（环境与资源保护法学专业论文）欧盟污染防治法研究.pdf

摘要 摘要 随着2 l 世纪的来临，环境问题同益成为人们关注的焦点。污染防治法也自然备受 人们瞩目。污染防治法作为保护和改善环境最为有效的一种手段，是随着环境危机的产 生而产生，并随着环境危机的日趋严重和人类对环境危机认识的逐步提高而不断发展，从 而成为第二次世界大战以来发展最快的新兴法律部门之一。虽然环境法早已不仅仅限于 污染防治法，自然资源保护法日益成为与其并驾齐驱的内容。但环境污染问题依然是环 境问题中最尖锐、最突出的部分。污染防治法肩负着对人们环境行为进行规范化指引的 重任，其建立和完善至关重要。欧盟污染防治法的产生、形成和发展处于一个特定的时 代，这个时代具有全球性环境问题突出、欧洲信息全球化加快、可持续发展观形成等特 点。与此相适应，欧盟污染防治法也鲜明地体现了现代环境法的发展趋势和某些特点， 在许多具体领域有其创新和特点。为了有效地治理环境污染，欧盟制定了较为完备的污 染防治法，具有完整的体系和先进的规范与制度，在环境污染的治理方面为我们提供了 宝贵的经验，也为我国的污染防治法提供了极有价值的参考。自2 0 世纪8 0 年代以来， 我国环境污染防治立法的发展速度大大快于其它部门法。正如曲格平教授所言：“基本 完成了立法规划中有关控制环境污染的立法任务。”但同时我们又不能忽略这样一个现 状，即我国国家的环境安全已经受到威胁。究其原因，现行环境污染防治法律所存在的 缺陷是环境污染严重的主要原因之一。我们有必要借鉴欧盟环境法律制度的精华，重新 树立我国环境法律制度的基础，建构适应可持续发展要求的环境资源法律制度体系，实 现建立循环型社会的总体目标。文章通过对我国环境污染防治法律缺陷的分析，在吸收 欧盟污染防治法先进经验的基础上，有针对性地提出了健全和完善我国污染防治法的建 议。 关键词欧盟；污染；污染防治法 东北林业人学硕i 二学位论文 a b s t r a c t i nt h e2 1 s tc e n t u r y ，w i t he n v i r o n m e n t a lp r o b l e mb e i n gf o c u s e db yt h ep e o p l eg r a d u a l l y ， p e o p l ep a ya t t e n f i o nt ot h ep o l l u l i o np r e v e n i i o na n dc o n t r 0 1 、l a wo nt h ep r e v e n t j o na n dc o n t r o l o fp o l l u t i o ni so n eo ft h em o s te f f e c t i v em e a s u r e sw h i c hp r o t e c la n dm e l i o r a t et h ee n v i r o n m e n t l a wo nt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo fp o l l u t i o nh a v eb e e nt h em o s tp r o m i s i n gl a wb r a n c hs i n c e w o r i dw a ri ib e c a u s ee n v i r o n m e n t a lc “s j sc a m ei n t ob e j n ga n dd e t e “o r a t e da n dp e o p l e r e a l i z e dt h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e mp r o f o u n d l y a l t h o u g he n v i r o n m e n i a li a wi sn o tl i m i t e di o t h el a wo nt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo fp o l l u t i o n ，i h ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o ni st h em o s t p u n g e n ta n do u t s t a n d i n gp r o b l e m i ti se s s e n t i a lt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c te n v i r o n m e n t a ll a w w h i c hp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei ng u i d i n gp e o p l e se n v i r o n m e n t a lb e h a v i o r s t h ed e v e l o p m e n t o fl a wo fe uo nt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o li si nt h es p e c i f i ce p o c hw h i c hi sc h a r a c t e “s t i co f s a l i e n c eo fe n v i r o n m e n t a lp r o b l e m ，g l o b a li n f o r m a t i o ni ne ua n dt h ef o mo fc o n c e p t i o no f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，s ol a wo fe uo nt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo fp o l l u t i o na c c o r d i n g ly i n c a r n a t e sd e v e l o p m e n td i r e c t i o na n dc h a r a c t e r i s t i co fm o d e r ne n v i r o n m e n t a l1 a wi ns o m e s p e c i f i cd o m a i n s i no r d e rt oc o n t r o la n dp r e v e n tp o l l u t i o ne f ：i c t i v e l y ，l e g i s l a t i o no nt h e p r e v e n t i o na n dc o n t r o lo fp o l l u t i o ni ss e l f c o n t a i n e d i ti n t e g r a t e sl a ws y s t e ma n dl a wn o m s a n dp r o v i d e su sw i t hv a l u a b l er e f e r e n c e t h el e g i s l a t i o nd e v e l o p m e n to fl a wo nt h ep r e v e n t j o n a n dc o n t r o lo fp o l l u t i o ni no u rc o u n t r yi sb e y o n do t h e rb r a n c hl a w sf r o m8 0 si nt h e2 0 t h c e n t u r y j u s t a s p r o f 色s s o rq ug e p i n gs a i d ，c h i n ah a sb a s i c a l l yf i n i s h e dl e g i s l a t i o n t a s k c o n c e m i n gc o n t r o l l i n ge n v j r o n m e n t a lp o l l u t j o no n1 e g i s l a t i o np r o g r a m m j n g b u tw ec a nn o t n e g l e c tt h ef a c tt h a te n v i r o n m e n t a ls a f e t yi st h r e a t e n e di nc h i n a t h eo n eo fm a i nr e a s o n si s i h a tt h ee x i s t i n gl a wo nt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo fp o n u t i o nh a si t so w nd e f e c t s i t s n e c e s s a r yt h a tw es h o u l da b s o r bt h ee l i t e s o fe ua n de s t a b l i s ht h es y s t e mo fl a wo nt h e p r e v e n t i o na n dc o n t r o lo fp o l l u t i o nw h i c ha c c o r d sw i t ht h er e q u i r e m e n to fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ti n o r d e rt oa c h i e v et h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fe n v j r o n m e n ta n ds o c i e t y a c c o r d i n gt oa n a l y z i n gt h ed e f e c t so fi 且wo fc h i n ao nt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r 0 1o fp 0 1 1 u t i o n ， t h el h e s i so f f e r sp r o p o s a l sfo nb a s i c0 fd r a w i n gf t o ma d v a n c e de x p e r i e n c eo fe u 1 沁y w o r d se u r o p e a nu n i o n ( e u ) ；p o l l u t i o n ；l a wo nt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo f p o l l u t i o n 1 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 当环境问题已成为危害人类健康，阻碍经济发展，抑制社会进步的巨大压力和挑战 的情况下，人类的环保意识也丌始被敲醒。1 9 7 2 年联合国第一次人类会议通过的斯德 哥尔摩人类环境宣言在人类历史上是第一个保护环境的全球性国际文件，它标志着国 际环境法的产生。此后，有关环境保护的国际协定大量增加，并走向系统化、规范化。 国际环境法的出现标志着人类对环境问题从思考走向了实践，从一般认识迈向了法制建 构。这为解决国际环境问题和积极开展国际环境合作提供了法律保障。 在共同的全球利益之下，因历史渊源、经济形态、文化背景等社会性因素的紧密联 结而结成的较为成熟的区域性组织，在环保利益上更具可协调性和自身的向心性，其内 部的环境合作已成为国际环境合作的一种途径。 欧盟作为当今世界上一体化程度最高的区域性国际组织，其目的是“在整个共同体 的范围内，促迸经济活动的协调和平衡发展；在保护环境的前提下，实现持续的和无通 货膨胀的经济增长，达到高水平的经济行为的转化；取得高水平的就业和社会保障；提 高生活水平和生活质量；增强成员国间的经济与社会融合及团结”i lj 。为实现这一目 标，不仅要求一个共同市场的建立，更要为消除各种妨碍一体化进程的措施提供制度与 立法保障，其中之一就是制定环境保护方面的政策( 欧洲共同体条约第3 9 条第1 1 款) 。 可以说，欧洲内部统一思想的成熟与传播，寻求共同发展的热切需求，使各国淡化了国 界的概念，将欧洲环境的可持续发展视为巩固“欧洲联合”的共同任务，这为区域间的 环境合作提供了可行性。同时，这也要求在地域上紧密联系，在货物、人员、服务、资 本上实现自由流动的各成员国，面对整个区域的环境污染、资源破坏以及跨国人类活动 污染，必须进行广泛的环境合作，并将其法律化、制度化，成为各成员国共同遵循的环 保准则。 最初，在环境污染问题上，欧盟制定污染防治法的主要目的是为了解决诸如空气污 染、水污染以及废物排放等一些对环境危害极重的共同性问题。迄今为止，欧盟污染防 治法已经形成了较为完整的法律体系，成为欧盟法律体系中重要的组成部分，是我们宝 贵的研究材料。 欧盟一直奉行污染防治法服务于经济的宗旨，不同时期采用不同手段，制定不同的 法律，目的是保护欧盟各个成员国的环境安全，使之对整个欧盟的经济和贸易发生良性 作用，并成为保卫国家安全的后备力量。繁荣与发展是每一个民族共同的目标，所以了 解欧盟污染防治法，总结其成功之处，对我国污染防治法的建设大有裨益。 东北林业火学硕二 j 学位论文 1 2 国内外研究现状 2 0 世纪8 0 年代以来，发达国家的学者对可持续发展与环境保护作了大量研究。 p a u l l b i s h o p 在他的污染预防：理沦与实践( p 0 1 1 u t i o j 】p r e v e j l t j o n ：f u n d a m e n t a l s & p r a c t i c e ) 一书中，在分析欧盟污染防治法的基础上，深入探讨了物质的生命周期理论， 并阐述循环经济的减量化、再利用、再生利用的基本原则。受这些理论的指导，欧盟己 将推行循环经济，建立循环型社会作为实施可持续发展战略的重要途径，在立法及实践 方面都成果斐然。 德国学者马迪亚斯赫蒂根著欧洲法，在环境政策一章中对欧盟环境法律依 据一欧洲共同体条约做了概括性的介绍。欧盟环境污染防治法的执行问题一直是国外学 者探讨的热点问题，l u d w i g 融a e m e r 认为鉴于成员国仍然是主权国家，共同体条约规定 了从属性原则；根据这一原则，共同体只有在其成员国不能采取有效的环境措施，而共 同体采取措施比成员国更为有效时，才能采取措施。但实际上，该原则并没有在环境法 领域得到有关的贯彻执行，共同体制定直接有效的环境指令，并且越来越多的通过自己 的机构执行1 2 】o 在学理上，学者们表示对此普遍赞同。 目前，欧盟污染防治法逐步为国内有识之士所关注。但是，我国涉及欧盟污染防治 法的研究还较少，在欧洲环境法中，高家伟对欧盟环境法进行了总体介绍，内容涉 及到了上世纪欧盟污染防治法立法状况，对欧盟环境法的在欧盟、成员国和地方三个层 面的落实进行了的详尽分析。蔡守秋从欧盟环境政策与法律发展状况入手，重点阐述了 欧盟范围内个人和单位在环境法方面的主体资格、欧盟环境立法的民主机制，并认为欧 盟污染防治法在欧盟环境法体系中占有重要的地位。张艳提出欧盟环境法基于建立可持 续发展型社会的新理念，以“源头控制”为主导，以这基础为支撑的各项法律制度凸现 为“源头控制”下的预防和污染综合防治。但对于如何将欧盟污染防治法的先进经验贯 彻到我国环境保护立法之中去，则缺乏深入探讨。 1 3 研究的内容和主要方法 当今世界面临的环境问题主要是环境污染。因此，污染防治法的研究对于解决环境 问题变得尤为重要。本文以欧盟污染防治法为研究对象，重点分析了欧盟污染防治法的 主要法律制度与规范，总结出欧盟在污染防治法对我国的污染防治法的启示，从中找出 值得我国吸收借鉴之处，提出完善我国污染防治法的构想。 本文综合了法学、经济学等多学科知识，运用了历史考察、分析比较的法学研究方 法，对欧盟污染防治法的法律规范和制度进行了较为全面的阐述，对其特点进行了分 析。本文具有鲜明的时代感，分析了中国污染防治立法的不足，并提出了相应的对策。 本文的研究，对于实现我国环境保护立法理念的转变，促进污染防治立法的完善，推进 循环型社会的形成，具有一定的指导意义。 2 欧盟污染防治法的渊源和基本原则 2 欧盟污染防治法的渊源和基本原则 当今世界，各个国家面临的环境问题大致可以分为两种类型，即环境污染( 包括其 他公害) 和生态破坏，因此污染防治成为各国环境保护工作的主要任务。环境问题不仅 是环境污染和其他公害对环境资源的危害，也包括环境污染对生态环境的危害，所以环 境污染的治理是环境保护事业的重中之重。在实行环境保护法一元体系的国家，污染防 治是环境保护法的唯一内容；而在实行环境保护法二元体系的国家，污染防治尤其是防 治工业污染，仍然是首要内容。 目前，经济合作与发展组织( o e c d ) 在1 9 7 4 年的建议书中提出“环境污染”的概 念得到了组织成员国的广泛认可。该建议书中认为所谓环境污染，是指被人们利用的物 质或者能量直接或间接地进入环境，导致对自然的有害影响，以至于危及人类健康、危 害生命资源和生态系统，以及损害或者妨害舒适性和环境的其他合法用途的现象。公害 主要指由于环境污染而造成的对人类生活环境的一种社会性危害。两者之间既有很大程 度的同一性，又在内涵上存在细微的差别。环境污染着重强调的是人类活动对环境造成 的危害，而公害着重强调的是由于环境的污染造成对人类的危害。它们在某种情况下表 现出来的是一种因果关系，环境污染导致公害，是原因，而公害是由于环境污染引起、 造成的，是结果。传统的环境保护法应以保护人的生命与健康权利为核心，以社会公共 利益的保护为本位，以对污染的事先防范为目的。 欧盟污染防治法并不是指单独存在的一部法律，而是环境法体系内同一类法律的总 称。所谓欧盟污染防治法，是指欧盟为预防和处理环境污染和其他公害，对产生或可能 产生环境污染和其他公害的原因活动( 包括各种对环境不利的人为活动) 实施管理，以 达到保护生活环境和生态环境，进而达到保护人体健康和财产安全的目的而制定的同类 法律的总称。 2 1 欧盟污染防治法的法律渊源 欧盟法律主要包括欧盟公约、国际条约或协定、条例( r e g u l a t i o n ) 、指令( d i r e c t i v e ) 和 决定( d e c i s i o n ) 。 ( 1 ) 欧盟基础条约 欧盟基础条约，是指建立欧洲共同体或欧盟的基本法律文件，即欧盟成员国签署的 有关建立欧共体或欧盟的公约或条约。欧盟基础条约又称为欧盟宪法，是欧盟的根本大 法，是欧盟的第一级法律渊源，在其管辖范围内具有最高的法律效力，一切与之相抵触 的其他欧共体或欧盟的法律和成员国的法律都无效。欧盟基础条约中有关环境保护的规 定是欧盟环境法律的基础，又称为“宪法性”条款【3 l 。 目前欧盟的基础条约有：欧洲共同体条约是指欧洲共同体作为一个整体参与签 订的有关环境保护的世界公约。从1 9 7 2 年巴黎会议明确了共同体的环境政策权限之 东北林业火学硕i j 学位论文 后，欧盟在国际环境领域成为一方重要的参加人。欧盟作为当事人参加签订的国际环境 公约主要包括：1 9 8 5 年关于保护臭氧层的维也纳公约，1 9 8 7 年关于破坏臭氧层的 蒙特利尔议定书，1 9 9 3 年部长会议批准参加的有关控制有害废物跨国界移动及处理 的巴塞尔公约，1 9 9 4 年部长会议批准参加的联合国有关气候变化的框架条约。有些 国际条约成为共同体权利义务的重要渊源，欧洲法院认为有些条款对共同体具有直接的 效力。 ( 2 ) 欧盟部长会议根据条约赋予的权限制定的条例、指令、决定和建议具有法律约 束力的法律渊源。 条例是指在欧盟整个范围内可直接和统一适用的规定，被认为是基础条约的实 施细则。按照欧盟官方的解释，它具有普遍适用统一的约束力，并在所有成员国直接发 生法律效力，并不折不扣地、无条件地执行。由于条例的上述法律特点，因此，它无须 经过成员国的立法机构通过转换立法的程序或以批准的方式使其成为国内法。条例通常 由欧洲议会与欧盟部长理事会主席签署后，以1 1 种官方语言文字公布在欧盟公报 上，并自公布后的第2 0 天开始生效。 指令是对所达到的具体目标的明确规定，命令成员国通过该国相应的立法以达 到规定的具体目标。指令需要转化为每个成员国的国家立法，并且相应的构成该国立法 的一个部分。由大约4 0 0 个法律文件组成的现行环境污染防治法体系主要由指令构成， 即绝大多数欧盟污染防治法都采取指令的形式。指令中所规定的应达到何种结果的要求 对它所指向的成员国具有约束力，但采取何种方式、方法由各成员国当局决定。可见， 虽然指令对每个成员国有法律效力，但是留给成员国以形式和方法的选择权。指令须转 化为每个成员国的国家立法，并且相应地构成该国立法的一部分。 决定。按照欧盟法的解释，它是一种执行决议，是执行欧盟法令的一项行政措 施，目的在于提高欧盟法令的公开性和透明度。它既可以对成员国做出，也可以对公司 或个人做出，对指明的成员国、公司或个人均有约束力。所以，决定虽然有条例类似的 效力，但它不具备普遍性。决定通常由欧盟理事会或欧盟委员会发布，往往涉及有关协 议规定的某个领域，对企业或个人行为产生直接影响，公司或个人可以就决定请求欧洲 法院予以撤销l 引。 意见和建议。根据欧盟法的规定，它不具有法律上的约束力，而是欧盟理事会 对某个问题未能达成一致意见，向各成员国提出的建议，以作为欧盟立法趋势和政策导 向，供各成员国参考。但这并不意味着它在欧盟立法程序中无足轻重。欧盟条约规定， 对欧盟委员会就促进各成员国之间社会经济合作事项所发表的推荐性意见，各成员国仍 有遵守的义务。建议没有法律约束力，但通常具有说服力。 ( 3 ) 环境标准 在欧盟，环境标准是环境法的一个重要组成部分。这些环境标准不仅具有环境法规 一样的效力，而且也遵循同样的立法程序。根据建立欧洲原子能共同体条约第三十 条的规定，共同体制定的有关防治放射性污染的基本标准具有很高的法律地位。这是与 2 欧盟污染防治法的渊源和基本原则 大多数国家的国内环境标准的重大区别。在标准制定方面，根据该条约的规定，有关防 治放射性污染、核污染的基本标准的制定遵循与其他法规一样的严格的立法程序，即： “基本标准由委员会拟订；委员会应事先取得科学技术委员会从成员国科学专家尤其是 公共卫生专家中任命的一个专家小组的意见。委员会应取得经社委员会对这些基本标准 的意见。经征询欧洲议会的意见后，理事会应就委员会的提议及其提交的各委员会的意 见，以特定多数议决，建立基本标准。”( 第3 1 条) 在标准实施方面，根据该条约的规 定，基本标准一旦制定，“各成员国应制定专为保证上述基本标准的法律、法规或行政 条例，并应在教学、教育和职业培训方面采取必要的措施。”( 第3 2 条) 也就是说，标准 具有某种造法功能，即依据标准制定法规。欧共体的许多环境标准都是以条例或指令的 形式颁布的，也就是说是以环境法规的形式颁布的。例如，共同体通过关于某些飞机 噪声允许声级的8 0 5 1 号指令，规定了飞机噪声标准。 ( 4 ) 欧盟环境行动规划 在欧盟，环境行动总体规划具有重要的法律地位。根据欧洲联盟条约第1 3 0 s ( 3 ) 条的规定，理事会应根据第1 8 9 b 条提及的程序和经征询经社委员会的意见，通过总体 行动规划，提出应予实现的优先目标，在制定环境总体行动规划之后，理事会应视情 况，按照第1 3 0 s ( 1 ) 和第1 3 0 s ( 2 ) 条的条件即前面提到的两种程序，采取实施这些规划所 需的措施，即要求根据环境总体行动规划进一步制定实施总体规划所需要的措施( 包括 条例、指令和决定) 。可见，欧盟的环境总体行动规划是一种层次较高的法律文件，它 具有特别的法律地位，甚至造法功能。 按照1 9 7 2 年秋天在巴黎召开的欧共体成员国的国家或政府首脑高峰会议的要求和 同年年底在波恩召开的欧共体环境理事会第一次会议的决定，委员会在1 9 7 3 年4 月1 7 日向理事会提出了一个关于欧共体环境行动计划的建议。该行动规划的主要内容 是：第一，减少和防止污染及其有害物；第二，改善环境和生活质量；第三，在涉及环 境保护的国际组织中采取行动。这是欧共体第一次将环境保护纳入到环境发展的考虑 中，是一次根本性的思维变革【5 1 。随后制定了四个环境行动规划，现行的第五个欧共体 环境行动规划将一直运行到2 0 0 0 年，目前在制定欧盟第六个环境行动规划。已制定的5 个环境规划是：1 9 7 3 年1 1 月通过的欧共体第一个环境行动规划；1 9 7 7 年5 月通过 的欧共体第二个环境行动规划；1 9 8 3 年2 月通过的欧共体第三个环境行动规划； 1 9 8 7 年1 0 月通过的欧共体第四个环境行动规划；1 9 9 2 年1 2 月通过的欧共体第五 个环境行动规划，又称“走向可持续性”的行动规划。 在环境行动规划当中，欧盟不仅提出了一系列明确的环境政策，而且制定了3 0 0 多 个有关环境的指令、条例和决定。 由此可见，条例、指令和决定属于欧盟法当中的硬法，是具有法律约束力的法律规 范性文件，而决定、意见、各种建议是不具有法律约束力的软法。 东北林业人学硕一l 学位论文 2 2 欧盟污染防治法的基本原则 欧盟污染防治法的基本原则是指体现欧盟污染防治法的基本任务和方法，指导共同 体制定环境政策和环境措施并且确保其协调一致的一般环境污染防治法律规范。 共同体条约第1 3 0 r 条第2 款集中列举规定了共同体污染防治法的各项原则，同时 成为欧盟污染防治法的基本任务和方法的体现。从欧盟环境法的各项原则来看，欧盟污 染防治法的中心任务是“保护环境”，这些原则是对欧盟各个机构研究、制定环境政策 和环境措施的出发点和基本准则，从而为它们之间、它们与欧盟的其他措施和政策之间 的协调一致奠定法律基础。 确保欧盟污染防治法的统一性和连续性是共同体条约列举规定各项原则的初衷。从 其产生过程来看，欧盟污染防治法的基本原则是对环境管理基本经验的总结，反映了欧 盟成员国及其公民对环境保护客观规律的认识。这些基本经验具有客观性和稳定性，不 受国界和时间的限制，以原则的形式在共同体条约中固定下来，具有法律技术上的必要 性和科学性。这不仅为欧盟成员国取得其他共识奠定了基础，为欧盟制定新的污染防治 法规范和政策指明了方向，而且为欧盟污染防治法的执行、术语解释和争议的裁决提供 了基本的标准。欧盟污染防治法的基本原则包括：污染者付费原则；一体化原则；源头 原则。 2 2 1 污染者付费原则 污染者付费原则( p o l l u t e rp a y sp r i n c i p l e ) 是指已经或者可能造成环境污染或者损害 的人应当承担治理环境污染或者赔偿损害的全部费用【6 j 。从污染防治法的历史发展来 看，污染者付费原则的确立是环境法的一个革命。该原则反映了7 0 年代国际社会对环 境状态的关注。污染者付费这一原则的措辞表明当时已经存在着环境污染，而且可能继 续发生污染，要治理或者预防污染，必须有人承担费用，而污染者是最合理的人选【_ 7 1 。 从法律的角度来看，该原则是有关环境损害责任的一个原则。根据该原则，污染者 应当赔偿与污染有关的损害，不论这种损害是产生于个人、企业及其产品还是产生于被 污染的环境本身。 欧盟的环境行动是建立在污染者付费原则的基础之上的。该原则甚至早在其被纳入 欧洲联盟条约之前就已经成为欧共体环境政策的一个基石，即欧共体于1 9 7 3 年制 定的欧共体第一个环境行动规划已经将污染者付费作为共同体环境政策的一个原 则。该规划建立在向污染者收取开展防治其造成的污染的行动所需要的费用的原则的基 础之上，这可以刺激污染者减少污染以及积极寻求减少污染的产品和技术，从而促进环 境资源的合理使用1 8 j 。 在1 9 7 5 年欧共体委员会向理事会提出的关于公共当局就环境事务所采取的行动 和费用分配的报告中第一次明确提出了污染者付费原则。该报告鼓励在欧共体内根据 同样的原则分配与保护环境免受污染有关的费用。一方面可以避免扭曲对贸易有影响的 竞争，另一方面可以促进实现在欧共体第一个环境行动规划中规定的目标。因此， 2 欧盟污染防治法的渊源和基本晾卿 共同体通过制定环境标准和收费制度，使污染者承担费用。此后，币一欧洲法和 欧洲联盟条约相继规定了污染者付费原则。 在欧盟二级立法中也可以找到对污染者付费原则的说明。关丁废物的7 5 4 4 2 指 ， 令的第十五条指出：“根据污染者付费的原则，处置废物的费用必须由如卜方面承 ， 7 担：废物拥有者，以前的废物拥有者或产生废物的生产者。” 2 2 2 一体化原则 自从1 9 8 3 年通过欧共体第三个环境行动规划以来，“将环境问题纳入到欧共体 的其他政策之中”已经成为欧共体环境政策的一个关键用语。在1 9 9 2 年签订的欧洲 联盟公约中，一体化原则得到了加强，该条约明确规定：“环境保护必须纳入欧共体 其他政策的制定和执行之中”。同年5 月2 0 日，欧洲委员会向理事会和欧洲委员会提交 了欧共体第五个环境行动规划的议案，该条约考虑了共同体不同地区情况的多样 性，强调将防治污染纳入到如工业、能源、运输、农业、旅游等其他领域之中。 一体化原则又称将环境保护纳入其他欧盟政策之中原则，根据欧洲联盟条约的 规定，污染防治法的一体化原则主要是指在制定和执行欧共体其他政策时必须纳入环境 保护要求，包括纳入第1 3 0 r ( 1 ) 条的目标，即保持、保护和改善环境质量，保护人类 健康。 一体化原则使共同体的环境政策增加了一种价值耿向。一体化原则要求共同体机构 在采纳其他领域的政策时，履行对有关环境的方面进行综合、平衡评价的义务，即共同 体其他政策领域也必须是“绿色的【9 】，。欧洲联盟条约最后文本中关于共同体措施 的环境影响评价宣言为一体化原则这种解释提供了支持。该宣言指出：“会议注意 到，委员会在其提案中同意，并且成员国在执行这些提案中也同意充分考虑他们的环境 影响和可持续增长的原则。”可见，一体化原则使共同体其他机构制定政策时考虑环境 要求提供了保障。 一体化原则指出了保护环境在欧盟各项工作或活动中的重要地位，体现了欧盟污染 防治法的一体化特点，反映了当代欧盟环境保护与欧盟污染防治法的发展趋势，对于指 导当代欧盟环境保护，欧盟污染防治法的持续、健康发展具有重要的意义。 2 2 3 源头原则 2 0 世纪5 0 年代，世界各国广泛采用的环境保护战略是废物管理和污染控制。在这 种战略指导下，污染防治法规主要以末端处理和防治局部环境污染或单种环境介质污染 为依据，强调污染物达标排放或废物无害化处理，故称为“末端控制”( e n dp i p e ) 。在 欧共体，由于奉行“末端治理”的战略，不仅造成了巨大的执行赤字，污染防治的也没 有达到预期的效果【1 0 】。为了改变这种状态，欧共体第三个环境 j 动规划开始提出 “在源头削减排放的观念( t h en o i i o no f r e d u c i n ge m i s s i o n so f p 0 1 l u t a n l sa l t h es o u r c e ) ”。 源头原则又称“源削减原则”、“废物减量化原则或最少化原则”，有的学者将其纳 入清洁生产原则的范畴。根据译一欧洲法和欧洲联盟条约第1 3 0 r ( 2 ) 条的规 东北林业人学坝l j 学位论文 定，源头原则是指：应该在源头整治环境破坏，而1 i 是使用末端技术，即在源头整治环 境退化。源头原则的基本思想建立在预防污染的基础上，即建立在“预防原则”的基础 上。 欧共体理事会在1 9 9 6 年9 月2 4 日通过的综合污染防治指令( 简称i p p e 指令) 是源头原则的具体化。该指令第一条规定，必须采取旨在预防或减少各种装置向空，。e 、 水和土地排放污染物的措施。通过该指令，欧盟的源头原则开始转变为可以监督检查和 易了：操作执行的具体法律制度j 。由此可见，源头原则主张污染防治法重视事前控制、 源头控制和多种环境介质管理、全程管理，它使环境管理从废物、术端管理扩大到产 品、源头管理，体现了当代环境保护战略和环境管理思想的精华，是建0 在更加节约的 环境管理法律制度的指导原则，它将使现代环境保护战略、环境管理思想和制度更加全 面、完整和科学。 2 3 欧盟污染防治法的价值内涵与功能评析 2 3 1 欧盟污染防治法的价值内涵 法的价值是指社会主体根据自己的需要而认同、希求法所应具百的基本性状和属 性，譬如公平、秩序、安全、平等、自由、和谐、生命健康等等，都是法的一般价值表 现。作为社会公共利益为本位的污染防治法的价值就是指能促进公共社会( 全体成员) 的某种基本需要。不过，污染防治法除了具有法的一般价值外，还具有自身的特殊价 值，其特殊价值集中体现在现代环境法的立法目的上。 一般而言，立法目的决定立法的指导思想和法律的调整对象范围。国际社会与世界 各国的环境政策和基本立法文件大都包括有关目的性条款规定。如1 9 7 2 年斯德哥尔摩 人类环境宣言第二条指出：“为了这代和将来世世代代的利益，地球上的自然资 源，其中包括空气、水、土地、植物和动物，特别是自然状态中具有代表性的标本，必 须通过周密计划和适当管理加以保护。” 欧盟在1 9 9 2 年签订的欧洲联盟条约第1 3 0 条规定：“共同体的环境保护政策应 有助于达到下述目标：保障、保护和改善环境质量；保护人类健康；节约合理地利用自 然资源；促进处理区域性或世界性的环境问题的国际措施。”根据上述立法表述，可以 从理论上将欧盟污染防治法的目的概括为两个方面：一是直接目标，如防治污染，保障 人体健康，保护、改善环境等；二是最终的发展目标保障和促进经济社会和环境的 协调和可持续发展。 必须特别指出的是，自从1 9 9 2 年联合国环境与发展大会确立可持续发展战略以 来，欧盟也在污染防治立法上做出了相应的调整，通过制定有效的法律、法规框架而使 污染防治和社会经济各部门有机的结合起来，以实现环境的可持续性作为其立法的根本 目的或宗旨的表述，这也表明现代欧盟污染防治法是以可持续发展作为基本的价值定位 【1 “。可持续发展是现代人类的共同选择，而保护环境、防止污染是可持续发展的核心内 容，它要求既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力陶成危害。基于社会 东北林业人学硕l 学位论文 3 欧盟污染防治法的主要法律制度与规范 3 1 环境保护标准制度 ( 1 ) 欧盟基本环境保护标准的制定 在欧盟，环境保护标准是环境法的一个重要组成部分。这些环境保护标准不仅具有 环境法规一样的效力，而且也遵循同样的立法程序。根据建立欧洲原子能共同体条 约第3 0 条的规定，共同体制定的有关防治放射性污染的基本标准具有很高的法律地 位。这是与大多数国家的国内环境保护标准的重大区别。在标准制定方面，根据该条约 的规定，有关防治放射性污染、核污染的基本标准的制定遵循与其他法规一样的严格的 立法程序，即：“基本标准由委员会拟订，委员会应事先取得科学技术委员会从成员国 科学专家尤其是公共卫生专家中任命的一个专家小组的意见。委员会应取得经社委员会 对这些基本标准的意见。经征询欧洲议会的意见后，理事会应就委员会的提议及其提交 的各委员会的意见，以特定多数议决，建立基本标准。”( 第3 l 条) 也就是说，基本标准 由委员会提出提案，取得经社委员会的意见、并征询欧洲议会的意见，由理事会通过特 定多数议决的方式通过该标准【1 3 j 。 ( 2 ) 欧盟环境保护标准法律的实施 在标准实施方面，根据该条约的规定，基本标准一旦制定，“各成员国应制定专为 保证上述基本标准的法律、法规或行政条例，并应在教学、教育和职业培训方面采取必 要的措施。委员会应提出适宜的建议以保证协调各成员国在这方面所适用的各项规定。 为此目的，各成员国应将其于本条约生效后所适用的规定以及今后同样性质的规定草案 通知委员会。委员会应自收到上述规定草案的通知之日起的3 个月内提出针对该项规定 草案的可能的建议”( 第3 2 条) ；“各成员国应建立必要的设施，对空气、水与土地中的 放射性程度进行经常性的监测，并对基本标准的执行情况进行监督”( 第3 5 条) ：“主管 当局应定期将第3 5 条提及的监测情报通报委员会，使之了解公众受到的放射性程度” ( 第3 6 条) 。 欧共体的许多环境保护标准都是以条例或指令的形式颁布的，也就是说是以环境法 规的形式颁布的。如共同体通过关于某些飞机噪声允许声级的8 0 5 1 号指令，规定 了飞机噪声标准。 ( 3 ) 欧盟环境保护标准法律体系与i s 0 1 4 0 0 0 系列标准 国际标准化组织( i s 0 ) 自成立以来在制定和推行国际环境保护标准方面做了大量工 作，于1 9 年9 月1 0 日正式颁布了i s 0 1 4 0 0 0 系列标准的5 项标准，其中之一是i s 0 1 4 0 0 1 标准。在i s 0 1 4 0 0 1 标准颁布实施之前，欧盟及其成员国曾制定环境管理体系标准。 1 9 9 3 年6 月2 9 日欧共体部长委员会通过了环境管理和审计计划( 以下简称e m a s ， t h e e u se n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ta n da u d i ts c h e m e ) ，又译为欧盟生态管理和审计规则 3 欧盟污染防治法的主要法律制度j 规范 ( e m a s j ) ，作为条例于1 9 9 5 年4 月生效【1 4 j 。1 9 9 5 年，欧盟指定欧洲标准化组织( 以下 简称c e n ) 为其制定欧洲环境管理体系标准。c e n 经研究之后，决定不再单独制定此项 标准，并建议在适当时候接受i s 0 1 4 0 0 1 标准，同时提交一份文件以确定i s 0 1 4 0 0 1 标准 与e m a s 的差异，供企业进行注册时使用。i s 0 1 4 0 0 1 标准正式颁布的同时，c e n 也通 过“平行投票”接受其作为欧洲标准，半年后，英国、爱尔兰、法国等国的国家标准f 式失效。1 9 9 7 年4 月，欧盟委员会召开会议，同意接受系列标准中己颁布的一系列核心 标准，承认获得标准认证的企业，其环境管理体系多数要求要素符合欧盟法规的要求。 1 9 9 8 年委员会对e m a s 进行了修改，将其扩大到服务领域，并且更加接近于i s 0 1 4 0 0 1 标准。根据维也纳协议( 欧盟同国际标准化组织i s 0 之间的协议) ，一旦i s o 的文件 被欧盟批准，则所有有关的成员国标准将被取消。到1 9 9 7 年9 月止，英国己有3 5 0 家 组织获i s 0 1 4 0 0 1 标准认证，德国有2 8 0 家，荷兰、挪威、瑞士、奥地利、瑞典分别有 2 3 0 ，1 2 0 ，9 0 ，6 0 ，5 1 家。因为i s 0 1 4 0 0 0 标准的目的或部分目的是直接为国际贸易铺 平道路，因而与关贸总协定有关，与w t o 协议中的技术贸易壁垒协定和良好行 为规范( t b t ) 有关，技术贸易壁垒协定鼓励签约国采用i s o 国际标准。但w t o 规则的主要适用范围是政府，而i s 0 1 4 0 0 0 标准是针对企业的标准而不是针对国家的标 准。 3 2 环境影响评价制度 环境影响评价制度是对传统的以牺牲环境与浪费资源的发展经济模式的重大改革， 是可持续发展模式的重要管理手段。它标志着人类的环境保护己从“末端治理”向“控 制源头”的转变实行环境影响评价制度，无论是对经济快速发展，还是环境保护都有着 十分重要的意义。 1 9 8 5 年有关特定私人或者公共项目环境影响评价的8 5 3 3 7 号指令确立了欧盟 环境影响评价制度。该指令规定了程序事项，没有授权委员会决定应当对哪一个或者哪 一项实施环境影响评价，对此由成员国具体规定。但是，附件一列举的项目对环境具有 重大影响，必须对其实行环境影响评价制度。对附加二列举的项目，成员国可以裁量决 定。根据指令规定的环境影响评价程序，开发人必须向成员国主管机关提供有关项目的 信息，包括：项目的描述，可以考虑任何方案，避免、降低或者补救重大不良影响的措 施，说明或者评价环境影响的必要数据；对相关信息进行总结。成员国的主管机关应当 审查开发申请、开发人提供的信息和做出批准的条件。在做出决定以前，开发人应当享 有对项目进行说明的权利。如果项目对其他成员国可能造成重大影响，该成员国有权获 得相关信息，并且参与协商i ”】。 根据环境影响评价制度在第一个五年的实施情况，委员会对指令进行了修改：( 1 ) 增 加了附件二中指令的使用范围，如滑雪村、高尔夫球场、度假村、疗养中心和停车场 等。( 2 ) 对开发人应当提供的信息事项做出更加详细的说明。( 3 ) 对环境影响评价的结果 必须公丌，接受监督。 东北林业大学硕上学位论文 显而易见，修改的目的是使环境影响评价程序更加透明，提高环境评价在丌发项目 程序中的地位，使开发人更加注意其行为对环境的影响。 3 3 生产者责任延伸制度 生产者责任延伸制度，英文表述为：e x t e n d e dp o l l u t e r sr e s p o n s i b i l i t y ，简称为e p r 制度，它是指特定产品的制造商或者进口商要在产品生命周期内的各阶段( 包括生产过 程和生命结束阶段) ，特别是产品的回收、利用和最后处置阶段，承担环境保护责任， 促使产品生命周期内所产生的环境影响的改善。这一生产者责任环节的延长，使得生产 者必须在发生源抑制废弃物的产生，有动力设计对环境负荷压力比较小的产品，其结 果，在生产阶段就促进了循环利用，增大了资源的效率。这项制度在发达国家被广泛采 用，相关立法不断出台。 目前，该制度适用的产品类别也在不断扩大，包括包装材料、电池、废弃车辆、纸 张、轮胎和电子产品等。近年来，欧盟污染防治法一直保持着两个特点：第一，在世界 上保持着先进性，是e p r 制度和其他管理制度思想的首创地；第二，欧盟立法重视管 理目标的明确性和具体性，往往设定具体的数字作为立法要实现的标准。自1 9 7 3 年以 来，欧盟已经先后发布了6 个环境行动计划，也制定了大量与生产者责任延伸相关的立 法：废弃的