基于政策工具的公共科技政策分析框架研究

第25卷第1期科学学研究V0125 No12007年2月Studies in Science of ScienceFeb2007文章编号：10032053(2007)Ol一005205基于政策工具的公共科技政策分析框架研究赵筱媛，苏竣(清华大学公共管理学院，北京100084)摘 要：从政策工具的视角，并结合科技活动特点和科技政策作用领域等因素，构建公共科技政策分析的三维 立体框架，着重阐述该框架的构成机理及政策含义，并利用此框架具体分析了鼓励软件产业和集成电路产 业发展若干政策。关键词：政策工具；公共科技政策；分析框架 中图分类号：C9312文献标识码：A公共科技政策是一个综合体系，是政府为了弥关联，如图1所示。 补市场失灵，促进公共部门和私人部门的技术创新 而制定的一系列干预、规制和引导科学研究、公共技 术开发以及促进科学技术成果产业化的政策的总 称。为了更好地对其进行分析和研究，评测已有的 科技政策体系完善与否，为未来政策的调整及优化 提供有效的方法和途径，需要建立相对完备合理的政策分析框架。建立公共科技政策的分析框架应着眼于政策工 具。政策工具是组成政策体系的元素，是由政府所掌握的、可以运用的达成政策目标的手段和措施。 公共科技政策就是由政府对各种科技政策工具的设图l 公共科技政策工具的结构层次计、组织、搭配及运用而形成的，其分析框架最终也会表现为各种科技政策工具的组合。其中，基本层的政策工具(也称科技政策的基 本工具)在科技政策体系中数量最多。称其为“基1公共科技政策工具的结构层次：战略一综本”的原因有二：这些工具不是科技政策所独有的，合一基本层而是被各种政策体系广泛采用的工具，只是在本文 的阐述中更多地融入了科技政策的特点；这些政策从广义角度看，很多政策本身即是政策工具，工具位于科技政策体系中的基本层面，是政策工具对政策工具的研究，无形中就是对政策的研究。所的基本元素，数量较多且利用率较高，通常需要相互以，基于政策工具的视角建立科技政策分析框架，可组合才能发挥效用。具体包括税收优惠、教育培训、以更深入地把握科技政策体系的特点和规律。科技投入、知识产权、公共技术采购等多种形式。广义理解的科技政策工具包含多种不同的表现综合层的政策工具更多地表现为一种中观层面形式，分为不同的层次和结构，相互之间存在着内在本文认为，由于关注点、参照系和研究对象的改变，政策与政策工具之间往往是可以相互转换的。例如，当把“科教兴国”作为政策目标 时，科技发展的“十五”规划就成为政策工具；如果将科技发展“十五”规划作为政策目标时，中小企业创新基金或大学科技园就成了政策 工具；而相对于上述政策来讲，税收优惠、金融支持、知识产权保护等措施是最基本的政策工具。 收稿日期：20051201；修回日期：20060414基金项目：国家自然科学基金资助项目(70473049) 作者简介：赵筱嫒(1978一)，女，吉林人，博士后，研究方向为科技政策、公共信息管理与政策研究。苏竣(1965一)，男，陕西人，教授、博士生导师，研究方向为公共政策与科技政策研究。万方数据第1期赵筱媛苏竣：基于政策工具的公热科技政策分析框架研究53的政策形式。一方面，它是对战略层政策工具的细需求型政策工具表现为拉动力，环境型政策工具起 化和具体纯；男一努面，它也是基本层众多类爱政策 闻接的影响撵用。 工具的集成和组含。大学科技园、中小企业创新基22 l，维度：科技活动类型维度 金、科技中分、技术预见等都属于综会层的政策工严格来讲，以上基本工具维度的划分弗不具有 具。可以说，科技政策的具体实施多燕通过该鼷谣科技活动的藏鳖特征，如若分析经济政策或其他政 表现出来的。 策，按此方式亦可。科技政策有其自身内在的规律战略层鹃政策工具是攒与国家的科学技术长远和特点，这种内在的规簿秘特点是我们制定科技政 发展相关的具有前瞻性与撬导意义的宏观政策、理策过程中需簧考虑的重要因素。念及目标。作为科技政策对象的科技活动，包括从基础研 将这些工具之阀懿结橡关系及关联分析渍楚并究劐应爆开发的各种科学现象，其内在的发展规律 表现出来，是我们建立科技政策分析框架的理论基表现为科技成果从基础研究向研究开发阶段转化， 础，也是利用其进行科技政策分析的逻辑起点。遗最后延伸至产业化和市场化的阶段。可以说，基础 撼熬是，已有酶政策分析框絮对此往往来予重褫蓑 研究、磅究与开发、产煦辱：是科技溪动的三个酚段， 阐述不明，对不同政策进行深度分析时易产生概念也是三种基本类型。本文将这三种基本类型简化为 混淆或逻辑不清等问题。基于此，本文将从科技政科技活动的类型维度，即科技政策分析框架的维策酶基本工具入警，结合秘技活动的蕊本特征与律 度。 用领域，构建公共科技政策的三维立体分析框架。23Z维魔：科技活动领域维度科技政策的制定的目的是为了规范、影响、干预2公共科技致策分析框架的构建搋理：盖一y穰孳|导秘技溪动在不同领域或产监内戆发展方向稳Z维度进程，所以科技活动的作用领域也是制定科技政策 以及进行政策分析过程中需要考虑的因素。本文只2。1X维度：基本政策工兵维度笼统缝将科技活动懿豫恁领域捌分为第一产渣、第 基本政策工具对科技活动的作用方式不同，依二产业和第三产业，并将其作为科技政策分析框架据这些不同的作用方式，结合Rothwell和Zegveld的的Z维度。愚想，磁将科技政策体系器涉及静基本政策工舆分 科技活动类型维度秘科技活麓领蠛维度俸现的 为供给、环境和需求三种类型。本文将这三种类型 是对公共科技政策作用对象的关注，有利于我们更 简化为基本政策工具维度，即科技政策分析框架的 好的了解公共科技政策体系对其作用对象的影响强 盖维度。度褥作用机铡。供给型政策工具指政府通过对人才、信息、技综上所述，基于政策工具的科技政策的分析框 术、资金等的支持直接扩大技术的供绘，改善技术创架如图2所永。 薪相关要素的供给，推动技术创新程新产晶开发，可细分为教育培训、科技信息支持、科技基础设施建 设、科技资金投入、公共服务等；环境型政策工具指 政府通过财务金融、税收制度、法规管制等政策影响 科技发展的环境因素，为技术创新等科技活动提供 有糕的政策环境，闻接影响并促进科技创耨和毅产 品开发，可细分为目标规糍、金融支持、税收优惠、知 识产权、法规管制等几方面；需求型政策工具指政府 通过采赡与贸易管铡等措旗减少市场的不确定性， 积极开拓并稳定新技术应用的市场，从而拉动技术Z创新和新产品开发，可分为公共技术采购、外包、贸图2公共科技政策的三维分析框架易管铡、海努枧擒管理等凡方嚣。综合来看，供绘型 政策王具更多地表现为政策对科技活动的推动力，万方数据科学学研究第25卷3公共科技政策分析框架的政策含义：点一 线一面一体科技政策体系是由各类型政策工具所组成的多 维度、多层面、多视角的政策空间。对科技政策的分 析，应依据政策的含义与目标，立足政策工具的基本 视角，兼顾政策所针对的科技活动类型与作用领域 等多方面因素加以综合考察。在图2所示的框架中，不同的点、线、面以及由 点线面所组合而成的立方体、多面体均具有不同的一科技舰划与I划 政策含义。 一若f政策(1)点模式：对于科技政策的某一个基本工具图3公共科技政策分析框架的政策含义来说，往往表现为轴上的一点，例如供给型政策工 具中的科技资金投入、环境型政策工具中的知识产权保护、需求型政策工具中的公共技术采购等。4公共科技政策分析框架的应用：以若干(2)线模式：当某项政策工具只涉及此框架中政策为例的某一维度，而未涉及其他两个维度时，它在图中往2000年6月，国务院颁布了由国家计委、信息往表现为一条线。例如某些具体的政策条文。产业部等13个部委联合制定的鼓励软件产业和(3)面模式：对于某项产业科技政策来说，更多集成电路产业发展若干政策(以下简称若干政的表现为该框架中的一个面，以2000年6月由国务策)，全文分13章53条共计58项条款，集中体现院颁布的鼓励软件产业和集成电路产业发展若干了政府通过应用科技政策工具，激励软件产业和微政策(下文简称若干政策)为例，根据其所涉及电子产业发展的过程。本文即以该文件为例，利用的基本政策工具、政策作用领域和科技活动类型，可科技政策三维分析框架对其作重点分析。以表示为分析框架中由轴和轴组成的一个截面，41对若干政策的维度分析见图3。若干政策的维度分析结果如表1、图4所(4)体模式：对于综合层面和战略层面的政策示。工具(政策)来说，往往表现为该框架中的某一个立按照条款项目数计，大部分是环境面的政策工方体。例如中小企业创新基金，根据其目标“重点具(66)，其次是需求型政策工具(2l)，最少的支持产业化初期、技术含量高、市场前景好、风险较是供给型政策工具(13)。进一步分析可以发现，大、商业性资金进入尚不具备条件、最需要由政府支在环境型政策工具中，法规管制占了相当大的比例持的科技型中小企业项目，并将为其进入产业化扩(53)，然后依次是税收优惠(18)、金融支持张和商业性资本的介入起到铺垫和引导的作用”，(13)、知识产权保护(11)和目标规划(5)；在中小企业创新基金在此框架中的表示方式见图3。需求型政策工具中，贸易管制的比重最大，达到了再如科技计划和规划，根据其含义“由政府或专业75，政府采购(17)和外包(8)也得到了一定部门依据科技自身的发展规律，从经济和社会发展的体现，而海外机构设置这一项目前还是空白；在供的战略层次对科学技术发展重点、重大科技专项、重给型政策工具中，最受关注的是教育培训，其主要目大科技基础设施和重大科技工程在总体布局和发展的是为软件产业和集成电路产业的发展作好人力资方向上做出的战略性、前瞻性的部署”，在此框架中源的培育及储备，条款项目比例占到72，科技基的表示方式见图3。需要说明的是，有些政策工具础设施建设与科技资金投入分别占到14，而关于在分析框架中很可能表现为不规则的形状或立体空科技信息支持和公共服务方面的条款未曾涉及。间，其基本原理与点一线一面一体范式是一致的，本文对此不作更多的探讨。万方数据第1期赵筱媛苏 竣：基予政策工具的公共科技政策分析框架研究55匿4若千政策的X维分析结果这些未曾涉及或所占院爨过低豹条款项送，为菝据图5，若予政策对软譬产盟秘集成电路 后续出台的政策预留了需填补的空白和空间，在未产业的发展提供了包括基础研究、研究开发、产业化 来政策的优化及调整过程中，应有针对性地对这些阶段的全面扶持。根据条款的分布也能肴如其针对 致策室闻绘予燕够重视弗逐步完善。矬缀强，绝大部分条文郝集孛程了软孛产晶的产韭 42对若干政策的l，维度分析 化阶段(占86)，其次是针对研究开发阶段的条文 加入y维度的影响因素，得到如图5所示的(占9)，涉及最少的是基础研究阶段(占5)。若干政策懿二维分析结果。这说瞬，若干政策的窭台主要螯的是鼓励扶持软万方数据科学学研究第25卷具构成，基于政策工具的视角研究科技政策，能够把 握科技政策的本质规律与特点。由此建立的三维分 析框架也能在政策分析过程中将基本政策工具、科 技活动类型和政策作用领域等因素紧密结合起来， 为科技政策体系的合理布局及优化完善提供有借鉴 意义的途径和方法。参考文献：1Rothwell R，Zegveld WReindusdalization and TechnologyMLogman Group Limited，1985图5若干政策的二维分析结果2王春法技术创新政策：理论基础与工具选择M北京：经济科学出版社，1998161184件科技成果产业化以及软件产业和集成电路产业的3Pafisi-Presicce F，Zhao YPolicy analysis and verifica发展壮大，这与若干政策中所设定的目标基本一 tion by graph transformation toolsJElectronic Notes致。in Theoretical Computer Science，2005，(127)：101图5中韵一些空白也给我们以启示，在未来相 112 关政策的制定过程中，应该有针对性地出台面向基4张雅娴，苏竣技术创新政策工具及其在我国软件产 础研究和研究开发阶段的科技政策，旨在与若干业中的应用J科研管理，2001，(4)：6572政策互为补充、相得益彰，形成关于软件产业和集 5 胡明勇，周寄中政府资助对技术创新的作用：理论成电路产业发展的布局合理、体系完善的政策平台。分析与政策工具选择J科研管理，2001，(1)：31376 鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策N5结语人民日报，20000713(2)公共科技政策体系由形式与结构不一的政策工An analysis framework for public S&T policies：the perspective of policy toolsZHAO Xiao-yuanSU Jun(School of Public Policy and Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)Abstract： Based on the policy tool angle of viewthis paper constructed three-dimensional frame of public sciencetechnology