（财政学专业论文）征税权的经济分析.pdf

一、论文研究的目的和意义 摘要 一、论文研究的目的和意义 征税权是非常重要的。世界各国财政收入中税收所占比例一般在 9 0 以上的事实即可说明此点。 关于中国税务机构进一步改革方向的争论引起作者的注意，循此 争论，追溯1 9 9 4 年改革的原因，结果找到了征税权这一源头， 中国税务机构不断增强，但是中央财政却在不断弱化，这是一种 非常明显的矛盾。这矛盾，比较合理地解释了1 9 9 4 年税务机构改 革的原因，虽然这一改革主要是由于财政体制方面的问题，但是征税 权不明晰导致的财政收入的不确定性也是重要原因：不明晰的征税权 导致中央财政收入受到侵蚀，中央财政困难不断加剧的后果。 当前对于税务机构是否合并或保持分设的争论，没有以征税权为 核心展开，对于征税权问题没有予以足够关注。本文提出中国税务机 构改革的一个非常重要的方面就是政府间征税权的实现方式问题。征 税权的设置是一个制度问题。从征税权的实现方式探讨税务机构改 革，就是从制度的角度思考问题。遵循制度分析的思路能够更准确把 握税务机构改革发展的方向。 作者认为，征税权的明晰程度与财政收入的不确定性有关，即部 分财政风险是由征税权的不明晰造成的。因此本论文研究的目的在 于：通过征税权结构的选择降低财政收入风险，提高财政的健全程度， 提高财政运行效率。税务机构改革的方向，从征税权的角度可以得到 比较彻底的说明。税务机构改革的深层次问题可望从征税权出发得到 稳妥的答案。 作者认为合并论者的论据没有可靠的基础。因为世界各国机构分 设的国家征税成本并不高，中国的征税成本在分设情况下完全可能降 下来，而且征税成本正在下降。 1 9 9 4 年机构改革时国家提出不要一分钱为地方代征税收，但是 没有一个地方政府接受这种优厚的条件。从这个事实可以看出地方政 府对于独立征税的强烈偏好。从这里，可以得出一个结论：独立征税 具有增强财政自治程度的价值。税务机构分设的国家，也存在机构之 间的协调问题，他们没有提出税务机构合并的主张，可能与尊重地方 财政自治权有关。 我并不是要顽固地为机构分设辩护，我相信，机构分设不是一个 永恒合理的作法。作者只想得到一个合理的解释，一个更具有前瞻性 的答案。作者希望财政体制能够稳健地运行，希望中央与地方都通过 规范的行为高效率筹集公共收入。 - - 一论文的基本思路和逻辑结构 本文主要从影响财政体制的运行效率以及稳健程度的角度考察 征税权，从而找到实现一定财政体制的最佳征税权结构。 1 9 9 4 年以前税务机构增强的趋势与中央财力下降的趋势，表明 征税权的模糊带来的危害。当前中国征税权仍然存在不明晰的地方， 应该通过改革加以解决。 从征税权的角度出发，本文为地方的征税权辩护( 反对中央集权 制的政府征税权) ，也为中央的征税权辩护。主张各负其责，反对混 合、模糊的征税权分配一地税管征税，国税管稽查；消除税务人员的 双重忠诚，尊重财政自治。 三、论文的研究方法 一切从实际出发，坚持实事求是，是马克思主义辩证唯物主义和 历史唯物主义的最基本的方法论要求。 本论文在很大程度上运用了规范分析的方法，强调从制度视角来 看待财政现象更能符合经济现实，能够更准确地反映这种现实的新经 济学思潮的观点。 相对于布坎南限制征税权、鼓励财政自治与税收竞争之思路，和 马斯格雷夫防止过度竞争，以至过度降低公共产出水平的思路，本文 的思路是明晰征税权，认为明晰征税权即在中央与地方之间合理划分 征税权对于提高财政健全程度，提高财政体制运行效率具有重要意 义。 本文假定政府的征税权受到纳税人之约束，此外纳税人还要关 心，如何在政府间分配征税权以最小化税收成本。 四、论文的内容 本论文共四章，可以分为两部分即理论部分与实践部分。其内容 与观点分别是： 第一部分是理论部分，包括第一章与第二章，主要回答与征税权 的产生与征税权结构相关的一些问题。提出研究征税权的一些基本概 念与理论工具。 首先考察西方经济学的观点，个人需要公共产品，但是私人提供 公共产品由于免费搭车导致公共产品供给不足，或者由于通过自发交 易提供公共产品的费用太高，只能通过集中的机制即建立政府并赋予 征税权强制向个人征收公共资金以提供公共产品。接着从马克思主义 的角度对上述理论进行了一定的批评，指出其缺乏历史性以及具有主 观主义的色彩。 关于征税权的性质，笔者根据产权的规定性，认为产权是一种权 力，可以运用产权分析税收制度，从而征税权可以视为一种产权。接 着分析征税权的结构；然后从征税权与委托代理关系，征税权与税收 成本的关系等方面分析征税权。 第二章讨论征税权结构的选择。首先对于中央与地方在征税权方 面的各自优势进行考察。第二节探讨征税权与财政自治的关系。首先 给出财政自治的概念，指出财政自治是一个具有普遍性的概念。接着 探讨财政自治的价值，提出间接衡量财政自治价值的方法，即购买法 与比较法。讨论从征税权实施财政自治的途径。第三节考察财政健全 与征税权的关系，提出征税权的明晰程度与税收收入的确定性具有密 切关系以及征税权与财政收入风险水平关系的命题。第四节综合前面 的内容，提出决定征税权结构的框架。 第二部分是实践或实证部分。包括第三章与第四章。主要是运用 前二章的理论考察中国征税权的历史与现状，一面也是对此理论进行 检验。并且尝试运用此理论解决中国税务机构的改革方向问题。 第三章考察了中国征税权的历史与现状。中国征税权几千年的历 史都是地方政府没有征税权，但是税收征管事务却由地方完成。特别 指出改革开放以前非税论的出现与征税权削弱的事实，改革开放以后 市场化趋势使征税权重新变得重要。讨论了1 9 9 4 年税务机构改革的 原因，以及与机构改革有关的一些问题。肯定机构分设使征税权明晰 化，提高了财政体制运行的健全程度。 第四章运用征税权的理论探讨中国税务机构改革的方向问题，认 为其核心是明确界定征税权，在中央与地方之间合理配置征税权。对 地方政府拥有一定程度的征税权进行辩护，反对中央集权倾向的征税 权结构，也反对取消中央的征税权或建立混合的模糊的征税权。 对于当前关于税务机构改革的两大合并方案进行了考察，指出地 税管征管，国税管稽查的方案没有从征税权的角度将问题清楚地加以 表达，不能作为可供选择的方案。关于组建中央税务系统，在其内单 独设立征收地方税的部门的合并主张，也存在问题，主要是没有考虑 地方政府与该部门的关系问题，没有考虑在此种组织的安排下地方政 府征税权处于什么状态或者地位的问题。 因此笔者主张各负其责，分别征税以消除税务人员的双重忠诚； 主张尊重财政自治；追求一种尊重制度规范的行为模式。 作者提出，机构分设可以降低税收成本，分设优化论是可以成立 的。世界各国机构分设但是税收成本并不高的现实说明了这一点；而 且中国的征税成本与纳税成本都正在下降；这两点使得合并优化论失 去了很大的立论依据。 从现实出发，作者认为，目前中央并没有因为征税权问题出现财 政危机，也没有激励去将地方税务局合并。地方政府没有激励放弃征 税权，也很难希望中央放弃征税权。因此提出合并主张的人们，似乎 难以找到推动机构合并的现实力量。 最后得出结论，指出中国征税成本正在下降，征税效率正在上升， 通过纳税事务改革，纳税成本也可望下降，没有理由认为它不会下降。 五、论文的主要贡献 1 运用产权理论、交易费用理论提出征税权是一种产权，初步建 立了一个分析影响税制运行效率的征税权结构框架。 指出征税权的模糊状态给财政收入带来不确定性，可能导致财政 体制风险。提出征税权的明晰化能够提高财政健全程度的命题。 2 从征税权与财政自治的关系，探讨了运用征税权达到适度财政 自治的方法，提出征税权的结构对于财政体制的运行效率具有重要意 义的命题。 3 对中国征税权演变的规律性与发展方向进行了一定探索。 4 运用新制度经济学对税收征管权进行了一定研究。 5 提出结合西方经济学与马克思主义关于征税权的理论，科学解 释征税权的产生与演变的问题。 关键词： 征税权经济分析明晰财政制度效率 a b s t r a c t t h ep o w e rt oi a xi sv e r yi m p o r t a n t m a r s h a l l ，t h ea m e r i c a nl o r d c h a n c e l l o ro ft h ec a s em i k ec o l l o c hv s - m a r y l a n d o n c es a i d ”t h ep o w e r t ot a x e sc o n c e r n st h ep o w e rt od e s t r o y ”c o n f u c i u ss a y s ”t a xt y r a n n yi s m o r ev i o l e n tt h a nt i g e r s ” w i t ht h eb e g i n n i n go ft h e1 9 9 0 ss i n c et h ee i g h t i e s i n c h i n a ，t a x i n s t i t u t i o n sw e r es t r e n g t h e n i n gc o n s t a n t l y , w h i l et h es t a t er e v e n u ew a s w e a k e n i n g ，w h i c h w a sak i n do fv e r yo b v i o u sc o n t r a d i c t i o n t h i s c o n t r a d i c t i o ni n d i c a t e st h a tt h en o r m a ls y s t e mw a sg r e a t l yi n f l u e n c e db y u n o f f i c i a ls y s t e m q u e s t i o n so ft h ef i n a n c i a ls y s t e ms h p u l db el i s t e da s m a i nr e a s o n so ft a xo r g a n i z a t i o n r e f o r mi n 1 9 9 4 ，b u t l o wa c t u a l o p e r a t i o n a le f f i c i e n c yo f f i s c a lr e v e n b es y s t e ms h o u l db e a ni m p o r t a n t r e a s o n ，t o o t h et r e n dw h i c ht h et a xo r g a n i z a t i o nw a sb e i n gs t r e n g t h e n e da n d c e n t r a lf i n a n c i a lr e s o u r c e sb e i n gc o r r o d e db e f o r e 1 9 9 4s h o w st h a tt h e f u z z yp o w e rt o t a xw o u l dr e s u l t st of i s c a l r i s k t h o u g ht h e c e n t r a l a u t h o r i t i e s t r yt h e i r b e s tt ot a k et h ec o n t r o lo f t a xo r g a n i z a t i o n s ，b u tf u z z y p o w e r t ot a xu n d e r m i n e dt h e s ek i n d so fm e a s u r e ，o rt h i sk i n do fm e t h o d c o s t st o om u c h t h eu n c e r t a i n t yo ff i s c a lr e v e n u e sh a sc l o s er e l a t i o n sw i t hd i s t i n c t d e g r e eo ft h ep o w e rt ot a x u n o f f i c i a lt a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t p r o v ed i s p a r i t ye x i s t si nl e g a ls t r u c t u r ea n d r e a lo p e r a t i o nc o n d i t i o n so f t h ef o r m a lp o w e rt ot a x i no t h e r 、v o r d st h ep o w e rt ot a xa tl h a tt i m ew a s i nt h ef u z z ys t a t e w h a tt h ei n d i s t i n c tp o w e rt ot a xb r i n g si st h a tc e n t r a l f i s c a lr e v e n u e si sw e a k e n e d ，a n dt h ec o n s t a n ta c c u m u l a t i o nd f t h i sk i n do f s i t u a t i o ni s8 n i m p o r t a n t r e a s o n a g g r a v a t i n g t h e d i 蓝c u l t y o fs t a t e r e v e n u e s e t t i n gu pt a xo r g a n i z a t i o ns e p a r a t e l ym a k e s t h ep r o b l e mo f p o w e r t ot a x o u t s t a n d i n g t h ed i s p u t e o fw h e t h e ra m a l g a m a t i n go rk e e p i n g s e p a r a t eo f t a x o r g a n i z a t i o n a tp r e s e n t ，d o e sn o t r e g a r dt h ep o w e r t ot a xa s t h ec o r ep r o b l e mo rh a v en o tg i v e ne n o u g hc o n c e ma b o u ti t av e r y i m p o r t a n tr e s p e c t o f p r o p o s i n g c h i n a st a xa d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r e r e f o r mo ft h i st e x ti sar e a l i z a t i o nw a y q u e s t i o no f t h ei n t e r - g o v e r n m e n t a l p o w e r t ot a x t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep o w e rt ot a xi sas y s t e mq u e s t i o n p r o b ei n t ot h ea d m i n i s t r a t i v et a xs t r u c t u r er e f o r mf r o mt h er e a l i z a t i o n w a y , b u tp o n d e ro v e rt h eq u e s t i o ni nt e r m so fs y s t e m s y s t e ma n a l y s e s c a r th o l dt a x d i r e c t i o n , o r g a n i z a t i o n o f r e f o r ma n d d e v e l o p m e n t a c c u r a t e a c c o r d i n gt ot h ef e a t u r e so fp r o p e r t yr i g h t ，t h ea u t h o rt h i n k s t h ep r o p e r t yr i g h tm a yb eak i n do f p o w e r , a n d c a r lu s et h e p r o p e r t y r i g h tt h e o r y t oa n a l y s et h et a xs y s t e m ，p r o p o s et h ep o w e rt ot a xc a n b e r e g a r d e d a sak i n d o f p r o p e r t yr i g h t t h i st e j ( td i s c u s s e st h et a xa d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r er e f o i t nf r o mt h e d i s p o s i t i o no f t h ep o w e rt ot a x ，a n da d v o c a t e st h ed i s t i n c tp o w e rt ot a x s ot h ea u t h o r s u p p o r t s t h es c h e m eo f s e p a r a t e l ys e t t i n gu p t a x a d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r eo nt h ew h o l e c h i n e s et a x a t i o nc o s ti s d r o p p i n g ，w h i l e t h e e f f i c i e n c y o ft h e t a x a t i o ni sr i s i n g ；t h r o u g ht h er e f o r mo f p a y i n gt a x e s ，d r o p p i n go fp a y i n g c o s tc a nb ee x p e c t e d ，t o o ，a n dt h e r ei s1 2 0r e a s o nn o tt ot h i n ks o i nf a c t ，t h er i s i n go ft h et a x a t i o nc o s ti nt h ep a s tm a i n l yr e s u l t e d f r o ml o c a lg o v e m m e n t a lc h o i c e t h ec o u n t r yp r o p o s e dn o tn e e d i n go n e f e nt ot a k et h ep l a c eo fa n ds o l i c i tt h et a xr e v e n u ef o rt h el o c a l i t ya tt h e t i m eo ft h ea d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r er e f o r mo f1 9 9 4 ，b u tn o n eo fl o c a l g o v e r n m e n t sa c c e p ts u c h m u n i f i c e n tc o n d i t i o n w ec a l lf i n do u tf r o mt h i s f a c tt h e s 臼o n gp a r t i a l i t y o ft h el o c a l g o v e r n m e n t t o l e v y i n g t a x e s i n d e p e n d e n t l y f r o mh e r e ，it h i n ki c a nd r a wac o n c l u s i o n ：f i n a n c i a l a u t o n o m y o ri n d e p e n d e n tf i n a n c eh a v e i m p o r t a n t v a l u e a u t h o rp r o p o s et h ew a yo fs e p a r a t e l ys e t t i n gu po r g a n i z a t i o nc a r l r e d u c et a x c o s t ，t h u s t h e o p 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sw o n l d i m p l e m e n tt h ew a yo ff i n a n c i a la u t o n o m yf r o mt h ep o w e rt ot a x t h et h e s i sp u t sf o r w a r da p r o p o s i t i o n t h a td i s t i n c t i o no f p o w e r t ot a x h a sac l o s er e l a t i o nw i t hd e t e r m i n a c yo f t h et a xr e v e n u e a 1 1 dm e h o r i z o n t a lr e l a t i o nb e t w e e n t h ep o w e rt ot a xa n d f i s c a lr e v e 肌e sr i s k t h ea u t h o ru s e st h et h e o r yo f t h ep o w e rt ot a xt oi n v e s t i g a t e h i s t o r yo ft h ep o w e rt ot a xo fc h i n aa n dc u r r e n t s i t u a t i o n ，a tt h e s a m et i m et h i sk i n do f i n v e s t i g a t i o n c a l le x a m i n et h i st h e o r y t o o t r y t ou s et h i st h e o r yt os o l v et h ed i r e c t i o n p r o b l e m o ft h et a xi 1 1 s t i t l l _ c i o n r e f o r mo fc h i n a p r o c e e d i n gf r o ma n g l eo f t h ep o w e rt ot a x , t h i st e x td e f b n d sd o w e r t ot a xo ft h e l o c a l i t y ( o b j e c tt ot h ec e n t r a l i z e dp o w e rt ot a xo fc e n 缸a l g o v e r n m e n t ) ，a n dd e f e n d st h ep o w e rt ot a xo ft h ec e n t r a la u m o r i l i e s 亡o o t h ea u t h o ra d v o c m ec o m b i n i n gr e s p o n s i b i l i t yw i t hr i g h t s , o b j e c tt o t h e m l x ，f u z z yp o w e tt ot a x t h el o c a l i t yt a xi si nc h a r g eo f l e v y i n gt a x s ， h o l dt h en a t i o n a lt a xb ei nc h a r g eo f c h e c k i n g ；d i s p e lt a xs t a f f s ，“d o u b l e l o y a l t y ”a n dr e s p e c tf i n a n c i a la u t o n o m y t h eb a s i cs i t u a t i o n o f p o w e r t ot a xo f m a n yc o u n l x i e si nt h ew o f l di s t or e s p e c tf i s c a l a u t o n o m yo fl o c a lg o v e m m e n t c h i n am a r k e te c o n o m v s t i l lr e m a i ni m p e r f e c t ；p a t t e r no f p o w e rt ot a xi nd e v e l o p e dc o u n 觚，o f m 盯k e t 。o o n o m y , a m o n g t h e mt h ed e e pl a we x i s t s i th a s a ne n l i g h t e n i n g m e a n i n g f o rt h e d e v e l o p m e n td i r e c t i o no f t h e p o w e r t ot a xo f c h i n a 3 t h ea u t h o rd o e sn o tt h i n kt h e a r g u m e n t o fa m a l g a m a t i n g t h e o r i s t sh a v er e l i a b l ef o u n d a t i o n b e e a u s et h en a t i o n a lt a x a t i o nc o s t t h a ts e p a r a t e l ys e t t i n gu po r g a n i z a t i o ni sn o th i g h u n d e rs e t t i n gu p t h ei n s t i t u t i o ns e p a r a t e l y , t h et a x a t i o nc o s to fc h i n am a y t o t a l l yb e l o w e r e d ，a n d t h et a x a t i o nc o s ti sd r o p p i n g m a i ni n n o v a t i o n s ： 1 u s i n g 。t h ep r o p e r t yr i g h tt h e o r ya n d t r a d ee x p e n s e st h e o r yt h e a u t h o r p r o p o s e s t h e p o w e r t ot a xi sak i n do f p r o p e r t yr i g h t ，s e tu p a n a n a l y s e d s t r u c t u r ef r a m eo fp o w e rt ot a xw h i c hi n f l u e n c e st h e o p e r a t i o n a le f f i c i e n c yo f t h e t a x s y s t e mt e n t a t i v e l y 2 u s i n g t h e t h e o r yo fp o w e rt ot a x ，t h e a u t h o rp r o b e si n t o p r o b a b l ea p p r o a c h e s a c c e s st om o d e r a t ef i n a n c i a la u t o n o m y 3 p r o p o s eap r o p o s i t i o n ：s t r u c t u r eo f t h ep o w e rt ot a xh a sa n i m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e t o o p e r a t i o n a le f f i c i e n c yo f f i n a n c i a ls y s t e m 4 p o i n to u tt h e f u z z y s t a t eo ft h e r i g h t o ft a x a t i o n b r i n g s u n c e r t a i n t y t of i s c a lr e v e n u e s ，w h i c hm a yc a u s et h ef i n a n c i a ls y s t e m r i s k p u tf o r w a r dp r o p o s i t i o n ：d i s f m c t i v ep o w e rt ot a xc a ni m p r o v e t h es o u n d n e s s o f p u b l i c f i n a n c e k e yw o r d s ：p o w e rt ot a x ，e c o n o m i ca n a l y s i s ；d i s t i n c t i o n ， e f f i c i e n c y o ff i n a n c i a l s y s t e m 4 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：谭承友 2 0 0 5 年4 月1 9 日 丹u舌 一问题的提出 征税权是非常重要的。美国麦克科洛克诉马里兰一案的马歇尔大 法官说“征税的权力事关毁灭的权力”。孔子说“苛政猛于虎”( 礼记 檀弓下) ，其中的政，主要是指税致。中国历史上封建王朝政府征税权 得不到足够限制，结果征税无度，导致民不聊生，只有起而抗争，最 后导致王朝的更替。在现代经济社会中，西方社会流行着一个著名的 谚语：人生中不可避免的两件事是死亡与税收。 熊彼特在税务国家的危机一文中说，“税收不仅有助于国家 的诞生，而且还有助于它的发展。税制是一种机构，它的发展促使其 他机构的发展。国家的手上拿着税单，便可以渗透到私有经济中去， 可以赢得对于它们日益扩大的管辖权一旦税收成为事实，它就好 像一柄把手，社会力量可以握住它，从而变革社会结构。”他指出研 究财政历史使得人们能够“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国 家命运的推动力量”。“社会的转折总是包含着原有的财政政策的危 机” 税收收入在世界各国几乎都是财政收入的最主要来源，在我国以 及其他一些主要国家，税收收入占财政收入的比重都在9 0 以上。我 国近年来税收收入已占财政收入的9 5 左右，因此征税权在财权中占 有非常重要的地位。 正因如此，征税权在各国都是争夺的焦点。这里可以举两个例子： 美国联邦宪法在产生之初，征税权就被列在联邦政府诸项权力中的第 一位。在2 0 世纪2 0 年代至6 0 年代，美国一些州发起取消联邦征税 权的运动，由于没有征集足够多数的卅i 的支持而失败。苏联解体以前 联盟曾试图拥有征税权而被否决，征税权仍由各共和国行使，而承诺 上缴部分收入。后来伴随各共和国的独立，一些共和国拒绝向联盟上 缴税收。当俄罗斯也宣布不再上缴收入之后三天，苏联政府彻底关门。 中国1 9 9 4 年税务机构改革后，建立了中央税务系统，同时真正 意义上的地方税务机构也随着成立。伴随税务机构的分设征税权问题 变得突出。当前对于税务机构是否合并或保持分设的争论，与征税权 就有极大的关联。 支持合并的人认为，合并可以节约收税成本，降低纳税人的奉行 成本，方便纳税人，有利于企业减轻额外负担。为机构分设辩护的人 则说“两套税务机构”的分设，是分税制改革的需要。辩护者认为， 机构合并不利于国家掌握必要的财政实力。当时的副总理朱镕基说， 能不能实现财政体制改革，机构分设非常关键。财政要健全，就得靠 这两个税务局。 高培勇将税务机构进一步改革的理论归纳为：分设优化论，合并 优化论，以及渐近合并优化论。高培勇主张渐近合并优化论。关于合 并内容也有不同主张：一是主张国税管稽查，地税管征管，即将目前 的国税局改造成稽查局，将现行地方税务局改造成税务局履行征收局 的职能。二是组建中央税务系统，通过在一个税务机构内增设一个部 门来负责征收地方税。 从表面看来，合并与分设与否只是组织安排的问题，选择合并还 是分设，只要根据各自组织运行成本的高低就能回答，非常简单。但 是考虑到税收征管对于税收制度的意义，进而税收制度的运行状况对 于财税体制的意义，就可以大致看出，税务机构实际土是实现财税体 制的不可缺少的组织环节。进一步，财税体制的组织保证在很大程度 上是一个征税权的实现形式问题。如果从征税权的角度考虑税务机构 的改革，就可以对合并或分设提出问题：在这两种不同的思路中，征 税权究竟处于什么状态，不同的征税权的设置方式对于财税体制的效 率，从而对于经济运行的效率究竟具有什么影响? 同样，可以对合并 论者提出他们会选择哪一种合并方案的问题，不同的合并方案中征税 权是否处于不同的状态? 不同的征税权状态对于财税体制与经济运 行是否有什么不同的影响? 合并是要取消地方政府征税权? 或者回 到1 9 9 4 年以前的征税权分布状态? 或者在国税管稽查，地税管征管 的格局中征税权实际处于什么状态? 等等。 这样提问，也许可以发现，对于合并与否，或如何合并究竟会带 来什么后果，应该会有不同的认识，似乎是个新的视角。笔者认为， 争论双方各执词，也许正是因为对于征税权问题没有予以足够关 注。中国税务机构改革的一个非常重要的方面就是政府间征税权的实 现方式问题。而征税权的设置是一个制度问题。从征税权的实现方式 探讨税务机构改革，就是从制度的角度思考问题。遵循制度分析的思 路似乎更能准确把握税务机构改革发展的方向。 二研究方法一如何研究征税权 ( 一) 一切从实际出发，坚持实事求是，是马克思主义辩证唯物主 义和历史唯物主义的最基本的方法论要求。但是马克思主义是一种开 放的仍在不断发展的理论体系，因此，借鉴一切有意义的科学发展的 成果是完全必要的。在税收问题上，借鉴西方经济学与西方财政学中 合理的成分，具有重要的意义。 ( - 7 ) 规范分析与实证分析的方法 本论文在很大程度上运用了规范分柝的方法，强调以奄i 度视角来 看待财政现象更能符合经济现实与越来越正确地反映这种现实的新 经济学思潮的观点。无论是财政一政府制度还是市场制度都是克服基 于人与人之间的矛盾和人与物之间的矛盾而生成的交易费用障碍所 应运而生的，现实中的各自存在的合理性必须通过现实的比较予以说 明。 本文运用了如下经济分析的框架，大致可表述为：人一制度目 标与结果一评价。在公共产品的提供问题上，理性的经济人因为自利 动机出现免费搭车行为，导致公共产品私人供给不足的囚犯困境，为 避免公共产品供给不足的危害，经济人通过集中机制，设立征税权， 并建立公共机构强制、固定、无偿地征收公共收入即税收，导致征税 权以及税务机构的出现。由于全国性与地方性公共产品的存在，需要 政府分级别提供公共产品。在多级政府条件下，征税权就存在一个实 现方式问题，即征税权如何在政府间分配的问题。 本文假定，以一定的税收量可以最有效通过公共支出以获得社会 效益公共效益，从而将其存而不论，集中讨论如何通过公共选择决 定征税权结构以减少征税过程中必须支付的额外费用即交易费用，本 文不讨论税收的超额负担，因为这主要是由税收制度造成的。 布坎南关于征税权理论的基点或思路是限制征税权之思路，鼓励 财政自治与税收竞争。马斯格雷夫对于征税权的思路是防止过度之限 权，以至过度降低公共产出水平。本文的思路是明权，即明晰征税权， 是从财政体制的层次考虑征税权结构选择的意义。 征税权作者提出如下问题：“我们期望理性的纳税人公民在 确定自己将遵守的宪法时，会选择什么样的征税制度? ”1 。相应地， 本文的问题是，“我们期望理性的纳税人会选择什么样的征税权结构 及相应的税务机构体系”。 征税权一书“主题是政府征税的权力，怎样行使这项权力， 可以怎样约束和应当如何约束这项权力”，作者说，公共财政经济学 家完全忽视了这些问题，“他们关心的是告诉政府怎样征税，应当怎 样利用征税权”，其最终目的，即“向政府决策人提供建议。” 本论文似乎也是在作“政府怎样征税，应当怎样利用征税权”之 事，但本文是以纳税入能够决定收税规模，要求政府以最低交易成本 收税的意义下讨论征税权问题，自然包含了对于征税权之限制。本文 已经假定政府的征税权受到纳税人之约束，即政府在拥有征税权后应 尽的责任已经明确，就是提供最好的纳税服务，最好地运用税收以提 供公共产品。但是纳税人还要关心，如何在政府间分配此种受到限制 的征税权以最小化交易成本( 税收成本) 。 笔者无意也无能力发展出复杂高深的模型，也无意运用此类模 型，也不指望在关于征税权的基础理论方面有什么创新。笔者只是将 人们已有成果加以综合，意在提醒人们注意稍为广泛一点的观察问题 的视野，或者在考虑闯题时多注意争论双方中合理的因素。 实证分析：运用关于征税权的理论，对中国征税权的发展历程及 现状进行了一定分析，并对税务机构改革进行一定的实证分析。分析 不同的征税权结构下不同的税收成本，相应地不同的财政体制效率。 对中国征税权未来的发展方向，及与之相应的税务机构改革方向进行 了一定的探讨。 ( 三) 基本概念与理论工具 布伦南，布坎南著、冯克利等译宪政经济学中圈社会科学出版社2 0 0 4 年i 月北京第一版。9 页 4 1 制度经济学的基本假设 个人主义，在经济中的含义是“只能以个人为本位感受成本和收 益”，这又被布坎南称为“主体性”。个人主义是制度经济学的方法 论前提或最基本假设。 新制度经济学关于人的三个假设：一，人要在财富与非财富价值 之间进行权衡，从实际出发研究人；二，人的有限理性，阿罗说人的 行为“是有意识的理性的，但这种理性又是有限的”；人的智力是有 限的稀缺资源。西蒙认为，人们在面临不确定性时，决策人的计算能 力是有限的。诺思说，人的有限理性是由于环境是复杂的，人对环境 的计算能力和认识能力是有限的。三，人是理性的，自利的，具有机 会主义倾向。机会主义是人们在任何情况下都要利用所有可能的手段 获取他自己的特殊利益的倾向。 这三个假设对于制度的意义是，在信息不完全，人的认识能力有 限而资源稀缺的条件下，社会成员不受约束地逐利，社会会陷入强肉 弱食的霍布斯丛林状态。因此需要制度约束个人的行为。 2 制度 按照诺思的解释，“制度是一个社会的游戏规则”；“是为决定 人