（宪法学与行政法学专业论文）论警察行政裁量权的内部控制.pdf

万方琦：论警察行政裁鼍权的内部控制 中文摘要 警察行政裁量权是指警察机关及其警务人员在法定的权限范围内，基于立法的目的 和公平、公正等原则的要求，结合自身的管理经验和专业知识，合理判断、自主做出恰 当决定的一种权力。一方面，警察工作任务的特殊性、警务活动的难以预见性、执法对 象的广泛性和差异性使得警察行政裁量权有其客观存在的必要；另一方面，警察行政裁 量权的滥用也带来了对人权的侵害、对法制的破坏和对警察形象的毁损。如何对警察行 政裁量权进行有效的外部控制一直是学界和警界研究的重点，而其中的立法控制和司法 控制更是关注的核心和焦点。但是，仅仅从外部控制的单一视角来探讨警察行政裁量权 的控制使得我们忽略t # f 部控制存在的不足以及警务人员所具有的善意行为的可能。外 部控制的不足表明单一的外部控制不能实现对警察行政裁量权的最佳控制效果，建立有 效的警察行政裁量权控权体系需要内部控制作为补充。本文综合运用文献资料法、实证 研究法、历史分析法等多种研究方法，试图突破外部控制的视野，转换思维角度，在找 寻警察行政裁量权内部控制的理论支撑和现实可能的基础上，提出对警察行政量权进行 内部控制的构想，以期为丰富警察行政裁量权控权理论的研究尽献绵薄之力，为探索警 察行政裁量权内部控制的制度提供一些粗浅的个人想法。本文的主体分为四个部分： 第一部分：警察行政裁量权概述。这一部分内容主要是对警察行政裁量权的相关问 题进行厘清。包括对本文语境下警察一词含义的说明、对行政裁量权概念的界定之后引 出对警察行政裁量权含义及其特征的认识以及对警察行政裁量权存在的必要性的分析。 第二部分：警察行政裁量权内部控制的缘起。之所以提出对警察行政裁量权进行内 部控制，是基于对外部控制路径的反思。此部分内容首先关注了警察行政裁量权滥用的 三种表现，即越权行使行政裁量权、不当行使行政裁量权、和不行使或怠于行使行政裁 量权。然后分析了目前通过立法规制、司法审查、常规监督的外在方式来控制警察行政 裁量权的现状，最后对以上控制方式存在的不足进行了较为深入的剖析。 第三部分：警察行政裁量权内部控制的依托。警察行政裁最权的内部控制并不能凭 空而提出，在对警察裁量主体下内部控制的概念进行解析的基础上，本部分的内容主要 致力于为警察行政裁量权的内部控制寻找依抛，包击臀察行政戡l 矗权内部控制存在的专 业性、主动性、及时性等先天优势，警察行政哉艟权软褂的政治学、伦理学、行政法学 等理沦支撑以及警民和潴理念的兴起、警察角也i l 卡，j 吖门转删臀脱实条件的助推。 扬州1 人学硕十学位论文 2 第四部分：警察行政裁量权内部控制的构想。这一部分内容具体的铺陈丌来是按照 事前控制、事中控制、事后控制的逻辑顺序加以衔接的。这毋需要说明的是，基于笔者 知识能力的限制和警务实践中对于制度探索的永无止境，笔者的羊h 浅构想并不能涵盖实 现警察行政裁量权内部控制的所有可能，因而仅仅提出了内部控制警察行政裁量权应当 采取的一些措施和相关制度，如事前优化警察机关组织结构、事中实行警务公开制度、 事后加大绩效考评力度等，而更多警察行政裁量权内部控制的设想有待于在实践中进一 步探索和发掘。 结语：对本文研究警察行政裁量权内部控制的意义做进一步的说明；特别强调本文 研究的目的并非否定外部控制。 关键词：警察；行政裁量权；内部控制 万方琦：论警察行政裁鼙权的内部控制 a b s t r a c t p o l i c ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o ni sar a t i o n a l s e l t - j u d g r n e n t a n ds e l f - m a d e a u t h o r i t y ，w h i c hm a d eb yp o l i c ed e p a r t m e n ta n di t sp o l i c eo f f i c e r si nl a w sa n dr e g u l a t i o n s w i t h i nt h es c o p ea n dm a g n i t u d e ，b a s e do nl e g i s l a t i v ep u r p o s ea n dt h ep r i n c i p l e so ff a i r n e s s a n d j u s t i c e ， c o m b i n e dw i t ht h e i ro w nm a n a g e m e n t e x p e r i e n c e a n d p r o f i j s s i o n a l k n o w l e d g e o nt h eo n eh a n d ，t h ep o l i c es p e c i a lt a s k ，t h el i m i t a t i o n so fl e g i s l a t i o na n dt h e e n f o r c e m e n to fp o l i c ea c t i v i t i e s ，t h eo b j e c ti sd i f f i c u l tp r e d i c t a b i l i t yo ft h eb r e a d t ha n d d i v e r s i t yh a sm a d e t h ep o l i c eh a si t sn e c e s s a r yi na d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n ；t h eo t h e rh a n d ，t h e a b u s eo f p o l i c ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o nh a sa l s ob r o u g h ta ni n f r i n g e m e n to fh u m a nr i g h t s ， t h ed e s t r u c t i o no ft h el a wa n dt h ed a m a g eo ft h ep o l i c ei m a g e e n f o r c ee f f e c t i v ee x t e r n a l c o n t r o lt ot h ep o l i c ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o nh a sb e e nt h ef o c u so fa c a d e m i cr e s e a r c ha n d p o l i c ef o r c e ，t h el e g i s r a t i v ea n dj u d i c i a lc o n t r o li st h ec o r ea n df o c u so fa t t e n t i o n h o w e v e r , o n l yas i n g l ee x t e r n a lc o n t r o lo fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o na l l o w su st oi g n o r et h e s h o r t c o m i n g so ft h ee x t e r n a la n dt h ep o l i c eo f f i c e r sm a yh a v eg o o db e h a v i o r s i n g l ee x t e r n a l c o n t r o lo fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o nc a nn o tm a k et h eb e s tc o n t r o lr e s u l t s ，w en e e dt h e r i g h ts y s t e mo fi n t e r n a lc o n t r o la sas u p p l e m e n t t h i sp a p e ru s e sl i t e r a t u r e ，e m p i r i c a lr e s e a r c h ， h i s t o r i c a la n a l y s i sa n do t h e rr e s e a r c hm e t h o d s ，t r y i n gt ob r e a kt h ep e r s p e c t i v eo fe x t e r n a l c o n t r o l ，c o n v e r tt h ea n g l eo ft h i n k i n g ，f i n dt h e o r e t i c a la n dr e a l i t ys u p p o r tf o rp o l i c e a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n ，i no r d e rt oe n r i c ht h et h e o r e t i c a ls t u d yo fc o n t r o l l i n gp o l i c e a d m i n i s t r a t i v e d i s c r e t i o n ，p r o v i d es o m es u p e r f i c i a li d e a s f o re x p l o r i n gc o n t r o ls y s t e mo f p o l i c ea d m i n i s t r a t i o ni n t e m a l t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rm a i np a r t s ： t h ef i r s tp a r to ft h i sa r t i c l e ：o v e r v i e wo fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n t h i ss e c t i o ni s m a i n l yc l a r i f yt h er e l e v a n ti s s u e so ft h ep o l i c ea d m i n i s t r a t i o nd i s c r e t i o n 。i n c l u d i n gt h e c o n t e x to ft h i sd e g c r i p t i o no ft h ep o l i c em e a n i n g ，o nt h e d e f i n i t i o no ft h ec o n c e p to f a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o no ft h ep o l i c e u n d e r s t a n d i n go ft h e m e a n i n ga n dc h a r a c t e r i s t i c sa sw e l la st h ee x i s t e n c eo fa d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o no nt h en e e d f o rp o l i c ea n a l y s i s t h es e c o n dp a r to ft h i sa r t i c l e ：t h eo r i g i no fi n t e r n a lc o n t r o lf o rp o l i c ea d m i n i s t r a t i v e 扬州1 人学硕+ 学位论文 4 d i s c r e t i o n r e a s o nf o rm a k i n ga d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o no ft h ep o l i c ei n t e r n a lc o n t r o li sb a s e d o nr e f l e c t i o no fe x t e r n a lc o n t r o lp a t h t h i sp a r tc o n c e r nt h et h r e ep e r f o r m a n c ea b u s eo fp o l i c e a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o ni nf i r s t t h a ti sb e y o n da d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n ，i n a p p r o p r i a t e e x e r c i s eo fa d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n ，a n dd on o te x e r c i s eo rd e l a y e di nt h ee x e r c i s eo f a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n t h e na n a l y s i st h ec u r r e n tt h r o u g hl e g i s l a t i o n ，j u d i c i a lr e v i e w ，t h e c o n v e n t i o n a lw a y t h el a s t ，a n a l y s i st h ea b o v es h o r t c o m i n g si n d e p t h t h et h i r dp a r t o ft h i sa r t i c l e ：t h er e l y i n go fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n d i s c r e t i o n i np o l i c ea d m i n i s t r a t i o na n di n t e r n a lc o n t r o lc a nn o tb em a d eo u to ft h i na i r , i nt h ed i s c r e t i o n o ft h ep o l i c eu n d e rt h em a i nc o n c e p to ft h ei n t e r n a lc o n t r o la n a l y s i s ，b a s e do nt h ec o n t e n t so f t h i ss e c t i o ni sc o m m i t t e dt ot h ed i s c r e t i o no ft h ep o l i c ea d m i n i s t r a t i o nt of i n dt h eb a s i so f i n t e r n a lc o n t r o l ，i n c l u d i n gp o l i c ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o no ft h ep r o f e s s i o n a li n t e r n a lc o n t r o l ， i n i t i a t i v e ，t i m e l i n e s s a n do t h e rn a t u r a la d v a n t a g e s ，t h e p o l i c er e c e i v e da d m i n i s t r a t i v e d i s c r e t i o na n dp o l i t i c a ls c i e n c e ，e t h i c s ，a n dt h e o r e t i c a ls u p p o r tf o rt h ec o n c e p to fg o v e r n a n c e a n dt h er i s eo ft h ep o l i c ea n dt h ep o l i c er o l ei nt h et r a n s f o r m a t i o no fo t h e rp r a c t i c a lo b j e c t i v e s b o o s tc o n d i t i o n s t h ef o u r t hp a r to ft h i sa r t i c l e ：t h ei d e ao fa d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o nc o n s t r a i n t sf r o mt h e p o l i c et h e m s e l v e s t h i ss e c t i o ni st h em a i np u r p o s ei nt h i sp a p e r , i na c c o r d a n c ew i t hal o g i c a l o r d e ro ft h ep r e - c o n t r o l ，am a t t 日o fc o n t r o l ，a n da f t e r w a r d sc o n t r 0 1 t h ea u t h o r ss u p e r f i c i a l v i s i o nc a nn o tc o v e ra l lt h ep o s s i b l em e a n si nc o n t r o l l i n gp o l i c ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n ， m o r et h ei d e ar e m a i n st ob ef u r t h e re x p l o r e da n dd i s c o v e r e d c o n c l u s i o n ：i nt h i sp a p e r ，t h em e a n i n gi nr e s e a r c h i n g p o l i c e i n t e r n a lc o n t r o lo f a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o ni sd e s c r i p ta g a i n ，p a r t i c u l a re m p h a s i so nt h ep u r p o s eo ft h i ss t u d yi s n o ta n e g a t i v et ot h ee x t e r n a lc o n t r 0 1 k e y w o r d s ：p o l i c e ；a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n ；i n t e r n a lc o n s t r a i n t s 万方琦：论警察行政裁衬权的内部控制 引言 警察行政裁量权是一把双刃剑，它在帮助警察顺利完成社会管理任务的同时，也具 有滥用的危险。与其他行政裁量主体相比，警察在国家和社会管理中的重要地位决定了 警察滥用裁量权将会带来更为严重的不利后果。如何将警察行政裁量权限定在合理的范 围之内，使之实现裁量与正义的统一历来都足警界内外关注的核心问题之一，而近年来 更是成为讨论的焦点话题。但从目前的研究成果来看，对警察行政裁量权控制的探讨基 本上都是建立在外部视角上的，完善立法规制、扩大司法审查范围是目前控制警察行政 裁量权的主流观点。但是，外部控制不是完美无缺的，外部控制的不足使其无法达到完 全的控权效果。探讨如何从内部控制警察行政裁量权的滥用，对于挣脱传统控制思维的 束缚，建立有效的警察行政裁量权的控权体系具有重要的意义。 当完善外部控制路径的探讨已然达到一种很难上升的高度之后，内部控制丌始进入 学者们的研究视野，但关注度依然不高。有的只是简单的提出加强对警务人员的道德培 训，而未作深入的探讨；有的虽然提出了建立警察内部控制的一些制度，但仅仅是在建 立有效的警察行政裁量权的控权体系的论述中，作为其中的一小部分内容来加以探讨， 并没有建立在理论和现实的基础上提出警察行政裁量权内部控制的相关制度构想和措 一施跟进。警察行政裁量权控权体系的丰富和拓展需要我们对内部控制予以更多的关注， 警察行政裁量权控制的实践也需要我们从警察自身出发去寻找更多的制度支撑。 扬州人学硕十学位论文 6 1 警察行政裁量权概述 1 1 “警察 一词的含义 警察，是人类社会发展到一定阶段的产物，它与我们的生活息息相关。在当今世界 各国，警察都是维护国家安全和社会秩序所不可或缺的角色。早在我国古代，就出现了 有关警和察的词汇，当时的警察一词是将两字分开来用的：“古代警字，从敬从言。敬 者，戒也，戒之以言，谓之警。察字，谓以手持肉，祭天求示得神意而明白。反复详审 谓之察。察之为明。但从中国古代直至清末，并没有出现“警察 这一称谓也没有专 门成立单独行使警察权力的部门。中国近代警察的出现始于清政府设立仿西方巡警部， 在清朝续文献通考中出现了对“警察 含义的最早记载，称“警察乃是内治安要政。 且是专门之学，自奉旨饬办，挑年轻敏者，认真教练。 随着新中国的成立，新的警察 制度开始建立后，开始使用人民警察( 又称公安人员) 的概念，而后1 9 9 5 年中华人 民共和国人民警察法的诈式施行，从法律上正式确立了警察的地位。“警察 通常被 认为是依照统治阶级的意志，凭借国家强制力，维护国家安全和社会秩序，实现阶级专 政的工具。目前对警察本质进行解释的具有代表性的观点有以下几种： ( 1 ) “警察 是指警察的行为，即“在国家的统治与管理中，运用武装的、行政的、 刑事的手段维护国家安全和社会治安秩序的行为。 国 ( 2 ) “警察 是“依照法律，以维护公共秩序、保护社会安全、防止一切危害、促 进人民福利为目的，并以指挥、服务、强制为手段的行政作用。”回 ( 3 ) “警察”是指执行警察职权的警察机关及其警务人员。 本文语境下的“警察”采用上述第三种理解，即“警察”是指警察机关及其警务人 员。但这里有必要进一步说明的是，根据我国人民警察法的规定，人民警察不仅包 括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察，还包括人民法院、 人民检察院的司法警察。公安机关的人民警察是警察主体中的主要力量，其拥有的权力 也最为广泛和最为令而的。本文语境r f l 的警察一词即专指行使行政职权的公安机关的警 察。 。贼义殿：公友学爆f i f ! 论了( 1 i 】i l i l 人r 公安人学版f 1 9 9 2 年版。笫4 贝。 宁维饰： i l 察 1 ：政饿髓十义及! l 栉制l t 较m 究，i | 】f t 4 渤i 1 人掌2 0 0 8 年埘j 学位论文。 万方墒：论警察行政裁域权的内部控制 1 2 行政裁量权的概念界定 警察行政裁量权与行政裁量权之间存在着个性与共性、特殊和一般的关系，因此， 在对警察行政裁量权进行探讨之自i ，我们有必要先对行政裁量权的概念进行界定，从而 为下一步明确警察行政裁量权的含义做好铺垫。 现代意义上的自由裁量权是近代资产阶级革命斗争的产物，而随着现代国家复杂化 的行政管理形势对行政裁量权需求的增加，行政裁量权逐渐成为行政权力的核心构成。 作为行政权力中最显著、最核心的权力构成，行政自由裁量权受到了学者们的广泛关注， 但目前对于行政裁量权的概念却没有一个统一的定论。由于政治体制和法律制度等的不 同，各国学者关于行政裁量权的认识也是见仁见智的。国外学者一般称其为行政裁量权， 而我国学者多将其表述为“行政自由裁量权 。 美国布莱克法律词典对行政裁量的界定是：“指为法官和行政人员所享有的、 在他们认为合适或必需的情况下，行为或不行为的选择权，如果没有表明滥用裁量权， 这种行为或不行为不能被推翻。”英国的威廉韦德认为“自由裁量是“按照合理和 公j 下规则行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、 幻想的。它必须在所限制的范围内行使。 德国著名学者哈特穆特毛雷尔认为，“裁 量是指行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式，一种表现是行政机关决 定是否采取某个法定措施，此谓之决定裁量；另一种表现是在各种不同的法定措施中， 行政机关根据案件的具体情况选择哪一个，此谓之选择裁量。 我国关于行政裁量权的概念，最早可归于王岷灿先生主编的行政法概要一书， 该书中关于行政措施的分类的描述实际上是对行政裁量权的概念的一种表述。书中提 到，“凡法律没有详细规定的，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取 适当的方法的，是自由裁量的行政措施。”余凌云先生认为，“所谓行政自由裁量，是 指在法律许可的情况下，对作为或不作为进行选择的权力。它是给决定者在确定的框架 内容之内的一定程度的自治，是戴着镣铐的舞蹈。 王名扬先生指出：“自由裁量是指 行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选 择，楸据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。也可能是执行任务的方法、 。瓜凡：论政i i 山战麓权l f j i j , i p + 脱则，i l i 林人学2 0 0 9 年坝l j 学位论义。 2 【英】j 戏螗 ；德：i f 政法，徐仙锋译t 中因人丌科令 s 版补1 9 9 7 年版，第7 3 。炎。 参址【悠? 午j ；! 特色街尔：行政 足学总论，l 矗家伟i 千注f p 版十i ：2 0 0 0 版，第1 2 4 - 1 2 5 贝。 i2 玳灿：ij ：政；上慨缕，i 上伸版 i ：1 9 8 3 年版，第1 1 3 “。 1 余凌厶：i r 政f j 【f l 钺l 萎= 论。中网人民公安人学版利：2 0 0 5 年版，第3 7 贝。 扬州1人学硕十学位论文8 时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。 姜明安先生认为，“行政自由裁 量是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公j 下合理的原则自行判断行 为的条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。 我们可以发现上述观点 都包含了对行政裁量权的以下认识：行政裁量权以法律法规等的授权为行使的前提；行 政裁量权赋予行政主体一定的自主性，在法律法规规定的范围内，行政机关可以自行作 出判断和决定：行政裁量权的自主性仍然受到一定的约束，并不是绝对的自由。可以说， 法定性和自主性揭示了行政裁量权的本质。笔者在表述中一直用的是行政裁量权而非行 政自由裁量权，是因丸笔者认为! 自由 与羁束是相对应的关系，羁束是指受到约束， 而与其相对应的自由则是指不受任何约束，显然，行政裁量权所具有的自由并非不受任 何约束。自由并不是行政裁量权的唯一表征，它不能展现行政裁量权的所有特点，因而 采用行政裁量权的表述显得更加合适。在这里，笔者把行政裁量权界定为：行政机关在 法定的权限范围内，基于立法的目的和公平公正等原则的要求，结合自身的管理经验和 专业知识，合理判断、自主做出恰当决定的一种权力。行政裁量权的概念应当从以下几 个方面加以理解： ( 1 ) 行政裁量权以法律、法规、规章的授权为行使的前提。无授权规定，则无行 使的依据，行政裁量权的行使正是建立在法定授权的基础之上的。“以一定的自由裁量 权弥补法律的不足在所有法治囡家都是自然而然的事情。当然，这种自由裁量权必须由 法律授予 。 为了保障法律法规的贯彻执行，保障各种利益的实现，法律法规授权下的 行政裁量权以一种维护公共利益的形式出现来彰显其公权力的指向。但行政裁量权的设 定是为了使行政机关根据现实需要和具体情况而做出理性、合理的判断，而并非只囿于 法律的严格规定，毫无“自由 的余地。 ( 2 ) 行政裁量权是一种自主性权力。这里的自主性包括自主判断、自主选择和自 主决定，自主性的赋予使得行政机关在行使行政裁量权的时候可以充分发挥其主观能动 性作用。但是，自主性并非单纯主观臆断的做出决定，它必须建立在对各种因素进行考 虑的基础上，在结合自身高度的专业性知识和丰富的技术性知识的基础上作出决定。 ( 3 ) 行政裁量权是一种相对自由的权力。自主性决定了行政机关在行使行政戡最 权时，可以自主判断、自主选择和自行作出决定，这是赋予行政机关一定私度的自d i 的 体现。但是，这种自由并不是绝埘的，在法律、法规授权范吲内行使的j r 政裁 最十义还必 ”。i i 名扬：犬困行政法，中闺法制版十i1 9 9 5 年版，第5 4 5 贝。 4 善1 9 j 安：论 r 政自【i 1 战蛩十义及j l f 蹦p 托；t i l l ) ) ，找法学研究。1 9 9 3 年第l 期。 。郭柞肯：臀察行政臼山战量权之我她，拔太原人学学报，2 0 0 8 第9 期。 万方l 奇：论警察行政裁域权的内部控制 9 须遵循公平、公正等原则的要求以及立法的目的和精神，而非行使漫无边际不受控制的 绝对自由。 1 3 警察行政裁量权的含义及其特征 1 3 1 警察行政裁量权的含义 对警察行政裁量权的含义的探究，我们可以追溯到1 8 9 3 年的英国，当时的一位大 法官在其法律培训手册中留下了这样的一段记载：“警察被赋予了大量的权力一警察在 一执法中应避免粗心大意和滥用权力，坚定而不鲁莽地谨慎使用权力一警察没有必要随时 逮捕。应参照当时的犯罪性质、周围环境条件和被害人、加害人的特点实施手中权。” 在1 9 0 1 年，美国密歇根州最高法院法庭判决中指出：“警察局长要行使他所享有的警察 自由裁量权一为了使其能够履行法定职责，他被赋予了某些手段。十分明显，在决定如 何为社会的利益而适用这些手段的时候，他必须行使合理的自由裁量权。 圆从这个判决 中，我们可以看到当时的法院已经意识到警察行政裁量权的存在。美国法学家罗斯科庞 德是这样定义警察行政裁量权的：“法律赋予警察机关和警察人员的，根据具体情况凭 良心公正地依据法律而采取行动的权利。 美国警政学者戴维斯认为，“警察裁量权可 以定义为警察在执法过程中，选择合法作为和不作为的能力。 我国学者关于警察行政 裁量权的含义的说法不一，但从法律与非法律的角度来解释其含义是总体的探究趋势。 就法律的角度而言r 警察行政裁量权的含义可以包括以下几个方面：是警察行使行政 裁量权是依法而为的行动。警察行政裁量权必须在法律规定或许可的范围内做出，必须 是依照法律而行使职责的活动。二是法律的稳定性要求使得法律不可能对未来所有事情 都有详细而具体的预测，因而警察在面临纷繁复杂的执法情况时可以依具体情形而进行 合理判断进而得出决定，具体怎么行为，怎么做出判断，这些都需要警察自身主观能动 性作用的发挥。三是警察具体情况具体对待的执法方式是建立在法律承认的基础上的。 就非法律的角度而言，警察行政裁量权的含义着重于强调警察人员的意谚 、心理活动对 行政裁量行为所施加的影响。实际上，就是将心理学、伦理学、社会学结合起来考察 法律之外的警察群体或个人的价值观、个人素质、个人信念等对行政戡硅行为的影i 晌和 作用。这是对警察行政裁量权复杂性认 ： 的- 4 t 全面、深层次的方法。透过法律之外的 视角对各学科的综合分析，我们可以找寻到臀察 j ：政裁 | _ ；= 杈认识视7 f j i ：n 勺独特价值和令 。肖剑鸣：j u 锥演化论北京人学版朴2 0 0 5 年第1 版，笫9 8 贝。 4 肖剑n 鸟：论犯罪学的生态学化，载犯锥m 究，2 0 0 1 年笫4 朋。 鲁泣学。一噢编辑委员会编：法学词艇( 增i j 皈) ，l ：海辞m l 版 ：1 9 8 4 壬# 版。第7 6 1 贝。 扬州1 人学硕+ 学位论文 l o 新意义。 由于在本文的自，j 面笔者已经对警察在本文语境中的含义作出了说明、对行政裁量权 的概念进行了界定，因而这罩要解决警察行政裁量权的含义的问题就变得较为轻松。笔 者把警察行政裁量权定义为：警察机关及其警务人员在法定的授权范围内，基于立法的 目的和公平公j 下等原则的要求，结合自身的管理经验和专业知识，合理判断，自主做出 恰当决定的一种权力。 1 3 2 警察行政裁量权的特征 警察行政裁量权除具有往政裁量权法定性、自主性的一般性特征外，它还具有其自 身的独特之处。 ( 1 ) 主体的特殊性。主体的特殊性是指警察行政裁量权是警察主体行使的，即它 专属于警察机关，其他任何机关、政党、团体和个人在法律没有明确规定的情况下，既 无权拥有该项权力，也无权行使该项权力，更无权干涉该项权力的行使。 ( 2 ) 广泛性。警察行政量权在适用的对象和范围上具有广泛性。警察行政裁量权 涉及国家和社会生活的众多领域，较行政裁量权而言，它对社会的影响面更加广泛。警 察法以及相关法律规定了警察的主要职权，警察行政裁量权贯穿于警察行使职权的的 各个环节之中，在警察行使行政处罚权、行政强制权、盘问权、突发事件处置权等职权 的过程中，我们都可以看到警察行政裁量权的运用。 ( 3 ) 交叉性。警察在行使行政裁量权的过程中，常常会遇到对某种事实性质的认 定问题，而对行为性质的认定则关系到对相对人采取刑事、民事、行政中的何种手段， 因此，警察行政裁量权的行使不可避免的会出现民、刑事、行政交叉进行的情形。 1 4 警察行政裁量权存在的必要性 警察承担着维护国家和社会稳定、保护人民群众生命财产安全的重要任务，而警察 工作任务的特殊性、警务活动的难以预见性以及执法对象的广泛性和差异性使得赋予警 察行政裁量权成为必然。 1 4 1 警察工作任务特殊性的需要 警察是打击犯罪、维护社会秩序的安全器。在闩常生活中，警察承担着繁重而危险 的工作，大量突发、紧急情况的脱决定了处州i u j 题f 内突发性与迅急性是警察工作的常 态。当警察山i 对i1 常复杂的粤f 务、各种轻微址法和矛厢纠纷时，必须快速做反应、及 时加以处理。但足，警力资源足彳r 限f 内，为了避免红紧急情况下柏对人的杖旋受到更大 万方琦：论警察行政裁鼙权的内部控制 l l 的损害，必须赋予警察行政裁量权，给予警察机关一定程度的自主选择权。此时，可以 充分调动警察行使职权的积极性和主观能动性，在各种可能选择的方式和结果中，选择 花费时l 日j 最短的、耗费资源最少的、处理结果最好的方法。这不仅适应了警察工作的特 殊要求，使警察能够灵活果断的解决问题，也解决了警力不足的问题，最终有利于提高 警察行政管理的效率和质量，避免了拖延时间而造成的资源浪费。“一个巡逻警官在不 同环境和地点行使自由裁量权的经历可以扩展这个警察的智力水平，能使他比其它警察 更能理解公正的含义，而不是随意执法和过度热情。行政裁量权能使警察更有理性和目 的性地去开展工作和执法。 1 4 2 警务活动难以预见性的需要 警察与我们的生活密切联系，在日常生活中，每天都可能出现新的情况和新的问题， 警务工作常常要面临未曾见过的情形。法律的相对稳定性决定了法律缺失的未来指向 性，法律一旦制定就不能朝令夕改，这也决定了法律在面临纷繁复杂变化的社会需求时， 不可避免的存在着滞后性。跟不上变化节奏的法律根本不能适应社会现实中出现的新问 题、新形势的要求，更不能满足行政管理范围广泛性、情形复杂性的迫切需求。同时， 法律的制定脱离不了立法者这个主体，立法者水平的高低决定了法律的社会适应性。然 而，人无完人，没有人能将所有可能发生的事情都详尽的预测出来，没有一部法律可以 无所不能的包罗万象。法律不可能对警务活动中所有的突发情况都囊括无疑，当出现突 发性的新的情况的时候，在无法预见的领域中，我们必须赋予警察行政裁量权，以保正 警察能够在“无法可依”的情形下，灵活地解决复杂的社会形势和法律相对稳定性之间 的矛盾。“为使行政管理机制高效能运转，防止政府官员在复杂多变的问题前束手无策， 失去良机，法律赋予其审时度势、权衡轻重的自由裁量权，也是势在必然。” 此时，警 察行政裁量权的行使正是对法律真空地带的填补，弥补了法律固有的缺陷和不足，适应 了行政管理的需要。 1 4 3 警察执法对象广泛性和差异性的需要 我国是一个多民族的国家，幅员辽阔的疆土、人口众多的国情决定了各民族、各地 区的经济、政治、文化等发展的不平衡。文化习俗的差异、认知水平的高低因素都将导 致不刚地i 超的人们对同一违法行为的性质和危害程度的认识不同，此地被认为是危害性 极其火的行为，存彼地卸未必得到认同。如若不加区分，同样对待，必然不利于地区和 孙允伍、杨卜枞：i j 2 析炎臀嘹f | l i i 拭昂：仪拔i ：海公安l 盘等专年： ! 学校学j k ，2 0 0 7 年第l 期。此处的行政战 量 义j 糸为f | i l j 地谴枞，n 本文i f i 改为行政战龄十义。 “孙笑侠：f 川f 埘 ，政的控制山东人k 版礼1 9 9 9 年版，第5 6 贝。 扬州人学硕十学位论文 1 2 谐和全局稳定。“如果要求公安民警如同匠人一般的机械执法，而不是合理运用手中的 自由裁量权，那么在执法中就会犯教条主义的错误。”叫因而，必须赋予警察行政裁量权， 使警察在执法的过程中将法律的基本原则与执法情形的特殊性相结合，甄别不同情形， 因时因地因事因情的灵活运用行政裁量权，以保证警察机关在法律没有明确具体规定又 面临着多种选择时，将法律的普遍性融于个案的解决之中，从而有力的调和法律的普遍 公正和现实个别不公正之间的矛盾。 u 采齐：警察行政白由饿置权之j ；1 5 讨，载两安义理学院学报( i ：会科学版) ，2 0 1 0 年笫8 朋。 万方琦：论警察行政裁鼙权的内部控制 2 内部控制的缘起一对警察行政裁量权外部控制路径的反 田 ，出、 2 1 警察行政裁量权的滥用 一直以来，在人们的眼中，警察是我们社会正义的化身，他们蒙征着社会的安全和 力量，他们为保护人民群众的生命安全、财产安全做出了不懈的努力。在大众的眼里， 维护社会的安宁和秩序、打击犯罪和保障人权是警察义不容辞的责任和义务，警察不为 私利、忘我工作、急人所急、解人所需的高大形象也在人们心中常驻。但是，在为大众 提供良好的治安环境、为维护国家安全和社会秩序做出应有贡献的同时，警察行政裁量 权的行使也不可避免地产生了诸多问题，警察行政裁量权的滥用已然成为一种并不鲜见 的趋势，权力运行过程中的新的困扰j 下敲击着大众的神经。滥用行政裁量权不仅侵害了 相对人的合法权益，破坏了社会法治秩序，更损害了警察机关和警务人员的形象和权威。 当前，警察行政裁量权的滥用主要表现在以下三个方面： 2 1 1 越权t 5 t 吏警察行政裁量权 越权裁量是指警察在行使行政裁量权的时候，超越了法律法规规定的范围、幅度等， 即裁量违法。超越授权范围的行政裁量权既是对法治原则的违背，也是对有效实现法定 目标的一种失败宣告。这里的越权裁量主要是指主体上的越权、内容上的越权。 ( 1 ) 主体越权。实际上是指公安机关内部的越权问题，它是指在立法机关已经明 文规定公安机关内部的权限划分，具体由那一个部门、哪一个主体来具体行使何种职权、 怎样行使职权以后，公安机关内部之间对这种法定的逾越。我们可以称之为纵向越权和 横向越权。纵向越权是指上下级之间的越权，具有单向性，仅仅是指下级公安派出所超 越权限行使上级公安机关的权力。最为典型的是治安管理处罚法中规定公安派出所只能 行使警告和5 0 0 元以下的罚款，而在实践中派出所常常变相行使公安机关的职权。横向 越权也即部门越权，是指公安机关越权行使本应有其它部门行使的职权，受利益驱动或 是为完成硬性指标，大肆插手经济纠纷案件的办理，降格处，q 研0 事案什等。 ( 2 ) 内容越权。我这里所说的的内容指行为方式的内容和处罚幅度的内容，以行 政处罚为例，当可以给予相对人警告、罚款或足拘雷f 的处罚方a t i _ , j 。，臀察的行政战f d = 议 就必须在这三种方式中做出，由于裁量权的行使有一个法律、法规授卡义的胁提，警察择 扬州人学硕十学位论文 1 4 一而为是硬性要求，超越这几种方式而行使职责，很明显是“无中生有 的越权。同 样，当法律规定了处罚幅度，如罚款在5 0 元以上1 0 0 0 元以下时，警察也不能在5 0 元 的底线之下，1 0 0 0 元的底线之上罚款，同样的例子还有诸如行政拘留的天数之类，这种 对法定裁量方式和裁量幅度的越权是显然的违法裁量行为。 2 1 2 不当行使警察行政裁量权 法律的合法外衣下衍生的不当行为，正是对不当行使行政裁量权的形象的说明。在 警务活动中，不当行使行政裁量权表现的尤为普遍。 ( 1 ) 处罚中畸轻畸重、区别对待，一显失公平。在行政处罚中，往往出现对相对人 歧视对待的情形。由于受利益的驱使，个别警察根据收受财物的多寡而对相同的事实和 情节作出程度不同甚至相反的处理结果。责任相同而不同罚，责任不同而被迫遭受同样 严重的处罚：如一些人的轻微违法行为却受到了重罚，而另一些拥有特殊身份地位、政 治背景、经济优势地位的人的严重违法行为却被给予较轻处罚了事；明目张胆的由拘改 罚，由小额罚改为大额罚，行政违法却归为刑事责任等等，这些在治安处罚和交通管理 中表现的尤为普遍。 ( 2 ) 主观随意，违反程序，前后不一。警察在治安管理处罚中，反复无常，任意 妄为，随意设定处罚标准，以至于仅仅相隔一天却换用几套处罚方案，此地与彼地的处 罚方式也各不相同。在传唤治安管理嫌疑人时，根据不同的违法人分别采取口头传唤、 传唤证传唤、强匍j 传