（行政管理专业论文）我国公务员绩效考核指标研究——以灵璧县国税局为个案.pdf

摘要 摘要 公务员绩效考核的关键是构建一个科学合理的考核指标体系 我国目前公务 员考核在一定程度上流于形式 主要原因之一是考核指标设计不够科学合理 集 中表现在现行指标 度量功能 弱化上 考核指标失去度量功能便毫无实用价值 本文着重从我国公务员考核指标设计的实用性角度 立足本土 借鉴国外经验 论述基于平衡计分卡的公务员考核指标体系的构建 第一部分是理论介绍主要包括基本概念 考核指标体系设计原则和方法 平 衡计分卡的管理优势等内容 第二部分对我国传统文化和现行考核指标的局限性 进行分析 这两部分论述了平衡计分卡在我国公务员考核指标体系设计中的可行 性 首先 公务员考核指标设计的目标一致 定性与定量相结合 可行 以人为 本等原则要求 在平衡计分卡中都能够得到充分体现 而这正是现行考核指标体 系中的不足之处 其次 我国传统文化对道德的彰显 也可以通过平衡计分卡对 顾客维度地位的提升加以保障 而现行考核指标体系中 德 的指标设计过于抽 象 很难操作 再次 我国现行公务员绩效考核指标 缺乏可操作性 缺乏科学 性 激励功能缺失等不足之处 可以在平衡计分卡中得到弥补 第三 四两个部分以灵璧县国税局为个案 论述基于平衡计分卡的公务员绩 效考核指标体系的构建 平衡计分卡建立的前提是要明确组织的使命 价值观 远景和战略 然后分析影响战略的因素 确定维度和战略目标及目标值 再对目 标进行分析 确定指标 指标层层分解 直至落实到公务员个人 指标体系设计 并非一劳永逸 还要根据反馈的信息不断修正和调整指标 基于平衡计分卡的公 务员绩效考核指标体系设计 同时也为其有效实施创造了一个充分沟通和协调的 环境 这一切都说明了平衡计分卡在我国政府部门公务员绩效考核指标体系构建 中的现实可行性 关键词 公务员 绩效考核 绩效考核指标 平衡计分 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ek e yp o i n to fc i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li st oe s t a b l i s has c i e n t i f i c a n dr e a s o n a b l ea s s e s s i n gi n d e xs y s t e m b u ti nc h i n an o w c i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n tb e c o m e sf o r m a l i s t i ct oac e r t a i nd e g r e e a n do i l eo ft h ep r i m er e a s o n so f t h a ti st h ed e s i g no ft h ea s s e s s i n gi n d e xs y s t e mi sn o ts c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ee n o u g h t y p i c a l l ye m b o d i e di nt h ew e a k n e s so fm e a s u r ef u n c t i o n a l i t yo ft h ep r e v a i l i n g i n d i c a t o r s t h ep e r f o r m a n c ei n d i c a t o r sw i t h o u tm e a s u r ef u n c t i o n a l i t ya r ew o r t h l e s s f r o mt h ea n g l eo fp r a c t i c a b i l i t y t h ea r t i c l e s e t t i n gf o o to i ln a t i v ep l a c e d r a w i n go n t h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s e m p h a s i z e so nd i s c u s s i n gt h ed e s i g no ft h ec i v i l s e r v a n tp e r f o r m a n c ea s s e s s i n gi n d e xs y s t e mb a s e do nt h eb a l a n c e ds c o r e c a r d t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h ei n t r o d u c t i o no ft h e o r i e s m a i n l yd e a l i n gw i mb a s i c c o n c e p t s t h ep r i n c i p l e sa n dm e t h o d so ft h ed e s i g no fa s s e s s i n gi n d e xs y s t e m m a n a g e m e n ta d v a n t a g e so ft h eb a l a n c e ds c o r e c a r d a n ds oo n t h es e c o n dp a r ti s a b o u tt h ea n a l y s i so ft r a d i t i o n a lc h i n e s ec u l t u r ea n dt h el i m i t a t i o n so ft h ep r e v a i l i n g c u r r e n t p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s t h ef e a s i b i l i t yo fd e s i g n i n go ft h ec i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c ea s s e s s i n gi n d e xs y s t e mb a s e do nt h eb a l a n c e ds c o r e c a r dw a sd i s c u s s e d i nt h et w op a r t s f i r s t l y t h eb a l a n c e ds c o r e c a r df u l l ye m b o d i e st h ep r i n c i p l e so ft h e d e s i g no fa s s e s s i n gi n d e xs y s t e m i n c l u d i n gt h ep r i n c i p l eo fg o a lc o n g r u e n c e t h e p r i n c i p l eo fs y n t h e s i so fq u a n t i t ya n dq u a l i t y t h ep r i n c i p l eo fp r a c t i c a b i l i t y t h e p r i n c i p l eo fp e o p l eo r i e n t e d e t c w h i c hi se x a c t l yd e f i c i e n c yo ft h ep r e v a i l i n g c u r r e n t c i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea s s e s s i n gi n d e xs y s t e m s e c o n d l y t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d m a yh i g h l i g h tw h a tc h i n e s et r a d i t i o n a lc u l t u r ep u r s e sb yu p g r a d i n gt h ei m p o r t a n c eo f c u s t o m e r s b u ti t sd i f f i c u l tt oa c h i e v et h ea i mw i t ht h ep r e v a i l i n g c u r r e n t c i v i l s e r v a n tp e r f o r m a n c ea s s e s s i n gi n d e xs y s t e mb e c a u s et h ed e s i g no fi n d i c a t o r so f m o r a l i t yi st o oa b s t r a c t t h i r d l y t h eb a l a n c e ds c o r e c a r dm a yr e m e d yt h ed e f e c t so f t h ep r e v a i l i n g c u r r e n t c i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea s s e s s i n gi n d e xs y s t e mi nt e r m so f p r a c t i c a b i l i t y s c i e n t i f i cr a t i o n a l i t ya n de n c o u r a g e m e n tf u n c t i o n t a k i n gl i n g b ic o u n t yi n t e r n a lr e v e n u es e r v i c ea sa ne x a m p l e t h en e x tt w o p a r t sd e a lw i t ht h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea s s e s s i n gi n d e x i i a b s t r a c t s y s t e m i no r d e rt od e s i g nt h eb a l a n c e ds c o r e c a r d i ti si m p o r t a n tt om a k ec l e a rw h a t a r et h em i s s i o n t h ev a l u e t h ep r o s p e c ta n dt h es t r a t e g yo fa no r g a n i z a t i o n t h e n a c a u s e a n d e f f e c ta n a l y s i sm u s tb em a d et ow o r ko u tt h ef a c t o r st h o s ea f f e c tt h e s t r a t e g yo ft h eo r g a n i z a t i o n a n da c c o r d i n gt ot h i s p e r f o r m a n c ed i m e n s i o n s s t r a t e g i c o b j e c t i v e sa n dt a r g e tv a l u e sc a nb ed e t e r m i n e d f i n a l l y a na n a l y s i ss h o u l db em a d e o nt h es t r a t e g i co b j e c t i v e st oc h o o s eo u tm ep r o p e ri n d i c a t o r s a n dt h e i n d i c a t o r s s h o u l db eb r e a k d o w na n dd e c o m p o s e dl a y e ru p o nl a y e ru n t i li tc a nb eu s e dt o m e a s u r et h ep e r f o r m a n c eo fa ni n d i v i d u a l a ni n d e xs y s t e mi sn o tas o m e t h i n gt h a t c a l lb ec o m p l e t e do n c ea n df o ra l l b u tt h ei n d i c a t o r sm u s tb er e v i s e da n da d j u s t e d c o n s t a n t l ya c c o r d i n gt of e e d b a c ki n f o r m a t i o n t h ed e s i g n i n gp r o c e s so ft h e c i v i l s e r v a n tp e r f o r m a n c ea s s e s s i n gi n d e xs y s t e mb a s e do nt h eb a l a n c e ds c o r e c a r d a l s o c r e a t e saf u l l yc o m m u n i c a t e da n dc o o r d i n a t e dc i r c u m s t a n c ef o ri t sa p p l i c a t i o n i na w o r d a l lt h e s ep r o v et h a ti t s f e a s i b l et oe s t a b l i s hac i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c e a s s e s s i n gi n d e xs y s t e mb a s e do nt h eb a l a n c e ds c o r e c a r di nc h i n e s eg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s k e y w o r d s c i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s t h e b a l a n c e ds c o r e c a r d 绪论 绪论 一 选题的背景和意义 产生于十九世纪末二十世纪初的公务员制度是现代政府的重要标志之一 1 9 7 8 年美国国会通过的 公务员制度改革法 确立了成绩制原则 改革了公务 员考核制度 规定以雇员工作的关键内容为考核评价的标准 这是公务员制度的 进一步完善和巨大发展 各国都对公务员制度作了类似的改革和完善 此后 公 务员绩效管理汇入了世界性的 新公共管理运动 洪流 成为绩效管理的一部分 共同构成 新公共管理运动 的 焦点 绩效评估是绩效管理的关键 而绩效 评估指标更被称为 阿基里斯之踵 绩效考核指标的地位和作用不容置疑 公 务员绩效评估是公务员管理的重要方面 科学的考核为公务员的奖惩 培训 职 务升降和工资调整提供了客观依据 从1 9 9 3 年8 月1 4 日颁布的 国家公务员暂 行条例 到2 0 0 6 年1 月1 日颁布实施的 中华人民共和国公务员法 以下简称 公务员法 我国公务员制度获得了长足发展 公务员制度也随之建立并逐步 完备起来 其间先后出台了 国家公务员考核暂行规定 关于实施国家公务员 考核制度有关问题的通知 关于实施国家公务员制度有关问题的补充通知 关于进一步加强国家公务员考核工作的意见 等法律法规 特别是 公务员法 颁布以来 中组部于2 0 0 6 年7 月6 日颁布实施的 体现科学发展观要求的地方 党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法 中组部和人事部于2 0 0 7 年1 月8 同联合印发的 公务员考核规定 试行 更是为我国公务员绩效考核提供 了法律依据和现实指导 公务员考核规定 试行 第四条对我国公务员考核的 内容和标准作了法律上的规定 对公务员的考核 以公务员的职位职责和所承 担的工作任务为基本依据 全面考核德 能 勤 绩 廉 重点考核工作实绩 并且对考核的各个方面做了较为详细的阐释 理论产生于实践的需求 国家经济社会的发展对政府提出前所未有的挑战 公务员考核是公务员队伍建设的关键 因此也是政府现代化建设的关键 回应经 济社会的发展 公务员考核理论和实践成为政府管理最迫切 最现实的需要之一 一个高素质的公务员队伍对于提高政府效能 建设责任政府 建设服务型政府和 提升政府形象等都有重要作用 科学合理的公务员绩效考核指标是公务员绩效考 绪论 核的关节点 其意义在于 公务员绩效考核的导向 激励和监督功能都会在考核 指标的设计上得以体现 最终都是通过考核指标的应用而得以实现的 而我国目 前对公务员绩效考核指标的建构距离实践的需要还很遥远 这固然与我国公务员 制度起步较晚和公务员考核本身的特点有关 但缺乏实证研究却是最主要的原 因 西方关于公务员绩效考核的理论较我国成熟 但并不是完全符合我国实际的 中西方在经济 制度 文化等方面的差异表明西方理论可以借鉴 不能照搬 比 如 王登峰 崔红通过中国基层党政领导干部胜任特征的跨文化比较研究 得出 中西方对管理行为的归类上 存在显著的文化差异 而且 中西方管理者最大 的差异在于 西方管理者用于管理具体问题的胜任特征显著多于中国管理者 这说明我国公务员的评价指标不应该照搬西方 而应使西方理论 本土化 设 计符合我国国情的指标体系 我国公务员制度起步较晚 考核制度还有许多不够完善的地方 需要不断探 索研究 科学合理的公务员绩效考核指标体系的构建是世界性难题 也是我国公 务员考核制度中迫切需要解决的问题 公务员考核没有科学合理的指标作依据 就难免流于形式 甚至起到相反的作用 出现所谓的 公务员激励悖论 因此 对公务员绩效考核指标的研究有重大的理论和现实意义 二 国内外关于公务员绩效考核指标的研究现状 l 国外研究现状与趋势 绩效考核始发于经济领域 在资本主义经济飞速发展的同时 国外绩效考核 和绩效考核指标设计理论也得到相应的发展 西奥多 舒尔茨 t h e o d o r es c u l z t 加里 s 贝克尔 g a r ys b e c k e r 等于1 9 6 0 年代提出了人力资本理论 认为人力资 源在经济增长中的作用大于物质资本 道格拉斯 麦格雷戈 d o u g l a sm m eg r e g o r 的x y 理论 现代管理之父彼德 德鲁克 p e t e r f d r u e k e r 的目标管理理论都为现 代人力资源管理从宏观上奠定了理论基础 克莱弗兰德 c l e v e l n a d 墨t e m u r p h y 等对指标有效性进行了研究 认为目标只有分解细化成操作性指标时 绩效评估 才更有效 作为度量工具或手段的指标几乎无所不在 在绩效考核中 指标的选取和权 重的设计有其特殊的重要性 对于绩效考核指标的选取和权重的设定两个有代表 2 绪论 性的理论依据是信息性原理和可控性原理 信息性原理的理念是指标的选定应当 能向代理人传递激励其行为的信息 而可控性原理则认为对一个责任中的考核指 标应该以该责任中心可控为原则 相对而言 其现实意义更大一些 国外绩效考 核指标设计的具体方法主要有 目标管理法 m b o 关键指标法 k p i 平衡 计分卡 b s c 德尔菲法等 各种方法都有自己的优缺点 具体运用时可以比 较借鉴和相互整合 其中关键绩效指标法 k p i 和平衡计分卡 b s c 比较常 用 关键绩效指标法是目标管理法与帕累托定律 2 0 8 0 定律 的有机结合 它 通过对企业或其他组织的战略目标进行分解 提炼 析出完成战略目标的关键性 指标 作为考核职员的标准 其最明显的优势是抓住关键因素 去繁就简 轻装 而行 不仅保证战略目标的实现 而且降低管理成本 平衡计分卡是一种相对较 新的战略性绩效管理工具 它将传统的财务指标和非财务指标结合起来评估企业 的绩效 从财务 客户 内部流程 学习与创新等四方面进行评估 其突出的优 点是全面测评 战略管理 平衡管理 美国颁布的 联邦政府生产率测定方案 t h ef e d e r a lg o v e r n m e n t p r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n t 和英国的 雷纳评审 r a y n e rs c r u t i n i e s 等标志着 政府部门对企业绩效管理的理论成果的引入 英国新公共管理运动和美国政府再 造运动中政府绩效管理理论和实践取得了显著成效 其后 公共部门绩效考核成 为 新公共管理运动 的亮点 对公务员的绩效考核也渐入正轨 各国纷纷对公 务员绩效考核指标进行了研究和实践 建立自己的公务员考核指标体系 用于规 导本国的公务员考核 把企业绩效管理理论用于公务员管理的过程中 在考核指标体系的建构上主 要存在一下几种趋势 一是量化趋势 各国都经历了公务员考核之初的比较笼统 的指标体系向量化 细化的指标体系发展 这种趋势还在继续 二是法制化趋势 国外公务员考核指标的设定普遍以法律的形式加以确认 使其执行有法律依据 三是从注重对结果指标的研究到结果指标与过程指标并重的研究趋势 四是从单 维指标向多维指标发展 2 国内研究现状与趋势 我国公务员绩效考核承源于过去党政干部人事制度下的干部考察制度 自公 务员制度试行到确立 考核制度一直处于不断的完备之中 理论界作出了巨大贡 绪论 献 就考核指标而言主要在于两个方面 一是理论和技术的引进 一方面是从国外引进 翻译了大量的论著 如罗伯 特 卡普兰 r o b e r ts k a p l a n 和戴维 诺顿 d a v i den o r t o n 的 平衡计分卡 化战略为行动 帕特里夏 基利等的 公共部门标杆管理一突破政府绩效的瓶 颈 查兰 沃尔奇 c h a r m w a r s h 的 关键管理指标 等 不一而足 这些都为我 国公务员绩效管理提供了理论捷径 另一方面 是引进国外的实践经验 如姜海 如在 中外公务员制度比较 中 朱庆芳在 国家公务员考核实务 中等对国外 公务员考核内容和标准都有较为详尽的介绍 二是理论探索 借鉴外国理论 结合我国的实际 探索自己的方法 许多学 者和学人作出了卓著的贡献 关于绩效结构方面 王辉等通过实证研究论证了鲍 曼 w c b o r m a n 和穆特威德鲁 s j m o t o w i d l o 的二因素结构模型 王登峰 崔 红等在验证党政领导干部对下级工作绩效评定的结构中 发现与西方双因素绩效 模型有一定的差异 而温志毅对工作绩效结构的验证研究却没有支持二因素假 设 却得出了四因素结构模型 凡此等等都说明了我国对绩效结构的研究还有巨 大的空间 关于我国公务员考核指标论证 设计方面 石伟 崔修利通过因素分 析 发现我国公务员考核德 能 勤 绩四个维度其实只是一个维度 彭国甫等 对政府绩效考核的价值取向进行了分析 王韬 吴建南运用层次分析法与模糊评 判法对公务员考核进行量化研究 李平宁针对公务员考核中的 老好人 现象提 出了 排序评语法 在考核中进行量化打分 关于我国公务员绩效考核指标存在 问题的探讨方面的研究就更多了 如姜晓萍 马凯利认为我国公务员考核指标设 计粗糙化 定性有余 定量不足 并建议针对政务官和事务官确立不同的考核维 度 建立定量 定性相结合的考核体系 肖鸣 杨京涛在 绩效考评与管理中的 十大问题 中总结了绩效指标存在的问题有 全面性与关键性之间的矛盾 指标 稳定性与组织发展的运动性之间的矛盾 考评标准一致性与工作职位特殊性之间 的矛盾等 理论呈现百家争鸣的形式 但依然不能满足现实的需要 且理论要经 过实践的检验 事实是我国现行的公务员考核很大程度上流于形式 既有实践上的问题 也 有理论不足的原因 现在的焦点问题依然是考核维度的确定 指标的量化和可操 作性等问题 这些问题的解决是公务员考核指标符合实践需要的前提 另外 指 4 绪论 标设计理论虽然不足 但毕竟已开始运用于实践 这是理论继续发展的土壤 对 考核指标的实证性研究已成定势 三 论文的基本思路和结构 公务员绩效考核指标是技术性很强的管理工具 需要一定的技术理论 需要 结合实际的技术改造和理论创新 本文第一部分 介绍有关公务员绩效考核指标 设计的理论和工具 着重探讨公务员绩效考核指标设计的原则和方法以及平衡计 分卡理论 第二部分 分析我国公务员绩效考核指标的历史和现状 以期为我国 公务员绩效考核指标设计找到客观的环境依据 理论的生命力在于指导实践 本 文的第三 四部分在分析灵璧县国税局绩效考核历史的和现实的条件基础上 探 索该国税局公务员绩效考核指标设计的科学方法 四 研究方法 1 比较研究法 借鉴国外公务员绩效考核指标理论方法 研究我国目前公务 员绩效考核指标体系的问题所在 并通过中西方的公务员考核指标实践的对比 研究我国公务员考核指标体系构建的实践基础 2 历史分析法 对我国历代官员和建国后的党政干部考评实践进行分析总结 为公务员绩效考核指标的构建探索历史依据和文化基础 3 实证分析法 本文将把l 县国税局作为个案进行实证研究 论证特定的 公务员绩效考核指标构建理论的现实可行性及理论创新的切入点 4 规范分析法 对于可能的公务员绩效考核指标创新设计和实施方案将采用 规范分析的方法 五 创新之处 本研究力图在前人理论研究成果的基础上 突破我国公务员绩效考核指标的 实践瓶颈 创新运用 平衡计分卡 理论 重点研究我国公务员绩效考核指标的 实用性 和 可操作性 并将以灵璧县国税局为个案 对具体单位的指标及 权重设计给出创造性建议 5 第一章公务员绩效考核指标研究的理论和工具 第一章公务员绩效考核指标研究的理论和工具 科学的理论是实践的先导 公务员绩效考核指标设计是建立在一定的理论 基础之上的 这些理论包括公务员绩效和绩效考核的基本概念 公务员绩效考核 指标设计的基本原则和方法 其中原则和方法至关重要 它规定了公务员绩效考 核的价值要求和科学本质 一 公务员绩效考核的基本概念 l 目标 绩效和指标 新公共管理运动中 绩效考核成为公共部f jg 常重要的管理手段 绩效的考 核和指标的设计是以目标为依据 因此绩效考核和考核指标的设计首先要明确目 标 绩效和指标之问的关系 对一个组织而言 目标是统帅 是灵魂 是组织的 基本要素之一 现代组织学认为 组织管理的效果与组织目标方向和工作效率成 正比 其他条件不变的情况下 组织目标的方向决定了组织的绩效 目标方向正 确 会事半功倍 目标方向不正确可能会效果不佳 甚至适得其反 所谓目标是指组织或个人在未来各种活动中所要达到成果的预期标准 一个 完整的目标体系包括战略目标 长期目标 中期目标和短期目标 组织目标首先 要层层分解 细化为可执行的目标单元 然后依据目标单元设立职能部门和相应 的职位 配备相应的职员保证目标的实现 其过程中不可避免地会出现组织目标 和个人目标的冲突 影响计划的执行 就需要协调个人目标和组织目标的关系 使个人目标与组织目标保持一致 形成合力 绩效评估就是可以承担这种功能的 工具 绩效 p e r f o r m a n c e 产生于企业管理 牛津现代高级英汉词典 中的解释是 执行 履行 表现 成绩 从字面上可以把它理解为 成绩 效果 在现实 应用中不断发展 有不同的含义 代表性的解释主要有绩效结果观 绩效行为观 和绩效素质观等 事实是 绩效评估只片面追求 产出 过程 和 个人 素质 的某一个方面都有失偏颇 应综合评定 绩效分为组织绩效和个体绩效 个体绩效是组织绩效的基础 但组织绩效不是个体绩效的简单合成 o 陈亮 段兴民 基于行为的工作绩效结构理论述评 科学管理 2 0 0 8 年第2 期 第1 3 3 1 3 5 页 6 第一章公务员绩效考核指标研究的理论和一r 具 合理的绩效评估和评估结果的有效运用是实现组织目标的必要环节 评估的 科学性有赖于建立一套可行的 科学合理的考核指标体系 绩效指标是借以对绩 效进行数量化测量 分析的工具 指标的科学设定可以达成个体绩效促进组织目 标的实现 没有一套科学而可行的绩效评估指标 实施绩效管理就是空谈 所以 绩效考核是目标实现的手段 绩效指标是绩效考核的关键 2 公务员绩效和绩效考核 产生于西方十九世纪末二十世纪初的公务员制度 主要是源于政府职能不断 强化的大背景下人们对行政效率的追求 资本主义初建时期 由旧的官制演化而 来的 任命制 和 政党分肥制 严重影响政府职能作用的发挥 使政府处于 极度低效状态 以至于不再适应资本主义社会政治经济的发展 官制改革势在必 行 公务员制度的创立是为了解决效率问题的 考试录用 本身就可以看作一 种基本的考核 其发展过程中对绩效的要求也是公务员制度题中应有之意 公务员制度在西方经过一百多年的发展 日趋完善 世界各国对公务员范 围有不同的规定 我国2 0 0 6 年1 月1 日实施的 中华人民共和国公务员法 以 下简称 公务员法 在 总则 第二条规定公务员 是指依法履行公职 纳入 国家行政编制 由国家财政负担工资福利的工作人员 公务员是政府部门人力 资源的主体 公务员个体绩效是政府有效运作的基础条件之一 所谓公务员工作 绩效 主要指公务员在履行岗位职责过程中所取得的成绩和产生的效果 是公务 员道德品质 个人素养 职业能力 工作成绩的综合反映 而对公务员的定期考评和以考评结果为依据的奖惩 是公务员工作绩效的有 力保证 所谓国家公务员考核制度 是指 国家行政机关按照管理权限 根据有 关法规 按照一定的标淮和程序对国家公务员的思想品德 工作成绩 工作能力 及工作态度进行全面考察 作出评价 并以此作为对公务员进行奖惩 培训 辞 退以及调整职务 级别和工资等的依据的制度 考核是公务员管理的重要环 节 公务员制度建立后 随之而来的就是对公务员的考核 英国自1 8 5 4 年推行 公务员考核制度 从 勤 绩 两个方面对公务员进行考核 美国从1 8 8 7 年 开始实施考绩制度 二战以后 法 德 日等西方国家普遍建立起比较稳定的公 务员考核制度 在二十世纪八十年代以来的 新公共管理运动 中 绩效管理成 朱庆芳著 国家公务员考核实务 经济f i 报出版社1 9 9 4 年版 第l 页 7 第一章公务员绩效考核指标研究的理论和工具 为公共行政的新亮点 公务员考核制度获得了进一步发展 二 公务员绩效考核指标设计的基本原则和方法 公务员绩效考核是由考核主体 考核客体 考核指标 考核方法 考核结果 及考核结果的应用等一系列的理论和实务构成 考核指标是绩效考核的尺度标 准 是连续主客体的纽带 绩效考核的成败很大程度上取决于考核指标科学性 因此 考核指标的设计可谓公务员绩效考核的 阿基里斯之踵 1 公务员绩效考核指标设计的基本原则 借鉴国际经验结合我国实际 笔者认为我国公务员绩效考核指标设计主要应 该遵循以下原则 1 目标一致性原则 绩效考核指标的一个重要作用就是导向性作用 可以把公务员工作向国家预 定的方向引导 以利于实现国家目标和政府战略计划 公务员工作的特殊性 首 先要求绩效考核指标的设计和国家的战略目标保持一致 从而保证政府工作的正 确方向 其次要求绩效考核指标的设计与组织实体的具体职能目标保持一致 以 促进具体工作任务的顺利完成 公务员绩效指标与国家宏观目标及单位组织目标 的一致性 把公务员个人目标与国际目标结合起来 可以更好地发挥目标导向激 励功能 2 定性与定量相结合的原则 公共部门与企业投入产出本质上的区别 决定了公务员绩效考核的难度更 大 考核标准更难把握 姜晓萍 马凯利指出我国现行公务员绩效考核指标主要 的缺点是 指标设计的粗糙化 即缺乏细化的指标设计 定性有余 定量不足 造 成这种状况的原因一方面是公务员考核本身的特点 另一方面是我国特殊的环 境 但加强公务员管理刻不容缓 必须优化现行公务员考核指标体系 考核指标 设计以定量为主 定性为辅 才能增强公务员绩效考核的客观性 科学性和说服 力 公务员考核量化是我国公务员考核指标的必然方向 也是公务员考核走向科 学化的必然之路 但同时也要把握好 度 不能为了量化而量化 3 系统性原则 姜晓萍 马凯利 我国公务员绩效考核的困境及其对策分析 社会科学研究 2 0 0 5 年第l 期第2 页 8 第一章公务员绩效考核指标研究的理论和工具 系统性原则是指公务员绩效考核指标体系的设计 要遵循目的性 层次性 关联性 整体性的原理 公务员绩效考核指标体系作为一个系统有自己的目的指 向 即忠实于反映公务员的工作绩效 所有的指标分层次有序排列 相互联系形 成一个完整的有机整体 另外 我国公务员绩效考核指标的设计还要与我国的客 观经济环境和文化背景相适应 4 可行性原则 可行性原则包括两个方面 一是指标体系的实用性 即一个好的指标体系必 须有利于达到考核的目的 二是指标体系的可操作性 即指标体系得的设计必须 便于运用 便于考核 可行性原则要考虑现有的物质和技术条件 5 稳定性与灵活性相结合原则 稳定性是制度的内在要求 较高层次的指标 比如一级指标和二级指标 宜 具有较高的稳定性 保持较长时期不变 形成全国统一的尺度 较低层次的指标 要有相对的灵活性 应因时因地而作灵活的变通 就是公务员绩效考核指标的设 计 也要既有全国统一的尺度 又要适应不同的组织 不同的环境条件 随时间 的变化而作相应的调整 6 以人为本的原则 科学发展观是社会主义现代化建设的指导思想 以人为本是科学发展观的核 心 以人为本的原则就是公务员绩效考核指标设计时 要从 人 的角度出发 充分考虑 人 的发展 调动人的积极性 主动性 把人的发展和国家的发展结 合起来 2 公务员绩效考核指标设计模型或方法 公务员绩效考核理论多是借鉴企业员工绩效考核理论 公务员绩效考核指标 的设计方法同样最先运用于企业 不一而足 本文主要介绍常见的三种设计模型 目标管理法 关键指标法和平衡计分卡法 1 目标管理法 目标管理法 m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e s m b o 是现代管理大师彼得 德 鲁克于二十世纪五十年代提出的管理理论 它通过组织成员参与工作目标的制 定 达到激励员工积极性和实现员工的自我控制 以完成预定的工作目标 目标 管理具有 自我控制 参与管理 和 注重成果 的特点 在这种管理模式 9 第一章公务员绩效考核指标研究的理论和工具 下 对员工绩效考核的指标设计主要以组织目标为依据制定员工的考核标准 目 标分解过程就是考核指标的制定过程 首先 是总目标的确立 可以高层提出 下级参与讨论 也可以下级提出 高层参与修改并批准 目标的制定必须综合组织的使命 战略规划和客观环境进 行可行性衡量 保证制定的科学性 其次 是依据总目标进行目标初次分解 重 新审议组织结构和职责分工 进行必要的结构调整和关系协调 然后 目标再分 解 确立下级目标 责任到人 要注意目标的量化 以便于考核 最后 上下级 就目标实现条件和奖惩达成协议 对目标管理法运用于公务员绩效考核指标的设计同样有利于 自上而下 和 自下而上 两种方式优势互补 调动下级公务员的积极性 创造性 有利于部 门目标的优化和实现 目标管理模式下的考核指标具有强烈的结果导向 在有利于组织目标实现的 同时 也带来了管理上忽视其他相关因素的缺陷 2 关键指标法 关键指标法 k e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t i o n k p i 与目标管理法下绩效考核 指标设计一样 都是在对组织目标进行分解 提炼 分析影响组织目标实现的因 素的基础上 析出完成组织战略目标的量化考核标准 所不同的是 关键指标法 从中提炼出的是关键指标 更加突出组织领导的主要责任和员工的关键绩效 运用于公务员绩效考核指标的设计 首先要在国家层面上确定公务员的关键 指标 其次各部门针对本部门的业务特点 制定自己的关键指标 再其次 各职 位业绩衡量的关键指标设计 这些业绩衡量指标就是公务员绩效考核的要素和依 据 关键指标法最明显的优势在于抓住关键因素 去繁就简 轻装而行 不仅保 证组织战略目标的实现 而且降低管理成本 3 平衡计分卡法 平衡计分卡 t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d b s c 是一种较新 也是较先进的战 略性绩效管理工具 其核心理念是通过财务 客户 内部流程及学习与发展四个 方面的指标之间相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹 实现绩效考核 绩 效改进以及战略实施 战略修正的战略目标过程 它把绩效考核的地位上升到 1 0 第一章公务员绩效考核指标研究的理论和工具 组织的战略层面 使之成为组织战略的实施工具 由于下文要着重论述 这里不 再展开 公务员绩效考核指标设计除了可以运用以上论述的三种模型外 还可以穿插 应用诸如德尔菲法 头脑风暴法 层次分析法 问卷调查法等来进行指标的具体 设计 三 平衡计分卡 公务员绩效考核的有效战略管理工具 l 平衡计分卡介绍 平衡计分卡理论是罗伯特 卡普兰 r o b e r ts k a p l a n 和戴维 诺顿 d a v i d p n o r t o n 于二十世纪九十年代共同开发的一套战略管理工具 力图弥补过去管 理会计只能衡量企业财务指标的缺陷 它综合 落后的结果因素 和 领先的驱 动因素 从财务 f i n a n c i a l 顾客 c u s t o m e r 企业内部流程 i n t e r n a l b u s i n e s sp r o c e s s e s 学习与成长 l e a r n i n ga n dg r o w t h 等四个维度对业 绩进行战略角度的评价 这套绩效评价指标系统在企业的宏观战略目标和部门员 工的个人努力之间建立了全新的联系 它一方面保留传统上衡量过去绩效的财 务指标 另一方面兼顾了促成财务目标的绩效驱动因素的衡量 注重企业发展 同时考虑员工的学习与成长 并且透过一连串的互动因果关系 组织得以把产出 o u t c o m e 和绩效驱动因素 p e r f o r m a n c ed r i v e r 串联起来 以衡量指标与 其量度作为语言 把组织的使命和策略转变为一套前后连贯的系统绩效评核量 度 把复杂而笼统的概念转化为精确的目标 藉以寻求财务与非财务的衡量之间 短期与长期的目标之间 落后的与领先的指标之间 以及外部与内部绩效之间的 平衡 显然 平衡计分卡着眼于宏观战略目标 核心理念是有重点的平衡 既不 能面面俱到 又要抓住重点 做到 平衡又聚焦 它实现了绩效考核指标 设计的重大变革 力图调动一切有利于战略目标实现的因素 平衡计分卡在实现 战略管理的过程中 一般要经过调查与准备 制定与沟通 实施与协调 反馈与 修正等阶段 在调查与准备阶段 要弄清某组织的实际情况 是否适合应用平计 分卡进行战略管理 若可以运用 又有哪些影响组织战略目标的因素及其重要程 回金燕 白皓 林锐标著 平衡计分卡麻用实务 海天出版社2 0 0 4 年版 第2 4 页 l l 第一章公务员绩效考核指标研究的理论和工具 度 另外领导的支持也是极其重要的一方面 在制定与沟通阶段 要根据组织战 略目标制定绩效评价指标体系 包括确定维度和指标分解 确定合理的绩效目 标 这些工作都要经过部门和员工的相互沟通 以取得一致的认同 便于顺利实 施 实施与协调是最重要的阶段 平衡计分卡制定的再好 不能认真实施也起不 到应有的激励作用 在这一阶段里 协调各方面利益关系是一个很重要的工作 最后是反馈与修正阶段 平衡计分卡制定和实施的效果如何都要进行认真地总 结 反思 保持成果 修正错误 进一步完善平衡计分卡 使组织绩效进入良性 循环 绩效目标和指标是平衡计分卡的核心内容 战略的实施是围绕科学的目标和 指标进行的 所有目标和指标之间以因果关系相互链接 一份结构严谨的平衡 计分卡应当包含一系列相互联系的目标和指标 这些目标和指标不仅前后一致 而且相互强化 从平衡计分卡诞生以来 运用于企业和公共部门都取得了显 著的效果 充分说明了其在管理中的优势 2 平衡计分卡的管理优势 平衡计分卡理论是管理实践发展的必然结果 管理环境的变化是平衡计分卡 诞生外部促成因素 二十世纪末企业面临的外部环境特征主要是 市场主要为 买方市场 顾客成为影响企业核心竞争力的重要因素 经济全球化 信息化的 进一步发展 使企业竞争范围扩大 逐渐失去原来的相对垄断优势 要求企业管 理提升到战略高度 但战略的实施成为普遍的难题 人力资源在企业核心竞争 力中的地位举足轻重 无形资产在总体上获得了相对于实物资产的更大优势 在 这样条件下 美国大企业财务丑闻频曝 平衡计分卡的诞生是顺应了企业发展的 要求的 弥补传统管理理论的不足 其优势在于 1 全方位绩效评价 冲破传统的财务评价羁绊 对业绩的评价由单一的 结果评价扩展到结果的驱动因素的评价 这便于挖掘企业潜在绩效动力 2 战略管理的实现 形成与二十世纪6 0 年代的战略管理理论 随着企业 环境的变化越来越得到人们的重视 然而 相对于战略的制定来说 战略的执行 难度更大 许多好的战略都因为执行不力而流产 达不到预想效果 平衡计分卡 克服了战略执行上的困难 是一个 化战略为行动的工具 美 卡普兰 诺顿著 刘俊勇等译 平衡计分卡 化战略为行动 广东经济出版社2 0 0 4 年版第2 3 页 1 2 第一章公务员绩效考核指标研究的理论和丁具 3 协调优势 平衡计分卡注重把组织战略通过指标分解化为员工的具体 行动 其前提是让员工了解组织战略 通过相互协商制定切实可行的绩效目标和 评价指标 无论是在指标制定还是在战略执行过程中 都要求协调一致 形成合 力 正如尼文所述 一个简单的定义并不能全面地说明平衡计分卡 我们从三种角度研究平衡计分卡 评价系统 战略管理系统和沟通工具 3 平衡计分卡在公共管理部门的应用 平衡计分卡产生于企业管理创新 在美国乃至世界范围内得到推广应用 2 0 0 3 年的一项调查显示世界7 0 接受调查的企业正在或计划使用平衡计分卡 同时平衡计分卡在政府部门和非营利组织也得到广泛关注 1 9 9 6 年美国夏洛特 市首先采纳平衡计分卡作为政府管理工具 取得引人注目的成就 该市平