完善农村合银行法人治理结构的若干构想.doc

完善农村合作金融法人治理结构的若干构想内容摘要 在现阶段和今后较长时期内，合作金融是适应我国农村经济发展要求的主要金融形式，因此，完善合作金融法人治理结构将是深化农村信用合作社改革的关键。本文在对我国农村信用合作社产权及其治理进行一般考察基础之上，根据现实经济金融发展态势，针对当前农村合作金融法人治理现状和缺陷进行剖析，就完善农村合作金融法人治理结构提出若干举措思路。主题词 法人治理；合作金融；农村信用合作社农业银行逐渐“谈出”农村，农业发展银行功能定位存在诸多缺陷，农村金融服务“三农”（农村、农业、农民）的重担其实是落在农村信用合作社肩上。围绕解除农村金融对农村经济部门的抑制与约束、提高农村金融交易机制的市场化程度这一改革思路，许多经济发达地区的农村信用合作社发展和突破了合作制原则，相继走上了农村合作银行或农村商业银行的道路，其实这并不是一个单纯的主观设计问题，而是如何认识农村金融发展的客观需要问题。在农村经济金融已经并且还将更加明显地呈现多元化发展特征的今天，中国农村合作金融固然需要根据经济发展水平，实行不同的制度创新，但当前面临的问题更多的还是治理机制、管理手段的制约。为此，笔者以农村信用合作社为主体背景，按照或适应农村多元化客观需要来探索我国农村合作金融的法人治理。农村信用合作社产权及其治理现实考察自1844年德国人拉开合作经济运动序幕以来，合作经济业已成为人类和社会进步的一种重要的组织形态，合作宗旨与原则也随时代的变迁不断得以发展，比较公认的现代合作原则主要包括：（1）自愿开放原则，即对社区所有人平等开放，入股自愿、退社自由；（2）民主管理原则，即一人一票，社员表决权一律平等，不因出资多少而有所差异；（3）互助合作原则，即不以盈利为目的，限制股金分红，关心社区事业，强调为社员服务；（4）盈余返还原则，即合作社盈余按社员同合作社的业务交往分配给全体社员；（5）教育发展原则，即每年从合作社盈利中提取2.5%左右的教育费用辅导社员参与民主管理。按照这些基本原则，参加合作金融组织必须要有投入（入股）才能成为社员，但社员入股金额不能超过某个规定的最高限额，以保证全体社员对合作金融组织的股金拥有量呈现出低离散程度的特征；社员投入（股金）完全归投资社员个人所有，社员股金可以在本人愿意的任何时候退出而不会受到任何约束；合作金融组织实行社员民主管理，并要对资本所有者支付使用资本的成本，即对社员的股金支付红利；对社员而言，他们则获得了股金的使用、收益权利。这种在某个既定的范围内的直接合作者大致均等地共同占有金融资源的治理特征就是合作金融产权制度的基本骨架。合作金融在我国到底具备不具备生存条件？这是围绕农村信用合作社体制改革争论比较多的话题。合作金融最早产于市场发达的老牌资本主义德国，天然地具备市场意识，在我国建设有中国特色社会主义市场经济进程中，关于合作制争论的事实本身就在某种程度上已经意味着市场对合作金融的客观需求。现在的欧、美那些经济金融条件高度发达的国家，互助性的合作金融组织至今仍大量存在的事实表明：我国农村信用合作社无论在经济金融条件较不发达地区、还是在经济金融条件较发达地区都有着广阔的生存和发展空间。然而，我国农村合作金融的发展道路却相当曲折，可归纳为三个阶段。首先，起步于20世纪50年代的农村信用合作社，最初的资本金就是来源于农民的入股资金，具有合作金融的性质，但后来却被演变为官办的农村金融组织，失去了合作制的本意。剖析那段历史，当时的农村信用合作社不过是为打击农村高利贷而设立的、为农民发放口粮与基本生活（医病）贷款的政府机构的附属物。形成农村信用合作社的主要策动者并不是完全在于农民，而是在于政府的政治力量，其具体的经营体制是以牺牲组织内成员的个体利益为基础的由政治家和官僚们所控制的管理模式。其次，从改革开放到20世纪90年代中期，我国经济体制改革的不断深入，市场经济体制初步形成、社会信用环境初步改善，农村信用合作社的性质问题越来越引起关注。在明确国家专业银行改革的大方向是必须办成与市场经济相适应的商业银行的同时，农村信用合作社要按照合作制原则来办的观点也日益成为主流观点。但不能不看到，农村信用合作社的改革进程必然会受到专业银行改革进程的制约，即在国有银行尚未能做到自主经营、自负盈亏之前，很难想象合作制原则会在农村信用社得到有效贯彻实施，所以这一时期关于合作制问题的争论尽管已经越来越具有实际意义，却还难以有效实施。一直处于农业银行管理下的农村信用合作社，其发展还主要表现为数量型的扩张，其性质和经营管理仍然主要受到行政体制的影响，指望它们能比从前更好地服务于社员是不现实的。第三，我国农村信用合作社的真正发展得益于90年代后期以来的农村金融改革，特别是2003年、2004年国务院作出深化农村信用合作社改革的试点及其推广的决策，合作金融的组织体系、管理模式得到了充分的创新：既有经济欠发达地区的“维持乡镇信用社法人，设县联合社”的合作制规范化改造；也有经济金融较发达地区“取消乡镇信用社法人资格，统一为县级法人，并合作成立省级联合社”的合作网络建制；还有经济金融发达地区探索合作制与股份制相结合的“农村合作银行”的单点创新，或者尝试将农村信用合作社改造成区域化的农村商业银行的完全股份化。这些针对农村合作金融的体制修正和制度创新，最显著的成果就是强化了民主管理，选举和构建了社员（代表）大会、理（董）事会、监事会、经理层等法人治理结构，增强了抵御或防范化解金融风险的能力。需要指出，不管是规范化合作制改造的农村信用社，还是合作原则基础上吸收股份制特点的农村合作银行，或者完全股份化的农村商业银行，都是新时期农村信用合作社探索服务“三农”的有益尝试；不论股份制商业银行是否代表我国合作金融的未来，但至少可以肯定，现阶段或未来一定时期内我国农村还需要大量的合作金融组织。合作金融在我国农村还有广阔的发展前景，倒是有一点值得关注：当前的农村合作金融普遍面临着法人治理结构急待完善的问题（包括“脱胎而来”的农村商业银行）。随着合作金融自主权的增长，部分地区“三会制度”形同虚设，大有成为既相对独立于银行体系、又独立于农民的利益集团趋势，经理人控制的迹象日趋显现，农村金融发展的直接利益大部分为信合系统自身所占有。尽管农村信用合作社当前的改革都建立了一整套法人治理体制，设计的方案也能弥补合作金融资金规模小、抗风险能力弱的差距，但同时我们更需要在行动上达成一个共识：只有规范和健全农村合作金融的组织制度和经营行为，才能建立起与新体制相配套的行之有效的法人治理结构，才能有效解决管理中“所有者虚位”和“内部人控制”问题，也才能真正解决农村信用合作社系统面临的金融风险问题。可以说，目前最根本的问题就是要进一步认清现阶段我国经济金融发展的主要特征，并以此为基础来进一步完善我国农村合作金融的法人治理结构。农村合作金融法人治理中障碍因素分析经过近3o年的改革开放，我国经济金融发生了很大变化，呈现出一些新的阶段性特征。这些特征不仅在城市经济领域有明显体现，而且在农村经济领域也有明显体现。一是国民经济总量水平显著提高，综合经济实力大大增强，金融总量也迅速扩大，金融业务的发展呈现出从数量型增长向效益型增长的转变。二是经济结构明显趋于多元化和多层次化。多元化是指各种所有制形式、各种经济组织类型、各种经济发展水平的经济主体在市场中都已稳定地占有相当的比例，且都呈现出良好的发展前景；在金融领域不仅表现为金融组织体系的多元化，而且表现为金融市场体系的多元化。多层次化是指在全国经济共同发展的过程中，不同地区的经济金融发展水平之间的差距进一步拉大。三是伴随着经济总量和经济结构发生的变化，经济体制进一步呈现市场化。现阶段经济发展对经济体制的要求已经不再是简单的放权让利，而是越来越强烈地要求按照公平竞争的原则加以规范。削除不公平竞争，整顿不规范市场秩序，不仅成为经济较发达地区、而且也成为经济欠发达地区经济金融进一步发展的必要条件。经济金融发展的现阶段特征对农村金融改革的要求可以概括为：通过多元化和规范化来促进发展。长期以来我们深受单一化传统思维模式的影响，总是想找到一种办法来解决所有问题。随着我国农村信用合作社改革的深化，前述三种改革模式（合作制、股份合作制、股份制）的出现已经在体制多元化方面突破了这种思维的束缚；现在，我们也需要在制度规范化方面摆脱传统的思维定势。农村信用合作社是目前我国农村金融组织的“主体”、是“农村金融的主力军”，结合农村金融领域的实际情况，对农村合作金融治理中的障碍性因素进行剖析是当前规范农村金融组织制度和治理行为的突破口。、股金股权方面存在名义上入股社员所有与实际形成的所有者虚位的矛盾。合作金融出现的本意是通过资金联合使资金实力弱小者之间实现互助，这意味着合作金融组织的社员普遍是经济上的弱小者，“社员所有”这种合作金融产权形式需要“入股自愿、退社自由、一人一票”的股权制度安排来体现。社员的财产所有权可以通过股本分红、退社带走股本等方式得以体现，但是，合作金融这种对社员退社机制的软约束，既不利于法人治理结构的稳定，又极易削弱合作金融的经营规模。在实际运作中，人们于是在合作金融产权框架基础上进行了相应调整，通行的做法如：一是靠设立具有不同权益的资格股与投资股来增加股金存量以稀释股金股权的不稳定性；二是建立提取公积金制度，形成不归任何个人所有而归成员集体所有的公积金。正是上述这些调整，大有使合作金融的产权又回归到集体经济低效率或无效率的“所有者缺位”状态：大量的股东连起码召集在一起开会都非常困难，何况还要费力地协调各股东的意见，“一人一票”的所有权安排和股东代表大会都难以掩饰这种所有者虚位的现实，最后的决策也很难保证是有效和有效率的；再如，信用社现行的股权结构设置方案，将信用社历年积累作为与社员没有股权量化关系的不可分割的集体财产，可以说这是实实在在的所有者缺位。实践证明，股金股权上的治理障碍就是如何更好地解决社员所有与所有者虚位的矛盾。、组织机构方面表现为分权制衡的良好机制遭遇旧体制下制度惯性的挑战。我国农村合作金融目前普遍通过推行社员（代表）大会、理事会、经理层、监事会这种决策、管理、监督三权分设的制衡机制来保障组织的民主管理和社员的民主权力。这种制度安排的理论假设在于：合作金融组织由社员等额入股组成，一人一股一票，经营管理者由社员按人数而不是一般股份公司意义上的股权数选举产生、并由社员对其实施监督，组织及其经理人员的经营行为必然会符合广大社员利益、符合农民和农村经济发展的利益，最终也符合国家利益。然而，貌似顺理成章的推导皆因“由社员选举产生并受社员监督”这一环节的失灵而丧失必然的前提：其一、在我国现实信用合作制度下，理事（长）与经理（层）的产生并不是由全体社员选举，而是由“上级”劝定候选人，基层社员选举代表，再由代表对候选人进行投票，目前的社员代表结构使选举的寻租成本很低，再加上信息的非对称性产生了“廉价投票权”。其二、理论上社员固然有权罢免理事会成员和经理层，但社员缺乏足够的激励去获取信息和监督权，而且这种监督需要付出一定的成本和知识，避免“搭便车”的心态也会导致监督空洞化。其三、合作金融的经营管理者在长期经营中形成了独特的利益集团，目前规范法人治理结构的改革方案必将减少其既得利益或不能给他们带来新的利益，制度惯性会使他们有意或无意地持消极抵制态度。由此可见，信息问题、激励问题和制度惯性，削弱了“三会制度”的制衡效应。、经营行为方面出现职业经理人效用最大化追求与为社员服务宗旨的矛盾。职业经理人的出现是人力资本产权地位不断提升的必然结果。随着合作金融组织规模的扩张，传统意义上集所有者、劳动者和管理者于一身的合作社员共同管理组织的难度和成本加大，从合作社员以外寻找职业经理人来经营管理合作组织，也将成为合作金融发展的必然选择。但是从本质意义上说，职业经理人是一个通过经营企业来追求个人经济收入最大化和实现个人社会地位最大程度提高的自然人，这种目标追求和合作金融“为社员服务”的目标追求是有一定差别的。在规范的信用合作制度下，经理人是由入股社员民主选举产生的，入股社员可以通过对经理人员的选择，来实现自己的利益取向，职业经理人也只有努力给予社员以较好的业绩方能继续任职。问题是，大多数社员并不直接参与组织的工作与管理，只是享受其提供的服务和利益分配。由于信息不对称，社员了解组织的实际经营情况不仅需要努力从各方面搜集信息，而且需要一定的知识，况且每个社员只有一股，表决时也只有一票，较高的成本往往使得谁也不愿花费代价来行使监督职能，到头来就没有人对经理人及其经营行为实施监督。经理人的经营绩效只能以可以观测的变量-如存款规模的增加、总资产的扩大、实现利润的数额等来推断，于是职业经理人（尽管大多数也是入股社员）有可能损害合作金融未来的发展而过多考虑自身连选连任的效益最大化。、民主管理方面的障碍是一人一票的所有权安排难以约束内部人控制问题。合作金融与其他经济组织的重大区别在于它不论社员入股资金多少，均实行“一人一票”的民主管理制度，坚持重大事项集体决策制度。然而，“一人一票”的民主管理不仅没有从制度上保证对经理人员的最优选择，反有加重经营管理上“内部人控制”的趋势。首先，这种为了充分发扬民主的制度安排固然保障了社员之间享有平等的权力，但却分散了股权，使得同社员有明确权益关系的股金的作用很小，而且也不会对其切身利益产生重大影响，难以激发社员认真参与管理和监督的积极性，形成被动应付种种民主管理程序的局面。其次，信用社经理人长期拥有事实上的最高权力，不是“三会”领导、监督经理人的日常经营，而是“三会”接受、认可经理人的决策，内部人控制已很严重。虽然目前经理人基本上都是合作组织的社员，但其通过拥有股权所得与内部人控制所得相差甚远，这也是“内部人控制”现象历久弥新的症结所在。第三，我国长期漠视社员的合作产权，社员已经既无过问民主管理的愿望、也无参与民主管理的实际能力，这是当前合作金融发展中急需解决的普遍现状。第四，由于金融业务的中介性质，合作金融通过负债方式即可获得发展资产业务所需的资金，单靠所有者的产权约束是不全面的。要实现合作金融的民主管理，仅仅以一人一票原则来发挥所有者对重大决策的监督和约束作用已不现实。完善农村合作金融法人治理结构的建议在社会主义市场经济多元化、多样性和不均衡性的前提下，农村信用合作社的存在弥补了我国农村的金融空间。事实上，农村合作金融已经或正在承担农村社会发展和市场经济条件下低效益农业经济的保障功能，正在替代着在市场发展过程中日益企业化的专业银行原来承担的“政策金融”功能。农村信用社改革的关键应该立足服务方向、服务宗旨和经营管理机制的选择与实施。从目前的改革态势看，尽管股份制大有成为农村信用社改革的未来方向，但由于我国地区发展差异很大，目前具备发展股份制农村商业银行的地区毕竟很少，绝大部分地区更适宜发展合作金融，在合作制框架下，创新与借鉴其它经济组织的合理做法，推进合作金融法人治理结构建设则更具有现实意义。、量化信用社历年公积的“集体产权”,理顺法人治理的产权关系。长期以来，我国农村信用合作社并未建立起一套有效的产权制度，特别是半个世纪以来形成的巨额积累作为集体财产尚未分割，无疑是当前我国合作金融发展中“明晰产权关系、完善法人治理”的一大障碍。从按合作原则规范农村信用社的清资扩股情况看，扩股中吸收农村工商户、乡村企业法人入股，其意义是适应了农村经济改革以来信用社群众基础的变化；清退旧股也只是理清历史上形成的股金产权关系，并没有解决信用社“所有者权益”中的历年积累不清问题。因为农村信用社一旦在市场经济发展过程中发生分立、合并、解散等情况，原农村信用社集体便不复存在，这种“集体产权”的主体就会出现缺位。明晰产权最基本的一条原则是将产权量化到人或法人。鉴于农村信用社历年积累产权的形成因素十分复杂，可以设想将信用社历年积累弥补历年亏损之后，如有剩余，则按一定比例量化一部分给停止分红时的原始社员（按初始出资额及劳动贡献大小对这部分公积产权进行分解），其余部分再用于核销历史形成的两呆贷款。这样设想的理由是：其一、信用社停止社员股金分红后，形成的积累有社员股金做出的贡献，尽管其贡献占比较小，量化部分积累给社员，是尊重历史；其二、信用社历年积累是几代职工的劳动积累，过去信用社职工又在全县范围内调动，用历年积累弥补历年亏损或不良资产也比较合适，体现国家对农村信用社支农的政策扶持。农村信用社历年积累部分产权主体的人格化处理，能从根本上彻底明确信用社资本金的产权关系，有利于保证农村信用社按市场经济原则运作。、依托农村民主政权，提高合作金融法人治理的民主管理水平。一是依托村民委员会充实农村合作金融的股金股权。由各村民委员会对乡镇农村信用合作社入股，入股资金可来源于村集体提留，也可以先由农民筹资入股组成控股会，再由控股会对信用社入股。因为村民委员会本身是村民选举产生，具有广泛的民主性，能够代表绝大部分农民的利益，由其代理行使合作金融的控制权和表决权，既可以解决目前大部分社员缺乏监督知识、无力承担民主管理的问题；又可以有效防止经理人追求效用最大化而忽视为社员服务的现象，使农村合作金融真正根殖于农村、农业和农民。二是参照基层人民代表大会的组织方法来构建合作金融的法人治理结构。按各村民委员会（或控股会）所持有的股权比例选举产生乡镇农村信用合作社社员代表组成社员代表大会并产生本级理事会、监事会；再由各乡镇信用社社员代表选举产生县农村信用合作联社的理事会、监事会，由理事会聘任总经理（行长）；总经理提名乡镇信用社经理（主任），并由各乡镇信用社理事会表决任命。这样的治理安排能解决目前社员代表大都为基层主任、机关工作人员和外部关联利益人垄断的局面，增加经理人的寻租成本，有助于制约农村信用社存在的内部人控制问题。三是基于社员的民主管理机构建立重大决策听证制度。在合作金融的决策机制中引入公共管理领域的听证制度，就是要立足社员（代表）大会，通过重大决策听证，实行社务公开，增强管理与决策的内外透明度，保证社员真正行使民主监督权利，这也是真正改善我国农村信用社社员目前的民主管理能力较低现状的积极举措。、加强内部控制和外部监管，构建合作金融法人治理的监督机制。农村合作金融目前的法人治理结构仍然不够完善，社员代表大会职能形同虚设，理事会与经营班子集于一身，对法人代表权利的约束不力，监事会未能发挥应有作用，根本原因就在于没有形成良好的约束机制与监督氛围。从当前农村信用社的实际监督安排看，不仅来自社员（包括员工）的内部监督软弱无力，而且未能建立良好的外部监督机制。因此，完善合作金融法人治理结构内部监督是关键。有效的内部监督必然减少外部监督(行业管理与金融监管)的工作量，降低外部监督的成本。加强内部监督这一法人治理的内在“软件”建设，一是要健全内部控制制度，规范内部控制行为，发挥职能部门之间、岗位之间制约与监督职能。二是要建立名符其实的监事会制度，赋予监事会对管理层和员工行为的监察权、对业务的审计权、对理事会成员的弹劾权，充分发挥社员产权的约束功能。完善合作金融法人治理结构还必须理顺行业管理和金融监管的外部监督体制。目前银监会的“信用合作部”既肩负合作金融的风险监管职能，又承担规范、指导合作金融发展的职责，很难指望两者在监管目标和操作手段上实现完全共通。因此，立足可持续发展思路构建合作金融行业指导的组织体系，已成为当前完善合作金融法人治理结构的外部必要条件。在强化省级信用联社行业管理水平的基础上，由各省级联社入股组建中央级农村合作金融机构，在整体策划、行业指导、资金调度、技术创新、资源共享、分散风险等方面发挥规模经营效应和系统优势，不仅有利于增加合作金融的资金调度能力和抗风险能力，而且有助于对合作金融的经营行为和经理人员实施外部监督，弥补单靠“产权约束”的不足。、建设良好的经营激励机制，营造合作金融法人治理的经营环境。一是坚决实行“专家治社”的制度。合作金融的高层管理人员面向社会公开招聘，实行聘任制、任期制、离职审计制、期权激励制等现代企业通行的治理制度，并将经理人员的工资收入同经营业绩全面挂钩，实行经营风险抵押。正向安排是将合作金融经理人的收入与效益挂钩，视经营业绩按一定比例对经理人员进行奖惩；反向安排是强化监督约束机制，一旦经理人出现严重违反社员利益的行为，要能够保障社员行使联合罢免权。通过对经理人员的激励约束机制，敦促经理人的经营行为保持连续性、长期性。二是创新合作金融的股权制度。考虑到大股东出资多、承担风险大的因素，在合作制“一人一票”基础上，适当吸取股份制的优点，给大股东增加适当数量的投票权。比较通行的做法是设立资格股和