（社会保障专业论文）我国养老保险基金管理模式研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不 包含其他人己经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得天津财经大学或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究 所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 签字日期 年 月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解天津财经大学有关保留 使用学位论文的规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查 阅和借阅 本人授权天津财经大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编学位 论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 与豸繇 导师签名 凌屯 签字日期 年月日签字e l 期 年 月e t 学位论文作者毕业后去向 工作单位 通讯地址 电话 邮编 内容摘要 随着世界人口老龄化的到来 各国纷纷将传统的现收现付制养老保险制度转变为部 分积累制或完全积累制 我国在1 9 9 7 年决定建立 统账结合 的养老保险制度 并随后 建立了社会保障基金 然而 由于转制成本所导致的个人账户 空账运转 问题 我国 始终未能真正实现部分积累制的养老保险制度 笔者认为养老保险基金管理模式的建立 可以规范基金的运作管理 从而有利于改变这种现状 论文选取了政府集中管理模式 私人分散管理模式和相对集中管理模式的成功案例进行分析 并且在结合我国养老保险 基金统筹账户和个人账户的特点和管理目标的基础上 提出建立新型管理模式的建议 即统筹账户基金实行政府集中管理模式 个人账户基金实行相对集中管理模式 本文共分为四个部分 第一部分 即第一章和第二章 主要包括总论以及养老保险基金管理模式选择所涉 及的相关理论介绍 第二部分 印第三章 该部分主要分析了我国养老保险基金的管理现状及原因 第三部分 即第四章 该部分主要介绍并分析了世界范围内三大主要基金管理模式 的典型案例 第四部分 即第五章 第六章和第七章 也是本文的核心部分 通过分析我国养老 保险基金的特点及管理目标 提出适合 统账结合 制度的养老保险基金管理模式改革 建议 并对存在的现实障碍提出相关解决措施 一 关键词 养老保险基金管理模式统筹账户个人账户 w i t ht h ea r r i v a lo ft h e a g e i n g 妇 妪ft hew o r l 啪d m c o m u n t r i e sa r o u n d t 似h ew e o r l da r 试e a t e a t h e t r a d i t i o n a lp a ya sy o ug oo l d a g e 撇删 凹 叭 t 小l s y s t e m c h i n a i n 1 9 9 7d e c i 甜d e d a n d t oe 她s t a b l 舢i s ha 1 i s o c i o n oalld age insura nce sy 婀眦mm t th e secunty n m u n u wv q k a c c o u n t a n a 以a c c 0 嘣 砌也髓嘣棚1 8 芝 1 s 叫n ah 踟 t 础i e v e d p a r t 邮砌篡m e m p t yr u n n i n g c a u s e d b y 龇一佗罴嚣三劬n d m a n a g e m e n t a c c u m u l a t e do l d a g e i n s u r a n 州c e 删s y s f t h t e m e y 呲e t it 柚h i n d k t h t h e n e j 一一 彬 i m o d e lc a nr e g u l a t et h eo p 竺 h t i l l s s l 渺t u a u o n t u m j i l l i l l l l p r i v a t e s e l e c t e dt h e s u c c e s s f u l 洲洲 烈三 m u a n m a g 吁e m e n t m o d e lt oa n 她 d e c e n t r a l i z e dm a n a g e m e n tm o d e la n 獬d 兰篇篡 一 拖州a u 以一u n t b a s eo nt h e c h a r a c t 汹e r i s t i c sa n wd 觚m a n d 茹c i s l a l 删a c c o u n t u u u u n t u s c s9 0 v e n t m 哼1 0 一一删一 二 砌讫甜孟 啪t r a l i 乙e dm a n a g e m e n tm o d e la n dp e r s o n a l a 0 u n u 葛 a 一 m o d e l t 啊h i s p a p e r c a n b e 捌乱d 舢觚p 篓i n c h d i nh m ea n d 曲r o a d r e v i e w 雏w e na s妞is c h a p t e r la n dc h a p t e r 2 i n c l u d i n gn o r a m 觚tp 砸 枞e dt h e o r yo fo l d a g e i n s u r a n c e f u n d m 粼 硝曲洫删a a 曲咖觚c c 删 p a r t1 ii sc h a p t e r 3 a n a l 5 z i n gt h es i t u a t i o n 觚o1 e 剐1 1 矗u 一 一一 9 m越agcment 也rees u c c e s 洲s a m p l e sa r o u n d t h ew o r l d a n d p a r t1 1 1 i sc h a p t e r 4 i n t r o d u c i n gt h e 恤 s u c c e s s u 1 觚a l y z i n g t h e i r 幽越a g c s 棚出 i s t h e o ft h i si 一儿r o u 庐a n a l y z i n g t h e p a r ti vi sc h a p t e r 5a n d m c h 砌a p 0 f t h t h c e c o o l d r e p a a g c r to i i l t s t u h 咖i sp a p m f i l 咄l m g i 口v es o m er c r o n n c h a r a c t e r i s t i c s a n dm a n 一删盎竺 u n t 锄咄一蛆 s u g g c s t i 0 璐a d a p tt ot h ec o m m i s s i o n 0 i d a g em s r 孤c c s y s 比m t u t l t 一 删a n d r c l 棚s o h l j t i o n sf o rp r a c t i c a l o b s t a d e k e yw o r d s o l d a 咖s 哪n c e f i l n d 删a g e m e n t m o 娜 c i a l a c c 则p e 咖n a l a c u n t 2 第1 章总论 1 1 选题的目的及意义 1 1 1 本课题研究的目的 所谓养老保险基金管理 就是把通过立法征集来的养老保险资金 通过基金筹集 投资运作和分配使用 以及管理模式的选择 管理体制的理顺 监督管理的实行等 进 行全面规划和具体实施 以保证实现养老保险基金的安全有效 以及养老保险政策目标 和制度运行的稳定和可持续 其中 养老保险基金管理模式是养老保险基金管理体制的重要方面 主要包括管理 主体以及管理集中程度的选择 随着政府垄断社会养老保险基金管理的局面被打破 养 老保险基金管理模式呈现出多样化 从管理主体来看 各国养老保险基金的管理模式主 要可以划分为政府管理和非政府组织管理 从一国养老保险基金管理的集中程度来看 可以划分为集中管理模式 相对集中管理模式和分散管理模式 本文从世界人口老龄化趋势及由此产生的世界范围内的养老保险制度改革入手 说 明了养老保险基金管理模式改革是一国养老保险基金制度改革的关键所在 决定着养老 保险基金制度的效率高低 论文通过评析政府集中管理模式 私人分散管理模式以及相 对集中管理模式的特点 为我国养老保险基金管理模式设计提供了各种选择 并且通过 对我国养老保险基金的管理现状的考察与分析 得出当前管理效果不尽如人意的原因 我国养老保险基金管理模式急需变革 以真正发挥部分积累制的优越性 究竟什么是适 合我国的养老保险基金管理模式 本文对我国统筹基金和个人账户基金的特点及管理目 标进行了详细的分析 并在借鉴各国经验的基础上提出了我国养老保险基金管理模式的 改革建议 论文进一步分析了实施该种新型基金管理模式的现实障碍及解决措施 为我 国养老保险基金管理模式的转变提供了完整的改革建议 1 1 2 本课题研究的意义 一 1 理论意义 我认为养老保险基金管理模式的选择是一国养老保险制度成败的关键所在 没有一 个明确的管理模式 养老保险基金的筹集 投资运作以及分配使用只能是混乱的 甚至 是相互矛盾的 养老保险基金的管理模式不是针对制度各环节的具体研究 而是对养老 保险制度整体框架进行的研究 最佳的管理模式应当是在考察了一国的具体情况以及养 老基金管理各个环节的相互关系后制定出的最有利于发挥各个管理主体优势 最有利于 体现制度公平及效率 并且能够形成最严谨的制衡机制的模式 在管理主体的选择上 有政府组织管理和非政府组织管理 这两种管理主体各有利 弊 比如 政府管理虽然较注重公平 但效率普遍较低 非政府组织管理虽然效率较 高 但是成本相对较高 在管理集中程度上 集中管理能够显示规模经济 但是缺乏竞 争 分散管理能够产生激励机制 却可能带来额外的成本 在世界范围内各种管理模式 均有成功的典范 学者们也因此各持己见 但可以肯定的是养老保险基金管理模式的选 择必须根据国情而定 没有适合所有国家的统一模式 这正是本课题研究的理论意义 2 现实意义 1 9 世纪6 0 年代以前世界上还没有老年型国家 1 8 6 5 年 法国成为世界上第一个老年 型国家 瑞典 挪威在i 9 世纪末 德国 英国在第一次世界大战后 美国在2 0 世纪4 0 年 代 日本在2 0 世纪7 0 年代 中国在2 0 0 0 年末先后加入到老年型国家的行列中 老龄化的 出现对世界各国的养老保险制度提出了挑战 各国纷纷进行养老保险制度改革 打破了 现收现付制一统天下的局面 随着基金积累制的出现 各国逐渐积累了巨额的养老保险 基金 如何管理运作这部分资金以应对老龄化的到来成为普遍关注的问题 目前我国实行的是 统账结合 的部分积累制养老保险制度 即将养老保险基金分 为社会统筹基金和个人账户基金两部分 但是由于在改革过程中出现的隐性债务问题迟 迟未能解决 以及统筹账户与个人账户之间的混账管理 造成个人账户 空账运转 为了做实个人账户 2 0 0 6 年1 月1 日起 个人账户的规模统一由个人缴费工资的1 1 调整为 8 全部由个人缴费形成 原本由单位缴纳 打入个人账户的3 转而注入统筹基金 而缩小后的个人账户资金也不得再挪用 郑秉文指出 在 做实一之后下一步该怎么 办 个人账户部分的缴费余额将如何进行投资 如果对此没有有效地制定出 预案 给 予一揽子考虑与设计 做实一的账户就失去了本来的意义 就没有达到原来的目的 可以设计一个符合我国国情的个人账户投资模式 是现阶段面临的又一重要课题 这j 下 是本课题研究的现实意义 1 2 养老保险基金管理模式国内外研究综述 1 2 1 国外养老保险基金管理模式文献综述 1 关于基金管理主体之争 政治经济学派不主张削弱国家对养老金计划的管理 即削弱公共养老金计划在整个 养老金体系中的作用 他们认为 要想依靠私人养老金计划向所有的工人提供一个安全 的和有保障的退休收入体系 根本就是不可能的 因此 不能将国家管理的公共养老金 制度推向私有化 6 新古典经济学派认为 为了有足够的储蓄以应付未来的老龄化问题 养老金计划应 该是基金制的 以防止国家无力承担足够的养老费用支出 防止发生跨越数代人的巨额 转移 并可以将基金用于投资 以投资的回报增加养老金的收益 与此相应的是 为了 实现资本的最佳配置和储蓄的最大收益 必须对养老金基金进行私人化的管理 而政府 的作用仅限于两个方面 为此提供一个完备的规章制度 建立一个等同于公共养老金计 划的公共支持体系 由国家进行管理 通过税收进行融资 为老年人提供一个最低限度 的养老金担保 新古典经济学的这种政策主张顺乎了发达国家意图摆脱越来越重的财政 负担的需要 因而在8 0 年代以来逐步取得了主导地位 不仅如此 这一学派对于一些发 展中国家的养老金制度的改革也产生了很大的影响力 智利就是一个典型的例子 2 关于基金管理集中程度之争 国家干预主义赞成集中管理模式 该模式能够产生规模经济效应 降低了市场竞争 的成本 但新自由主义经济学者认为社会保障是使一定资源像经过漏斗一样进行分配的 制度 能分配给贫困者的救济金被福利机关的 高薪门客 挥霍掉 进行集中管理的政 府相关部门往往倾向于保守的资金投资策略 有的时候会把资金投向正在衰弱的国有企 业 因此收益率很不乐观 管理效率低下 他们认为竞争管理收益率高 并且其投资决 策是因经济原因而非政治原因作出的 但反对者认为市场竞争使管理复杂 管理成本会 加大 3 关于基金管理模式之争 世界银行从促进经济发展的角度出发 主张采用后一种模式 私营竞争型管理 即依靠市场为主 认为政府集中管理的社会保险制度往往使管理成本持续上升 管理效 率低下 而私营竞争型的基金在市场作用下能提高效率 促进经济发展 世界银行在9 0 年代初期的一个研究显示 在整个8 0 年代 凡是政府管理的公共养老金基金 其收益率 都要低于私人管理的养老金基金 在很多情况下 公共养老金基金甚至还是亏损的 世 界银行在2 0 0 0 年曾基于高风险高回报的假设 对2 2 个由公营机构管理养老保险基金的发 达国家和发展中国家的案例进行研究 结果表明政府驱动的投资不会产生效益 这倒不 是因为公共养老金基金没有竞争力 而是因为它们在投资工具的选择上受到了太多不适 当的管制 从而使它无法和私人资本进行平等的竞争 因此 世界银行推崇私营化竞争 管理 国际劳工组织从全面保护老年人的角度出发 认为政府集中管理可以带来规模效 益 克服分散管理带来的效率缺失 更好的为老年人提供生活保障 1 2 2 国内养老保险基金管理模式文献综述 关于养老保险基金管理问题 国内学者们的研究成果相当丰富 提出了许多具有可 操作性的建议 1 主张基金实行集中管理 杨宜勇认为 应该组建中国社会保险基金管理公司作为社会保险基金的投资载体 该机构是股份制非银行金融机构 属于有限责任公司 是自主经营 自负盈亏的独立法 人经济实体 其主要职责是接受中央社会保险基金的委托 经营管理社会保险基金并负 责该基金的投资运营 他称 组建社会保险管理公司是针对中国目前社会保险基金地区 化管理和投资运营分散 投资回报低下的现状提出来的 其主要的目的是将分散的基金 进行适当集中 分散风险 增强投资能力 统一投资运营 林义 2 0 0 2 根据当前中国处于特殊的转型期 金融市场有很多需要进一步的规范 认为无论是国家基本养老保险还是补充保险 均要强调集中统一的监管模式 他在分析 了东欧国家养老保险基金管理的经验和教训的基础上 指出我国应该选择相对独立 有 较高公众信用基础的相对独立的社会保障银行作为养老保险基金管理的基本模式 李剑阁认为 从近期看 我国的个人账户基金应由政府统筹管理 基金运营机构与 基金监督机构要分开 基金受托人应是全国唯一的 只在中央一级建立 2 主张基金实行分散管理 吴敬琏 周d l l 等学者首先提出了要成立多个养老金基金会通过竞争来经营养老盒 的设想 1 9 9 8 年 吴敬琏和葛延风等提出 根据中国的实际情况 可以考虑对一部分金 融 保险及信托投资机构进行改造 使其承担养老基金经营的业务 万解秋等对基金入市运营作了详尽分析 从资源配置的角度说明社会保障基金投资 运营作为一种资源配置应交由独立性市场竞争主体管理运营 建立多元化的社会保障基 金投资管理主体 培育市场化的独立基金管理法人机构 推动基金投资的多元化 包括 完全独立的基金法人 信托投资机构 商业银行与商业保险机构 政府公营基金控制风 险与承受风险的能力低下 投资低风险的投资组合 无成本压力与利润目标 高成本低 收益 民营的基金管理公司 有利润动机 注重于高收益资产组合 运营与管理灵活性 较好 提高效率 控制成本 黄乾 在比较了日本 德国 智利和新加坡四国的养老保险基金管理模式后 认为 我国应成立独立于其它金融 保险机构的养老基金管理公司 实行政府行政管理为辅 市场化管理为主的管理模式 冯兰瑞从部门利益对基金管理的影响出发 提出个人账户基金应分散由经过政府严 格选择批准的若干金融机构来管理 实现具体制度的创新 会出现一种朝气蓬勃的新局 面 王信认为 社保基金理事会负责个人账户的管理可能较为合理 当然理事会要实行 委托管理 而不是直接运作 现阶段似乎不宜建立专门的养老金管理公司 以降低成本 和促进竞争 只要符合条件 保险公司 证券基金管理公司都可以参与养老金管理 中国养老基金测算与管理课题组认为 根据我国目前状况 对养老保险个人账户基 金的投资管理 采取全部委托方式为宜 即建立受托人 投资管理人和保管人分工负 责 互相制约的管理体制 孔泾源等主张积累的个人账户基金实行市场化管理 3 主张基金实行集中与分散相结合的管理模式 李珍等提出了基本养老保险基金的分权式管理模式 在基本养老基金的运营模式和 管理机构方面 李珍通过对社会保障基金管理制度进行国际比较 提出了社会统筹基金 与个人账户基金分开管理的构想 即 由具有相对对立性的政府社会保障基金管理机构 管理社会统筹部分的基金 由基金管理公司来经营管理个人账户上的基金 李绍光从委托 代理理论出发 他认为应对积累型与非积累型的社会保险基金有 所区分 积累型的社会保险基金实行信托制模式 省级社保基金管理机构为第一受托 人 成立或者指定数家受托机构为第二受托人 他分析了有可能成为养老基金托管人的 银行和各非银行金融机构 认为最好的选择是成立一个独立的非银行金融机构或法人实 体 他认为 一个集中化的管治机构比一个分散化的管治机构更有效率 从以上的文献综述可以看出 国内学者们普遍主张个人账户基金应进行市场化运 营 但在具体的管理模式方面存在差异 在基金管理主体上 有人认为应建立专门的管 理机构 也有人认为应利用现有的银行及非银行金融机构 在基金管理的集中化程度 上 有人建议采用集中管理 有人提出实行分散化管理 当然 不同的模式各有利弊 学者们的角度不同自然会得出不同的结论 本文从公共选择理论 产权理论与公司治理 结构等多学科不同角度对养老保险基金管理模式进行了研究 为找出最适合我国的养老 保险基金管理模式提供了更加坚实的理论依据 9 第2 章养老保险基金管理模式的理论分析 2 1 养老保险基金管理模式选择的理论依据 2 1 1 公共选择理论 1 公共选择理论介绍 公共选择理论诞生于2 0 世纪7 0 一8 0 年代 可以定义为非市场决策的经济研究 或者 简单地定义为把经济学应用于政治科学 当时由于石油危机 西方国家经济陷于 滞 胀 财政赤字扩大 通货膨胀更是肆虐 人们认为这是由于过于强调政府管制的结 果 从而要求放松和取消监管的呼声高涨 公共选择理论随之盛行 公共选择理论认为 人类社会由两个市场组成 一个是经济市场 另一个是政治市场 在经济市场上活动的 主体是消费者 需求者 和厂商 供给者 在政治市场上活动的主体是选民 利益集 团 需求者 和政治家 官员 供给者 在经济市场上 人们通过货币选票来选择能 给其带来最大满足的私人物品 在政治市场上 人们通过政治选票来选择能给其带来最 大利益的政治家 政策法案和法律制度 前一类行为是经济决策 后一类行为是政治决 策 个人在社会活动中主要是做出这两类决策 该理论进一步认为 在经济市场和政治 市场上活动的是同一个人 没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根掘两种完全 不同的行为动机进行活动 即在经济市场上追求自身利益的最大化 而在政治市场上则 是利他主义的 自觉追求公共利益的最大化 这种政治经济截然对立的 善恶二元论 是不能成立的 公共选择理论从 经济人 的自利性 推出了由这些人组成的政府必然 是失灵的结论 这对凯恩斯政府干预理论是一次重大的修正 并使经济学分析由经济市 场向政治市场延伸 公共选择理论认为 对政府干预的局限性应有新的认识 政府的监管并不是万能 的 也就是政府的行为并不能保证社会公众的利益 由于政府行政机构及其官僚的行为 目标 使机构规模最大化和官僚权利最大化 导致政府支出规模不断地扩大 同时也使 政府监管成本大幅上升 纳税人负担加重 与此同时 政府提供的公共产品的质量却十 分低下 供给率也不如私人部门 2 公共选择理论在养老保险基金管理中的应用 公共选择理论在社会保障领域同样有所应用 自上世纪中叶开始 西方发达资本主 义国家普遍实行 福利国家 制度 它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动 试图依靠政府的作用来弥补市场的不足 然而过了多年 福利国家 制度并未取得如 愿的经济增长和社会满意度 上世纪六七十年代以来 经济滞胀 政府扩大支出产生高 税收 政府公共服务无效率 造成社会普遍不满 人们开始从政治上批判 福利国家 的政策基础 主张以自由市场 个人责任 个人主义来重塑国家和社会 公共选择理论为在社会保险基金管理中灵活运用政府与市场两种机制 以及合理确 定社会保险基金监管的边界提供了理论依据 特别在社会保险基金的运作中 更多利用 市场机制 已被认为是一种正确的公共选择 事实上 多数政府经营的社会保险基金的 实际投资收益率 往往低于民间经营的收益率 甚至为负数 这促使社会保险基金管理 的主体和投资模式出现了新变化 政府与市场是两种基本制度安排 也是养老保险制度中两个重要的主体 随着养老 保险制度改革的不断深化 势必导致养老保险中政府与市场作用的不断调整 政府与市 场的组合关系如何 直接影响养老保险的运行效率 是新时期社会保障建设的重要使 命 如果完全由政府来经营和管理养老保险 通过行政命令分配和调节养老保险资源 则必然排斥市场主体进行生产和交易的灵活性 带来交易成本的增加和效率的低下 理 智的选择不是追求完善的政府干预或是完善的市场机制 只能是在两者都不可能尽善尽 美的环境之间构建一种有效的协调机制 寻求政府与市场的有效结合点 以保证养老保 险有条不紊地向前发展 既要避免市场万能论倾向 又要提防国家万难论与政府高明论 的极端 不存在万能的政府 也不存在万能的市场 只能在不完善的政府与不完善的市 场之间进行权衡 例如 2 0 0 5 年人们对医改的责难 一方面抱怨政府退位太快 另一方面 责怪医疗 保险过分市场化 显而易见 单纯的政府行为与市场行为都不能取得良好的效果 养老 保险基金管理同样要求根据经济合理化和成本最小化的原则 建立一种稳定与协调机 制 建立多种资源组合的方式 2 1 2 产权理论与公司治理结构 1 产权理论与公司治理理论介绍 事实上 产权理论和公司治理理论是存在着逻辑链条的 由于产权的可分解性 为 现代企业所有权和经营权分离提供了理论依据 但是由于信息不对称导致企业经理人的 逆向选择和道德风险等机会主义行为的产生 为了实现财产的高效管理 必须构建完备 的治理结构 保证各利益相关者的利益 公司治理理论告诉我们 通过构建完备的公司治理机制 可以有效的保护投资者及 利益相关者的权益 正是现代公司所有权与经营权的分离 为了实现资本增值 股东将 资本的控制权让渡给了经理们 双方通过契约形成委托代理关系 公司治理理论正是在 委托 代理关系基础上得出的股东与董事会 经理人之间的关系 一方面强化对股东 权益的保护 让股东会拥有对董事会及经理层的最终控制权 另一方面 强化董事 经 理们的义务 并且在董事会内部权力分配上 既强调对经理人的激励 通过有效的激励 合约使代理人采取有利于委托人的行为 但同时 由于经理人员掌握大量的信息 会利 用自己的信息优势 采取隐匿行动和隐匿信息的机会主义行为 所以又需要对他们实施 有效的监督 为此形成了典型的股东会 董事会 经理 监事会的现代公司治理结 构 j 2 产权理论与公司治理理论在养老保险基金管理中的应用 养老保险基金是一种特殊的混合物品 从产权角度看 它是公共物品产权和私人产 权的结合 它是人们通过社会保险基金而建立的经济权利关系 包含了所有权 占有 权 支配权 使用权和收益权 从现行 统账结合 的养老保险制度看 无论是统筹账 户基金还是个人账户基金 都存在一定程度的 五权 分离 如下表所示 表2 1 统筹账户与个人账户权利归属 一 统筹账户个人账户 自称 所有权全体劳动者个人 占有权政府及其职能部门政府及其职能部门 政府及其委托人代为管理 投资 政府及其委托人代为管理 投资 支配权 和运作和运作 使用权 全体己退休劳动者退休后的个人 收益权 全体劳动者 个人 既然在养老保险基金管理过程中存在 五权 并不同时归属于同一主体情况 那么 就存在委托一代理关系 以及由此产生的 道德风险 问题 因此将现代公司治理结构 引入养老保险基金管理模式设计 有利于建立起相互制衡的严密的制度体系 从而有利 于养老保险基金运作的安全性和有效性 2 2 养老保险基金管理模式选择的原则 2 2 1 安全有效原则 社会保险是一国社会保障体系中的主要部分 而养老保险又是各种社会保险项目中 最为重要的险种 随着人口老龄化的到来 各国老年人口的比重不断增加 这部分群体 的生活保障问题成为世界范围内有待解决的难题 养老保险基金的管理模式选择应遵循 哪些原则 首先应由该部分基金的受益人的特点决定 由于养老保险基金的受益人是退 休后的老年人口 这部分人群抵抗风险的能力很弱 其最需要的是稳定的养老金收入 因此选择养老保险基金管理模式的时候 应将安全放在第一位 即不能使基金出现贬 值 流失 挪用等现象 之所以十分重视安全原则 还因为考虑到养老保险基金在整个 社会保险体系中的重要地位 以及其所影响的范围十分广泛 关系到经济发展和社会稳 定的大局 但是 由于人口老龄化等缘故 养老保险基金所能承受的资金压力无疑也最 为集中 因此 仅有 安全 是远远不够的 基金管理必须遵循的另一原则就是 有 效 即实现增值的目标 安全 与 有效 原则并不是矛盾的 相反 对于养老保 险基金管理来说它们是不可分割的 共同体 是基金管理过程中的核心工作 是选择 养老保险基金管理模式时必须遵循的重要原则 安全有效原则的贯彻主要体现在选择管理主体方面 既应做到事前严格审查资格 选择专业能力强且管理健全的组织管理基金 事后严格监管 防范违规操作造成的高风 险以及随之而来的基金损失和流失 只有通过实践寻找两者的最佳结合点 并创造性地 将其运用到基金管理中去 基金的管理运营才能取得预期结果 才能寻找到最佳的管理 模式 2 2 2 公开透明原则 所谓 基金一 顾名思义就是将众多零散资金集合起来 利用庞大的资金规模效应 集合投资 基金所有者共担风险 共享收益 养老保险基金同样具备广义基金的特点 也就是说养老保险基金同样是一项公共基金 从广大劳动者中筹集而来 并且用于保障 广大劳动者的基本养老需求 虽然养老保险基金具有社会性 准确的说 它应该是一项 社会性公共基金 但是养老保险基金同样需要像其他基金一样 如证券投资基金 坚持 公开透明的原则 所谓 公共透明 这条原则有两层含义 一是缴费者有权利知晓基 金运作情况 知晓权 对基金管理的全过程有权进行监督 二是社会保险基金管理部 门有义务将基金管理中的各种情况 及时 全面地向参保人员公开 特别是像基金的投 资情况 收支情况等应该彻底公开化 使基金管理的全过程呈现全透明 并始终处于社 会的监督之下 公开透明 既是社会保险基金管理中的一条原则 同时也是社会保险 强调的权利与义务统一的重要体现 那种认为基金管理公开透明会影响社会稳定的看 法 不仅是肤浅错误的 同时对社会保险基金管理做到规范以及合法也是不利的 在基金管理模式的选择过程中 对于管理主体的选择 应考虑其是否具备贯彻公开 透明原则的能力 而在选择管理集中程度时 还需考虑贯彻公开透明原则的成本 该原 则是基金管理模式必须满足的一个要求 也是在管理过程中加大监管力度的一种有效手 段 2 2 3 政资分开原则 我们现在之所以要研究养老保险基金的管理模式 就是要改变基金管理政资不分的 现状 养老保险基金虽然是社会保障的一部分 但是鉴于养老保险基金所承担的巨大资 金压力 以及其本身巨额资金所形成的各种诱惑 养老保险基金的管理必须与行政管理 分开 即养老保险基金管理机构应独立于养老保险行政管理部门 这是落实安全有效原 则的必要措施 那种既管操作又管资金的现象 存在着极大的弊端 这也是过去为什么 经常发生基金被挪用和流失的重要原因之一 既然养老保险基金具有独立的法人地位 其管理当然也应是独立的 它并不听命于行政部门 一般应由负责养老保险基金管理的 机构或者理事会 根据法规要求和政府的政策规定 决定其重大事项 在我国许多地方 由于逐步推行政资分开的原则 养老保险基金管理正逐步走上规范化的轨道 基金的安 全也有更好的保证 但是不能不指出 政资分开的原则在我国并没有全部落实 不少地 方社会保险基金仍在行政部门的管辖之下 基金监管仍徒具形式 应该看到 这种情况 既不规范 又会给基金的今后运作带来隐患 无论是政府还是私营机构管理养老保险基金 都应严格遵守该项原则 政府在管理 的过程中 应确保养老保险基金专款专用 将养老保险基金与其他预算资金分开管理 禁止以任何目的和形式挪用养老保险基金 对于私营机构 则应切实划清自有资金与翥 老保险基金的界限 通过各种内部与外部控制手段杜绝非法侵蚀养老保险基金 第3 章对我国养老保险基金管理现状的考察与分析 3 1 我国养老保险基金管理现状 2 0 0 0 年8 月 党中央 国务院决定建立 全国社会保障基金 同时设立 全国社 会保障基金理事会 负责管理运营全国社会保障基金 全国社会保障基金是中央政府 集中的社会保障资金 是国家重要的战略储备 主要用于弥补今后入口老龄化高峰时期 的社会保障需要 根据2 0 0 1 年1 2 月1 3 日公布的 全国社会保障基金投资管理暂行办 法 规定 全国社会保障基金主要包括 中央财政预算拨款 国有股减持划入资金 经 国务院批准的以其他方式筹集的资金 投资收益 股权资产 由于养老保险基金是全国 社会保障基金的主要组成部分 因此 本文以我国全国社会保障基金运作的整体情况为 代表 分析养老保险基金的管理运营现状 3 1 1 我国养老保险基金的管理主体 1 基金管理机构 全国社会保障基金理事会简介及其职责 全国社会保障基金理事会为国务院直属正部级事业单位 是负责管理运营全国社会 保障基金的独立法人机构 其主要职责是 管理中央财政拨入的资金 减持国有股所获资金及其他方式筹集的资金制定全国 社会保障基金的投资经营策略并组织实施 选择并委托全国社会保障基金投资管理人 托管人 对全国社会保障基金资产进 行投资运作和托管 对投资运作和托管情况进行检查 在规定的范围内对全国社会保障 基金资产进行直接投资运作 负责全国社会保障基金的财务管理与会计核算 定期编制财务会计报表 起草财 务会计报告 定期向社会公布全国社会保障基金的资产 收益 现金流量等财务情况 根据财政部 劳动和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金 2 全国社会保障基金理事会的机构设置 全国社会保障基金理事会现设九个部门 分别是办公厅 外事部 基金财务部 投资 部 境外投资部 股权资产部 实业投资部 法规及监管部 信息研究部 机关党委 人事部 机关服务中心 如图一 图3 1 社会保障基金理事会组织结构田 资料来源 h t t p w w w s s f g o v c n 3 基金托管人 0 2 0 0 1 年1 2 月 全国社会保障基金会确定交通银行和中国银行为全国社会保障基会 托管银行 至 2 0 0 4 年3 月社保基金获准到海外投资 2 0 0 6 年1 0 月全国社会保障基金会与美国 北美信托银行和花旗银行签署了全国社会保障基金境外投资全球托管协议 随着全国社会保障基金 以下简称全国社保基金 规模的不断扩大 全国社会保 障基金理事会于2 0 0 7 年7 月6 日与中国工商银行签署托管协议 正式增加其为全国社保 基金的第三家境内托管行 4 基金投资管理人 0 2 0 0 1 年1 2 月 南方 博时 华夏 长盛 鹏华 嘉实六家基金管理有限公司被确 定为全国社会保障基金投资管理人 根据 社保基金管理办法 规定 全国社保基金投 资的范围限于银行存款 买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具 包括上市流通的 证券投资基金 股票 信用等级在投资级以上的企业债 金融债等有价证券 关于投资 比例 银行存款和国债投资的比例不得低于5 0 9 6 其中银行存款的比例不得低于1 0 9 6 企 全国社会保障基金理事会 基金年度报告 2 0 0 6 年度 髓 o l h t t p w n s s f g o v c n 2 0 0 7 6 1 5 业债 金融债投资的比例不得高于1 0 证券投资基金 股票投资的比例不得高于4 0 参2 0 0 4 年1 0 月全国社会保障基金理事会根据专家评审委员会的评审结果 确定增加 易方达基金管理有限公司 招商基金管理有限公司 国泰基金管理有限公司和中国国际 金融有限公司为全国社会保障基金投资管理人 至此达到十家基金投资管理人 全国社会保障基金理事会于2 0 0 6 年5 月开始全球投资管理人的评选工作 经过专 家遴选小组的复评面试 最终于2 0 0 6 年1 1 月确定德盛安联资产管理公司 a lli a n z 景 顺投资管理有限公司 i n v e s c o 和瑞银环球资产管理公司 u b s 中国国际金融有限公司 c i c c 联合投资团队为社保基金的香港股票积极型产品投资管理人 联博有限公司 a l l i a n c e b e r n s t e i n 安盛罗森堡投资管理亚太有限公司 a x ar o s e n b e r g 道富 环球投资管理有限公司 s t a t es t r e e tg l o b a la d v i s o r s 为全球 美国除外 股票积极 型产品投资管理人 骏利英达资产管理有限公司 j a n u s l n t e c h 普信资产管理公司 t r o w ep r i c e 为美国股票指数增强型产品投资管理人 联博有限公司 贝莱德有限公司 b l a c k r o c k p i m c o 为全球债券积极型产品投资管理人 贝莱德为外汇现金管理产品投 资管理人 3 1 2 我国养老保险基金的投资运作 2 0 0 1 年 全国基本养老保险基金总收入2 4 9 8 亿元 含征缴收入和中央财政 地方财 政补助 总支出2 3 2 1 亿元 到年底 全国基本养老保险基金滚存结余1 0 5 4 亿元回 社 会保障基金理事会成立的6 年中 主要通过选定的基金投资管理人 以三种投资方式进 行社会保障基金的投资运营 1 通过委托投资组合实现个股投资 社会保障基金入市以来 社会保障基金理事会与基金投资管理人设计了一系列的投 资组合 如社保基金1 0 2 1 0 4 1 0 5 和1 0 6 组合 该组合由基金投资管理人运作 在一 级或二级市场上进行投资 主要投资方向为大盘蓝筹股 据统计 社保基金共先后参与 了二级市场购买亚泰集团并参与其配股 新潮实业 民丰特纸增发 桂冠转债申购等 入市初期 社保基金一直处于浮亏状态 2 以战略投资者身份参与新股配售 2 0 0 1 年7 月社会保障基金理事会以战略投资者身份获配3 亿中石化a 股 发行价为 每股4 2 2 元 成本1 2 6 6 亿元 2 0 0 2 年1 2 月3 1 日股票市值9 0 3 亿元 股票投资浮动 亏损3 6 3 亿元o 此后社保基金一直处于 被套 阶段 经过两年多的调整 终于在 国王勇 范家堂 社保基金投资的风险分析及风险管理 j 投资与证券 2 0 0 2 年第1 2 期 3 7 3 8 o 巫文 社保基金入市 绝非简单的资金推动 j 中国经济时报 2 0 0 3 年6 月5 日 4 2 0 0 3 年1 2 月3 日解套 此外 社保基金通过社保基金理事会选定的一家基金管理公司管理的 5 0 1 组合 介入长江电力 作为一种特殊类别的战略投资者参与长江电力的新股配售 3 以信托投资方式投资于国家基础设施建设项目 全国社保基金第一个信托投资项目于2 0 0 5 年1 2 月2 3 日举行签约仪式 社保基金 会 铁道部 中海信托投资有限公司 交通银行四方代表联署了合作协议 据悉 此前 已经得到国家有关部门批准的社保基金会这个信托投资项目投资规模为3 0 亿元 投资期 限为1 年 受托方 借款方分别为中海信托投资有限责任公司和铁道部资金清算中心 由交通银行提供不可撤销连带责任担保 2 0 0 7 年5 月社保基金借助北京国际信托投资公司的平台 向西部大开发重点建设项 目重庆至长沙高速公路投资1 0 亿元 2 0 0 7 年9 月全国社会保障基金理事会与北京市基础设施投资有限公司 平安信托投 资有限责任公司共同签署了融资协议 通过信托方式引入1 0 亿元社保资金 投入北京轨 道交通机场线和5 号线 截至2 0 0 6 年末 基金资产总额2 8 2 7 6 9 亿元 其中 社保基金会直接投资资产 1 7 7 1 0 5 亿元 占比6 2 6 3 委托投资资产1 0 5 6 6 4 亿元 占比3 7 3 7 圆 3 2 我国养老保险基金管理所存在的问题 3 2 1 基金投资管理人缺乏投资决策的自主权 虽然社会保障基金理事会已经从各大基金管理公司中选取了十家进行社会保障基盒 的投资管理 但是 通过研究基金理事会的投资情况不难发现 绝大多数金额较大的投 资决策均由基金理事会做出 基金管理公司在选择投资对象方面缺乏投资自主权 由此 导致基金理事会与投资管理人之间权责不明 就目前的状况 各基金管理人并没有能够 独立的进行社会保障基金的运作 而只能说是基金理事会的一个职能部门 委托投资关 系尚未真正建立 对手社保基金参与中石化a 股的新股发行 入主长江电力 向西部大开发重点建设 项目重庆至长沙高速公路投资1 0 亿元 向北京轨道交通机场线和5 号线投入1 0 亿元 这一系列的投资行为 让我们不得不联想到 行政 二字 社保基金是国家应对老龄化 高峰期的一种重要战略储备 它虽然会在一段时期内积累大量的结余资金 但是这些结 余与其所背负的重担相比 却是远远不够的 因此 任何组织或职能部门都不能站在行 全国社会保障基金理事会 1 0 亿元社保基金通过信托投资重庆告诉公路 e b o l 删 s s f g o v e n 2 0 0 7 5 1 4 全国社会保障基金理事会 基金年度报告 2 0 0 6 年度 e b o l w w s s f g o v c n 2 0 0 7 6 1 5 1 8 政的立场 将其作为一种闲置资金进行使用 而应当严格从经济角度出发 将其投资于 能够获利的领域 只有这样的投资决策才是正确的 政府是社会经济的管理者 其主要职责是建立一个公平 有序 充满竞争的市场环 境 而不应以过多的以市场主体的身份参与经济 虽然社会保险基金理事会是负责管理 运营全国社会保障基金的独立法人机构 也设立了投资部 但是其始终是国务院直属的 事业单位 难免在决策中参杂行政因素 此外其是否具备专业化的投资管理经验 我们 不得而知 既然已经选取了基金投资管理人 就应当给予其充分的自主权 配合相应的 监管手段 如果管理者仅仅出于安全性的考虑 将 投资 仅仅理解为将基金存入银行 或者投资于国债 或者在没有经过专业技术分析的情况下贸然进行行政性投资 那么结 果只能造成基金的隐形流失或者深深套牢于资本市场 政府应该始终处于监督管理的地 位 将基金的投资运作交给专业的机构进行 资本市场是有风险的 对于不懂投资的人 来说 它意味着危险 而对于投资的专业人士来说 更多的是机会 3 2 2 基金委托投资无最低收益保证 缺乏严格退出机制 国际上存在的最低收益保证形式可以分为两种 第一种是 绝对最低收益保证制 度 即对社保基金投资管理设定一个百分比的最低名义或实际投资回报率 如丹麦4 5 名义 马来西亚2 5 实际 新加坡2 5 名义 瑞士4 名义 乌拉 圭2 等 第二种是 相对最低收益保证制度 即任何社保基金管理人管理社保基金的 收益率不能低于社保基金管理行业平均收益的一定百分比 如智利5 0 阿根廷7 0 波兰5 0 等 有些国家的最低收益保证与该国的证券市场指数或国债收益率挂钩回 然而我国养老保险基金的投资并无最低收益保证 基金理事会将基金委托给其选定 的投资管理人进行运作 但是对其运作的效果并没有严格的要求 基金理事会与投资管 理人之间应是一种委托 代理关系 更简单的说应该是一种雇佣关系 这种雇佣关系 的建立以及延续必须建立在一定的 业绩一基础之上 并且 业绩 的考核标准应当用 文字表述出来并且清楚的写进每一份委托投资合同中 这里所说的 业绩 对于基金管 理人来说就是其所运营的养老保险基金的投资收益率 基金理事会应当设定一个最低收 益率标准 这就好比给个基金公司设定了一条准绳 各基金管理人在一段时期的运营结 束后 应至少完成这个最低收益率标准 如果最低收益标准缺失 那么理事会如何进行 考核 又如何去评价各基金管理人的投资结果 如果无法考核和评价 我们又如何能够 选出优秀的基金管理人来管理这样一笔巨额的 养命钱 可以说没有最低收益标准 d 胡云超 常艳 创建风险共担的社保基金投资管理模式 j 中国证券报 2 0 0 4 年1 月9 日 5 1 9 基金监管以及管理人退出机制就无从谈起 这不仅仅针对于委托投资部分的基金 对于 基金理事会进行直接投资部分的基金同样必不可少 3 2 3 基金运作透明性差 参保人员无选择权 缺乏竞争 养老保险基金的所有者是所有参保人员 所有参与养老保险制度的劳动者均有权知 悉其所缴纳的养老保险费的运作情况 这是参保者知情权的体现 也是公众监督养老保 险基金管理的有效手段 目前 我国养老保险制度尚处于过渡期 基金当期所筹集的资 金部分 包括社会统筹部分和个人账户部分 在满足了当期养老金支付需求后已所剩无 几 因此 社会统筹与个人账户实际上仍处于混账管理状态 转制成本问题严重阻碍了 个人账户