（行政管理专业论文）我国政府部门绩效评估价值取向问题研究.pdf

摘要 有关政府部门绩效评估的理论及相关实践发生已有半个多世纪了 对政府部门的绩 效如何考评 如何利用绩效理论及如何提高政府的绩效 这是一个系统化的工程 而价 值取向作为政府部门绩效评估中的元命题 在一定意义上决定和制约着整个评估的方向 和过程 只有确立正确的价值导向才能使问题得以科学的解决 因此 探讨政府绩效评 估中的价值取向问题成为本文选题的主要动机和论述的核心理念 本文主要从学理和实践两个方面对政府部门绩效评估中的价值取向问题进行了较 为深入的探讨 即在对政府部门进行绩效评估时 其最初的导向是什么和应该以怎样的 价值观来进行 在对绩效评估的发展作了系统化 理论性阐述的基础上 文章首先评述了政府职能 与政府绩效评估的关系 以求从政府职能的演变与发展的角度引导出我国政府部门绩效 评估中价值取向现状及存在的问题 政府职能与政府绩效评估价值取向的辩证关系 直 接影响现阶段我国政府部门绩效评估价值取向的确立 其次 从价值观 价值取向问题 入手 从理论和现实层面分析讨论了政府部门的价值取向问题 最后 归纳总结出我国 政府部门绩效评估应确立以民为本 公平 正义 民主 有效 全面 和谐 科学发展 的价值取向 关键词 政府部门政府职能绩效评估价值取向 s t u d y 0 1 1v a l u eo r i e n t a t i o no fg o v e r n m e n td e p a r t m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n g o v e r n m e n td e p a r t m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a do c c u r r e dm o r et h a nh a l fa c e n t u r y h o wt oe x a m i n e 1 1 s ea n de n h a n c ei t t h a t sas y s t e m a t i z e dp r o j e c t t h i sp a p e r d e e p l yd i s c u s s e dt h ev a l u eo r i e n t a t i o no fp e r f o r n m c ee v a l u a t i o ni ng o v e r n m e n t d e p a r t m e n tf r o mt h ea c a d e m i ca n dp r a c t i c a la s p e c t s t h a t sm e a n sw h a t st h ei n i t i a l g u i d a n c e a n dv a l u eo r i e n t a t i o nd u r i n g c a r r y i n g o ng o v e r n m e n ti 觚o r m a n c e e v a l u a t i o n v a l u eo r i e n t a t i o nt a k ea st h eu l t i m a t ep r o p o s i t i o ni nt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t p o r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i td e c i d e da n dr e s t r i c t e d t h ed i r e c t i o na n dp r o c e s so f g o v e r n m e n td e p a r a n e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni ns o m ea s p c c 他 o n l ye s t a b l i s h m e n t t h ec o r r e c tv a l u eg u i d a n c ee n a b l et h eq u e s t i o nh a sa i e m m cs o l u t i o n t h i sa l s oi st h e m a i nm o t i v ea n dt h ee l a b o r a t i o nc o r ei d e at ob et h et o p i cf o rt h i sp a p e r i nt h eb a s eo fs y s t e m a t i ca n dt h e o r e t i c a l l ye x p o u n dt h ed e v e l o p m e n to ft h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n f i r s t l y i te x p a t i a t e do nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n t f u n c t i o na n dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i no r d e rt oi n d u c tt h ep r e s e n t s i t u a t i o na n de x i s t i n gq u e s t i o ni nt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e md i r e c t l yi n f l u e n c e dt h ee s t a b l i s h m e n to fv a l u eo r i e n t a t i o n o fp r e s e n tg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s e c o n d l y i nt h et h i r dc h a p t e r t h e a u t h o rh a sd e m o n s t r a t e dt h ev a l u eo r i e n t a t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n f r o mv a l u ea s p e c t a n da n a l y z e dt h ef u n c t i o n d i s t o r t i o n c a u s eo f t h ev a l u eo r i e n t a t i o n f i n a l l y i tm a d eac o n c l u s i o nf o rg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fo u rc o u n t r y t h a ti se s t a b l i s h i n gc o n s i d e rt h ep e o p l ef i r s t e q u i t y j u s t i c e d e m o c r a c y e f f e c t i v e c o m p r e h e n s i v e h a r m o u l o l l s i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv a l u eo r i e n t a t i o n k e yw o r d g o v e r n m e n td e p a r t m e n tg o v e r n m e n tf u n c t i o n p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 乱u eo r i e n t a t i o n 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定 即 研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学 学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 本人允许论文被 查阅和借阅 学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文 同时 本人保证 毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学 保密论文待解密后适用本声明 学位论文作者签名 坳 指导教师签名 泐秀 t r 刁年s 月 z 5 日 p7 年r 月 r 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地 方外 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意 学位论文作者签名 蒙机 加 7 年s 月岖日 引言 西方政府管理的集权化和官僚主义化形成了政府垄断 推动 福利国家 人民社会主义 和 混合经济国家 的政策的实施 导致了政府管理失控 低 效率 财政赤字 导致了公众对政府的不信任和民权运动的高涨 服务行政 民主行政 善治 等日益成为政府研究和实践工作的核心 这就要求改变 和调整政府部门内部以及政府部门与社会之问的关系 针对这种社会现实 以美 国 英国 新西兰 澳大利亚 日本 荷兰等为代表的西方国家从2 0 世纪5 0 6 0 年代掀起了一场被称为 新公共管理运动 的政府改革 这场改革的重点是 把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来 主张政 府应像企业那样引入竞争机制 树立顾客意识 视服务对象为上帝 政府管理应 以市场或顾客为导向 实行绩效管理 提高服务质量和有效性 在这种背景下组 织绩效评估被引入公共部门 以绩效为本的政府绩效评估措施得到了极大的重视 和推广 纵观西方各国的政府绩效管理 基本都是从解决实际问题出发 紧跟时 代的脉搏而不断发展 往往表现的是就事论事 相关的理论基础就显得不足了 特别是未能形成系统的理论体系 也就很难找到一个普遍适用的方法来 对政府 的绩效进行评估 还处在一种自发的状态 转向我国 政府部门当前的行政改革更多地着眼于宏观的 体制层面 和 结 构层面 局限于政府机构的增增减减和职能的调整转变 关注的热点更多的是 机构改革 政府与企业 社会的关系等问题 尽管我们也试图通过行政改革来改 善政府管理 提高政府绩效 以适应市场化和经济体制改革的需要 并推动社会 经济的全面发展 然而对微观层面的政府内部 管理问题 却很少予以更直接的 关注和深入的研究 在公共管理领域 我们似乎更多地凭借模糊的直觉和感性的 经验来判断政府的 行政效率 如何 因而 在衡量行政效率方面 我们面i f 缶的 不仅仅是缺乏充分和有效的判别信息 同时缺乏如何利用这些信息进行有效评估 的方法和工具 我国政府部门的绩效评估未能引起足够的重视 缺乏系统的理论 指导 所采取的一些有限评估不是流于形式就是突击运动式的大检查 大都难以 使组织绩效在不断评估反馈的基础上得到持续改进 学术界对政府部门绩效评估的研究也很淡漠 除了一些零星介绍性的点缀 几乎还是空白 政府内部的管理运行机制更多地处在一种 黑箱 状态下 缺乏 一种有效的方法来评估政府部门的管理水平如何以及效果如何 因而也就更谈不 上改进和提高政府的管理水平了 人们在研究中反复论证 试图在技术层面和价 值层面找到突破i 1 在方法论上如何解决这些问题 从何处寻找出路是政府绩效 评估方面的一个内容 绩效评估不可避免地集合了各方价值的冲突 从政府 社 会 企业 公众等等不同的利益主体出发 对政府绩效评估所进行的价值判断也 就千差万别了 更进一步地导致政府绩效评估的结果不同 这就能够很清楚地发 现政府绩效评估的价值取向决定了评估绩效的标准 因此 只有寻求政府绩效评 估合理的价值取向 才能建立科学的绩效评估标准 如何从价值取向层面入手来 研究政府部门绩效评估的问题 从而使政府绩效评估更科学 更规范 更合理 已成为一个亟待解决的问题 2 1 政府绩效评估的一般分析 1 1 政府绩效评估及价值取向问题研究现状 1 1 1 国内外关于政府绩效评估的实践 1 1 1 1 政府绩效评估在国外的实践 政府部门的绩效评估大约兴起于20 世纪40 年代 其理论与方法来源于工 业组织中的 工作绩效 理论 工业组织的 工作绩效 理论主要集中于角色 工具组织和职务背景 评估过程和评估结果等几个方面 学术界研究政府绩效评 估始于第二次世界大战期间 其标志是克莱伦斯 雷德和赫伯特 西蒙的 市政 工作衡量 行政管理评估标准的调查 一书 i 政府部门绩效评估在美国的发展 根据公共行政理论的历史演变和不同时期政府绩效评估的主要特点 政府绩 效评估在美国的发展大致可以说经历了以下三个主要阶段 其一 启蒙阶段 时间上的跨度为2 0 世纪初到4 0 年代 这一阶段主要的活 动有 1 9 0 6 年布鲁尔等人发起成立了纽约市政研究院 t h e n e wy o r kb u r e a uo f m u n i c i p a lr e s e a r c h 提出建立三种类型的评估 其一是评估政府活动的成本 投入 i n p u t s 其二是评估政府活动的产出 o u t p u t s 其三是评估社会条件 有时对社会需求进行评估 有时对政府活动的结果 o u t c o m e 进行评估 1 9 2 7 年 国际城市协会主席科来恩 瑞德利出版了 评估城市政府 一书 关注的焦 点是政府提供的公共服务 并通过大量应用质量指标对公共服务的结果进行评估 来评定政府绩效 1 9 3 7 年 罗斯福政府成立了总统管理委员会 又称布朗诺委 员会 t h e p r e s i d e n t s c o m m i t t e e o n a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t o r t h e b r o w n l o o w c o m m i t t e e 认为真正的效率必须内化为政府组织结构的组成要素并体现为优 质 高效的公共服务 政府效率问题引起了人们的普遍关注 政府绩效评估的理 念和技术开始出现 从现在的观点看 那时的政府绩效评估的重点是行政投入 行政过程 行政产出和部门效率问题 而不是结果和绩效目标的实现等问题 并 认为效率越高 结果的实现程度和公民的满意度也就越高 行为结果成了效率的 附属品 虽然也有学者 如西蒙和瑞德利等 注意到了政府活动的结果和有效性 问题 但由于受科学管理运动的影响 并没有成为政府绩效评估的核心价值和目 标 政府绩效评估的核心价值取向是效率 其二 绩效预算阶段 时间上的跨度为2 0 世纪4 0 年代到8 0 年代 主要内容 包括 计划一项目一预算 p l a n n i n g p r o g r a m m i n g b u d g e f i n g s y s t e m p p b s 目 标管理 m a n a g e m e n t b y o b j e e t i v e s m b o 1 9 7 3 零基预算 z e r o b a s e b u d g e t i n g z b b 1 9 7 7 通过这些活动 政府绩效评估的特征表现为 通过预算 手段 把行政目标 行政计划和行政活动与预算资源的分配联系起来 以控制预 算支出的方式达到提高政府效率的目的 绩效预算关注的焦点是投入 产出 行 政过程 经济和效率 而不是行政活动的效益和结果 绩效预算改革的范围很有 限 随着2 0 世纪7 0 年代末新公共行政的兴起 公平 因素日益成为人们关注 的焦点 公共行政是政府的艺术与科学管理艺术的联姻 效率和经济主要属于管 理理论的范畴 而社会公平属于政府理论的范畴 由此得出的观点是政府能够而 且必须既讲效率又追求公平 在此价值导向下 政府绩效评估不仅关注投入 产 出等效率因素 而且更加关注效益 结果 回应性和公民满意度等因素 公平 和 效率 一起成为政府绩效评估的价值基础 较之前一阶段的绩效评估 以政 府部门的预算为起点 使得政府绩效评估的核心价值取向不仅仅是效率而且兼有 公平因素 其三 全面发展阶段 时间上的跨度为2 0 世纪8 0 年代到世纪末 这一阶段 的主要内容包括 1 9 9 3 年颁布了 政府绩效和结果法案 g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa e t g p r a 1 9 9 3 建立绩效改革运动的直接领导机构一 一国家绩效审查委员会 n p r o 争取国会和相关部门的支持 这一阶段美国 政府绩效评估进入全面发展时期 并逐步形成一种新的管理制度一绩效管理制 度 通过对政府部门的整体研究与全面分析 绩效管理已经跳出了单纯的公平与 效率两元论的圈子 政府部门的绩效评估的价值取向延伸到了更广的方面 2 政府部门绩效评估在英国的发展 政府绩效评估在英国应用得最持久 最广泛 技术上比较成熟 它也是撤切 尔政府提高行政效率和效能的努力的一个重要组成部分 主要包括 1 9 7 2 年 撒切尔任命雷纳勋爵任其顾问 并推行改革 开展了著名的 雷纳评审 r a y n e s c r u t i n y p r o g r a m m e 雷纳评审是 以解决问题为导向 的 经验式调查 4 调查的起点是 人们已经了解的东西而非不了解的东西 评审者提出问题和质 疑 以便发现存在的问题 从而拟订提高效率的具体方法和措施 1 9 8 0 年 部 长管理信息系统 1 9 8 2 年 财务管理新方案 1 9 8 8 年 下一步行动 1 9 9 1 年 公民宪章运动 竞争求质量运动 1 9 9 3 年 基本支出评审 1 9 9 4 年 持续与 变革 以及 进一步持续变革 的政府白皮书 1 9 9 7 年 全面支出评审 1 9 9 9 年 政府现代化 上述一系列政府管理创新运动 把英国公共组织绩效评估逐渐 引入了普遍化 规范化 系统化和科学化的轨道 政府部门绩效评估的价值取向 也从单一化迈向了多元化 3 西方国家政府绩效评估的发展趋势 除了美国 英国之外 新西兰 澳大利亚 日本 荷兰 挪威 芬兰 丹麦 等西方国家都借鉴并实施了政府绩效评估 其表现为以下三种发展趋势 一是制 度化 规范化趋势 二是由财政控制向行为控制转变的趋势 三是由独立评估向 客户参与评估转变的趋势 西方世界中绩效评估的发展和兴起有其多方面的原因 从历史传统来看 以 美国为例 约束的行政传统要求对政府进行有效的监督和控制 但是 在复杂多 变的行政环境下 如何判断一个行政行为是否有效变得越来越困难 因此必须重 新分析政府的职能结构并对其有效性进行测量 从政府与社会的关系来看 公众 对政府治理的信任危机要求政府提高行政能力 并通过改进绩效测量的技术和展 示测量结果增加治理的民主性和透明性 现代信息技术的发展也为改进绩效测量 提供了物质基础 此外 行政理念的发展从根本上决定了绩效评估的设计和实施 以及政府绩效评估的价值取向 例如 管理主义的兴起提高了对政府行为可控性 和可测量性的要求 从西方各国进行的政府绩效管理活动中 我们不难看出 其最先的目的是为 了解决政府在历史发展过程中所遇到的各种困境和实际问题 并没有太多的从理 论层面所进行的研究和探讨 表现出来的往往是就事论事 走的是边操作边修正 的模式 从最初的工业绩效移植到公共部门 从只重过程到重视结果 从3 e 方 法到全面质量管理 对政府绩效评估的价值取向也是从只重效率 经济 效益发 展到了重视质量 满意度 公平 民主等方面 通过对西方各国绩效管理的分析 研究 面对国内我们可以获取一定的借鉴 1 1 1 2 政府绩效评估在我国的实践 在我国 到了2 0 世纪9 0 年代 随着绩效 绩效评估 政府业绩 政府生产 力等理论范畴的出现 我国对政府效率的研究开始由效率研究转向群体绩效研 究 对于政府绩效评估的价值取向问题的研究主要成果有 马玉成从政治哲学角 度综合分析了有关学者在这方面的研究成果 并概括出人们共存的几个基本价值 取向 增长 公平 民主 秩序 鉴于此 在选择公共部门绩效价值标准上 应该在坚持增长这个价值标准的前提下 以公平作为内在的必要约束 凌文辁从 社会转型的角度提出政府职能的合理定位是政府绩效的基本价值选择 满足公众 需求是政府绩效的根本价值选择 公共服务质量好坏是衡量政府绩效的重要标 准 廉洁 高效 公正是政府绩效的价值追求 徐邦友指出满意原则是行政绩效 评估的最终尺度 并指出了要处理好满意度评估中的凡对关系 国家行政院校联 合会2 0 0 0 年年会在公共事业管理效率研究方面取得了许多成果 与会专家认识 到必须重视对承担公共服务提供的各种组织的协调和管理 要加强对政府的绩效 评估 加强财政预算管理 同时对于公共行政的教育培训及行政绩效的价值选择 政府绩效评估机制等方面作了实质性的讨论 我国政府部门绩效评估的研究尚处于起步阶段 虽取得了一些成果 但从总 体上看来 我国政府绩效评估无论在理论上还是在实践上都还不成熟 缺乏全国 统一的做法和标准 在实践力度和效果上也很不平衡 存在的问题还很多 特别 是对政府绩效管理的价值取向没有明确的界定 大多情况下还是追求经济效益 唯 g d p 论 大搞政绩工程 形象工程 极大地扭曲了政府根本职能 1 2 政府绩效评估的涵义及其价值取向 由于绩效评估的研究存在于管理学 组织行为学 人力资源管理等多门学科 中 学者们视角不同 从而仁者见仁 智者见智 对何为绩效评估没有一个定论 比较公认的理解有 绩效评估是对雇员与职务有关的业绩 能力 业务态度 性格 业务适应 性等诸方面进行评定与记录的过程 绩效考核是对员工一个既定时期内对组织的贡献做出评价的过程 从数质 吴国存 企业职业管理与雇员发展 叼 北京 经济管理出版社 1 9 9 6 年 第2 5 0 页 6 两方面对其工作的优缺点进行系统的描述 绩效评估是一个复杂的过程 绩效评估是定期考察和评价个人和小组工作业绩的一种正式制度 o 仅仅从以上列举的几种定义中 便可见其理解上的差异 从 过程 到 制 度 从实际工作成就到影响工作成就的种种因素 或换一种角度来说 便意味 着绩效评估包含着丰富的内容 不仅仅是 绩效 字面上的工作成绩效果贡献 还包括对雇员的特征 工作态度 工作适应性 能力 潜在能力的认定 但这样 一来 使得绩效评估的定义更趋复杂 r 然而 对公共部门绩效评估的认识显然不能单从个人层面来理解 被西方公 共部门广泛采用的绩效评估技术的一大进展便是从以往侧重个人层面转向侧重 组织绩效的较高层面 但组织层面的绩效确切界定则更为困难 因为政府的行 为 即便是一种简单的服务 也是个复杂 多面的概念 在过去无法定义它已成 为阻碍测评发展的关键所在之一 o 但从这个角度出发的界定依然众说纷纭 如 绩效评估是一个适用于为评 价政府活动 增强为进展和结果负责的一切有效的术语 o 绩效评估是评价达到预定目标的过程 包括以下信息 资源转化为物品和 服务 输出 的效率 输出的质量 提供给顾客的效果 顾客满意程度 和结果 与所期望目的相比项目活动的后果 政府在对项目目标特定贡献方面动作的 有效性 o 绩效评估指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要 因此我们可以看出 对于绩效评估没有一个普遍公认的术语 笔者认为可以 从三个方面来理解政府绩效评估的内涵 微观层面 绩效评估可以理解为对个人 工作业绩的认定 中观层面 绩效评估是对部门 事业单位 非营利组织等所履 行职能 所做的贡献进行的认定 宏观层面 是整个公共部门或狭义上指政府的 绩效的测评 政府为满足社会和民众的需求所履行的职能 体现为政治的民主与 张一弛 人力资源管理教程 北京 北京大学出版杜 1 9 9 9 年 第1 8 5 页 or 韦恩 蒙遣罗伯特 m 诺埃 人力资源管理 劬 葛新权等译 北京 经济科学出版社 1 9 9 8 年 第2 9 6 页 于军 英国地方行政改革述评伽 北京 国家行政学院出版社 1 9 9 9 年 第2 9 页 9s h e l d o r ls i l v e r 毫i i h r t yl u s t e p r e i n v e n t i n gg o v e r m m n ts e r i e s 月曼r 嵋窟曩撇m e a s u l ta n d b u d g e t i n g l y1 9 9 7 b e n c l m a r k i n gs t u d yr e p o r t s e r v i n gt h e a e r i c a np u b l i c b e s tp r a c t i c e si np e 嘲o z m a n c e m a n a g e m e n t j u n e1 9 9 7 o 胡宁生 中国政府形象战略 m 北京 中共中央党校出版社 1 9 9 8 年 第1 0 7 8 页 7 稳定 经济的健康 稳定和快速发展 人们生活水平和生产质量的持续提高 社 会公正与平等 国家安全和社会秩序的改变 精神文明的提高等方面 通过对绩效评估涵义的认识 我们也不难看出要对政府部门进行绩效评估 也就是说 在进行政府部门绩效评估时 最初的动机和价值判断应该是怎么样的 其中的价值导向十分重要 价值取向作为政府部门绩效评估中的元命题 在一定 意义上决定和制约着整个评估的方向和过程 只有确立正确的价值导向才能使问 题得以科学的解决 才能有一个科学 系统的绩效评估 才能得到一个正确的评 估结果 3 2 政府职能与政府绩效评估价值取向 2 1 政府职能与政府绩效评估价值取向的辩证关系 2 1 1 政府职能对政府绩效评估价值取向的影响 笔者认为 有什么样的政府职能定位就有什么样的政府绩效评估价值取向 也就是说 政府职能定位规定和制约着政府绩效评估的价值取向 政府职能表达的是政府在社会管理过程中的职责和功能 不同社会发展时 期 对政府的职能要求不同 基于不同的政府职能要求 对政府部门进行绩效评 估时必然会有不同的价值取向 特定的政府职能定位 表现出来的是特定时期政府部门工作的绩效 是政府 一定时期公共产品和公共服务的产出 对这些特定产品和产出的考评是政府绩效 评估时所面对的客体 在客体一定的情况下 主体活动的范围与影响必然会受到 一定的影响和限制 2 1 2 政府绩效评估价值取向对政府职能的反作用 政府绩效评估价值取向对政府职能定位有着调整与改善功能 绩效评估就是 对政府所履行的职能的效果所进行的评价与考核 通过评估后产生的结论来对政 府的职能和政府的运作进行调整和改进 在这一方面绩效评估的价值取向直接影 响着政府职能的变革 政府会根据绩效评估中所反映出的价值取向进行工作的调 整和职能的重新定位 明确了政府职能与政府部门绩效评估价值取向的关系 本章将通过对政府职 能演变与发展的阐述来探索我国政府绩效评估管理体系的依据与前提 2 2 政府职能的演变与发展 对于政府职能的界定 不得不追溯到政府的起源 霍布斯把按照契约联合在 一个人格里的人群叫做国家 洛克在其经典名著 政府论 里讨论的政府也就 是国家 认为政府的起源也是人们协商后一种契约的表达 卢梭认为政府的产生 由两种行为构成一法律的确立与法律的执行 学界对于政府的起源虽有不同 的学说 但政府起源及政府的本质对政府的职能界定无疑是有重要影响的 o 霍布期 利维坦 m 黎思复译 北京 商务印书馆 1 9 9 6 年 第1 3 2 页 卢梭 社会契约论 归 何兆武译 北京 商务印书馆 1 9 9 7 年 第1 3 0 页 9 政府职能的内涵 在国内外行政学界可以说是众说纷纭 总的来说对政府的 职能可以概括为以下三方面 一是认为它是能力和作用的结合 二是认为它体现 的是职责和功能 三是认为它表现为职责和作用 o 我国学者张国庆认为 政府职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职 能 是相关政治权利主体按照一定的规则 经由一定的过程 通过多种表达形式 实现彼此价值观念和利益关系的契合 从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治 生活 社会生活过程中的各种任务的总称 是国家行政机关因其国家公共行政权 力主体的地位而产生 并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的 总称 o 笔者认为 政府职能就是指政府的职责和功能 即政府应该做什么和不 应该做什么 政府根据其起源来看是民众权利的一种委托和让渡 是民众为实现 其利益而设立的 那么根据其最初建立的目的 就可以说政府的职能是为实现民 众的利益公平 合理分配 政府职能涵义的本质是不会发生变化的 但并不意味着政府的职能是一成不变 的 可以说政府的职能随着社会的发展变化而变化 2 2 1 政府职能的演变 一 古典经济自由主义时期 这一时期 亚当 斯密作为古典自由主义的鼻祖 在对政府角色安排中 认 为政府无权干预经济生活 也无正确实施干预的智慧 斯密提出 按照自然自 由制度 君主只有三个应尽的义务 这三个义务虽很重要 但都是一般人所能 理解的 第一 保护社会 使不受其他独立社会的侵犯 第二 尽可能保护社会 上各个人 使不受社会上任何其他人的侵害或压迫 这就是说 要设立严正的司 法机关 第三 建设并维持某些公共事业及某些公共设施 其建设与维持绝不是 为着任何个人或任何少数人的利益 西斯密所提出的君主的作用范围 实际上 指的是国家 或政府 的作用范围 即国家或政府的职能限定在维护社会安全 保障社会秩序以及举办一些私人经营无利可图的公共设旄之内 当时对于政府职能的的研究认为 政府只需要维持和平 建立一个维持严密 李文忘 中国政府职能转变问题报告 奠 北京 中国发展出版社 2 0 0 2 年 第2 页 张国庆 行政管理学概论 m 北京 北京大学出版杜 2 0 0 0 年 第8 4 页 英n e 当 斯密 国民财富的性质和原因的研究 上卷 蝴 郭大力等译 北京 商务印书馆 1 9 8 3 年 第2 5 2 2 5 3 页 l o 的执法体制 提供教育和其他最低限度的公共事业 认为市场是没有缺陷的 存 在着一种有理性的 经济人 按照经济利益的要求 在看不见的手的作用和引导 下自然调节社会经济秩序 在这样一种经济秩序面前 政府没有发挥作用的时间 空间和要求 自由的社会经济体制是市场经济顺利运行和经济增长的基本条件 政府的职责和功能就是充当 守夜人 的角色 即管得最少的政府是最好的政府 斯密的政策主张成为当时的主流思潮 且在以后的两个世纪 甚至在现代经济理 论中也一直具有深刻的影响 二 凯恩斯主义时期 随着资本主义生产社会化和市场经济的发展 传统的经济自由主义完美论无 法自阿其说 市场失败已经显露出来 凯恩斯认为 自由主义经济必然引发有效 需求不足而导致周期性经济危机 特别是在1 9 2 9 年到1 9 3 3 年爆发了资本主义经 济大危机 由于资本主义危机的发生 导致了一系列社会问题的产生 如经济的 停滞 失业人口的增加 社会的不稳定等 这一时期 西方政府的目标取向发生 了新的变化 2 0 世纪3 0 年代凯恩斯主义的出现 标志着政府由 守夜人 转化为 干预 者 凯恩斯认为要挽救危机 必须实现充分就业的经济均衡 要达到此目的 只有靠政府干预 但他的政府干预是间接干预 其主要内容是 第一 政府参与 投资 自由的市场经济中 投资诱力不足 投资量不能弥补有效需求不足 所以 要借助于政府的力量来增加社会投资 第二 鼓励多消费 凯恩斯认为政府的预 算平衡问题应当从它与有效需求的状态来判断 如果社会上存在大规模的失业 预算是赤字的 那么适当的反应措施是增加而不是减少赤字 当健全的财政政策 违背充分就业目标时应舍之而不惜 第三 增加货币供给量 当经济没有达到充 分就业以前 要增加货币供给量 一方面会引起通货膨胀 但同时也会压低利息 率 刺激投资 只有在充分就业实现后 再增加货币 才会引起真正的通货膨胀 而不会刺激生产 因此 货币增加使用量适度时才起到刺激作用 否则就会产生 负效应 主张政府的职责就是进行需求管理 以实现宏观经济的均衡 凯恩斯的政府干预理论使人们相信政府再也不能袖手旁观了 于是 许多国 家纷纷改变对市场被动的不干预政策 逐步加强组织和管理经济的职能 政府的 权力日益扩大 尽管政府干预的程度和范围有所不同 但强调政府职能的积极作 用是各国一致的做法 三 自由主义的复归时期 2 0 世纪7 0 年代后期 由于滞胀的出现 各国政府面临着这样的发展困境 一方面 由于坚持凯恩斯的 全面干预 理论 各国政府都不同程度地陷入公共 财政赤字的巨大压力 另一方面 民权运动兴起 要求政府提供更多和更高效的 公共服务 于是西方国家普遍展开了再造政府的改革运动 政府再造的一个重要 目标就是进行政府职能的调整和优化 主张削减政府的职能 以最大限度地发挥 市场机制的作用 与次同时产生了新公共管理理论 其核心的理念是政府有限理性和政府官员 的 经济人 假设 其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部 门 强调市场竞争 政府工作的绩效评估 行政过程的透明取向 成本效率和顾 客导向等 由以上各个时期政府职能的演变过程 我们可以看出政府职能产生于社会发 展的需要 政府职能的发展变化是社会需要发展变化的结果 不同社会或同一社 会的不同发展时期 社会对政府的职能需求是不同的 政府的职能供给也会发生 相应的变化 2 2 2 政府职能的发展 一 政治统治职能的弱化和社会管理职能的扩大 在人类建立初期 由于社会分工不发达 社会进步缓慢 在这种经济技术状 况下 政府的社会管理内容很少 只有为数不多的社会公共事务 甚至可以无为 而治 日出而作 日入而息 这种带有无政府情调的民间歌谣 正是其生动的 写照 与政府社会职能的极弱化形成鲜明对比的是 它的政府统治职能的强化 随着工业文明的发展以及伴随着经济和技术的进步而来的社会公共事务的 增加 政府的社会管理职能渐趋强化 社会的需求越来越多 需求的层次越来越 高 政府活动也必然随之增加 政府因此而迅速膨胀 同时 由于社会公共事务 的增多 政府的社会管理职能不断加强 政府的其他职能突显 从而使政府的统 治职能呈现出阶段性的弱化趋势 二 政府职能社会化的发展趋势 政府通过宏观协调 将一部分职能交还给社会 由社会和市场替代政府进行 管理 实行政府职能社会化 这是当代政府职能发展的新特点 新趋向 许多西 方国家实行公共事务管理民营化 将公共服务事务或部分政府职能委托民间团体 或私人管理 社会中介组织的广泛兴起 是社会管理职能社会化趋势的重要反映 2 3 社会转型期我国政府职能的定位 通过上述对政府职能演变与发展的论述 可以看出 面对我国的现实情况 在分析研究政府绩效评估价值取向之前 界定我国社会转型期政府职能就显得很 有必要 在现阶段 从我国政府绩效评估对政府职能所提出的要求来看 集中表现为 对政府的社会管理职能的规定与诉求 其一 表现在政府工作要突出社会公平 当前 公平问题是人们讨论最多的话题之一 改革进程中我国社会经济得到了快 速发展 取得了很大成就 但勿庸讳言 我国社会仍有相当一部分人并没有共享 繁荣成果 如贫富差距问题 从基尼系数来看 我国已是贫富差距相当悬殊的社 会 其基尼系数已大大超过国际警戒线 又如弱势群体问题 无论从相对量还是 绝对量来看 我国的弱势群体较改革前都有所扩大 对一个不断发展的社会来说 我国社会发展与这种现实不得不令人反思 因此 纵然有千百条理由来为改革进 程中出现的这些较为严重的社会问题辩解 但我国社会发展到今天 政府就应高 扬 公平 的旗帜 更加突出其保证社会公平的职能 其二 政府工作中应强调 维护社会秩序 良好的社会秩序是社会健康运行的前提 任何政府都应十分致力 于良好社会秩序的维持 当前 我国政府应优先突出其维护社会秩序的职能 这 样傲有其时代紧迫性 考察当前我国社会秩序闯题离不开国内的社会转型和国际 的全球化进程这两大背景 社会转型无疑给我国带来了无穷的活力与希望 但是 我们也必须看到这个过程中的一些消极现象 如贫富差距悬殊问题 弱势群体持 续扩大问题和普遍的社会急躁心态问题等 这些消极现象对我国的社会秩序构成 了威胁 已经或将要阻碍我国社会的进一步发展 全球化是世界发展的一大趋势 我国必须参与此过程 但全球化使世界经济秩序 政治秩序和社会秩序都呈弥散 性特点 世界任何角落一有风吹草动必然会波及到其他各国 就我国社会安全角 度视之 全球化进程无疑给当前我国社会稳定带来了巨大的压力 全球化负菌效 应的弥散性特点和国内存在的一些问题及它们之间的相互作用 都给我国政府维 护社会安全以巨大压力 面对这些问题 我国政府应该未雨绸缪 防微杜渐 优 先突出维护社会秩序的职能 通过以上分析 我们可能看出在社会转型期 对于政府职能的确定应从以下 几个方面开展 一 以正确的政绩观为导向 以构建和谐社会 促进人的全面发展 为目标 党的十六届三中全会明确指出 要坚持以人为本 树立全面 协调 可持续的发展观 促进以人为本 是新一代领导集体实施的一个具有战略意义的 发展理念与价值取向 这标志着我国政府的发展目标取向已经从单纯追求经济增 长转向全面 协调 可持续发展 清晰地凸现出以人为本的新政绩观 服务型政府是指政府以公民本位 社会本位为指导理念 以服务为宗旨 向 公众 社会和企业提供公共服务和公共产品 并承担服务责任的政府 从经济层 面上说 政府要为社会提供市场 企业 个人不能或不愿提供的公共产品和公共 服务 从政治层面上说 政府要为社会各阶层提供一个安全 平等和民主的制度 环境 实现有效的治理而不是统治 从社会层面上说 政府要从社会长远发展出 发 提供稳定的就业 义务教育和社会保障 调节贫富差距 打击违法犯罪 确 保社会健康发展 二 全能政府 向 有限政府 的转变 以前的 全能政府 其最大 的特点就是政府包揽了一切社会事务 垄断了一切社会权力 独占了一切社会资 源 高度集权 党政不分 政企不分 政事不分 我国现阶段 国家与社会关系 的调整己进入了一种逐步自觉的调整阶段 逐渐打破了改革前国家与社会关系的 高度同一状态 社会从国家的完全控制中逐步走向了一定程度的自我发展状态 随着这一过程的不断深化 国家与社会的关系必然出现两种相反相成的结果 一 是国家从社会一些领域的退缩 另一种是社会自主性在社会一些领域的恢复 这 种变化必将促使政府职责和功能的调整 政府从无处不在 无所不管的 全能政 府 向有所为有所不为的 有限政府 的转变 这集中表现了政府适应社会发展 的理性选择 同时也是社会发展过程中的必然要求 有限政府 的建立必然使 得政府的职能严格地限定在公共领域 政府把精力应集中在经济调节 市场监管 社会管理和公共服务上来 三 人治行政向法治行政的转变 随着改革的深入和市场经济的推行 我 1 4 国社会已经和正在发生着剧烈而深刻的变化 这种变化必然引发许多社会问题 如利益结构的分化 调整 这必然带来利益意识的觉醒 而利益意识的觉醒就必 然导致利益诉求和利益表达的增多甚或利益冲突的加剧 社会结构的分化 重组 必然激发阶层间利益的博弈和阶层意识的强化 政府作为社会生活的主要调控 者 对这些问题必须有一个明确 理性的回应 而政府要回应这些问题就必须履 行好其社会管理职能 必须改变原有的人治行政的作风 一个稳定和谐的社会发 展总是与有效的政府管理相联系 而失衡 动荡的社会往往与低效率的政府管理 直接相关 强调法治行政 就是强调法律的权威性和至上性 强调依法治政和依 法治事 切实做到有法可依 有法必依 执法必严 违法必究 总之 在现代市场经济条件下 我国政府的职能主要是组织与实现公共产品 的供给 进行宏观调控 保持社会稳定 建立市场规则 促进社会公平 通过行 政手段和法律手段 逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管 理体制 这就决定了 要探讨我国政府绩效评估管理体系以及相关的价值取向问 题 必将以此作为根本依据和重要前提 3 我国政府部门绩效评估中的价值取向现状研究 3 1 价值取向概述 3 1 1 价值与价值取向 价值是人们在生活中 亦即在实践中 对对象物 包括作为反思对象的自我 进行评判和选择的尺度 哲学意义上的价值是指客体的存在 作用以及它们的变 化对于一定的主体需要及其发展的某种适合 接近或一致 价值作为某种尺度 一方面是由人的需要决定的 另一方面则是对象物的量度决定的 是人的需要和 对象物的量度共同塑造了价值 我们所谈的政府绩效评估过程中的价值问题 是 一种公共价值 它是由公众为自己的公共生活和利益所创造和设立的一种尺度 价值观就是人们在关于各种事物所具有的价值的观点或看法基础上所形成的 对这些事物所具有的这些价值的信念 o 这种信念是人们进行价值判断和选择 确立价值取向和追求的范型和定式 因此 价值观与行为规范是辩证统一的 价 值观是行为规范的核心 而行为规范是价值观的外在表现 具体说 规范向行为 举止提供了具体的指令 它就是一个社会或群体中人们区分事物的好与坏 对与 错 有用与无用 可行与不可行的行为标准 而价值观则为行为标准规定了总的 选择趋向 毒人们总是根据一定的价值观来决定自己的行为 就价值观的本性 而言 它总是与个人的或社会的偏好 愿望 利害 责任观念 认识程度直接相 关 与主体性 历史性 地域性乃至民族性相关 因此 任何特定的价值观念必 然都反映着人类在一定程度上的选择自由 e 价值观作为社会意识的重要组成部分 有着社会意识的基本特征 主要表现 在 首先 价值观依赖于社会存在 主要依赖于物质资料的生产方式 因此 价 值观是具体的 历史的 随着社会历史条件的变迁 价值观也会发生相应的变化 其次 在有阶级存在的情况下 价值观总是有阶级性的 意识形态的本质是人们 的价值观体系 即由人们的社会地位 主要是经济地位及利益所决定的 反映人 们的社会价值取向和历史选择特征的思想体系 现实社会中 不同的阶级由于所 联系的生产方式 经济基础不同 具有的社会关系 社会地位和社会利益不同 王玉揉 岩崎允胤 价值与发展 m 西安 陕西人民教育出版社 1 9 年 第4 2 5 页 汪澍白 艰难的转型 中国文化从传统向现代转化的宏观考察 1 i 长沙 湖南出版杜 1 9 9 1 年 第5 5 页 美 i l 马斯洛 人类价值新论 m 葛新权等译 石象庄 河北人民出版社 1 9 8 8 年 第4 5 页 1 6 它们所持的意识形态通常也是不同的 所以 在阶级存在的条件下 作为社会意 识形态本质和核心的价值观总是有阶级性的 第三 价值观具有相对的独