（中外政治制度专业论文）地方治理中的公民参与——以美国北卡罗莱那州杜姆县为例.pdf

硕士擘位论文 m a s t e r st h e $ i s 摘要 全球化浪潮和新公共管理运动促进了政府治理模式的转型，地方治理作为我国 政治发展的重要内容和公民社会的暂新课题，呈现出快速的发展势头。一个国家公 民参与政治的程度和水平是衡量该国政治民主化和现代化的重要标志。地方治理的 兴起为公民参与开辟了广阔的空间。传统农业财政下的乡村治理模式已经走到了尽 头，为了将来自民间的社会资本纳入到地方公共事务管理中，全国各地主动或被动 的注重乡村治理中的公众参与。为了降低改革的成本，缩短改革的阵痛，加快治理 转型的步伐，我们有必要在改革的同时借鉴国外地方与基层治理有关公民参与实践 的经验。 本文借鉴了多中心治理、“第三条道路”理论、社群共同体思想、集体行动 理论、协商民主理论等资源，作为地方治理中公民参与的理论基础，论述了公民参 与与地方治理的关系，认为公民参与是地方治理的必然选择。同时对美国北卡罗莱 那州杜姆县的公民参与地方治理实践的具体案例做了研究，考察了杜姆县公民参与 地方治理的形式、内容及杜姆县支持公民参与地方治理的具体措施，在此基础上探 讨了如何完善地方治理中的公民参与机制，认为要通过制定完备的法律和程序、多 种途径信息公开、政府通过教育培训等办法提高公民参与意识与能力、加大对非盈 利组织的支持等方法促进地方治理中的公民参与，保障地方治理中公民参与的实现 和良好效果。 关键词：公民参与；地方治理 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t g l o b a l i z a t i o na n dn e wp u b l i c m a n a g e m e n ti m p l e m e n t t h et r a n s i t i o no f g o v e r n a n c e ，a st h ei m p o r t a n tc o n t e n to fp o l i t i c a ld e v e l o p m e n ta n dt h en e wp r o g r a mo f c i v i ls o c i e t y ，t h ec o n c e p to fl o c a lg o v e r n a n c es h o w ss t r o n gd e v e l o p m e n tt r e n d s d e g r e e a n dl e v e lo fc i v i lp a r t i c i p a t i o ni np o l i t i c si so n ec o u n t r y si m p o r t a n ts i g nt om e a s u r e d e m o c r a t i z a t i o na n dm o d e r n i z a t i o n , t h ei d e ao fl o c a lg o v e r n a n c ep r o v i d e saw i d es p a c e f o rc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei na n di n f l u e n c el o c a lp u b l i cp r o c e s s t h et r a d i t i o n a lf i n a n c i a l m a n a g e m e n tm o d e li nr u r a la r e ah a sc o m et o a l le n d ，t h eg o v e r n m e n t sa l lo v e rt h e c o u n t r y ，i n i t i a t i v e l yo rp a s s i v e l yp a y sg r e a ta t t e n t i o nt oc i v i lp a r t i c i p a t i o ni nv i l l a g e g o v e r n m e n ti no r d e rt oi n t e g r a t et h es o c i a lc a p i t a lt op u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i no r d e rt o r e d u c et h ep a i na n ds p e e du pt h ep a c eo fg o v e r n a n c ei nt r a n s i t i o n , w en e e dt oa b s o r bt h e e x p e r i e n c ea n dt h et h e o r i e so fw e s t e r nc o u n t r i e s t h i st h e s i sc h o o s ef i v et h e o r i e s ，i n c l u d i n gp o l y c e n t r i s mg o v e r n m e n t ， t h et h i r dw a y ， t h e o r yo fc o l l e c t i v ea c t i o n , c o m m u n i t a r i a n i s ma n dd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yt h e o r ya st h e t h e o r e t i c a lb a s i se x p o u n d sc i v i lp a r t i c i p a t i o ni st h ei n e x o r a b l eo p t i o no fl o c a lg o v e r n a n c e m e a n w h i l e ，t h i sa r t i c l ec h o o s e st h ep r a c t i c eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nl o c a lg o v e r n a n c ei n d u r h a mc o u n t r ya st h eo b j e c tf o rr e s e a r c h , r e v i e w st h ef o r ma n dc o n t e n to fc i v i l p a r t i c i p a t i o ni nl o c a lg o v e m a n c e ，a n dt h es p e c i f i cm e a s u r e st a k e nb yd u r h a mc o u n t yt o e n c o u r a g ec i t i z e nt op a r t i c i p a t ei n t ol o c a lg o v e r n a n c e ，o nt h i sb a s i s ，t h i st h e s i sa n a l y s e s h o wt oi m p r o v et h em e c h a n i s m so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nl o c a lg o v e r n a n c e i no r d e rt o e n c o u r a g e t h ec i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i n l o c a l g o v e r n a n c e ，w e s h o u l d d e v e l o p c o m p r e h e n s i v el a w sa n dp r o c e d u r e s ；m a k ep u b l i ci n f o r m a t i o no p e n ；t h eg o v e r n m e n t s h o u l de d u c a t ea n dw a i nc i t i z e n st od e v e l o pt h ea w a r e n e s sa n da b i l i t yo fc i v i l p a r t i c i p a t i o n ；i ti sa l s on e c e s s a r yt os u p p o r tn o n - p r o f i ta g e n c y k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n a n c e ；c i v i lp a r t i c i p a t i o n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名： 日期：年月 日 导师签名： 日期：年月 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。圃童途塞握童后溢卮；旦主生；旦= 生；旦三生筮盔! 作者签名： 日期：年月 日 导师签名： 日期：年月 日 一、绪论 ( 一) 选题的背景和意义 农业税的废除揭开了乡村治理转型的序幕，传统农业财政下的乡村治理模式已 经走到了尽头。为了应对社会环境的急剧变化，解决一系列棘手的公共问题，增 强回应和抵抗危机的能力，全国各地主动或被动的注重乡村治理中的公众参与以便 将来自民间的社会资本纳入到地方公共事务管理中。比如，积极鼓励民间组织的发 展壮大；“两推一选”、“公推公选 、麻柳乡出现的“八步工作法 等，权力 的双向运行逐渐被推广。各地的经验也不太成熟，其中也不乏教训，甚至有的地方 遇到困难时出现了走回头路的问题。为了降低改革的成本，缩短改革的阵痛，加快 治理转型的步伐，我们有必要在改革的同时借鉴国外地方与基层治理有关公民参与 实践的经验。 我国乡村治理转型与国外地方与基层治理转型具有内在的一致性。首先，二者 的背景都是政府与市场双双失灵。西方地方与基层治理转型恰好是经历了2 0 世纪前 期的市场失灵和2 0 世纪后期的政府失灵后提出的救治方案。其次，二者的目标都是 试图通过治理转型来为地方居民提供既能符合其需求又符合效能要求的公共服务。 我国在财力还比较薄弱的情况下，提出让公共财政的阳光普照农村、为农民提供公 共服务，必须同时满足符合农民需求和效能原则两个基本要求。而西方地方治理转 型也正是经历了政府单独提供公共服务的低效病症后提出的一种以效率为首要目 标的治理模式。第三，二者的实现机制都是强调社会参与，发挥公众和第三部门的 作用，实现政府与公民对公共生活的合作管理。我国乡村治理转型与国外地方与基 层治理转型的内在一致性是我们研究地方与基层治理转型国际经验的逻辑前提。而 无论是要解决政府和市场双双失灵还是想高效地为地方居民提供其需要的服务，发 挥社会参与的机制都离不开公民参与。 因此，考察研究发达国家地方与基层治理中的公民参与的理论与实践，借鉴其 经验教训，吸取其理论成果无疑具有重要的实践意义和学术价值。 基于以上考虑，本文选取美国南部北卡罗莱纳州的杜姆县实施的公民参与实践 一作为案例进行研究。之所以选择美国这个县是因为美国的公民参与最具有特色，并 且杜姆县和杜姆市专门设立了一个杜姆邻里学院对公众参与公共事务进行培训。要 从理论上弄清公众积极参与公共事务的原因并掌握公众参与实践的具体做法，把杜 姆县作为案例区是恰当的。关注美国地方公众是如何参与公共事务的，参与的模式 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 和参与的基本理论有没有值得学习的地方，一方面可以为我国的外国的公众参与地 方治理研究积累资料，另一方面也可以为我国如何进行地方与基层治理提供借鉴和 参考。 ( 二) 国内外研究现状 l 、治理理论的研究状况 地方与基层治理转型的理论基础是治理理论。这方面国外的成果很多，主要有 美国学者戴维奥斯本等人的改革政府，美国学者盖伊彼得斯的政府未来 的治理模式，英国学者胡德的通行于各“季 的公共管理，英国学者格里斯 托克的地方治理转型：从撒切尔主义到新工党，英国学者卡洛林安德鲁等撰 写的从地方政府管理到地方治理，罗伯特登哈特夫妇的新公共服务理查 德博克斯公民治理，格里斯托克的作为理论的治理：五个论点，英国 学者罗伯特罗茨的新的治理。 国内有俞可平的治理和善治引论，徐勇g o v e r n a n c e ：治理的阐释、论 治理转型与竞争一合作主义，唐娟的博士论文政府治理论。陈国富的官僚 制的困境与政府治理模式的创新，唐贤兴的全球治理与第三世界的变革、杨 雪冬的要注意治理理论在发展中国家的应用问题、李风华的治理理论：渊源、 精神及其适用性。 2 、关于公民参与地方治理的研究现状 一九七。年，卡罗尔佩特曼的参与和民主理论一书的出版，才标志着参 与民主政治理论的正式形成，对公众参与治理的研究到了一个新的阶段。罗伯 特登哈特夫妇新公共服务以及理查德博克斯公民治理都强调以公民参 与来补充市场机制的不足。英国学者格里斯托克在从新管理到新工党：英国地 方政府改革中的压力和希望认为地方治理不应当只提供个别化的服务，而应当为 所在的社区提供全面的、普遍化的服务，只有社区治理、公民参与能够改善这种状 况，实现利益多元化。英国学者卡洛林安德鲁等撰写的从地方政府管理到地方 治理一文也持同样的观点。 高新军美国地方政府治理案例调查与制度研究和美国地方政府治理中的 公众参与提出公民参与是美国地方治理最具特色的内容之一，并探讨了公民参与 的具体方式及作用。马骏等人公民参与预算：美国地方政府的经验及其借鉴一 文为我们提供了美国地方治理中公民参与对提高预算决策的合理性和公共责任方 2 面的有关经验。 3 ( 一) 地方治理理论 地方治理与公众参与 1 9 8 9 年世界银行首次使用了“治理危机”( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) 一词，之 后“治理开始被广泛使用成为一个具有强大解释力的理论框架。对此种理论体系 的研究，以及对一些国家地方治理改革实践的考察与分析，成为国内外政府组织， 学术研究团体关注的热门话题。 治理一词的内涵，也发生了巨大的变化，由于当代社会的纷繁复杂和研究者的 视野局限，当代治理理论成为一套十分复杂且充满争议的思想体系。 学者们对治理内涵的界定各不相同，研究治理理论的权威人物格里斯托克的 作为理论的治理：五个论点、 英国地方治理中的新管理、英国地方治理 中的新政治：概括了治理理论的五个观点：( 1 ) 治理意味着一系列来自政府但又不 限于政府的社会公共机构和行为者。( 2 ) 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决 方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原 先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者 正在承担越来越多的原先国家承担的责任。( 3 ) 治理明确肯定了在涉及集体行为的 各个社会公共机构之间存在着权力依赖。( 4 ) 治理意味着参与者最终将形成一个自 主的网络，这个网络在某个特定的领域有发号施令的权威，它与政府在特定的领域 中进行合作，分担政府的行政管理责任。( 5 ) 治理意味着办好事情的能力并不仅限 于政府的权力，不仅限于政府发号施令或运用权威。 全球治理委员会将治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事 务的诸种方法之总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并且可以采 取合作行动的持续的过程。它包括有权强迫人们遵守的正式的制度和政体，也包括 各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。 因此，“在全球层次上看， 治理主要被看作政府间的关系，但是也必须被理解为与非政府组织( n g 0 ) 、公民运 动、跨国公司以及全球公民有关的一个现象。罗伯特罗茨从多角度来观察治 理的内涵，认为治理意味找一种新的统治过程和管理过程。认为治理的特征有：“l 、 组织之间的互相依存。治理比政府管理范围更广，包括了非国家的行为者。改变国 家的边界意味着公共的、私人的以及自愿部门之间的界限灵活了、模糊了：2 、相互 。t h ec o m m i s s i o no i lg l o b a lg o v e r n a n c e ，o u rg l o b a ln e i g h b o u r h o o d ：t h e r e p o r to f t h ec o m m i s s i o no ng l o b a l g o v e r n a n c e ，o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s , 1 9 9 5 ，p 2 - 3 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 交换资源以及协商共同目的的需要导致网络成员之间的持续互动：3 、博弈互动以信 任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节：4 、保持相当程度的对于国 家的自主性。 四 库伊曼认为治理所创造的社会结构或秩序不能由外部强加：它之所以发挥作 用，是要依靠多种互相发生影响的行为者的互动。这种互动是由参与者共同的目标 支撑的。 国内学者有的认为治理是“在市场经济条件下政府如何界定自己的角色，如何 运用市场方法管理公共事务的道理。 另有学者将治理视为政治管理过程，即在 各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度 地增进公共利益的过程。 面对治理理论，不同的学者有不同的见解，但都在说明治理是不同于以往的一 种新的模式，既与政府科层制模式相区别又不同于自由竞争的市场模式。达成了以 下共识：治理的主体是多元的，包括政府但又不局限于政府即：多中心；治理是一 个上下互动的管理过程，它主要通过各种主体之间的合作、协商、伙伴关系，确立 认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理意味着在有关公共事务、公 共问题上，政府的力量略显薄弱，为弥补这种相对的薄弱，就需要政府与公民个人 或公民组织的团体连结起来，形成一种建立在一定规则和相互信任基础上的相互依 赖、持续互动、相互合作，互利互惠。治理的实质在于它所倚重的统治机制并不依 靠政府的权威或制裁，而是依靠行为者之间的互动与合作。 治理理论的复杂性不可避免地影响到我们对“地方治理”概念的理解。英国和 美国一些地方治理研究专家对此曾作过深入研究，并从自己的视角下过定义。我国 学者对此也作过相当多的梳理。中国人民大学孙柏瑛在当代地方治理中将地方 治理的含义界定为：在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政 府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方 的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的 在于：达成以公民发展为中心，面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促使 地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。 。罗波特罗茨：新的治理 ，选自俞可平主编：治理与善治 ，2 0 0 0 年版，社会科学文献i l 版社，第8 6 页 9 毛寿龙：西方政府的治道变革，中国人民大学出版社，1 9 9 8 年版，第7 页 囝孙柏瑛：当代地方治理一面向2 1 世纪的挑战，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年舨，第3 3 页 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 二) 公民参与释义 公民参与是研究和分析现实政治社会问题的个重要方面，对公民参与的理解 研究和实证考察，成为一些国际组织、政府组织、学术研究机构关注的热门话题。 由于不同学者研究的学术领域不同，对参与的理解有所不同，公民参与有很多相关 的称谓。其中比较有代表性的解释有： 布莱克维尔政治学百科全书中认为公民参与：“是参与制定，通过或贯彻 公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的 政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参与政策的形 成过程。 。 国际社会科学百科全书( 英文版) ，第1 2 卷指出：“社会成员在选择统治者， 直接或间接地在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动。 中国大百科全书政治学把公民参与定义为“公民自愿地通过各种合法方 式参与政治生活的行为。 圆 王浦劬认为公民参与是：“普通公民通过各种合法方式参与政治生活，并影响 政治体系的构成、运行方式、行动规则和政策过程的行为。它是政治关系中政治权 利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中地位、作用和选择范围，体 现着政治关系的本质。” 虽然上述定义表达形式不一，但都把公民参与作为种包含三个基本要素的政 治现象，一是参与的主体。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个 体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在 一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理 性的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠 道去影响公共政策和公共生活。 公民参与最主要的就是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有 参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性的意义。也正因为这样，不少人直接就 把公民参与等同于政治参与。然而，严格地说，公民参与和政治参与之间不能完全 划等号，公民参与的范围比政治参与更大。除了政治生活外，公民参与还包括公共 的文化生活、经济生活和社会生活。特别是在公民社会越来越发达的今天，公民参 与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式领域，扩大到社会的非正式领域。 。戴维米勒等：布莱克维尔政治学百科全书，中国政法大学出版社，1 9 9 2 年版，第5 6 3 页 零中国大玎科伞书政治学，中国大百科全书出版社。1 9 9 2 年敝，第4 8 6 页 。王浦幼：政治学基础，北京大学出版社，1 9 9 5 年版，第2 0 6 页 6 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 公民参与有许多种不同的形式，而且随着信息和科学技术的发展，参与的形式 也在不断增加。凡是旨在影响公共决策和公共生活的行为，都属于公民参与的范畴。 投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、 串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等，是公民参与的常用方式。 在信息和网络技术日益发达的今天，一些新的公民参与形式正在出现，如电视辩论、 网络论坛、网络组织、手机短信等。 本文提出“地方治理中的公民参与是在地方治理中参与制定，通过或贯彻公 共政策的行动。适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员 或是普通公民。 ( 三) 公众参与与地方治理的关系 “地方 是公民参与公共生活和公共事务管理的天然实验场所，是公民直接参 与的基点。地方治理的理念及其分权化的制度设计为公民进入并影响地方公共政策 过程开辟了广阔的空间。地方治理是一种合作、参与、自主管理的治理框架，其开 辟并发展了多种形式的公民参与渠道，形成了比较制度化的公民参与网络，从而强 化了公民对关系其生活质量的公共政策的影响，提高了地方应对和解决本地公共问 题的能力。另一方面，从重理政府与公民社会关系的角度看，没有公民参与，依托 于横向的公民参与网络和自主管理运转的地方治理就丧失了存在的基础：没有公民 参与，分权化改革的部署就无法得到落实。地方治理发展与公民参与推进是紧密联 系在一起的。 以帕特南为代表的一批学者对一些国家公民参与和地方治理的状况进行了实 证研究。大多数的研究显示，民间社团组织发育情况、公民参与意愿和水平、规模 不同的参与方式和途径等变量因素，与地方治理发展水一平、治理能力之间存在着 比较明显的正相关关系。换句话说，地方治理的制度高低在很大程度上取决于社会 组织和公民参与的能力。而地方政府的开放与透明程度，以及它们对公民参与民主 形式的理解态度和推动作用，对公民参与的范围、程度和效果具有直接的影响。 1 、地方治理为公民参与提供了更广阔的空间 治理所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性、 “透明度 、“法治”、“公正、“有效”等理念，为公民的参与提供了可行道 路。 首先，地方治理拓展了公民参与的广度。正如帕特曼所说那样：“普通公民对 于国家层次的所有决定，是否永远会像对于自己家附近的有关事宜的决定那样感兴 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 趣，是值得怀疑的。” 除了人们通过参与才学会参与这一事实之外一人们最感兴趣并可能会较好把 握的是，是与他们的生活密切相关的那些问题和事务。也正因为如此对于直接影响 自身利益生活的地方公共事务，公民更愿意参与公共决策。这也使得地方治理中的 公民参与在广度上为全国层面所远远不及。因此，地方政府层面上的公民参与水平 无疑会相对高于全国范围内的公民参与水平。公民通过对地方治理的参与，逐渐意 识到通过参与能够影响到地方政府的部分政策，出于此种目的，越来越多的公民会 参与到地方政府的公共事务中来。另外，地方治理延伸了公民参与的深度。“在现 代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策，刁能实现对日常生活过程 的真正控制。” 地方层级的政治参与在培养有能力的公民方面扮演着主要的角色。 因此，地方政府所发挥的作用，好像一个政治能力的训练场所，在地方政府允许参 与的范围内，将会培养出公民参与的能力和主观意识，而这种能力和意识也将会逐 渐扩散到全国层面。第三，地方治理扩大了公民参与的范围。由于公民与地方政府 的关系较密切、接近与熟悉，因此，公民对地方政府的主观意识及能力相对于中央 政府而言较强，也就是说，公民认为较有能力影响地方政府的决策，因此也更愿意 以各种方式参与地方的公共事务。 地方治理最终要实现的目标主要有两个：一是依靠治理机制调动整个社会的资 源，解决社会公共问题，改善公民的生活质量：二是改革地方政府的已有的管理体 制，重新定位地方政府的管理功能，调整政府与社会的关系，建立政府与公民、政 府与公民组织之间的合作，提升地方政府管理社会公共事务的能力。其最主要的目 的就是要创造一个开放的、相对独立的公共空间，以便进行公民与公民之间，公民 与行政人员之间的对话。从而在相互认同的前提下，达到双赢的目的。而公民参与， 简单地说就是为了实现公民资格，维护公民自身的利益，进而追求公共利益。因此 可以说公民参与是地方治理追求的目标。 2 、公民参与对于地方治理的意义 第一，公民参与能够提高政治系统的代表性和回应能力。公民通过更多更好的 参与自主管理的机会，可以促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求 公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证 政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和 强化社会的作用。公民参与的直接后果通常就是影响公共决策和公共生活，迫使决 。帕特曼：参与和民主理论，上海人民 l l 版社，2 0 0 6 年版，第1 1 0 页 圆戴维赫尔德：民主的模式，中央编译出版社，1 9 9 8 年版，第2 6 页 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 策者倾听公民的意见，并且按照公民的意见来制定有关政策，从而使相关的政策变 得更加符合公民的利益。公民对决策过程的参与，还可以及时发现政策的失误和偏 差，及时纠正决策失误，从而使决策更加科学和合理。因此，公民参与是提高政治 系统的代表性和回应能力，保护和增进公民权益的重要手段。 第二，公民参与能够增进政府与公民之间的相互了解和信任，消除二者间的疏 离感。 戴维赫尔德指出：“在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决 策，才能实现对日常生活过程的真正的控制。其次，而且更重要的是，在诸如工作 地点这类地区中广泛的参与机会，会极大地改变国家政治的背景。个人将有多种机 会学习资源生产和控制中的重要事务，这样，他们就能较好地判断国家问题，评判 政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范围的决策。公私之间的联系由此将 得到较好的理解。 公民通过积极参与公共管理，可以改变以往由于长期依赖政 府使得缺乏行使自主管理权力的经验和能力：可以改变公众由于不确定自己的行为 是否能够影响决策而政治冷漠。通过公民参与的实践，公民学会了参与和自主管理， 建立公民的参与意识，开始理性地看待自身的作用，而政府与公民间制度化的互动 关心也逐渐形成。 第三，公民参与能够促进社会生活的和谐与安定。 公共政策的制定过程，实质上是一个利益分配和调整的过程。大到国家的政治 决策，小到工厂的分配政策，都涉及到利益关系的协调。如果一项政策或一种制度 导致了利益分配的严重不公正，那么利益相关者之间就会发生矛盾和冲突，利益受 损的群体对公共政策就会产生抵触，从而损害公共权威的合法性，威胁社会的公共 秩序。进而言之，即使一项公共政策或制度体现了公平和正义，但如若这种公平正 义没有为公众所理解和接受，同样可能造成公众与公众之间，以及公众与政府之间 的对立，带来社会的动荡。如果公众能够实质性地参与相关的决策过程，通过公众 的参与有效协调各种利益关系，这样的政策就容易为公众所接受，民众对公共政策 就会有更多的共识，公众之间以及公民与政府之闻就容易和睦相处。 第四，公民参与可以促进政府政策制定和执行的合法化，并使公民更加理解和 服从公共政策。 随着与政府多样化的沟通渠道的开启，公民越来越多地依靠一定的通道或机 制，将利益和要求表达给政府，期望在法律制定和公共政策中得以体现。参与政治 。戴维赫尔德：民主的模式。中央编译出版社，1 9 9 8 年版，第3 3 9 页 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 生活一选举、参与地方的行政管理和陪审事务一对引起人们对于政府的兴趣，从而 对于为信息灵通、不断成熟的公民和一个充满活力的“发展政体”创立基础都是至 关重要的。如果公民没有机会参与有关自己利益的事务的管理，就很难发现自己的 需求，很难形成一种经过试验和检验的判断，很难在知识上、实践上和道德上发展 精神的卓越。参与社会和公共生活削弱了消极服从的基础，促进了普遍繁荣，“从 事于促进普遍繁荣的个人能力愈大，愈是富于多样性，普遍繁荣就愈达到高度，愈 是广泛普及。” 第五，公民参与本身就是公民的价值和美德。 公众的参与通常都有着明确的目标，例如，影响政府决策，制约政府权力，保 护公民权益等。但是，即使公众在政治参与或社会参与中没有达到预定的这些目标， 也不能说这些参与是没有意义的。在民主政治条件下，公众的参与本身就是一种价 值。参与可以唤醒公民的权利意识和民主意识，可以培养公民的公共合作精神，可 以增进公众的政治认同，可以使公民学会适应公共生活，提高参与的技巧，积累参 与的经验，有助于实现更好的治理 地方治理是公民直接参与社会事务治理的有效的途径：是公民表达政治意愿的 直接途径：是建立政府与公民良性互动关系的实验场所。同时，公民参与是地方治 理的核心内容。 ( 四) 地方治理中公民参与的理论基础 公民参与作为地方治理理论的核心和实现善治目标的新型制度，它的倡导者们 充分论证了其存在和实施的必要性和合理性。他们批判了与当代治理思想相对立的 传统观念，吸收了一系列社会学、经济学、行政学理论作为其思想依据，在当今政 治学理论丛林中，构建了一套富有解释力的公民参与理论框架体系。 1 、多中心治理 以“多中心 治理观念替代传统公共行政管理的一元或单中心权威秩序的思维 逻辑，是地方治理理论最先导入的基本价值，是整个治理实践行动的出发点。“多 中心 观念意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持 续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体( 个人、商业组织、公民组织、 政党组织、利益团体、政府组织) ，基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相 互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。 国密尔：代议制政府，商务印书馆，1 9 8 2 年版，第4 4 页 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st t t e s i s 多中心治理具有如下特征： 第一，多中心治理结构意味着在地方的社会生活中，存在公民自主管理的力量， 这些力量作为相对独立的政策主体围绕特定的公共问题，按照一定的规则，或个人 单独或依附集体行动，从而寻找相对有效的公共问题解决途径。 第二，多中心治理模式将公民的参与作为基本的要求，公民参与的方式可以是 单独的参与或集体的参与。 第三，各种相对独立的决策主体的利益是多元的。这种多元利益可以在治理中 通过对话、协商，达成平衡和整合。 第四，多中心还认为为不同性质的公共物品和公共服务的提供可以通过多种制 度选择来实现。 总之，多中心治理表明了地方治理的发展方向即鼓励公民参与，构建公民与政 府合作互助的良性网络。 2 、。第三条道路刀理论 “第三条道路理论兴起于2 0 世纪9 0 年代的英国，随后得到了美、法、德、 意等国政府的支持，成为欧美国家风行的政治价值。“第三条道路”理论主要观点 有： 第一，发展新型、民主治理的政治模式，即直接授权于民，建立参与式民主的 基础和过程，形成合作与包容型的国家一社会关系结构。其中，政府改革遵循的最 重要的政策思路就是，以更加开放和合理分权的体系，召唤公民采取积极的参与行 动，直接参与地方或社区事务的管理，将参与型民主形式作为代议制民主形式的必 要补充。 第二，超越政府与市场的二元对立，把国家、市场和公民三种力量有机结合在 一起，共同实施对社会公共事务的治理。 第三，以人力资本和社会资本为纽带，拓展民间组织作用，激发公民的主动性 和创造能力，形成政府与社区的公民组织合作的网络关系体系。 第四，强调治理走向地方化，强调向地方组织放权，使其承担起更多的与本地 居民相关的管理职能，更有效地实现治理任务。 文森特奥斯特洛姆：多中心 ，选自迈克尔麦金尼斯主编：多中心治道与发展) ，三联书店，2 0 0 0 年 版，第3 1 0 页 3 、社群共同体思想 社群共同体思想是另一个对地方治理中的公民参与给予强力支持的重要理论 来源。该理论思想的逻辑前提是：入是个体的，但更是在社群或公民社会共同体中 生活的一员。社群共同体精神是公民的美德，是公民进入社会生活的一种资格体现。 而且，在这样一个公民道德张扬、公民能力发达的社群里，公民合作与参与的美德 成为社会生活不可或缺的方面。 首先，只有当人们进入和参与社群共同体生活后，才能在社群中获得公民资格 或成员资格。正是有了公民或成员资格，每一个公民才能获得平等的权利，并取得 个人被认同的社会基础。 其次，具有公民资格的人们参与公共管理和政治生活的决策，是公民实现自我 价值和个人基本权利的有效途径。 再次，积极的公民资格张扬了公民主动参与公共事务管理，分担管理责任的现 代精神。在今天，公民正在从被动接受管理和服务的消极参与者的角色，转变为积 极的、主动的参与者，逐渐成为具有前所未有的参与公共事务管理的动力和能力的 人群。 最后，关注公民美德的重要性，充分发挥公民美德的价值。借助于社群共同体， 使得公民能够进入公共政策过程，广泛地参与公共事务的管理。这种试图将个人权 利与公共利益有机结合的努力，客观上势必要求人们更多地选择直接的民主参与途 径，使公民关注社群共同事务，通过彼此的对话和协商，对社群公共事务的决定与 执行产生影响，而不是更多地依赖于代议制的、渐进的民主参与形式或通过利益集 团左右公共政策。 4 、集体行动理论 地方治理中公民参与模式是若干利益关系人进行集体选择和行动的过程，而集 体行动涉及有决策能力的个人或者组织为达成共同目标而采取的合作行动。公共选 择学派、新制度学派从不同的假定和逻辑，探讨人类在公共事务中采取集体行动的 基础，各自推导出一些重要结论。公共选择学派阐述了以理性个人选择为基础的集 体行动逻辑，它通过著名的“公地悲剧”模型、“囚徒困境”等模型对个人理性行 为进行研究，得出结论：社会秩序的状态是原子化的，每个人都在追求自我利益的 最大化，集体行动难以实现。要么个人的理性行动导致集体行动的非理性，要么通 过政府或组织的强力控制，形成强制性约束。集体行为理论的代表性学者曼瑟尔奥 尔森( m a n c u ro l s o n ) 在集体行为的逻辑) ) 一书中，阐述了他有关集体行为的基本 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 论点。在他看来，理性的个人如果没有足够的动力刺激或者外在强制，那么，其采 取集体行动以谋求共同福利的努力是十分困难的，或者是根本不可能的。即使是存 在着集体行动，它也仅可能在小型群体中，因为，只有这样的组织才能辨析每一个 成员的投入与贡献，使得其边际成本与边际收益持平。新近发展的博弈理论、互 惠理论等学派则提出了一系列新的研究成果，论证了人类合作策略与集体行动的价 值。制度主义从制度的作用和制度与个人行为的关系等角度，论证了人们选择共同 行动的必然性，导入了制度发展对于促进人们建立共同认知、培养共同愿景、形成 共同价值观所具有的重要意义。 5 、协商民主理论 “协商民主 ( d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y ) ，又译“审议性民主”、“商议性 民主。1 9 8 0 年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫毕塞特在协商民主：共 和政府的多数原则一文中首次从学术意义上使用“协商民主一词，他主张公民 参与而反对精英主义的宪政解释。1 9 8 7 年和1 9 8 9 年，伯纳德- 曼宁和乔舒亚科 恩相继发表文章论合法性与政治协商、协商民主与合法性，真正赋予协商 民主以动力。2 0 世纪9 0 年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。1 9 9 6 年， 詹姆斯博曼出版了论述协商民主条件的著作公共协商：多元主义、复杂性与民 主；1 9 9 8 年，哥伦比亚大学社会科学教授乔埃尔斯特主编协商民主一书， 提出：作为一种政治决策机制，讨论与协商是对投票的替代；罗尔斯与哈贝马斯也 分别出版了论述协商民主的著作，在书中他们都将自己看成是协商民主论者。作为 对自由主义、共和主义、多元主义和精英主义理论的反思或一种可能性的替代，“协 商民主”已经成为当代西方政治学理论研究的热点之一；国内亦有学者开始从协商 民主的视角审视我国民主政治发展的实践。概括而言，“协商民主 是一种治理形 式，其中平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或 者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上、利用公开审议过程的理性指导 协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。 强调参与是协商民主的基本精神。与传统的代议制民主强调聚合之后所达成的 最终结果不同，协商民主理论关注的则是聚合的具体过程，强调公民在作出选择过 程中的深思熟虑与审慎 。它主张：民主的核心应是偏好的转变，而不仅仅是简单 的偏好聚合，主张公共政策必须经由公共协商的过程，通过自由、平等的公民之间 进行的讨论、对话和争辩而后作出决定。不过，协商民主吸收了自由主义与批判理 。曼瑟尔奥尔森：集体行动的逻辑，上海三联书店、上海人民 f 版社，1 9 9 4 年版，第6 页 。j o h n s d r y z e k ： 不同领域的协商民主，浙江大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 5 年第3 期，第3 2 页 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 论的长处，既肯定公民积极参与政治生活，又尊重国家与社会间的界限，力图通过 完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共理性和 普遍利益的实现，以修正传统民主模式的缺陷与不足。 协商的参与者可划分为以下类型作为公共权威机构的政府、多元利益格局 中的个体、不同文化背景中的族群、治理过程中的机构或团体参与者。他们参与协 商过程，并对达成共识、形成具有合法性的决策承担责任。需要强调的是：协商民 主并不要求全体公民在相同或所有理由上保持共识以实现“全体一致 ，而是认同 詹姆斯博曼提出的“多元一致 概念。这一概念“只要求公共协商中的连续合 作，即使存在持续的意见分歧” 协商民主理论的核心就是公共协商( p u b li cd e li b e r a t i o n ) 的概念。公共协商 是政治共同体一成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的 过程。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性( p u b l i c r e a s o n ) 寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。通过寻求确定那些重视所 有人需求和利益的政策，协商过程的参与者表达了他们对所有公民政治平等的信 念。为所有人提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍、形成所有公 民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求和利益的系统 考虑。 理性的公共协商过程至少部分地提供了协商民主的政治合法性概念。既然同意 ( c o n s e n t ) 是民主决策的核心，那么，公共协商就是公民借以证明自愿接受的、具有 集体约束力的法律和政策正当性的工具。 公开性是协商民主的一个重要特征。公开性能够使公民审视协商过程。通过使 支持政策的各种理由公开化，人民就能够对这些政策的前提和含义提出疑问。他们 就有机会评论这种协商并指出可能的矛盾或事实上的疏忽。因此，