（财政学专业论文）完善我国农村社会养老保障体系的探索.pdf

摘要 建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握 我国经济社会发展阶段性特征的基础上确定的一项重大历史任务。“三农”问题 始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，农业丰则基础强，农民 富则国家盛，农村稳则社会安。但是，目前农村经济社会发展滞后的局面还没 有根本改变，统筹城乡发展的体制机制没有完全建立起来。全面建设小康社会， 最艰巨、最繁重的任务在农村；加快推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。 这就要求国家要扩大公共财政覆盖农村的范围，调动各方面投入的积极性，大 力加强农村基础设施建设。农村社会养老保障作为国家向农民提供的一项公共 产品，也应该尽快完善起来，保障农民的根本利益。 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和农村经济体制的改革， 农村的社会经济状况发生了根本变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系 基本解体，农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，传统的家庭 保障也随着社会关系的变化而日益弱化，养老问题日趋严重，建立适合我国国 情的农村社会养老保障体系已经迫在眉睫。党的十六届五中全会提出，建设社 会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务。搞好农村社会养老保 障体系建设，既是适应社会主义市场经济发展的变化，也是促进农村稳定发展 和建设和谐社会的客观要求。 本文共分为四个部分： 第一部分为农村社会养老保障体系的理论基础。首先从理论上对我国农村 社会养老保障体系进行了界定，然后阐述了建立农村社会养老保障体系的理论 依据。 第二部分为农村社会养老保障体系的现状与问题。首先实证分析了现阶段 农村社会经济变迁对社会养老保障的客观要求，然后就目前农村社会养老保障 体系的现状进行了分析，阐述了农村社会养老保障体系存在的问题。 第三部分为国外社会养老保障经验借鉴。对国外部分代表性国家的农村社 会养老保障体系进行了简要介绍，立足于我国国情，提出了相应的经验借鉴。 第四部分为完善农村社会养老保障体系的对策思路。针对我国农村社会养 老保障存在的问题，在国外经验借鉴的基础上，从我国的实际出发，提出了一 套适合我国国情的农村社会养老保障体系建设方案，即以农村社会养老保险为 主体，农村老年社会救济和农村老年社会福利为补充的农村社会养老保障体系。 并就公共财政投入机制、改革配套措施以及与其他保障形式的协调配合等进行 了分析。 关键词：农村社会养老保障，农村社会养老保险，农村老年社会救助，农 村老年社会福利，公共财政 i i a b s t r a c t t o b u i l d i n ga n e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，i st h ep a r t yd e t e r m i n e da m a j o rh i s t o r i c t a s ko nt h eb a s i so fa n a l y s i st h ec u r r e n ti n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i cs i t u a t i o n ，g r a s p t h ec h a r a c t e r i s t i c so fc h i n a se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tc o m p r e h e n s i v e l y ”t h r e er u r a l ”i s s u eh a sa l w a y sb e e nt h ef u n d a m e n t a li s s u e sw h i c hr e l a t e dw i t ht h e d e v e l o p m e n tb o t ht h ep a r t ya n dp e o p l e sc a r e e r ，a 嘶c u l t u r a la b u n d a n c em a k et h e b a s es t r o n g ，w a s h i n g t o nf a r m e r sm a k ec o u n t r i e sr i c h ，t h es t a b i l i t yo fr u r a la r e a s i n c r e a s es o c i a ls e c u r i t y h o w e v e r ，t h es i t u a t i o no f r u r a le c o n o m y d e v e l o ps l o w l yh a s n o tb e e nf i m d a m e n t a l l yc h a n g e d i n s t i t u t i o n a lm e c h a n i s m sf o rc o o r d i n a t i n gu r b a n a n dr u r a ld e v e l o p m e n th a sn o tb e e nf u l l ye s t a b l i s h e d t oc o m p r e h e n s i v e l yb u i l d i n g aw e l l o f fs o c i e t y ，t h em o s td i f f i c u l t , t h em o s ta r d u o u st a s ki si nr u r a la r e a s ；t o a c c e l e r a t i n gm o d e r n i z a t i o n ，m u s tp r o p e r l yh a n d l et h er e l a t i o n sb e t w e e nt h eu r b a n a n dr u r a la r e a s t h i sr e q u i r e st h es t a t et oe x p a n dt h ec o v e r a g eo f p u b l i cf i n a n c ei n r u r a la r e a s ，t om o b i l i z ea l lt h ep o s i t i v ei n p u t ，v i g o r o u s l ys t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go f r u r a li n f r a s t r u c t u r e r u r a ls o c i a le n d o w m e n tt op r o v i d es u p p o r tt of a r m e r sa sa p u b l i cp r o d u c t ，i ts h o u l db ei m p e r f e c t s a f e g u a r dt h ef u n d a m e n t a li n t e r e s t so f f a r m e r s s i n c et h eb e g i n n i n go fe c o n o m i cr e f o r m ，w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to f t h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m i cs y s t e ma n dt h er e f o r mo ft h er u r a le c o n o m i cs y s t e m ，f u n d a m e n t a l c h a n g e sh a v et a k e np l a c ei nt h es o c i o e c o n o m i cs i t u a t i o ni nr u r a la r e a s ，r e l y i n go n t h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i cd i s i n t e g r a t i o no ft h eb a s i cs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m t r a d i t i o n a lr u r a ll a n da st h eb a s i cm e a n so fl i f es u p p o r ts y s t e mw a sw e a k e n e d ，a l o n g w i t ht h et r a d i t i o n a lf a m i l ys u p p o r ta l s oc h a n g e si ns o c i a lr e l a t i o n s ，a n di n c r e a s i n g l y w e a k e n i n g ，t h ee n d o w m e n ti sb e c o m i n gas e r i o u sp r o b l e m , s u i t a b l et oc h i n a sa c t u a l c o n d i t i o n so ft h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nu r g e n tn o w f i f t hp l e n u mo ft h e 1 6 t hc p c ，b u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ei sam a j o rh i s t o r i ct a s ko ft h e m o d e r n i z a t i o np r o c e s s s u c c e s so f t h er u r a lo l d - a g es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st oa d a p t t oc h a n g e si nt h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ，p r o m o t er u r a l d e v e l o p m e n ta n ds t a b i l i t yi st h eo b j e c t i v er e q u i r e m e n to fb u i l d i n gah a r m o n i o u s s o c i e t y t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no f r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m a t f i r s t , t h ea r t i c l em a k e sat h e o r e t i c a ld e f i n i t i o no fas o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nr u r a l c h i n a a n dt h e n ，i td e s c r i b e st h et h e o r e t i c a lb a s e so fe s t a b l i s h m e n to f t h er u r a l s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi n t h es e c o n dp a r ti sa b o u tt h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so f r u r a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e m i nt h i sp a r t ，i ta n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no f t h er u r a ls o c i a l p e n s i o ns e c u r i t ys y s t e m a t i c a l l y t h e n ，i te x p o u n d st h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h er u r a l s o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma tp r e s e n t ，b a s i co nt h ee m p i r i c a la n a l y s i so f t h eo b j e c t i v e r e q u i r e m e n t so fs o c i a lo l d - a g es e c u r i t yt ot h e r u r a ls o c i o e c o n o m i cc h a n g e s t h et m r dp a r ti sf o r e i g ne x p e r i e n c e sa n dl e s s o n so f s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m 近n t h i sp a r ts o m eo f t h ef o r e i g nr e p r e s e n t a t i v eo f t h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nt h e c o u n t r yh a sb e e ni n t r o d u c e db r i e f l y , s o m el e s s o n sa n de x p e r i e n c e sh a sb e e nl e a r n e d b a s e do nc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s t h ef o r t hp a r tp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nr u r a ls o c i a lp e n s i o ns e c u r i t y s y s t e mf r o mt h ea c t u a lc o n d i t i o n so f c h i n a , a i m i n gf o rs o l v i n gt h ep r o b l e m se x i t i n g i nt h eo l d - a g es e c u r i t yi nc h i n a sr u r a ls o c i e t ya n db a s e do no v e r s e ae x p e r i e n c e t h a ti st of o r mar u r a ls o c i a lp e n s i o ns y s t e mw i t ht h eb o d yo f e n d o w m e n ti n s u r a n c e a n dt h es u p p l e m e n to f r u r a la g e ds o c i a lr e l i e f a n ds o c i a la g e dw e l f a r ei nr u r a la r e a s t ot h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nr u r a la r e a s a n di ta l s oa n a l y z e st h ep u b l i cf m u n c e i n v e s t m e n tm e c h a n i s m ，r e f o r mm e a s u r e sa n dc o o r d i n a t i o nw i t ho t h e rf o r m so f p r o t e c t i o ni nt h i sp a r t k e w o r d s ：r u r a ls o c i a lp e n s i o ns e c u r i t y ，r u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e ，r u r a l a g e ds o c i a la s s i s t a n c e ，r u r a la g e ds o c i a lw e l f a r e ，p u b l i cf i n a n c e i v 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文 免善敦啪越如石并彩钵阵砗；爱自掳鬻，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据 本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰写过的 研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体均已注 明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：一识倍冬 日期：弦。年月溯 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 槛农吼喇在冬辨晖硅商6 擐势系本人在东北财经 大学攻读硕士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论 文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其 他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于保存、使用 学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件 和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的 全部或部分内容。 作者签名：独膳奎 导师虢卉删 日期：) 船绰s i j 批- 日 日期：彩年i f 月沙日 第一部分农村社会养老保障体系的理论基础 第一部分农村社会养老保障体系的理论基础 一、农村社会养老保障体系的界定 年老，是人类生产生活的自然历程，存在着的不可抗拒的自然风险。为规 避这一风险，确保老年人的晚年生活，在工业化进程中，就出现了传统社会养 老保障之外的社会养老保障。社会养老保障是社会保障系统中的一项重要内容， 它是指通过一系列经济和社会服务等措旌，对于退出劳动领域或者无劳动能力 的老年人实行的社会保护和社会救助。1 而农村社会养老保障则是社会养老保障 的重要组成部分，是与城镇社会养老保障相对应的一个范畴，它是以农村老年 人为对象实施的，具有明显的针对性，是解决农村养老问题的个重要手段。 农村社会养老保障一般包括以下几个方面：即农村社会养老保险、农村社 会老年福利以及农村老年社会救助等方面的内容。农村社会养老保险是以农村 劳动者为保障对象，以农村劳动者的年老、疾病为保障内容的一种生活保障政 策，强调保障者权利与义务相结合。它是最主要的农村养老保障方式，起着基 础性的作用，决定着整个农村社会养老保障实施效果。农村老年社会福利是指 针对农村老年人的特殊需求和要求而提供的物质帮助和社会服务。农村老年社 会救助是指国家或集体对农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源 的老年人，采取物质帮助等多种形式，保障他们的基本生活。2 三者相辅相成， 共同构建了农村社会养老保障体系。 当然农村社会养老保障也只是整个农村养老保障体系中的一个重要组成部 分。除此之外，农村养老保障还包括家庭养老、土地养老、商业保险等其他养 老方式。家庭养老、土地养老属于传统的农村保障项目，至今仍深刻影响着农 民的养老生活。而商业保险则是以高收入农民为对象的，目的是为了满足农民 更高层次的需求。可见，只有将农村社会养老保障与其他补充养老保障方式相 结合，才能更好地解决农民的养老问题。 完善我国农村社会养老保障体系的探索 二、农村社会养老保障体系建立的理论依据 年老是每一个人在生命历程中不可规避的风险，它意味着劳动能力丧失， 收入来源中断，疾病机会增加，这一点并不因为老年人是城镇户籍还是农村户 籍身分而不同。建立农村社会养老保障体系的理论依据主要有以下几个方面： 1 生命周期理论 1 9 5 4 年和1 9 7 9 年，莫迪利亚尼( m o r d i g l i a n i ) 和布伦伯格( b r t u n b e r g ) 合作， 先后发表了效用分析与消费函数：对横截面数据的一种解释和效用分析 和消费函数：统一解释的一个尝试两篇论文，奠定了生产周期假说的基础。 生命周期假说强调了消费与个人生命周期阶段之间的关系，其中心论点是每个 家庭都根据其成员一生的全部预期收入来安排他们的消费支出。一个典型的理 性消费者，追求的是生命周期内一生效用的最大化。劳动者在年轻和年老时期， 生产能力较低，收入也较低：而中年时期生产能力较高，收入也较高。所以， 就劳动者而言，其收入水平正如图1 - 1 中y 线所示。假设劳动者总消费的现值不 超过总收入，个人在一生中希望能维持一种近乎固定或稍微递增的消费水平， 如图1 1 中c 线所示，即希望在其有生之年，把劳动期间积累的储蓄分配到终生 来消费，则消费者在任何年龄上的消费支出与即期收入无关，它依赖于一生的 全部收入。因此，当劳动者在中年收入较高时期，应该事先从收入中提取一部 分进行储蓄，以防备老年收入减少时，能确保其生活安定。 生命周期理论的提出涉及到了老年期的消费问题。人进入老年期之后，身 体机能下降，收入会逐渐减少，但为了维持相对稳步提高的消费需求，尤其是 医疗需求，则需要通过个人储蓄。但个人储蓄属于个人行为，毕竟财力有限， 要想真正实现老年人的“老有所养、老有所医”，政府就不可避免地担负起相 应的责任，建立起社会养老保障体系。可以说政府通过缴费等形式将资金从年 轻人、中年人的手中转移到老年人的手中，反复循环，资金问题就可以得到很 好地解决。这对于城镇劳动者是如此，对于农村的农民也应是如此。只有通过 资金在代际之间的转移，才能不断地实现农村社会养老保障体系的正常运转。 第一部分农村社会养老保障体系的理论基础 图1 1生命周期假说中收入与消费关系 2 公共产品理论 按照公共经济学理论，公共产品是指具有社会共同需要性质的产品和服务， 即每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。公共产 品是相对于私人产品提出的，其与私人产品的根本区别表现在公共产品消费的 非竞争性和受益的非排他性的这两个特征上。这种特征决定了公共产品如果由 市场提供，则会出现“搭便车”的现象，导致市场不能有效地提供，这就决定 了政府应担负起提供公共产品的职责。 在我国由于城乡二元经济结构，公共产品表现为向城镇居民提供的公共产 品和向农村居民提供的公共产品。农村公共产品则是区别于满足农民个人需要 的私人产品而言的、局限在农村社区范围内的、用于满足农村社会的公共需要， 具有一定的非排他性和非竞争性的社会产品。3 由于农村公共产品供给中也存在 外部性和“搭便车”行为，私人供给公共产品往往是无效率或者低效率的，因 此政府作为公共利益的代表，理所当然成为农村公共产品的提供者。农村社会 养老保障本质上是一种公共产品，它面向的是全体农村居民，因而具有非排他 性的特征，同时由于农民在享受养老保障时并不像私人产品那样需要竞争出价， 因而它同时也具备了非竞争性特征，这就决定了农村社会养老保障制度的建立 和完善不可能依靠市场，必须由政府承担责任。 从我国现实来看，随着经济的发展，农村与城镇之间的经济差距不断加大， 农民生活困难，老年人的养老问题十分严峻。与城镇地区相比，由于农村的经 济发展水平、信息的传递速度、人的整体素质都要落后得多，商业保险市场失 3 完善我国农村社会养老保障体系的探索 效更为严重，因此，农村社会养老保障的建立只能以政府或其他的公有单位为 主体来进行。 3 风险理论 所谓风险是指损失的不确定性。这种损失的不确定性，包括损失的时间、 地点、频率和损失的程度都是不确定的。从风险管理角度，风险可以分为两类： 可转嫁风险和不可转嫁风险。风险理论认为，由于风险的转嫁是要付出成本的， 当风险转嫁成本过高时，人们可能选择自留风险，通过自我保障来解决风险问 题。自我保障是人们防范风险常用的手段，其形式主要包括：私人间通过非正 式合约实现风险分担、自我储蓄和购买商业保险。非正式合约由于道德风险的 存在，将使之陷入困境；自我储蓄由于个人能力有限，又没有任何互济互助功 能，不能化解整个社会范围内的风险，因而不能实现社会目标；购买商业保险， 因风险的品质差或其他各种原因，商业保险可能会拒绝投保。同时消费者在进 行消费决策时通常是“近视”的，即只考虑眼前利益，雨对于潜在的风险不予 充分的考虑。由于这种“近视”行为和收入不确定限制了人们对于未来的预见 能力，因此自我保障往往显得不足。 基于上述认识，社会保障的必要性得到了强调。社会保障可以弥补私人保 险市场的不足，为人们的保险需求提供最有效、最安全的保障方式。因为它是 由国家组织的，人人都可以参与，具有互助互济的功能，收入比较稳定，由国 家的信誉作保证。并且它不受损失的时间、地点、频率和损失的程度所影响， 只要国家稳定、健康发展，这项制度就不会消亡，就会不断地发挥其保障入民 生活的作用。国家通过强制性社会养老保障，会使人们逐渐意识到为可能出现 的风险进行积累的必要，没有社会养老保障，消费者将难以得到足够自q 养老收 入。同样，农村社会养老保障也适用这一规律。传统的农村养老主要是家庭的 保障，更具有“近视”性，随着人口结构日益老化、农民收入增长缓慢、城乡 差距不断扩大等因素的影响，农民养老的自我保障能力将严重不足，因此完善 农村社会养老保障就显得尤为重要。 4 社会公平理论 关于社会公平，学者们有着不同的认识。罗尔斯( r a w l s ) 认为，社会公平是 制度的基本目标。每个社会成员都拥有基本的不受侵犯的公平权利，即使作为 整体的社会福利，都不能凌驾其上。他认为社会公平有双重目标：一是在道德 层面上，公平是每一个人所渴望的，应为每一个人所拥有；二是在制度层面上， 第一部分农村社会养老保障体系的理论基础 只有被认为是社会公平的制度才能存在下去。米勒( m i l l e r ) 认为，社会公平包 括三个基本要素，即权利、赏罚和必需品。他认为社会公平是与一定的社会制 度、经济、政治和社会文化相联系的观点，不同的社会公平观点导出不同的社 会公平原则。因此，社会公平的定义在很大程度上依赖于社会类型，只有在一 定的社会类型下，才能得到具体化的社会公平原则。 当代研究表明，在现代市场经济中，制定社会公平的标准，一般有禀赋标 准( 又称要素分配标准，即效率市场的制度性安排的收入分配被认为是公正的， “标准”实质上是资源配置效率) 、社会福利标准( 即收入的福利标准，认为社 会福利最大化的分配是“公正”的) 、平等标准( 即每个人的福利都是平等的) 。 虽然没有统一的社会公平标准，但社会公平的问题是确实存在的，实际中往往 要提出一系列的原则，作为社会公平贯彻的依据。这些原则依据：( 1 ) 保证生 存权原则。即不论社会成员的情况如何，社会都要保证他的生存权利，这是社 会公平的基本要求。在市场经济条件下，货币收入是生存的基本条件，但并不 是每个人都可以通过市场机制获得收入，也并不是每个人都有亲属抚养，这就 提出了政府的收入分配职能。( 2 ) 共同富裕原则。共同富裕原则是指“人”的 价值是平等的，因此公正的分配要有利于人的价值的实现。在现实中，人的价 值是不平等的，这种不平等作为市场机制的初始条件进而又强调了这种不平等， 政府的再分配就要考虑为实现人的价值创造条件。当然，社会公平分配又不可 能不考虑效率，如果资源配置没有效率，则会丧失“公正的分配”的基础。 社会保障制度作为一项基本的社会制度，也要依据社会公平准则产生并发 展起来，使社会成员都有权利享受到平等的待遇水平。然而，现实中由于我国 城乡二元社会结构，城镇与农村社会保障制度存在巨大差距，城镇社会保障制 度基本健全，而农村社会保障体系还处于起点阶段，因此，我国现行社会保障 制度明显存在着有悖于社会公平的问题。社会养老保障作为社会保障的重要内 容，差距尤其明显。在人口老龄化背景下，老龄人口绝大多数在农村，农村社 会养老保障任重道远。根据社会公平理论的观点，作为社会成员应享受到平等 的权利，农村社会养老保障制度势在必行，它将体现农村老人与城镇老人之间 的平等关系。 5 政治经济学养老金理论 政治经济学养老金理论包括许多流派，着重研究养老金镱4 度的变迁，把养 老金制度的起源和解释归纳为五个方面：社会民主论、新马克思主义论、新工 5 完善我国农村社会养老保障体系的探索 业主义论、新多元主义论、国家中心论，“反商业化”论。4 社会民主论将国 家建立养老保险制度的原因归与劳动者和资本家之间的斗争，养老金待遇的高 低差别归因于各国社会民主力量和工会力量的对比：新马克思主义论认为，养 老保险制度具有缓解改变收入分配所带来的压力的作用，是市场力量和世界经 济强制作用的结果；新工业主义论认为工业化和经济发展水平是养老保险制度 的决定因素，此外，还与国家的养老保障政策与其人口结构和经济发展水平高 度相关；新多元主义论强调的是利益集团在一个具体的公共养老金制度的形成 过程中的作用；国家中心论强调的是一个国家在其管理体制上的结构性要素对 于其公共养老金制度的作用；而“反商品化”论则认为，从工业革命以前的社 会救济到现代的社会福利，实际上都是“反商品化”运动的结果。无论这些流 派在阐述建立养老金制度时的因素有何差别，但其共同点则是强调非经济因素 尤其是政治因素在变迁过程中的作用，将养老看作是公民的社会权利。 由上述分析可以看出，养老金制度的建立及发展都是由两种对立势力相互 斗争来实现的，而人民争取养老金所凭借的正是一种社会权利，即人民保障其 老年生活而对未来实行储蓄的基本生存权利。社会保障正是在人们最基本的生 存权利的基础上产生和发展起来的。社会养老保障是人们在年老时对满足自身 生理需求的一种保证。老年人的生产能力下降、收入降低，维持生理需求所需 要的诸如吃、穿、用、住、行等生活基本费用、医疗费用等资金单单靠其自身 的个人储蓄是完全不能满足其需要的，政府组织有义务也有责任为老年人的晚 年生活提供最基本的保障，满足其生理需要，保障人们的生存的权利。同样， 农民作为社会的一分子、作为一个公民也应该和城镇居民一样享有参与社会养 老保障的社会权利，而不应区别对待。 本章注释： 1 郭士征：社会保障学，上海财经大学出版社，2 0 0 4 年版1 1 9 页。 2 丛树海：建立健全社会保障管理体系问题研究，经济科学出版社，2 0 0 4 年版3 2 页。 3 李华：中国农村：公共品供给与财政制度创新，经济科学出版社，2 0 0 5 年版2 7 页。 4 郭士征：社会保障学，上海财经大学出版社，2 0 0 4 年版1 2 3 页。 6 第二部分农村社会养老保障体系的现状与问题 第二部分农村社会养老保障体系的现状与问题 一、农村社会经济发展对社会养老保障的客观要求 长期以来，我国农村的养老问题主要由家庭养老和土地养老方式来承担。 改革开放后，随着农村社会经济结构的不断变化，传统的养老保障方式已越来 越不适应客观形势的变化，对完善农村社会养老保障体系提出了客观要求。主 要表现为： 1 随着人口的老龄化和家庭的小型化，农村家庭的养老功能出现了弱化趋 势 由于经济的发展，人民生活水平不断提高，加上医疗卫生事业的发展，计 划生育政策的贯彻，人口出生率、死亡率下降，平均寿命延长，因而进入2 1 世纪以来，6 0 岁以上的老年人口占总人口的比重迅速提高，人口严重老龄化。 表2 1 可以反映这一趋势。 表2 - 1中国人口结构变化趋势单位： 6 年份1 9 9 01 9 9 52 0 0 02 0 0 52 0 1 02 0 1 52 0 2 02 0 2 52 0 3 02 0 3 5 男女合计1 0 01 0 01 0 01 0 01 0 01 0 01 0 01 0 01 0 0 1 0 0 6 0 岁8 8 89 5 71 0 1 1l o 5 81 1 7 21 3 9 71 5 6 41 8 2 12 1 4 92 3 9 5 从表2 - 1 可以看出，我国在2 1 世纪三十年代将出现老龄化高峰，而此时农 村老年人约占全国老年人口的7 5 左右。2 与此同时，由于计划生育政策在农村 的广泛推行，农村正在出现“4 - 2 1 ”的代际人口模式。资料显示，2 0 0 0 年农村 家庭户平均人口为4 2 0 人，到2 0 0 3 年降低到4 1 0 人，再到2 0 0 4 年降低到4 0 8 人。3 家庭的核心化与小型化趋势日益明显。这将使青年一代的老年人口供养率 陡增，出现严重的供求失衡，劳动年龄人1 3 经济负担日益加重，原有的家庭养 老模式面临着严峻的挑战。 2 农民收入增长缓慢，家庭养老与农民家庭的经济承受能力不相适应 完善我国农村社会养老保障体系的探索 在我国除了一部分发达地区的农村外，大部分地区农村的经济基础都还相 对薄弱，生产力水平也比较低，农民仍在温饱型和贫困圈上徘徊。农户的收入 来源主要是种植、养殖和外出打工，2 0 0 4 年农民平均每人年收入3 1 9 5 9 8 元， 人均年纯收入为2 1 5 7 9 1 元。4 有的农民一年下来，收入节余微乎其微，甚至出 现赤字，而大部分则刚够解决温饱问题。除了家庭外，农村老年人没有工作单 位，多数农村老年人一生无积蓄或积蓄很少，养老的负担离不开家庭与子女， 但家庭及子女收入有限，因此就造成了如今养老困难的局面。 3 农村经济体制改革和农业结构的调整，削弱了土地养老的功能 农村实施联产承包责任制度、土地包干到户，由农户自主经营，农民的土 地收益曾是农民养老的重要保障，然而，目前土地养老的功能却日益弱化。首 先，随着我国加入w t o ，农产品价格提升的空间将会越来越小，而在以小规模 农户分散经营为主的农业组织结构之下，农业生产无法实现规模效应，导致农 产品成本增加。在价格和成本的双重夹击下，家庭农业纯收入的增长必然会受 到影响，从而土地保障作用被弱化。其次，土地的转租、转包也存在困难，根 据我国土地政策的规定，土地所有权归国家所有，农民只拥有使用权，农民从 土地得到的收益主要是土地收成。这样当农村老人面临巨大的生活风险时，不 能通过转让土地所有权获得大额货币补偿，而只能通过转让土地使用权获得少 量货币租金，这些租金对于规避生活风险来说是微不足道的。再次，我国人1 2 1 数量不断增加，导致住房需求非常旺盛，加之我国实行工业化发展战略，使得 建筑业、工业等非农业用地不断侵袭和挤占农业用地，农民人均土地占有量日 益减少。有限的土地必然只能提供有限的养老保障，从而使得土地保障作用被 弱化。 4 在市场经济条件下，尊老爱老养老的优良传统受到冲击，观念淡化 中国作为文明古国素有尊老敬老的美德，以致相当长的历史时期家庭尤其 是农村家庭承担着养老保障的功能。然而，随着经济、社会的发展，使家庭养 老的传统经历着前所未有的冲击，年轻人的赡养意识在逐渐淡化，老年人的自 立趋势日渐突出。以常州市为例，2 0 0 5 年在有6 5 岁以上老人家庭中，单身老 人户占1 6 9 ，一对老夫妇户占1 7 3 ，分别比2 0 0 0 年上升2 5 个和1 9 个百 分点。5 并且，随着国家计划生育政策的不断深入，独自生活或只与配偶生活的 农村老年人的比例将不断上升，这种变化显然需要社会养老保障来替代家庭保 障的功能。 r 第二部分农村社会养老保障体系的现状与问题 5 农村剩余劳动力不断向城市转移，削弱了家庭的养老功能 随着市场经济的发展和农村经济体制改革的推进，大量农村的年轻人进城 打工。据调查，全国所有大中小城市( 镇) 中，没有城市户口的居民估计至少有 7 0 0 0 万人。6 这些流动人口绝大部分来自农村。但是由于进城务工人员长期在 外，势必影响对老人的赡养，使农村家庭养老受到冲击，产生诸多负面影响。 以上分析表明，随着农村社会经济的变迁，传统的家庭养老、土地养老等 养老保障方式已难以全面承担农村养老的重任，如果仍以它们为主，会使经济 生活中的不确定因素增加，严重地制约农村居民的消费。因此，完善农村社会 养老保障体系，已成为目前我国经济与社会发展的一种客观需要。 二、农村社会养老保障体系的现状及存在问题 在计划经济时期，我国虽原则上规定了在农村建立社会保险和生活福利制 度，但由于生产力水平低下，同时由于我国采取“以农哺工”的工业化政策， 农村养老保障仍然以传统的家庭养老为主。因此，我国农村社会养老保障体系 不健全。大多数农村只针对孤老实行具有社会救济性质的“五保”供养制度， 大多数农民缺乏正式的社会养老保障。改革开放以来，随着农村经济体制改革 的深化，以及农村社会经济的变迁，农村社会养老保障体系初步建立，但与农 民对社会养老保障的要求仍存在很大的差距，需要进一步改革完善。 ( 一) 农村社会养老保险制度的现状及存在问题 我国从1 9 8 6 年开始探索建立农村社会养老保险制度。1 9 9 1 年根据国务 院关于企业职工养老保险制度改革的决定，国家民政部提出了县级农村社会 养老保险基本方案，该方案总的指导思想是坚持从我国农村实际情况出发，强 化群众的自我保障意识，逐步建立起以个人缴费为主的社会保险机制，坚持公 平与效率相结合，权利与义务相统一。按照这一指导思想，该方案在保障对象 上，实行农村各类人员养老保险一体化，即非城镇户口，不论其务农、务工或 经商，均参加统一的养老保险制度；在资金筹集上坚持“个人缴费为主，集体 补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，实行基金完全积累，强调自我保障意 识；在保障水平上，实行与农村经济相适应的低标准。按照这一方案，民政部 开始在部分地区进行试点。1 9 9 5 年国务院批转民政部的关于进一步做好农村 社会养老保险工作的意见，农村养老保险逐步推广。1 9 9 8 年，随着政府机构 9 完善我国农村社会养老保障体系的探索 改革，农村养老保险由民政部转交到劳动保障部，由于受到多种因素的影响， 特别是农民税费负担沉重等原因，全国大部分农村养老保险工作出现了参保人 数下降，基金运行难度加大等困难。1 9 9 9 年7 月，国务院指出，目前我国农村 尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。决定对已有的业务进行清理整顿，停 止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。至此农村社会养老保险处 于停滞不前，甚至倒退的状态。据统计，2 0 0 0 年底全国3 1 个省、市、自治区 的2 9 4 个地区，2 0 5 2 个县( 市、区) ，3 2 6 1 0 个镇，4 2 8 8 8 9 个村，1 0 1 6 9 1 个乡镇 企业开展了农村养老保险工作，全国参保人数6 1 7 2 3 4 万人，农村养老保险基 金积累总额为1 9 5 5 亿元，当年领取养老金人数9 7 8 1 万人。到2 0 0 3 年底，全 国有1 8 7 0 个县( 市、区) 不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5 4 2 8 万人参 保。2 0 0 3 底参加农村养老保险的县市比1 9 9 8 、2 0 0 0 年分别减少2 5 3 个、1 8 2 个，人数比1 9 9 8 年、2 0 0 0 年分别减少2 5 9 7 万人、6 4 4 3 4 万人。7 农村社会养老保险之所以停滞不前，主要源于该制度存在的问题，该制度 存在的缺陷主要表现在： 1 农村社会养老保险法律制度不健全 目前指导农村社会养老工作的有1 9 9 2 年民政部县级农村社会养老保险基 本方案和1 9 9 5 年民政部关于进一步作好农村社会养老保险工作意见等文 件，缺乏全国人大的具体法律规范和各级人大立法的具体细则，没有形成法律 体系。各地农村社会养老保险实施办法基本上都是在民政部颁布的基本方案 的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。各地农村社会养老保 险制度的建立、撤销，保费的筹集、运用以及养老金的发放都是按照地方政府 部f q n 定的一些规章制度执行的，具有很大的不稳定性。再加上政府对农村社 会养老保险的态度时常发生动摇，导致本来就心存疑虑的农民更加不愿投保， 这是缺乏法律保障的结果，随着农村社会养老保险事业的不断发展，法律制度 方面的缺陷会越来越明显。 2 现行的农村社会养老保险覆盖面小 现行政策条件下参与农村社会养老保险的人员大部分来自于乡镇企业和私 有企业，以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业。乡镇 企业职工绝大部分是农村剩余劳动力，他们的身份既是职工又是农民，非农收 入在他们的总收入中所占的比重大幅度上升，而农业收入越来越少。他们与土 地保持着若即若离的联系，他们保有土地的主要原因是他们对未来没有把握， 1 0 第二部分农村社会养老保障体系的现状与问题 把“回到田间”作为退路，土地是他们的最后一层保障。 3 农村社会养老保险资金缺乏且来源单一 尽管现行的农村社会养老保险坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家 予以政策扶持”的原则，但由于个人缴费标准较低( 比如月缴费标准虽设定为：2 、 4 、6 、8 、1 0 、1 2 、1 4 、1 6 、1 8 、2 0 元月十个档次供投保人选择，但大多数参 保农民往往选择较低档次) ，使得积累的资金数量也较少。虽然规定集体补助， 但由于多数农村集体名存实亡，而成一纸空文。只有少数发达地区的农村集体 经济组织能够提供资金补助。国家政策扶持也欠缺，仅限于通过对乡镇企业支 付集体补助予以税前列支，除此之外再无其它扶持政策。地方财政，除经办机 构费用( 一些地方此项费用财政也不负担) ，也没有其他扶持政策。实践表明， 现行农村社会养老保险制度实际成为个人的完全责任。 4 现行的农村社会养老保险的保障水平低 由于农村社会养老保险实行缴费确定制，农民的缴费标准低，再加上国家 政策的不到位，使得参保的农民获得的保障水平也相应较低。在实际执行中多 数农民选择了2 元月这一最低档次，以此为例，如果2 0 岁参保，6 0 岁开始领 取，即使不断保，4 0 年本金只有9 6 0 元，按现行2 5