（行政管理专业论文）我国政府与非营利组织关系研究.pdf

内容提要 改革开放以来 我国非营利组织在政府全方位改革的推动下发展 迅速 非营利组织在促进社会发展 满足人们公共需求等方面具有明 显的职能优势 政府和非营利组织共同成为公共管理领域的主体 二 十世纪七八十年代以来 国外政府与非营利组织之间形成了比较密切 的互动关系 两者关系建构的经验和理论已经比较成熟和完善 这些 丰富的经验和理论对我国政府与非营利组织关系的建构具有一定的 启发意义 相对于国外而言 我国政府与非营利组织的关系还有待改 善 本文分别从政府和非营利组织两个角度探讨现阶段我国政府和非 营利组织之间关系存在的问题和不足 以及如何分别从政府和非营利 组织两方面来建立两者之间的良性互动关系 关键词 政府 非营利组织 关系 互动关系 s t u d yo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n c h i n ag o v e r n m e n ta n dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s a b s t r a c t s i n c et h e c o u n t r y i n i t i a t e di t sr e f o r ma n d o p e n i n g u pp o l i c y t h e n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s n p o s i no u rc o u n t r yd e b e l o pr a p i d l yb e c a u s e o fg o v e r n m e n tr e f o r m n p o sh a v et h eo b v i o u sf u n c t i o n a la d v a n t a g e si n a s p e c t st h a ta c c e l e r a t et h ec o m m u n i t yt od e v e l o pa n dm e e tt h ep u b l i c r e q u i r e m e n t s t h e nb o t ht h eg o v e r n m e n ta n dt h en p o sa r em a i np a n si n t h ep u b l i cm a n a g e m e n ta r e a s s i n c et h e1 9 8 0 s t h ei n t e r a c t i o nb e t w e e nt h e e x t e r n a lg o v e r n m e n ta n dt h en p o sh a sb e e nb u i l t a n dt h ep r a c t i c a l e x p e r i e n c ea n dt h e o r i e sa b o u tt h ei n t e r a c t i o nb u i l tb e t w e e ne x t e r n a l g o v e r n m e n ta n dn p o sa r er i p e r m o r e o v e rt h e s ee x p e r i e n c ea n dt h o r i e s e n l i g h t e nu so nb u i l d i n gt h ei n t e r a c t i o nb e t w e e nc h i n ag o v e r n m e n ta n d n p o si no u r c o u n t r y c o m p a r ew i t ht h e e n t e m a l c o u n t r i e s t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n dn p o sn e e d st oi m p r o v e d t h e a r t i c l ep r o b e si n t ot h ew e a k n e s sa n dp r o b l e m sa b o u tt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nc h i n ag o v e r n m e n ta n dn p o sf r o mt w oa n g l e sr e s p e c t i v e l y a n d t h et h e s i sg o e sf u r t h e ri n t oh o wt ob u i l dh e a l t h yi n t e r a c t i o nb e t w e e n c h i n ag o v e r n m e n ta n dn p o sf r o mt h eg o v e r n m e n ta n g l ea n dt h en p o s a n g e l e k e y w o r d s g o v e r n m e n t n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n n p o r e l a t i o n s h i p i n t e r a c t i o n 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌太学有关保留 使用学位论文的 规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允 许论文被查阕和借阅 本入授权南藩太学可以将学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段 保存 汇编学位论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名蝴 导师签名 彳豺军目 签字日期 多以年莎月 垆霞 签字目期 矽f 年 月f 垆日 学位论文作者毕业压去向 工作单位 通讯地址 电话 邮编 我国政府与非营利组织关系研究 一 导论 一 非营利组织的概念界定 现代社会主要包括三大领域 分别是政治活动领域 经济活动领域和社会活 动领域 相应地 社会组织也被大致分为政府组织 营利组织和非营利组织 其 中 政府组织主要提供垄断性公共物品 营利组织提供私人物品 而非营利组织 提供非垄断性公共物品 1 非营利组织概念界定的国际比较 国际社会对非营利组织的概念界定有多种不同的方式 主要有以下几种 1 从法律角度上界定 大多数国家都从法律上规定了非营利组织的概念 例如 美国从法律法规上对非营利组织的概念相当明晰 规定能够享受免税资格 的组织便是非营利组织 联邦税法第5 0 1 c 3 条规定了享受免税的组织必 须符合的三个条件 第一 机构的运作目的是为了从事慈善性 教育性 宗教性 和科学性的事业 或者是为达到该税法明文规定的其他目的 第二 该机构的净 收入不能用于使私人受惠 第三 该机构所从事的主要活动不是为了影响立法 也不干预公开的选举 2 从发展战略上界定 保罗 罗默和罗伯特 卢卡斯提倡的新增长理论 基础上形成的可持续发展战略认为 仅仅依靠国家机制与政府组织 市场机制与 企业组织这两套社会发展的基本工具 是难以解决政府失灵和市场失灵问题的 因此难以保证人类社会的可持续发展 只有加入非政府组织与社会机制这第三个 社会工具 才能较好地解决政府失灵和市场失灵问题 实现人类社会的可持续发 展 3 从资金来源上界定 联合国国民收入统计系统将经济活动划分为金融 机构 非金融企业 政府 非营利组织和家庭五大类 非营利组织的收入主要不 是来自以市场价格出售的商品和服务 而是来自其成员缴纳的会费和社会支持者 的捐赠 如果一个组织有一半以上的收入依靠以市场价格的销售取得 该组织就 是营利组织 而如果一个组织的资金主要来源于政府的资助 那么该组织就属于 美 詹姆斯 p 盖拉特 2 l 实际非营利组织管理 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年 第5 页 李恒光 非营利组织概念界定的国际比较 青岛科技大学学报 2 0 0 4 3 我国政府与非营利组织关系研究 政府组织 4 从共同特征上界定 阿索尼认为非营利组织的共同特征包括管理控制 具有不存在利润指标 税法与法律上享受优惠政策 通常是服务性组织 对目标 与战略有更大的制约 顾客不是主要的资金来源 员工大都是专业人员 责一权 一利不是十分明确 高级管理层构成较特殊 对资金管理的重要性认识不足等 沃夫则认为具有服务大众的宗旨 不以营利为目的的组织结构 有一个不致令任 何个人私己营利的管理制度 本身具有合法免税地位 具有可提供捐赠人减免税 的合法地位这五个特征的组织是非营利组织 5 从结构 运作上界定 美国约翰一霍布金斯大学非营利组织比较研究 中心认为 凡是具有组织性 民间性 非营利性 自治性 志愿性这五个特征的 组织就可视为非营利组织 这一观点被我国学者广泛采用 6 从形成与发展的目的和功能上定义 凡是为了促进 公共利益 或是 特定公益事业 而形成与发展的社会组织 都可称之为非营利组织 2 与非营利组织相关的概念 从国际上对非营利组织的界定可阱看出 定义的角度不同 非营利组织的概 念也不尽相同 而由于强调的角度与重点的不同 对非营利组织 国际上也有不 同的称谓 1 第三部门 由美国学者莱维特最先使用 强调的是 它是与政府 企 业相平行的第三体系 所从事的是政府与私营企业 不愿做 做不好 或不常做 的事 在我国又被译为 第三域 2 独立部门 强调这些部门相对于政府组织和营利性组织的独立性 但 事实上 大多数国家的独立部门并非完全独立 对政府和营利组织在很大程度上 有依赖性 3 慈善组织 强调组织的经费来源和活动范围 私人慈善性的时间或 价值捐赠 但实际上 这只是非营利组织收入的一种形式 而不是唯一或主要来 刘培峰 非营利组织的几个相关概念的思考 中国行政管理 2 0 0 4 1 0 圆 美 保罗 c 莱特 持续创新 打造自发创新的政府和非营利组织 广州 中国人民大学出版社 2 0 0 4 年第1 2 页 我国政府与非营利组织关系研究 源 4 志愿者组织 在英国使用较多 强调组织的运作与管理在很大程度上 依靠志愿者在时间 精力和资金上的投入 但在很多国家 拿薪水的雇员完成了 大部分工作 5 免税组织 强调这些组织在税收方面的免税待遇 对于免税的标准 各个国家有不同的规定 6 非政府组织 最早指得到联合国承认的国际性非政府组织 后来也包 括发达国家中以促进第三世界国家发展为目的的组织 现在主要指发展中国家中 以促进经济和社会发展为目的的组织 概念范围比非营利组织要窄 7 社会经济 是法国和比利时的用法 包括 些企业类组织如合作社 农产品销售组织 范围比非营利组织宽 8 公民社会 哈贝马斯把社会区分为 私人领域 和 公共领域 提出 了 公共领域一私人领域一国家 的三元分析框架 扩展了 国家一社会 二元 分析模式 美国的柯亨和阿拉托在此基础上提出了 公民社会一经济领域一国家 的模式 他们把 公民社会 理解为 经济与国家之间的社会互动领域 现在 用来描述建立在志愿基础上的非商业性组织的总称 从不严格意义上来说 与非 营利组织可以等同 9 民间组织 主要是我国政府对非英里组织的称谓 我国民政部门内设 有民间组织管理机构 1 0 中介组织 强调这些组织处于政府 市场和社会之间 是联结政府 市场和社会的各种中间组织 营利性的中介组织称为经营服务性中介组织 这一 类也可称为非营利组织 3 我国非营利组织的概念界定 综合各方面的概念 以及结合我国实际情况 我国非营利组织应当是指不以 营利为目的 介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的 具有志愿 性和自治性的正式组织 荚 莱斯特 m 萨拉蒙等 全球公民社会一非营利部门视界 北京 社会科学文献出版社t2 0 0 2 年 第2 l 页 3 我国政府与非营利组织关系研究 我国通常所说的非营利组织主要是指在民政部门登记注册的社会团体 基金 会和民办非企业单位 其中 社会团体是指中国公民自愿组成 为实现会员共同 意愿 按照章程开展活动的非营利性社会组织 主要包括协会 学会 联合会 研究会 联谊会 促进会 商会等 之前基金会被界定为社会团体之一 2 0 0 4 年3 月国务院颁布了 基金会管理条例 其中 基金会是指利用自然人 法人 或其他组织捐赠的财产 以从事公益事业为目的 按照基金会管理条理规定成立 的非营利性法人 这种界定更符合基金会的特质 民办非企业单位指企业事业单 位 社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的 从事非营利性社 会服务活动的社会组织 包括科技类 教育类 文化类等 有学者认为 从广义上和发展趋势上看 我国非营利组织还应包括事业单位 和人民团体 但严格来说 事业单位是由各级政府批准设立 由国务院及各级编 制委员会及办公室审查登记 其机构设置 人员编制 经费都主要靠政府决定或 财政供给 人民团体也是属于依赖于国家拨款的准政府组织 因此暂不将这两类 归入非营利组织 o 另外 根据清华大学公共管理学院非营利组织研究所在1 9 9 9 年对中国非营 利组织进行全国范围调查时 采用了约翰 霍布金斯大学非营利组织比较研究中 心提出的分类体系 在结合我国具体国情的基础上 将中国非营利组织分为1 2 大类 2 7 小类 详见表l 一1 o 刘培峰 非营利组织的几个相关概念的思考 中国行政管理 2 0 0 4 1 0 4 我国政府与非营利组织关系研究 表1 1中国非营利组织的类型 数量比例 数量比例 序号类型 序号类型 个 个 1 1 0 0文化艺术1 7 6 1 1 66 1 0 0 社区发展 2 31 5 1 2 0 0体氨钧 娱乐 9 16 06 2 0 0 物业管理 1 20 8 1 3 0 0俱乐部1 3 0 96 3 0 0 旒i 皓再拯 明 务 3 62 4 2 1 0 0民办中小学 1 4o 97 1 0 0 政策咨询 2 1 1 4 2 2 0 0民办大学 10 17 2 0 0法律咨询与服务 3 92 6 2 3 0 0职业 成人教育 3 2 2 18 1 0 0 基金会 1 61 1 2 4 0 0调查 研究 9 86 58 2 0 0 志愿者协会 1 91 3 3 1 0 0医隐康复中心 3 62 4 9 1 0 0 国际交流 2 01 3 3 2 0 0养老院2 3 1 59 2 0 0 国际援助 40 3 3 3 0 0心理咨询 5o 31 0 1 0 0宗教团体 3 42 3 4 1 0 0社会服务 2 3 51 5 61 1 1 0 0行业协会j 学会 2 3 82 2 4 4 2 0 0防灾 救灾 3 22 1 1 2 1 0 0其他1 2 08 0 4 3 0 0扶贫 3 32 2无回答 70 5 5 1 0 0环境保护 2 41 6总计1 5 0 81 0 0 5 2 0 0动物保护 60 4 二 非营利组织的特点 虽然对非营利组织的概念界定和分类的角度各有不同 但大多数都具有以下 几个共同的特点 1 正规性或组织性 包括两个方面的含义 首先是指非营利组织必须具有 正式注册的合法身份 这样才能以法人身份开展活动 在现实生活中 存在一些 没有在政府部门登记注册的不以营利为目的的组织 它们同样在社会上展开活 动 甚至具有一定的影响力 但不能算是非营利组织 因为不具有合法性 正规 性还指具有一定的制度化 具有常规的组织机构和管理体制 如制定章程 定期 我国政府与非营利组织关系研究 举行董事会 管理制度具有延续性等 2 民间性 非营利组织不是政府部门的一部分 也不由政府人员控制 在 体制上是独立于政府的民间组织 需要强调的是 这并不是说非营利组织不接受 政府的有力支持 也不意味着政府人员不能参加非营利组织的管理机构和活动 政府的态度对于非营利组织的发展在任何国家都是至关重要的 民间性的真实含 义应该是指非营利组织是一个独立的机构 不为政府所控制 3 非营利性 非营利组织的目标和宗旨不以追求利润为目的 不得向出资 人和组织成员分配利润 这也正是它与营利组织的区别所在 但这并不是说非营 利组织不能进行某些经营活动 而是经营活动不是其主要业务 经营的目的是为 了辅助其所从事的共同利益的活动或从事某项公益事业 也不是意味着非营利组 织的经营活动不能获利 只是盈利不能进行分配 4 自治性 非营利组织自主治理 有能力控制自己的行为 有内部自主管 理的程序 不受制于私营企业或其他非营利组织 5 志愿性 非营利组织的活动以志愿为基础 但这并不是说其成员都是或 大多数是志愿者 或其大部分或全部收入来自志愿性捐款 而是只要有一定的志 愿性即可 6 公益性或互益性 指非营利组织是为某些公益或互益目的为社会公众或 某些特定群体提供服务 有学者用公益性来说明非营利组织的特点 但是非营利 组织有公益性和互益性两种类型 前者为社会公众服务 如扶贫 环保 人权组 织 后者则指向某些特定人群 如行业协会或一些兴趣组织 因此用公益性或互 益性来说明非营利组织的这一特点更为恰当 7 非政治性 指非营利组织在政治上采取中立 不与政党结盟 也不卷入 推举公职人员的党派斗争 但并不是说非营利组织在所有政治问题上完全超然 特别是对于一些环保 民权 反战的非营利组织更不现实 o 吴东民 董西明 靴磊 曹现强 非营利组织管理 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年 第2 0 页 6 我国政府与非营利组织关系研究 二 我国政府与非营利组织关系的历史发展与现实状况 一 我国政府与非营利组织关系的历史发展 l 改革开放以前我国政府与非营利组织关系的历史发展 1 9 4 9 年新中国成立 我国社会发生了重大而根本的变革 政府与非营利组 织的关系也因此发生了根本变化 1 9 5 0 年新中国公民结社的第一个行政法规 社 会团体登记暂行办法 以国务院名义颁布实施 确立了社会团体的类别 登记的 范围等内容 符合该法律而登记成立或保留下来的社会团体实际上是党和政府的 重要的 不可或缺的职能部门 基本上可以称之为官办社团 从建国到改革开放以前 中国是一个高度集权的大一统社会 国家掌握了社 会中绝大部分资源的控制和配置权 政府长期扮演着 全能政府 的角色 政府 对整个社会大包大揽 高度集中的计划经济 国家配置社会资源 国家通过下达 指令性计划控制各种生产任务 国家实行严格的行政控制 抑制非营利组织的发 育成长 国家出资兴办各种文化事业等等 个人要想获得最基本的生存条件 必 须也只能通过国家的制度性安排 即单位制度 户籍制度和身份制度来获取 具 有明显的 强国家 弱社会 的特征 在这种背景下 我国的非营利组织不但受 到当时社会形势以及法律法规的制约 还受到政府对社会管理体制的制约 几乎 没有任何自我生存和发展的空间和环境 这段时期 我国非营利组织数量非常少 1 9 6 5 年全国性的社团还不到1 0 0 个 地方性社团也只有6 0 0 0 个左右 由于文革的影响 从1 9 6 6 年到改革开放 以前 我国非营利组织受到挫折 停滞不前 这些社会团体享有政府编制 其领导及工作人员具有行政级别 经费由政府 划拨 与之相应 人民团体的产生及存在主要有四大功能 1 人民群众参政议 政的渠道 2 群众运动的重要组织者和领导者 3 我国社会主义政权的重要 社会支柱 可靠的社会基础 支持力量和维护者 4 革命和建设的重要力量 因此 改革开放前的中国非营利组织实质上是政府向社会的延伸 完全是由 于党和政府发挥政治职能的需要而产生的 朱光磊陆明远 中国非营利组织的 二重性 及其监管问题 理论与现代化t2 0 0 4 2 7 我国政府与非营利组织关系研究 2 改革开放以来我国政府与非营利组织关系的发展 改革开放以来 尤其是社会主义市场经济的建立及政府职能的转变 中国社 会的分化重组使中国非营利组织获得了资源 社会 制度空间 1 改革开放后我国非营利组织发展的背景与动力 政治环境方面 宽松民主的氛围和政府职能的转变为非营利组织的发展提 供了先决条件 改革开放前 我国实行国家经济社会高度一体化的社会治理模式 政府包揽 一切 社会动员与民众参与的基础高度政治化 单位化组织程度高 社会自我发 育薄弱 公民意见表达渠道单一 成立社团等非结构性组织的限制因素多 难以 脱离政府的干预 改革开放后 政府 市场 社会三方互动格局逐步形成与完善 政府权利下放 管理重心转移 利益结构分化 许多领域从国家政治生活范畴变 成了纯属个人和社会公共生活领域 这为非营利组织的发展提供了广阔的活动空 间 另一方面 政治体制改革和政府职能转变也为非营利组织留出了生存和发展 的空间 一是把市场能够做的事情交给市场 政府责任主要在市场不能做和效能 差的地方 政府职能主要是宏观调控 制定产业政策 规范市场 搞好基础设施 和提供公共服务方面 二是还权于民 把政府不该管 管不了 管不好的职能转 移给各种社会组织来承担 也就是说 我国非营利组织应当满足两方面的社会需 求 政府和市场都无法满足的社会需求 以及市场无法满足 政府理论上可以满 足却实际没有满足的社会需求 这也正是政府职能转变所赋予我国非营利组织广 阔的发展领域 首先 政府和市场都不能满足的社会需求主要有 第一 人们社会交往的需 求 人都有与其他人交往的需求 尤其是与信仰 志向 兴趣 偏好 年龄等相 同或相近的人交往 市场和社会在这方面无能无为 非营利组织成为社会交往的 媒体 如各种俱乐部 协会 学会等 第二 对公共物品的多元性需求 市场是不可能提供公共物品的 而单靠政 府要满足人们对公共物品的多元的需求 也力不从心 非营利组织弥补了这一缺 陷 第三 对信息不对称性私人物品的需求 对于服务的购买者不是最终的消费 我国政府与非营利组织关系研究 者这类信息不对成性私人物品 如养老院 既不能由政府提供 因为它们不具 备公共性质 又不能由以营利为目的的企业来提供 只能由非营利组织来提供 另外 市场不能满足 政府理论上能满足但实际没有满足的需求有 一是特 殊困难群体的社会救助需求 二是一般人对收入安全的需求 由于目前政府财政 汲取能力有限 无法满足这两类需求 非营利组织自然成为最好的承担者 由此可见 政府职能的转变为我国非营利组织提供了广阔的发展空间 非营 利组织在上述领域可以有更大的发展 经济环境方面 计划经济体制向市场经济体制转轨为非营利组织的发展创 造了机遇 改革从两个方面对中国的经济结构进行了彻底的改造 一方面 就所有制而 言 国有经济逐步萎缩 各类私营经济蓬勃发展 另一方面 市场机制在资源配 置方面发挥越来越重要的作用 己在国民经济中占据支配地位 在农村 人民公社已被家庭联产承包制所代替 但又面临分散经营 规模小 技术落后 市场信息不灵敏的问题 迫切需要有相关组织提供产前 产中 产后 的技术经济服务 出现了农民自发组织的自下而上的技术服务型非营利组织 在 城市 国有经济的份额逐渐下降 乡镇企业 三资企业 个体私营企业等体制外 的非单位组织大量出现 它们需要通过一定的方式维护自己的利益 政府也需要 一种新的组织方式来沟通组织和个人 因此从1 9 8 4 年开始 城市非营利组织发 展迅速 总之 一方面政府需要非营利组织作为社会稳定 经济发展的平衡器 在市 场机制之外提供产品和服务 以缓和市场机制所造成的各种社会矛盾 另一方面 市场经济又为非营利组织的发展奠定了丰厚的物质基础 利益格局的改变和社会 结构的复杂化产生了新的组织空间和组织需求 这些都为我国非营利组织的发展 创造了条件和机遇 社会环境方面 政府与社会关系的重构为非营利组织的发展提供了动力 改革开放以前 政府通过单位制度 户籍制度等控制着社会政治 经济 文 化和生活各个方面 根本不存在处于国家之外的独立自主的社会 非营利组织也 毛刚 论非营利组织及其在中国的发展 华东经济管理 2 0 0 4 2 9 我国政府与非营利组织关系研究 没有生存和发展的空间 改革开放以后 国家采取多种措施调整政府与社会的关 系 一是缩小政府对社会的控制范围 政府逐步退出对社会经济活动的管制 减 少对社会生活 学术文化生活的干预 人们的生活方式越来越多地与市场发生联 系 不再受政府监控 二是减弱政府对社会控制的力度 如村民自治制度 社区 建设 社会福利社会化 减弱对单位的控制 允许其他单位主体的发展等 三是 丰富对社会控制的手段 由微观管理 直接控制 行政敢于转向宏观管理 间接 调控 综合运用各种手段调控社会发展 政府与社会关系的重构也导致了人们思想观念的转变 公共服务不再被看作 是由政府提供的社会福利 非营利组织参与公共服务得到了社会的认可和支持 民众参与公共管理和公共服务的积极性自觉高涨 以 种新的社会机制参与社会 过程 促进非营利组织的兴起 法制环境方面 日益健全的法律制度体系为非营利组织的发展提供了保 障 首先 机构编制 行政程序 行政诉讼 行政复议 行政赔偿 行政许可等 有关政府管理的法律制度逐步完善 还权于民 还权于社会 的理念为非营利 组织的发展提供了坚实的法理和政治基础 其次 有关市场经济和个体 民营经济的法律法规的出台和完善为非营利组 织的发展提供了坚实的经济基础和社会基础 最后 有关非营利组织的法律制度为非营利组织的建立和发展提供了合法的 途径和依据 1 9 8 8 年颁布了 基金会管理办法 1 9 8 9 年颁布了 社会团体登记 管理条例 外国商会管理暂行规定 1 9 9 8 年颁布了 民办非企业单位登记管 理暂行条例 和修订后的 社会团体登记管理条例 1 9 9 9 年制订了 社会团体 设立专项基金管理机构暂行规定 关于开展民办非企业单位复查登记工作意 见 颁布了 公益事业捐赠法 2 0 0 4 年通过了 基金会管理条例 另外 民 政部还制定了5 0 余个社会团体管理规章 地方性法规规章的数量更多 上述法律法规共同构成了改革开放后我国非营利组织发展的法律框架和法 制环境 加入w t o 为我国非营利组织的发展提供了更加广阔的空间 全球化是当今世界的一个基本发展趋势 我国加入w t o 后 国际合作和交流 1 0 我国政府与非营利组织关系研究 的机会增多 国外通过非营利组织对我国的援助也会增多 我国非营利组织可以 通过与外国有关组织合作等方式 引进和利用国外的知识 技术和资金等 还可 以通过对国际决策过程施加影响 使我国的利益和愿望体现在国际性的民间与官 方决策中 另外 按照国际惯例 有些领域的合作和交流一般都不以政府的形式进行 如行业管理 通常都是通过商会 协会 行业联合会等来沟通 协调和管理 因 此 加入w t o 以后 我国的这类非营利组织发展空间较大 既可以促进国内行业 的规范化 又可以在国际贸易中维护本国企业的利益以及国家和社会的公共利 益 从以上我国非营利组织发展的背景条件可以看到 改革开放以后我国政府在 政治 经济 社会 法制等方面所做出的种种改革和建设 为我国非营利组织的 发展和壮大提供了空间和条件 可以说 没有我国政府在这些方面所做出的改革 和调整 就不可能有我国非营利组织在这段时期以来的发展和壮大 2 改革开放后 我国非营利组织发展的现状与特点 在以上背景下 我国非营利组织发展迅速 到2 0 0 2 年末我国社团达到1 3 万 余个 民办非企业单位1 0 万余家 公益基金会1 0 0 0 多家 作用领域涉及教育 慈善 医疗保健 社区管理 信息咨询 行业协会 环境保护 文化娱乐 扶贫 等多个领域 非营利组织在我国的快速发展 总的来说有以下几个特点 一是数量多 特 别是社团和民办非企业单位发展迅速 据民政部门统计 2 0 0 2 年底社团及基金 会共1 3 3 3 4 0 个 2 0 0 3 年底达到1 4 2 1 2 1 个 民办非企业单位2 0 0 1 年底8 2 0 8 9 个 2 0 0 2 年底有1 1 1 2 1 2 个 2 0 0 3 年底达到1 2 4 4 9 1 个 截止到2 0 0 5 年1 2 月3 1 日 在民政部登记的社会团体共计1 7 1 1 5 0 个 以每年1 0 一1 5 的速度增长 二是普 及率比较高 全国中等规模县 平均拥有社团5 0 个左右 此外还有乡镇级社团 三是范围逐渐扩大 设计范围广泛 非营利组织由开始的科技领域扩展到老年福 利 儿童福利 教育 卫生 文化等多个领域 随着我国非营利组织的发展壮大 日益成为中国社会生活中不可或缺的组织 创新 在社会服务 扶贫 环境保护 民办教育 学术研究 行业管理 国际交 流 慈善等方面发挥着政府 市场不可替代的作用 并且随着中国社会的进步 我国政府与非营利组织关系研究 还会有更大的发展 二 我国政府与非营利组织关系的现实困境 从以上可以看出 改革开放后 随着政府对社会公益资源垄断性的逐步丧失 毗及政府从一些社会公益领域的逐步退出 我国非营利组织获得了发展所必需的 重要的体制基础 社会问题的复杂化 尖锐化和政府的局限性 以及社会中所潜 存的互助精神和社会责任感共同作用 构成我国非营利组织发展的推动力 但是 同时也要看到 由于现阶段体制和制度的不完善 政府与非营利组织 之间互动关系的建立还存在一些困难和挑战 也影响到社会公共事务管理效能的 进一步提高 归纳起来 两者之间互动关系的现实困境有以下几个方面 1 政府思想认识有待提高和统一 改革开放以来 政府对非营利组织的认识总体上有了提高 但仍不到位 对 于政府对非营利组织监督管理与培育发展的关系处理 非营利组织自身生成与发 展规律 现阶段我国非营利组织发展的特殊性等问题的认识还不够 有的部门把 非营利组织看成是党政机关的内部机构或代管机构 或者是安置闲散人员的去 处 非营利组织缺乏独立性 只是作为政府的一个附属机构而存在 有的甚至 把非营利组织看成是社会的负担 或者是与政府相对立的力量 这些思想认识上 的不足和误区 成为阻碍政府与非营利组织互动关系建立的首要因素 2 政府职能转变不到位 行为不规范 市场化和民主化的推进 客观上使政府职能转变与非营利组织的发展成为相 互关联的两个方面 处于主动和 强势 地位的政府的职能转变不到位 行为不 规范 已成为非营利组织发展的最大实践障碍 比如社团的发展 尽管各个社团 章程明晰 有着各自的宗旨 任务和工作职责 但现实却是有些社团无法完全或 独立地完成这些任务和工作 其中一个重要的原因就是政府职能转换缓慢 并没 有把该由社会承担的职能交给社会 非营利组织的作用自然无法全部发挥 3 政府对非营利组织的管理模式存在局限 相对独立性是非营利组织的特点之一 但在我国 由于长期的体制与观念上 毛刚 论非营利组织及其在中国的发展 华东经济管理 2 0 0 4 2 我国政府与非营利组织关系研究 的定势的影响 非营利组织的自治化水平不高 政府把非营利组织作为是自己的 管理对象 直接干预其内部日常管理 控制其活动范围 行政手段为主 微观管 理过多 甚至采用相当严格的预防和监控模式 抑制了非营利组织的正常发展 例如 在日常管理方面政府目前采用的是双重管理体制 即民政部门和业务主管 部门同时对非营利组织进行管理 随着社会的发展 日益暴露出其局限性和负面 后果 一方面 导致非营利组织注册手续复杂 要找到愿意承担责任的主管业务 部门很难 另一方面 双重管理部门分工不明确 责任也不好划分 导致有些方 面管得过细 而有些方面却无人管理的现象出现 管理模式的局限已经成为政府 与非营利组织之间建立平等的合作伙伴关系的束缚 4 非营利组织自身能力不足 我国非营利组织比较国外而言 起步较晚 能力上有许多弱势与不足 有的 缺乏有力的领导和管理 无法获得必须的经费资助 有的与政府机构有着千丝万 缕的联系 独立性差 有的缺乏主动性 创造性和进取精神 工作效率不高 有 的缺乏对公民的号召力 人才缺乏 没有新鲜血液输入 年龄和知识结构老化等 相当一部分非营利组织虽然活动开展正常 但较少考虑新的发展方向 前途不明 有的非营利组织特别是自上而下的非营利组织 工作方式因循守旧 往往依附于 某个政府部门 行政化倾向较为明显 而自下而上的非营利组织中 有些是依靠 领导人的个人魅力及其艰苦奋斗创建起来的 人事 财务等管理制度不够健全 管理方法不够科学 甚至成为谋取私利的手段 非营利组织的这些不足 损害了 非营利组织的社会公信力 也无法对政府管理和支持作出有效的回应 增加了政 府与非营利组织有效互动的难度 5 非营利组织管理法律体系尚不完善 虽然总的来说 我国非营利组织管理的法律体系建设有一定的成绩 对于非 营利组织的发展起到了促进作用 但仍有一些不足 这表现在 一方面 立法工 作滞后于非营利组织的发展 另 方面 立法的层次和质量不高 有些法律 条 例侧重于登记程序 不仅与其它法规衔接性差 而且在具体问题上缺乏可操作性 至今还没有真正完整的非营利组织管理的法律政策体系 目前的法律法规的制 定 更多的是政府从自身角度考虑 从有利于对非营利组织进行管理和控制的角 何云峰 马凯 当前我国非政府组织发展面临的主要问题 上海师范大学学报 2 0 0 4 3 1 3 我国政府与非营利组织关系研究 度出发而设计的 现行的非营利组织管理的法律法规所带有的控制 限制的基调 及其制度性规定 在相当长时间内会成为制约我国非营利组织发展的因素 也是 建立政府与非营利组织平等 良性的互动关系的制度性障碍 从以上所分析的我国政府与非营利组织的互动关系建立的现实困境中可以 看出 政府的态度决定着两者关系的走向 我国的非营利组织一直处于较为弱势 的地位 目前基本上停留在执行政府决策的发展阶段 对政府依赖性较强 要建 立两者间真正平等 有效的互动关系 不仅要缓解两者间的各种矛盾 创造宽松 的制度环境和科学规范的管理体制 更要加强非营利组织自身能力建设明确两者 责权利关系 增强非营利组织对政府管理的有效参与 政府与非营利组织双方在 互信的基础上齐心协力 才是今后的发展方向 1 4 我国政府与非营利组织关系研究 三 国外政府与非营利组织关系的理论 经验及借鉴 相对于我国而言 国外非营利组织的发展已较为完善 特别是上个世纪7 0 年代 伴随着国外政府改革运动而发展迅速 正如萨拉蒙所说 我们正置身于 一场全球性的 结社革命 之中 历史将证明 这场革命对2 0 世纪后期世界的 重要性丝毫不亚于民主国家的兴起对于1 9 世纪后期世界的重要性 关于非营 利组织与政府改革之间相互促进的关系 政府与非营利组织之间管理扶持和广泛 参与的互动关系 国外己形成了一些理论和经验 对我国有重要的借鉴意义 一 国外政府与非营利组织关系的相关理论 2 0 世纪7 0 年代以来 由于非营利组织的存在与发展对当今社会的发展具有 举足轻重的作用 人们对非营利组织及其与政府的关系的研究急剧增加 相关理 论有以下几种 l 政府失灵 市场失灵理论 由美国经济学家伯顿 韦斯布罗德于1 9 7 4 年提出 在需求 供给这个传统 经济学的分析范式下解释非营利部门的存在 认为政府 市场和非营利部门是满 足个人对于公共物品需求存在的相互替代性工具 通过论证政府和市场在提供公 共物品方面的局限性 从功能上证明了非营利部门存在的必要性 市场失灵通常是指市场机制在提供公共物品上的失灵 由于公共物品具有 外部性 回报和付出无法对应 如果靠市场供给 靠利益的驱动会造成 搭 便车 的困境 同时 市场在提供私人物品时 也存在一些功能缺陷 例如由于 市场经济条件下的信息不对称 消费者无法有效地识别商品品质 于是消费者权 益保护就成为单靠市场交换不能解决的一个问题 消协 由此产生 但如果由政府来提供公共物品也存在失灵 因为公共物品供给实际是一个公 共选择过程 由于政府 理性经济人 的缘故 必然出现公共物品领域的双边垄 断 信息不对称和预算最大化的问题 导致公共选择过程中的政府失败 因此 美 莱斯特 m 萨拉蒙等 全球公民社会一非营利部门视界 t 北京 社会科学文献出版社 2 0 0 21 年 第 3 页 我国政府与非营利组织关系研究 非营利组织就用来弥补这两种 失灵 的不足 为人们提供不同公共物品需 求 2 契约失灵 志愿失灵理论 契约失灵理论是美国法律经济学家亨利 汉斯曼提出的 从营利性组织的局 限性入手对非营利组织的功能需求进行分析 在一些经济领域 由于产品或服务 的提供者和消费者之间存在着 信息不对称 比如捐赠者对于慈善机构 如果 让营利性企业去经营或提供 捐赠者会担心营利组织会因为谋求自身利益最大 化 不能提供令自己满意的服务 而非营利组织由于自身不以营利为目的的特点 使消费者更为信赖 志愿失灵理论是由萨拉蒙提出的 又叫第三方管理理论 优势互补理论 他 认为非营利部门也有固有的缺陷 如慈善供给不足 慈善的狭隘性 家长式作风 和业余性 政府可以弥补这些不足 另一方面 非营利组织又可以用其在社会需 求方面的很好的弹性来弥补政府固有的高层化和制度刚性 政府和非营利组织之 间是相互依赖和互补的关系 政府负责资金动员 非营利部门负责提供服务 达 到一加一大于二的效果 3 国家与社会关系理论 运用政治学中国家与社会关系的理论来分析政府与非营利组织的互动关系 有两种理论倾向 自由主义化倾向和合作主义倾向 自由主义理论认为国家和社 会是一种边界分明 功能各异的关系 非营利组织是与国家力量相对应的社会力 量的主要显示方式 把非营利组织看作是政府相对的力量存在 只看到非营利组 织对政府限制的一面 而忽视了合作的一面 合作主义理论则认为非营利组织是人民和国家之间的桥梁 有利于实现人民 与国家的合作 政府与非营利组织是一种双向塑造对方的过程 一方面 政府尊 重非营利组织的独立性和自主性 通过各种方式和渠道保护和促进非营利组织 另一方面 非营利组织通过各种制度化的方式和途径实现对政府的监督和参与 两者是一种相互制约又相互合作 相对独立又彼此依赖的有机统一关系 王云骏 当代西方政府改革视野中的非政府组织 世界经济与政治论坛 2 0 0 4 4 美 詹姆斯 p 盎黼 旺1 实际非葺利组织管理 i d a 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年 我国政府与非营利组织关系研究 4 政府一非营利组织关系的类型学理论 由吉德伦 克莱默和萨拉蒙于1 9 9 2 年提出 根据福利服务中的两个关键要 素即服务的资金筹集与授权和服务的实际配送把政府和非营利组织的关系模型 分为四种 1 政府支配模式 即政府既筹措资金又提供服务 通过税收筹集资金 通过雇员传送服务 2 非营利组织支配模式 与政府支配模式相反 一切由非营利组织处于 支配地位 3 双重模式 政府和非营利组织都筹集资金和配送服务 只不过两者各 司其职 非营利组织弥补政府的不足 向政府力量无法达到的顾客提供服务或提 供政府所没有的服务 4 合作模式 即政府提供资金 非营利组织配送服务 包括 合作的卖 者 模式和 合作的伙伴关系 模式 后者与前者区别在于非营利组织更具有 自治 决策和发言的权利 如表3 1 所示 表3 1政府与非营利组织关系模式 模式政府支配 非营利组织 双重模式合作模式 功能 模式支配模式 资金筹集政府政府 非营利组织政府非营利组织 服务提供政府政府 非营利组织非营利组织非营利组织 5 公共治理理论 公共治理理论是在公共行政学中引入治理概念 并对其加以发展和改造而形 成的包括政府行政管理和公共部门管理在内的新的科学范式 公共治理理论强调 多元主体治理 为打破公共物品政府垄断开启了思路 整个社会可以划分为三大 部门 即政府部门 企业部门和非营利部门 它们依据不同的行为原则分别发挥 美 詹姆斯 p 盖拉特 也l 实际非营利组织管理 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年 1 7 我国政府与非营利组织关系研究 着不同的社会职能 政府部门追求的是国家利益或行政区域的公共利益 提供的 是纯公共物品 企业部门追求的是企业利润的最大化 或者股东权益最大化 提 供的是私人产品 非营利部门以追求公共利益最大化为目标 提供的产品是纯公 共物品或准公共物品 由此可见 在政府提供公共物品的渠道之外 还有非营 利组织在发挥着提供公共物品和准公共物品的作用 政府组织与非营利组织的合 作 公营部门与私营部门的合作 是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径 二 国外政府改革与非营利组织发展的关系 谈到非营利组织的发展 不得不提到政府改革 两者是不可分割的一个问题 的两个方面 非营利组织的发展是政府改革的重要背景和推动力量 而政府改革 则是非营利组织发展的重要条件和历史机遇 西方政府改革起源于福利国家模式的失败 政府无力也不可能承担所有的责 任和职能 全球化和信息化是各国政府改革的外在推动力量 政府被迫重新界定 其角色 责任和政策关系 另外 政府自身的困境是政府改革的主要动因 政府 面临严峻的信任危机 财政危机和管理危机 积极干预政策无法应对日益复杂的 社会状况 原有的社会福利制度遭到质疑 政府服务的不断扩张已经超出了公众 支付相应款项的意愿 政府改革成为必然 西方政府采取了一系列措施实行改革 主要的特征有以下几个 1 掌舵而不是划桨 政府职能重新定位 由以前的重视执行和服务转向 重视决策 政府将公共服务的职能转交给企业和非营利组织来承担 2 向基层分权 高度集权的官僚行政体制已不适应时代的发展 分权更具 灵活性 效率更高 除了下放权力到基层之外 一些政府机构还利用协作式组织 去完成经常变化的任务 3 公共服务市场化 政府垄断公共服务造成了效率低下 以企业精神塑造 政府 把公共服务推向市场成为改革的潮流 政府利用提供补助金 管制或合同 的形式把一些提供公共物品的职能交给私营部门或非营利组织 以达到通过竞争 降低成本 提高质量的目的 o 李珍刚 当代中国政府与非营利组织互动关系研究 北京 中国社会科学出版社 2 0 0 4 年 第7 l 贞 我国政府与非营利组织关系研究 4 以顾客为导向 过去政府与公民的关系是政府优于公民 改革提倡政府 与公民处于平等地位 并朝着以顾客为导向的伙伴关系方向发展 政府关注公众 的需要 倾听他们的呼声 赋予公众表达偏好和自由选择的权利 视公众为顾客 以 顾客至上 的目标来改善政府与公众的关系 从西方政府改革的这些基本特征可以看出 改革的基本宗旨是要改变传统的 国家与社会 政府与市场的关系模式 全面实现政府公共管理方式的转变 变微 观管理为宏观管理 变直接管理为间接管理 变单一管理为多元管理 变过程管 理为目标管理 政府不再是公共服务的唯一提供者 除企业外 非营利组织在社 会公共事务管理中发挥着越来越重要的作用 政府改革为非营利组织的发展提供 了历史机遇 非营利组织的发展同样推动了政府改革的进程 在西方 非营利组织发展迅速 已经成为一个举足轻重的产业 1 9 9 5 年 美国 英国 巴西 澳大利亚等2 2 个国家的非营利组织就是一个1 1 万亿美元 的产业 如果把它比作一个国家 可以排名世界第八经济大国 比巴西 俄罗斯 加拿大和西班牙还要领先 非营利组织成为吸纳就业的一个重要渠道 例如 这 2 2 个国家非营利部门的就业 1 9 0 0 万人 相当于各个国家最大私营企业就业总 和 3 3 0 万人 的六倍多 1 9 9 9 年美国非营利组织共筹集6 7 0 0 多亿美元用于支 付工作人员工资以及