试论行政执法规范化建设的现实困境与实现路径.pdf

摘要 摘要 依法行政，建设法治政府的一个重要切入点就是行政执法，而执法状况如何直 接关系到我国社会主义法治建设的健康发展。行政执法规范建设作为全面建设社会 主义法治国家的基础性工程，与依法行政、依法治国最终目标指向同一，是行政执 法的必然诉求。在强调政府( 国家) 立场建构并维护社会生活秩序的传统中，通过诉 诸于法律规则“宣示”政府( 国家) 立场而对社会生活进行规制和引导，是中国法 治建设的一个基本思路，而基于现实的因素再加上长期受传统“人治”思想的侵染， 国家行政机关的行政执法现状不容乐观，行政执法的各个领域均存在着不同程度的 执法失范情形，背离创设法律规则的预设目的。动态地考察与系统分析我国行政执 法过程中存在的问题，从微观的角度对行政执法规范化建设现实困境产生的原因作 了比较深入的剖析，进而提出一个可能适用于行政执法规范化建设现实困境及原因 产生的解释与分析框架，并从行政主体及其作为个体的行政执法人员执法素质的有 效培育和制度安排的有力保障等层面论述行政执法规范化建设实现的具体路径，以 实现行政执法制度化、程序化、规范化。 关键词：行政执法规范化建设；行政执法人员：现实困境；实现路径 一一 福建师范大学硕士学位论文 _ _ - _ _ _ _ _ - - _ - _ _ 一 一恻i 1 1 i l - - l _ l - - l l i _ _ l - - _ l l _ l _ l _ l l _ _ l _ - _ l i - - - _ i - - - _ _ _ l l _ _ _ l _ - l _ _ _ _ _ _ _ - _ _ - _ l _ _ _ _ _ _ _ - o i _ - 1l l u i - ii i - l ”= 。一 一 - a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w , t h ec o m t r u c t i o no ft h eg o v e r n m e n tb yl a wi sa n i m p o r t a n tp o i l l t o fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t , a n dt h es u b j e c to fh o wl a w e n f o r c e m e n ts t a t u sl i f e l i n ed i r e c t l yr e l a t e st oo u rc o u n t r ym d a l i s tl e g a lc o n s t r u c t i o no f h e a l t h yd e v e l o p m e n t t h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts t a n d a r d i z a t i o no fc o n s t r u c t i o n a st h ea l l - r o u n dc o n s t r u c t i o no fas o c i a l i s tc o u n t r yt r a d e rt h er u l eo fl a w , a n dt h eb a s i c p r o j e c to fa d m i n i s t r a t i v e ，a n dt h er u l eo fl a wt ot h es a l n eg o a l ，i st h ei n e v i t a b l ed e m a n d a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t e m p h a s i z et h eg o v e r n m e n t ( c o u n t r y ) i nb u i l d i n ga n d m a i n t a i n i n gs o c i a lp o s i t i o no ft r a d i t i o n a ll i f eo r d e rt h r o u g ht og ot ol a wr u l e s d e c l a r e g o v e r n m e n t sp o s i t i o no ns o c i a ll i f ea n dr e g u l a t i n ga n dg u i d et h ec o n s t r u c t i o no f c h i n e s e r u l eo fl a w , i sab a s i ct r a i no ft h o u g h t a n db a s e do nr e a l i s t i cf a c t o 璐p l u sl o n g - t e r m i n f l u e n c e db yt r a d i t i o n a l ”m a n ”t h i n k i n go ft h ei n f e c t i o n , t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a no ft h e s t a t ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n to p t i m i s t i c , t h ef i e l d sa l ea d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t h a v ed i f f e r e n tl a we n f o r c e m e n ta n o m i ec a s e , d e p a r t u r ef r o mt h eo r i g i n a lp u r p o s ec r e a t e l e g a lr u l e s d y n a m i c a l l yi n v e s t i g a t i o na n d = m l y s i so f t h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t s y s t e mi nc h i n a , t h ep r o b l e m si nt h ep r o c e s so f f r o mt h ea n g l eo fa d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n to fm i c r o s c o p i cd i l e m m as t a n d a r d i z a t i o nc o n s t r u c t i o nc a u s e sc o m p a r e s i n - d e p t ha n a l y s i s ，t h e np u t sf o r w a r dam a ya p p l yt ot h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t s t a n d a r d i z a t i o nc o n s t r u c t i o np r a c t i c a ld i f f i c u l t i e sa n dc a u s e so fe x p l a n a t i o na n da n a l y s i s f x a m e w o r k , a n da d m i n i s t r a t i v eb o d ya n da si n d i v i d u a l sf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tp e r s o n n e lt oc u l t i v a t ea n dl a we n f o r c e m e n tq u a l i t yg u a r a n t e ei n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t so ft h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts t a n d a r d i z a t i o nc o n s t r u c t i o nl e v e l d i s c u s s e st h ec o n c r e t ep a t ht oa c h i e v ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o na n d o fa d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n tp r o c e d u r ea n ds t a n d a r d i z a t i o n k e y w o r d s ：1 1 ma d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t s t a n d a r d i z a t i o nc o n s t r u c t i o n ： a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tp e r s o n n e l ；d i l e m m a ；r e a l i z ep a t h l l i 福建师范大学硕士学位论文 i v 中文文摘 中文文摘 就中国的经验来看，如果说改革开放后，立法步伐的迅速加快和司法改革的推 进，使中国步入了“立法时代 和“司法时代 ，那么当前中国的法治进程己进入了 “执法时代 ，如何真正执行法律成为重点。而由于种种因素的影响和相关制度的缺 失，在现实的执法中始终存在着不同程度的执法乏力，执法违法与暴力执法等尴尬 的局面，执法行为的规范生成一种困境，因此，深入分析我国行政执法规范化建设 的现实困境及其产生的主要原因，并积极探寻其实现的有效路径，对于进一步规范 当前行政执法行为，对于改善行政执法活动，提高行政执法的质量，落实法治国家 建设的目标都具有重要的现实意义。本文从以下几个部分展开叙述： 首先是导言，简要交代了本文选题的背景、国内外研究现状、研究思路和方法， 并通过引入与分析一起执法案例，提出了解决行政执法失范的问题的重要性和紧迫 性。 正文的第一部分主要是对行政执法规范化建设的一般理论分析，分为三个部分。 首先是行政执法概述，通过对行政执法概念的阐述、行政执法特质、地位与作用的 分析，引出行政执法规范化建设的理论解读，阐述了其内涵、主要内容、基本要求 及其价值功能。最后，在从人治到法治政府治理模式演变的宏观背景下，提出行政 执法是契合当今时代的诉求，行政执法规范化建设彰显重要性。 文章的第二部分主要是对行政执法规范化建设的现实困境及生成的原因分析。 从理论方面进行探究，并结合我国行政执法的现实进行论证，把当前我国行政执法 规范化建设的困境总结归纳为行政立法中的困境、行政执法中的困境、行政执法监 督中的困境、内部行政行为中的困境四个方面。再结合三起执法违法案例的实证分 析，更加具体显现行政执法规范化建设现实困境。最后通过对困境的追根溯源来分 析我国行政执法规范化建设现实困境产生的原因，指出行政失范的根本症结。 文章的第三部分则是对实现行政执法规范化建设提出相关措施和建议，致力推 进行政执法规范化建设，既要增进作为个体的行政执法人员的自律意识，又要充分 发挥规范行政执法权力行使制度的作用。首先，是从强化行政执法人员树立现代执 法理念和改进执法方式出发，提出行政执法人员在现实执法中，要转变执法观念、 增强现代行政执法意识、注重职业道德能力培养、实现人性化的执法管理模式，从 v 福建师范大学硕士学位论文 源头上遏制行政执法违法行为的发生。其次是规范行政主体行为的制度安排，强调 通过健全行政执法监督机制、推进行政执法责任制、深化行政执法评议考核制度、 建立竞争激励机制、完善行政执法听证制度、构建行政执法说明理由制度、实现行 政执法自由裁量权基准制度及其推进行政执法评卷制度来对行政执法行为加以引 导、规范、约束，推进指导、规范行政权力正确行使的措施落到实处，为行政执法 规范化建设的稳定运行提供机制保障。 v i 绪论 一、引言 ( 一) 问题的提出 绪论 依法行政，建设法治政府的一个重要切入点就是行政执法。经过不断的努力， 中国的法制建设取得突出成就，离实现建设法治政府的目标越来越近，但法治政府 建设仍艰难进行，任重而道远。通过创设大量的法律规则来表明政府的立场而对社 会秩序和经济进行有效管理或引导，这是中国法治建设的逻辑理路。这一方面是“膨 胀 的立法，从广度上、深度上向社会生活的各个角落急剧延伸，而另一方面是法 律在现实中遭受着不同程度的执法失范，行政主体滥用职权、以权谋私、执法乏力、 执法经济化等现象屡见不鲜，频频见诸于报纸、新闻等各种媒体报道之中，尤其是 拆迁领域成为近年来群体性事件暴发的集中地带。固然，公民法律意识淡薄是行政 执法失范的一个重要原因，但更多的是法律法规得不到有效执行，法律执行即行政 执法生成一种困境，与当前的法治建设形势和任务不相适应，在行政执法活动“繁 荣 的背后，潜伏着对公共权力的信任危机和社会冲突的暗流，严重制约我国经济 和社会健康发展，导致党和政府以及法律权威资源的流失，影响法治目标的实现。 本文所称的“行政执法规范化建设的现实困境 正是在这样的一个境遇下提出并试 图加以探究的命题。笔者从行政主体执法违法的现实案例引发思考，从微观的角度 对困境形成的具体因素进行分析，进而对行政执法规范化建设的现实困境作出一般 性的解释，并从作为个体的行政执法人员自律和制度他律的视角提出脱离困境的具 体措施，以实现行政执法制度化、程序化、规范化。 ( 二) 国内外研究现状 行政执法规范化建设是一种创新的理论建构，当前学术界在这一领域直接相关 的著作和文献较少。 从国内研究来看，王寅森、田桂林、张田亮在试论行政执法规范化建设一 文中，对行政执法规范化建设的概念、特征、基本要求和主要内容、必要措施等作 了全面的分析，对本论文的创作提供了启发和资源；姜明安主编的行政执法研究 福建师范大学硕士学位论文 对我国行政执法的理论与实践进行了深入的探讨，内容涉及行政执法主体、执法体 制、执法原则、执法手段、执法程序、行政监督等，同时也对我国行政执法改革提 出了许多的设想和具体建议，具有较重要的参考价值。王学政在中国工商管理研 究专家论坛2 0 0 7 年7 月撰文论行政执法行为规范化建设讨论了行政执法原 则、执法程序制度、执法监督制度、执法财政保障体制等诸多内容，为本文的写作 提供理论来源；成殿军的对现阶段我国行政执法存在问题及对策的思考一文对 目前我国行政执法存在的问题及其原因进行了全面的分析，并提出了改善我国行政 执法状况的对策与构想，如改革现行执法体制、建立健全有效地行政执法监督机制、 加强行政执法队伍建设，加深对我国行政执法现状的认识；郑传坤、青维富著的行 政执法责任制理论与实践及对策研究和宋雅芳著的行政程序法专题研究深化 了对本文所要分析的问题域的认识，开拓了试图提出的举措的视界。 从国外研究来看，西方各国行政执法方式的途径比较完善，政府机构体系设置 精简、行政执法权合理分配、行政程序立法完善、行政执法监督的健全都走到了我 国的前面，都是推进我国行政执法规范化建设可资借鉴的经验。来自美国丹尼森市 政府信息部的吴量福和天津师范大学的韩志红合力在东岳论丛( 名家主持行政执 法比较研究) 2 0 0 7 年第三期撰文 国务院全面推进依法行政实施纲要) 第一章行政执法规范化建设的一般理论 最广大人民群众的根本利益是一切执法活动的出发点。通过对执法部门及其执法人 员执法资格的规范、对行政主体实施行政执法管理职能步骤、形式、顺序、方式和 时限等其他程序性的设定、建立健全执法工作的配套制度、公开执法活动的相关信 息等措施和手段来控制行政权力，规范行政权的行使，有助于行政主体积极履行职 务而不失职，防止职权滥用，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，在法律、法 规和部门规制的框架内办事，保障相对人的合法权益；有助于控制行政主体的实施 执法行为的合法性、合理性并生成一种执法逻辑，促使行政主体以尽可能少的 执法资源投入达到尽可能大的执法效果，从而降低了行政执法成本，提高行政执法 的效能和科学性；有助于深化行政执法体制改革，防止行政主体寻租，不断提高行 政主体依法执法水平，进一步减少执法违法，确实履行好自身的法定职权，推进行 政执法工作又好又快的开展。 2 加强行政执法规范化建设，是深化行政管理体制的重要举措。行政机关通过 强化执法规范化建设，依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务 的职能，自觉规范行为，确实把政府管理职能转变到为公民、法人和其他组织服务 上来，维护经济社会秩序的正常运转，有利于适应市场经济发展和现代化建设的需 要。行政机关通过强化执法规范化建设，合理划分和依法规范行政主体的职能和权 限，科学合理设置机构，核定执法人员编制，有利于依法加强行政执法监管，规范 执法方式，避免多头执法、重复执法、浪费执法资源、执法侵害公民合法权益等问 题；行政机关通过强化执法规范化建设，改革行政管理方式，加快电子政务建设， 建立执法服务中心，推进执法信息公开，执法主体信息互通和资源共享，有利于提 高行政执法能力，进一步创新行政执法方式，降低管理成本，方便人民群众。 3 加强行政执法规范化建设，是构建社会主义和谐社会的客观需要。行政执法 规范化建设在构建和谐社会中有着举足轻重的作用。规范行政权力的行使，建立一 个公平正义、安定有序、法制完备的社会环境，是保障社会主义和谐社会实现的重 要前提。加强执法规范化建设，有利于强化行政主体“人本”的执法理念，规范行 政主体实施行政行为，促进文明执法、公正执法，尊重公民各项合法权益，从而减 少社会矛盾、冲突特别是群体性突发事件的发生，这是构建和谐社会的基础；和谐 社会的实现不仅要求普通老百姓守法，更要求执行、适用法律法规的行政执法主体 知法、懂法，身先垂范作表率，公民和执法主体在法律面前一律平等，这样才能增 加民众对法律的信仰。在执法领域，某些执法者不守法、执法不严、以权谋私的现 福建师范大学硕士学位论文 象时有发生，侵害了公民的合法权益，造成干群关系的紧张，不利于实现社会的和 谐发展。加强行政主体的执法规范建设，不断提高执法主体的守法意识，增强法制 观念，依法执法，为经济社会发展创造一个稳定的环境，保证市场秩序有条不紊的 进行，从而促进经济又好又快的发展。 第三节从人治到法治政府治理模式的历史演进 “人治 到“法治经过漫长了历史过程。从“人治 到“法治”并不仅仅是 一种名称的变化，更是历史进程中社会治理方式的变化。人治与法治是对立的，二 者的矛盾是不可调和的，这种特性决定了人治必将被法治取代的必然结局，其背后 的逻辑是对一种理性秩序的选择。 一、历史的审视：传统的人治模式透析 人治作为一种社会治理方式在中国历史上延续了几千年，人治与君主专制相关 联，从一定的意义上可以说是应封建特权、等级而生，它与法治最大的区别在于统 治者的权力与意志可以凌驾于法律之上。客观地讲，并不是只有在法治社会才重视 法律，法律在人治状态下也发挥非常重要的作用，但这种作用毕竟是有局限的，其 作用的大小强烈受到非法律因素的制约。 对人治的定义从不同的角度有很多不同界定和解读，但就其本质而言，我们不 妨可以作出这样的理解：人治，作为一种治国方式，是指以人格化权威为国家的支 点，把治理国家的希望寄托于人格化权威的圣明与贤能上。 1 1 在人治社会里，个人 意志凌驾于国家意志至上，法律的权威必须服从于个人的权威。一般说来，人治的 基本特征可概括为以下几点： 1 个人意志和权力的至上性 “朕即国家 ，在人治状态下，王者或几个人( 寡头) 的意志替代或代表了整体 社会的意志，整个社会围绕着王者运转，王者是国家一切权力的主宰者，社会的命 运走向与王者的个人意志密切相关。最高统治者问鼎权力的顶端君临天下，是 至高无上者，其权力不受法律的制约朕即是法，或者是凌驾于法律之上。决定 臣民的生死不是根据法律，而只凭王者的意志，“君要臣死，臣不得不死一，何况是 何云峰人治与法治：两种治国方式的比较【j 】华北水利水电学院学报( 社科版) ，2 0 0 5 ( 2 ) t 1 5 第一章行政执法规范化建设的一般理论 对毫无身份地位而言的普通老百姓，更是视其生命如草芥。在统治者或掌权者心目 中，法律是行使权力的奴婢，而不是行使权力的依据。n 1 实际上，法律对大多数王 者来说只不过一纸空文，换句话说，王者就是法律。 2 法律权威弱化 在人治政治中，王者的权力意志是法律的唯一渊源，王者在法律约束范围之外， 王者的个人权威凌驾于法律权威之上，法律存在的价值或价值的大小完全取决于王 者维护自己政治的需要。此外，王者个人的权威意志“处在法律之上”也直接决定 了法律的任意性和不可预测性，因为个人意志毫无规律可言，也无法判断其趋势走 向。法律的随意性、不可预测性致使法律缺乏稳定性，从而也大大降低法律权威。 在人治状态下，法律甚至成了诬陷“良臣忠民一的工具，以违反法律为名义安于罪 名。只有触犯法律的时候才可以用到法律，使入谈法色变，法律不被普通老百姓信 仰或者是被排斥，法律所发挥的作用就非常有限。 3 以义务为本位的权利义务观 在我国长期的封建专制即人治统治下，普通老百姓的权利意识非常淡薄，人民 从来都是被迫地履行义务，在权利与义务的天平上，严重倾斜于义务一方，毫无对 等可言。在人治统治下，权利往往表现为按身份等级差别分配给一部分人的特权， 而义务则表现为强加于另一部分人即以广大被统治阶级成员为主的臣民对君主无条 件的服从( 义务) 。乜1 也就是说王者只享有权利而却不用履行义务即“没有义务的权 利 ，对而广大臣民特别是普通老百姓而言只有义务，享有权利对他们来说是遥不可 及即“没有权利的义务 。人治是王者的特权，老百姓处于其奴役之下。 4 对社会的超强度控制 历代封建王朝，大多奉行行政的全能主义，以行政权力支配社会作为社会控制 机制的基本手段，法律仅是服膺于行政权的工具和辅助性的手段，使其充分发挥其 工具性的第一价值，用来惩戒和处罚，行政权通过法律的手段来实现“划一 的社 薛忠义，李晓颖中国历史上长期专制一人治统治的特征与根源【j 】探析辽宁大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 2 ( 4 ) l4 8 薛忠义，李晓颖中国历史上长期专制人治统治的特征与根源 j 探析辽宁大学学报( 哲学社会科学版) ， 2 0 0 2 ( 4 ) ：4 8 福建师范大学硕士学位论文 会秩序。此外，王者是社会命运的主宰者，人民的生活和命运都由王者的个人愿望 和喜好决定，王者以法律为工具将个人的权力意志加于延伸，法律超出了本身所能 规制的社会交往的范畴，对个人的精神领域和纯粹的生活领域加于干涉。人民处在 在这种高强度的控制下，相应的是高度的压抑和恐惧。通过对精神领域和个人精神 生活的控制，以达到对王者个人权力意志的绝对服从。 二、时代的诉求：从人治走向法治 现实考量“人治 和“法治”，毋庸置疑，法治更进步，是一种更合适的治国方 式。从“人治一到“法治 是人类社会发展的进步，也是时代发展的必然。对法治 的锁定，是对人治历史理性反思后选择的结果，人治将被埋进历史的废墟。 法治，是指国家的治理和社会秩序的维持是靠完备的法律和稳定的制度来完成， 认为法律和制度比王者个人的能力、素质更可靠。法治的意思并不是说法律本身能 统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人的关系是根据法律来维持的。法律还 得靠权力来支持，还得靠人来执行，法治其实是“人依法而治”，并非没有人的因素。 1 法治取代人治这种国家治理方式的变迁，是随着时代的发展，与之相关的经济的、 政治的、社会的变量发生根本变化所致，也就是说，法治这种治理方式契合了时代 发展诉求，具体包括以下几点： 1 市场经济要求与之相对应的治理方式只能是法治 马克思主义认为，政治国家及其治理方式从来就不是一个自主发展的领域，它 由以生成的发展和变迁在根本上可以追溯到人类经济生活中间去。嘲什么样的经济 基础决定了什么样的政治，政治是对经济最直接的反映，自然经济是滋生专制 人治的天然土壤。在自然经济条件下，商品交换不发达，人与人之间的来往少，局 限于自然血缘的家族范围内，法律的需要程度和价值需求低，有限的法律就可以维 持基本的社会秩序和政治秩序。改革开放以来，我国的经济领域发生了最为深刻的 变迁，市场经济取代了计划经济。在市场经济条件下，商品交换发达、社会成员之 间的交往繁杂，由此形成的社会关系网十分复杂，远超出了地域范围的限制。国家 也需要通过法律来对市场经济进行宏观调控和微观调节。此外，商品交换的一个重 要前提是主体权利的存在，也因此以权利为核心的法律凸显重要。这些都说明了在 费孝通乡土中国 m 上海世纪出版集团上海：上海人民出版社，2 0 0 9 ：4 6 谢岳，程竹汝法治与德治现代国家的治理逻辑 m 江西：江西人出版社，2 0 0 3 ：1 0 2 第一章行政执法规范化建设的一般理论 市场经济形态下的治理方式只能是“依法治国一即法治，只有法治，才能促进市场 经济的良性发展。 2 民主政治直接决定国家的治理方式只能是法治 在人治状态下，王者的个人意志就是国家的意志，权力长期集中在王者或某个 利益集团的手中，人治是王者的特权，毫无民主可言，是一种专制。专制人治 与民主格格不入，民主是人治的天然抗体。在民主政治下，人的权利得到充分的尊 重，人们有权决定自己的命运和生活。当前，民主政治已成为全球发展所追求的目 标，中国是实行社会主义民主政治的国家，党的十七大报告明确提出“人民民主是 社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”在我国， 人民是国家的主人，国家的一切权力属于全体人民。法治是民主的诉求，人民以法 律的形式把自己的意志上升为国家意志，对所有人都有约束力，通过法律的执行来 维护自己的利益。1 9 9 7 年，党十五大把依法治国确立为治理国家基本方略，十六大 重申这一基本方略并写入党章。实践证明，党的决定是正确的，法律推进了民主政 治的规范化、制度化和程序化，使得公民的个人权利得到充分的张扬，主人翁地位 更加牢固。在“文革 期间，人治替代法治如果当作是一种试错，那么已付出的巨 大代价已显然告诉我们，法治是一种更合理的治国方式。 从以上可以看出法治取代人治，是社会实践的现实需要，也是一种时代诉求。 我们应该深刻的认识到从人治到法治是一个漫长、艰辛的过程。专制人治在我 国存续了几千年，人治思想还坚固的残留在一些人的脑海里。任何的治理方式都不 是自动生成的，我们应理性反思当前出现的不同的入治类型，并在此基础上，通过 法律规范的手段驱逐人治，促进全面建设社会主义法治国家的实现。 福建师范大学硕士学位论文 - 2 0 第二章行政执法规范化建设的现实困境及原因 第二章行政执法规范化建设的现实困境及原因 第一节行政执法规范化建设的现实困境 一、行政立法中的困境 在很大的程度上，行政执法的依据、标准及其程序都是由行政法规、规章来提 供，从这个意义上讲，行政执法规范化建设的一个非常重要的前提是行政机关制定 和颁发的法规与规章的完善即执法首先要有良法。改革开放以来，我国行政立法工 作取得巨大的进展，对规范和指导行政执法行为发挥了积极的作用。但是，不得不 承认，我国的行政立法还存在诸多缺陷，致使行政执法规范化建设缺失良好的法律 环境。当前，我国行政立法领域存在的困境可概括为以下四个方面： 1 行政立法的滞后和缺位。改革开放以来，我国立法步伐加快，但仍难以满足 依法治国和市场经济的需求，立法工作相对滞后，法律、法规不够完备，目前尚在 实施的许多的法律规范是在过去集中的计划经济时代产生的，不能适应当前发展的 需要，被公众称为“软法 ，缺乏法的强制性和规范性，形同虚设。行政管理的某些 领域存在着立法空白，如行政程序法、行政合同以及行政许可等相关的法规、规章 都还未发布，行政执法无法可依，无章可循。正是由于行政立法的相对滞后和缺位， 而制定新的法律、法规需要一段较长的时间，加上新出台的规范与旧体制磨合可能 会出现不协调的现象或在实行的过程中会有摩擦，使得行政执法工作难以顺利、有 序地开展，行政执法的难度加大，也给行政执法人员违法执法留下了缺口。 2 行政立法质量不高。我国的行政立法体制是一元多级制，法律、法规与规章 三者之间协调性、统一性存在很大的问题，有些法律规范甚至相互冲突、抵触，使 行政执法人员难以决断和适用，极大影响法律的有效实施和正确执行。当同一行为 同时违反两个法律，有数种不同的处罚，究竟如何使用法律，行政执法人员很难把 握。【1 1 一些法律条款过于宽泛、笼统，界定不够具体、清晰，可操作性和可执行性 较差；还有一些法规、规章赋予行政执法主体的权限过大，规定的幅度过宽，缺少 违法责任的规范，容易造成行政主体滥用行政权力而不受法律追究。有的行政立法 脱离现实生活，背离了整个社会的客观条件，法律规范难以被执行或执行陷入困境。 肖玉梅，魏晓巍依法行政的现状及对策研究 j 行政与法政府与法治，2 0 0 6 ( 1 ) ：3 3 福建师范大学硕士学位论文 这些都极大影响行政执法工作的开展，成为行政执法规范化建设的另一个门槛。 3 本位主义、借法扩权。我国的一些行政主管部门和地方借行政立法来推行自 身意图，过多考虑部门或地方的本位利益，把国家和人民的利益放在次要位置甚至 是置之不顾。这种不当的本位倾向，往往使得行政机关随意扩张行政权力和利益， 脱离法律正义和社会发展对法律资源的需要，损害公民的合法权益。其表现主要包 括：( 1 ) 借法扩权，行政机关以行政权力为凭借，以立法的名义扩充权力，争夺利 益，强化管理权限；( 2 ) 行政法规、规章缺乏对行政机关自身权力的制约和监督和 相对人权利的法律保护，在具体的法律条文上大多是规定对社会事务如何进行管理， 对行政机关和行政者自身权力规定较多，而确认和保护公民权利的规定较少；( 3 ) 以法争权，即把本来不属于自身管辖或是多个部门共同管辖的事项占为己管，致使 行政部门在法律规制中争权限，形成利益分割。 4 行政立法程序不健全。行政立法程序是“良法 产生的一个重要前提，对于 确保立法的正当性、公开性、科学性十分重要。目前在具体的实践中，我国行政立 法程序的缺失具体表现在：( 1 ) 行政立法程序缺乏应有正当性。一些行政主管部门 在立法时，往往将焦点集中在立法结果上，而却常常忽视立法程序或将其简化，即 使是遵循一定的程序也仅仅是停留在表面上，没有落到实处；( 2 ) 行政立法过程公 众参与程度不高。在立法过程中，公众的意愿没有得到充分地表达，民意没有被充 分采纳，即使有公众参与，也没有得到认真、严肃对待，从而导致公众参与的实质 有效性不高；( 3 ) 行政立法监督机制不完善。我国的权力机关、行政主管部门、司 法机关对行政立法虽然有一定的制约，但还存着不少的薄弱环节，对其的监督乏力， 难以起到监督实效，使得立法过程中违法立法、超权立法的行为没有得到及时的制 止和纠正。 二，行政执法中的困境 行政执法是依法行政的关键环节，也是行政执法规范化建设的重点、难点所在。 就当前而言，制约我国行政执法规范建设的主要因素不是无法可依，而是在执法过 程中有法不依、执法不当、违法不究。虽然十几年来，行政执法工作取得了长足的 进展，但仍严重滞后于立法，由此造成了法律得不到顺利执行和正确实施，消弱了 法律权威和动摇民众法治建设信心。执法中存在的困境成为当前行政执法规范化建 设中最让人忧虑的深层次问题。具体表现在： 第二章行政执法规范化建设的现实困境及原因 1 行政执法程序不当，不依程序执法。程序是保障执法行为规范的形式要件。 毋庸讳言，行政主体必须按照法定程序实施执法行为，可是在具体执法中，行政执 法人员不依程序执法，违规操作的现象时有发生。一是行政主体为了“图方便 ，“走 捷径”，简化程序，规避程序上的要求，甚至是违规操作；二是漠视或剥夺了相对人 应享有的告知、陈述、申辩、救济等行政程序权利；三是行政执法人员实施执法行 为没有出示相关证件表明身份，破坏执法的严肃性。不依程序执法减少了对行政机 关及其执法人员的程序约束，行政主体的这种“重实体轻程序 畸形思维在现行执 法中必须坚决予以剔除。 2 行政执法随意性强，滥用职权。当前行政执法问题日趋突出的表现就是随意 执法、滥用权力。法律赋予行政主体自由裁量权有助于提高行政效率，实现执法公 正，它的行使应遵循公平、公正和合理的原则。在现行执法中，执法人员随意裁定 幅度，出现了“人情罚、“态度罚 之类的执法失范行为。此外，一些执法部门及 其执法人员以执行和适用法律为名誉，而实质上是把法律赋予的职权当作谋取私利 的资本和手段，进行寻租。超越执法的尺度和范围，权力滥用对公民的合法权益构 成很大的侵害。 3 行政执法不公，因人而异。执法公正、公平是行政执法规范建设对行政执法 的基本要求，也是社会公众对行政主体最根本的期待，而目前执法不公已成为社会 公众关注的焦点问题。执法不公与滥用职权相关联的，但至少是表面上看来较之为 单纯，行政执法人员因与相对人存在某种特殊关系或者在履行执法职能时加入了个 人主观感情，对同一时空范围的同一事项或者类似事项，在处理的条件、标准、程 序、时机、时限上差别对待，不同的人所得到的处理结果差异悬殊u 1 ，在现实中出 现了“执法打折、“选择性执法”等现象。执法不公违背了法律的基本精神，其深 层次的问题是行政主体放弃职责或滥用职权。 4 行政执法不力，效力低下。一些行政主体执法采取的手段不当、过于软弱或 者是管理不善、工作不力，甚至是再加大执法资源的条件下，也没有起到应有的执 法效果，加大了执法成本。在现行的执法中，还有一些行政主体对违法、违规现象 熟视无睹，任其蔓延甚至是操控违法行为。执法不力其实是行政主体失职的一种表 现，有的甚至是行政主体的玩忽职守。执法不力致使类似违法行为重复衍生，长期 得不到有效制裁，执法效率低下，从而也使得公民的权益得不到有效地保护，影响 刘德福行政执法问题及成因分析 j 求索，2 0 0 4 ( 9 ) ：7 0 福建师范大学硕士学位论文 政府的形象和民众对法律的信仰。 5 行政执法的短期行为广泛存在。一是“运动式或称“间歇性”执法，“运动 式执法是执法过程中自由裁量权在时间维度上显现出来的形式。行政主体平时对 自身管辖范围内的问题不作为、消极作为，与行政相对人“共谋 ，相安无事，但在 上级部署的整治期间内，动用各种执法资源进行地毯式地检查，而过了这一期间则 又放任自流。“运动式”执法其实是法律被政治化，有着必然的病灶，缺乏连续性和 稳定性。二是“封杀性 执法。一些行政主体对存在违法、违规客体随意采取“一 刀切”执法手段，搿一禁了之一。这种蛮横的“封杀性“行为，是对行政相对人权益 的极不尊重，显然违反了行政合理性原则，与法律、法规设定的用意和目的背道而 驰。 三、行政执法监督中的困境 经验告诉我们，权力具有腐蚀性，权力一旦失去控制和监督就会被滥用。现阶 段，我国业已形成行政系统内外结合、全方位的监督体系，这一体系包括党的监督、 人大的监督、行政机关内部的监督、司法机关监督以及民主党派监督、人民群众监 督、新闻媒体监督等。但从现实看来，各项监督主体的监督作用远未得以充分发挥， 没有形成监督合力，监督滞后，整个监督体系的监督效能很不明显，还存在诸多不 完善之处和亟待解决的问题，主要包括以下几个方面： 1 人大监督不力。在我国，人民代表大会是国家权力机关，各级行政机关是由 同级国家权力机关产生的，一切工作对其负责并接受其监督。尽管宪法、法律是明 确规定了人大监督的基本职权，但对监督的内容、程序、渠道、后果以及监督机关 的设置等相关问题并没有作出具体、明确、详细的规定，这就使得人大监督缺乏具 体的操作规程和相应的程序n 3 。这种原则性的规定使得人大在对行政主体现行监督 中所遭遇的困难往往是超乎想象，使得人大监督常常流于形式，监督功能弱化，未 能发挥应有的监督作用， 2 司法机关监督薄弱。国家行政机关和司法机关都是由同级的国家权力机关产 生，且司法机关可以审查行政机关具体的行政行为的合法性即司法机关对行政机关 具有一定的监督职权。但由于目前司法机关在人权、事权、财权等方面过多受制于 任彦宏：健全行政执法监督制度以行政执法人员的自律和他律为视角 d 西南政法大学硕士论文， 2 0 0 9 ：2 0 第二章行政执法规范化建设的现实困境及原因 地方政府，地方各级司法机关更多地倾向于从发展地方经济的角度去行使司法权， 甚至在办案过程中常常受到来自行政机关的“干扰，影响司法机关客观、公正行使 职权，使得作为监督部门的司法机关缺少应有的独立性和权威性，因此，司法监督 在实际运行中很难取得明显的效果。 3 行政机关自身监督难于服众。我国行政机关监督种类包括一般监督和专门监 督，前者一般是指层级监督，后者包含行政监察、审计监察以及行政复议等。无论 是层级监督还是专门监督都是在行政系统内部，“人不能做自己的法官。 ，在本位主 义面前，难以形成有效地自我约束机制。特别是专门监督，无论是行政监察、审计 监察还是行政复议，都是行政执法部门自身监督自己，执法与监督两种职能毫无分 离性可言，且既要听从上级的指示，又要对同级政府负责，难以保证客观、独立进 行监督，那么其公正性备受质疑也就很合乎逻辑。 4 社会监督缺乏力度。我国社会监督主要包括人民政协、民主党派、社会团体、 人民群众和新闻媒体。随着法治进程的推进，社会监督对于保障行政主体职权的正 确行使发挥了极大的作用，但其监督功能还有待于充分挖掘。人民政协、民主党派、 社会团体与行政主体相比较，法律地位较为“低等 ，因此未能充分行使监督权。被 西方国家奉为“第四种权力 的舆论监督由于缺乏相应的保障机制，大大弱化了其 应有的监督功能。人民群众监督存在分散和成本高的特点，难以引起相关部门的重 视，甚至会招致打击报复，导致其监督积极性逐渐下降，人民主体监督角色远没有 得以充分发挥。 四、内部行政行为中的困境 改革开放以来，我国的行政执法水平不断提高，这与我们不断推进行政执法机 构改革和加强执法队伍自身建设，不断优化执法资源配置是分不开的。但现阶段来 看，行政执法机关这种内部的自我调整和规范与行政执法规范化建设的要求相去甚 远，影响了行政主体在执法过程中整体效能的发挥，从而缓慢了法治进程的推进。 目前，我国内部行政行为方面存在的困境主要包含： 1 行政执法机构不健全。新中国以来，我国行政组织体系已经进行了九次规模 较大的调整或改革，初步建立了一套适应市场经济发展的行政组织体系，但与具有 相同法治背景的国家相比较，我国行政执法机关的设置过于臃肿，难于走出“精简 一膨胀一再精简一再膨胀 的历史怪圈。具体表现在：第一，依法定该设立的机构、 福建师范大学硕士学位论文 部门尚未建立；第二，不该设置的机构随意设置，导致机构设置重复，层次过多， 人员超编。而机构臃肿又导致人浮于事运转不灵，工作推诿扯皮，官僚主义，文赎 主义，事务主义以及沉重的财政负担等诸多弊端。n 1 2 机构之间权限不明。在我国的执法体制中，仍然存在行政执法机构权限不清， 职能交叉的问题。导致的后果是，一方面，有利益的、好管的、责任小的执法事项， 各执法部门抢着要，导致“政出多门一，重复执法，影响了行政主体规范、有序地履 行行政管理职能和为民众提供高效便民的服务；另一方面，没有利益的只有责任执 法事项，各执法部门很少主动去执行，出现行政执法的“空白 领域，违法违规行 为没有及时予以制裁或阻止，民众的合法权益得不到有效维护。 3 行政执法人员素质不高。行政执法人员素质、能力直接影响行政执法的效果。 但执法人员尤其基层的相当部分执法人员素质堪忧，是我国当前行政执法中必须予 以重视的现实问题。一些行政执法人员深受“人治 思想的影响，在执法观念中“唯 权”、“唯上 意识畸重，认为“官民不平等 ，不把自己视为人民的公仆，在执法中 作威作福，滥用职权、野蛮执法，忽视职责，执法随意性突出、不依程序办事，甚 至把手中的权力当作谋取利益的工具，实现个人权力商品化。此外，由于行政执法 面广量大，任务繁重，而我国执法人员数量少，加上特定的历史和社会原因，执法 人员来源混杂，致使不具备执法资格的人员充实到执法队伍来，由于这些人员法律 意识淡薄，业务素质低下，导致执法违法或执法不懂法等现象。 4 在人员管理方面相对落后。一些执法机构在录用、任用执法人员上把关不严， 长期存在任人唯亲而不是任人唯贤的问题，考核机制不健全，使得一些不合适执法 工作或者尚未具备执法资格的人员进入行政执法机关。机构内部缺乏竞争机制，排 资论辈，只能上不能下，使得优秀的执法人员无法脱颖而出。领导干部没有起好带 头模范作用，甚至是专断独行，以权压法，以言代法，给行政机关造成很不好的影 响。在对主要的领导干部问责上，执行力度不够，经常把免职当作一种处分，问责 后往往没有后续报道，有些被问责官员在极短时间内就复出，愚弄民众。 郭代嫦我国行政执法的成就和存在的问题 j 贵州民族学院学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 2 ( 2 ) ：7 6 第二章行政执法规范化建设的现实困境及原因 五、小结 从执法实践来看，自从我国确立“依法治国，建设社会主义国家 治理国家的 基本方略以来，行政执法工作的开展取得显著成果，执法行为逐步规范，有些领域 从无执法到有执法，大多行政主体都能做到秉公执法、执法为民，行政执法水平和 执法效率不断提高，对于我国经济社会的发展起到了重要推动作用。但通过上文对 我国当前执法困境种种表现的归纳，不难看出，作为法治建设最重要的一环的行政 执法仍然很薄弱，与依法行政不相适应，与法治国家建设目标的实现相差甚远。当 前，执法行为不规范成为全国性的普遍现象，引起公众愤怒和不满，致使党和政府 的权威流失和