、金卡) ，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是 建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据、信息。 2 2 1 2 近年来快速发展的电子政务 2 0 世纪9 0 年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完 善，我国电子政务建设驶入快车道，突破了部门和地域的限制，向交互性和互联 网方向发展。 第一，在“三金工程”的基础上，又提出了加快推进1 2 个重点业务系统的建 设，即“1 2 金工程”。它包括对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作 用的办公业务资源系统和高层宏观政策管理系统；以增强政府收入能力，保证公 共支出合理的“金税”、“金关”、“金财”、“金融监管”、“金审”等五个系统；为 国民经济和社会发展打下坚实基础的“金盾”、“金农”、“金质”、“金水”和社会 保障工程五个系统【1 8 】。除了这些金字头工程外，其它部委如国土资源部、国家工 商局、国家统计局、铁道部、交通部的信息化系统建设都取得了很大进展。 第二，我国政府上网工程已初具规模。从1 9 9 9 年1 月，4 0 多个部( 委、办、 局) 的信息主管部门共同倡议发起“政府上网工程”。自启动以来，第一阶段“形 象展示”的目标已基本实现，绝大多数政府部门都已建立互联网站，7 0 以上的地、 市级政府在网上设立了办事窗口。根据赛迪顾问股份有限公司的统计，截止2 0 0 2 年6 月底，通过“政府上网工程”的实施，已有8 1 1 的省、部级政府网站建立了 主页，5 7 5 的省、市级政府部门建立了政府网站，开展公众信息服务。由于我国 “政府上网工程”的重心一直集中在政府专网建设、政府信息收集、交换和发布 等方面，纵向网和跨部门网络建设继续呈现侠速发展之势，业务电子化、网络化 建设也取得了令人满意的成绩【1 9 l 。 据中国互联网信息中心( c n n i c ) 公布的第十次中国互联网发展状况统计 报告显示，1 9 9 7 年g o v e n 下注册政府域名数为3 2 3 个，1 9 9 9 年5 月，政府域名 猛增至1 4 7 0 个，到2 0 0 1 年底，以g o v c r l 注册的政府域名总数达到5 8 4 6 个，占c r l 下注册域名总数的4 6 。截止到2 0 0 2 年7 月以g o v c n 为结尾注册的域名总数达 到6 6 8 6 个。图2 2 表明了中国电子政务建设在互联网方面的建设进程【2 0 】。 东北大学硕士学位论文 第二章 固内外电子政务建设状况分析 图2 21 9 9 7 - 2 0 0 2 年注册g o v ，c n 的域名数量对照图 f i g 2 2n u m b e rc o m p a r i s o nc h a r to fr e g i s t e r e dg o v c nf r o m1 9 9 7 t o2 0 0 2 最近一两年来，电子政务建设开始向更高层次发展，主要表现在以下三个方 诼。 第一，许多地方政府都将国民经济和社会发展作为“十五”规划的重要内容， 上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷将电子政务的建设作为信息化建设的核 心内容。有些地方政府明确提出建设电子政务的时间表，如北京市的具体目标是： 力争到2 0 0 3 年底初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务在网上进 行，政府内部