非法干扰行为及防范.docx

Illegal Interruptions & Prevention周 隽(大连海事大学法学院)周钢志(南航集团北方航空三亚公司)器实施的非法干扰行为（具体可分为对飞行中的航空器实施的非法干扰行为、对使用中的航空器实施的非法干扰行为 和对停场的航空器实施的非法干扰行 为），针对于民用航空有关的设施实施 的非法干扰行为和针对于民用航空有关 的人员实施的非法干扰行为。依据实施非法干扰行为的手段不 同，可以将其分为对与航空安全有关的人员采取暴力行为（航空暴力），对航空 器、空中导航设施和机场采取破坏或损 坏行为和采取传递明知是虚假的信息而 危及飞行中的航空器的安全的行为。对民用航空器的非法干扰行为从行 为实施的场所来看又可以分为来自于航 空器外部的非法干扰行为和航空器内部 的非法干扰行为。发生在航空器内部的非法干扰行为按其危害程度和危害对象 的不同，从性质上分为三种：严重犯罪 行为，危害较小的轻微犯罪行为和扰乱 机上秩序，干扰飞行需要采取必要与适当措施加以处置的行为。一、民用航空器非法干扰行为的界定和分类1963年8月，国际民航组织在东京 召开的正式外交会议上，签订了一项关于在航空器内的犯罪和犯有某些其 他行为的公约（即东京公约），首 次将在民用航空器内违反国家刑法的 犯罪行为（排除了没有危及飞行安全 和扰乱机上秩序的政治性、种族、宗教 歧视性的犯罪）和危及飞行安全、扰乱 机上秩序、破坏机上纪律的行为，规定 为国际法所禁止的行为。1970年12月， 国际民航组织在海牙召开的外交会议 上，签订了关于制止非法劫持航空器 的公约（简称海牙公约），将以各 种方式劫持或控制民用航空器的行为 确定为一种严重的犯罪行为，并规定 要依法予以严惩。在其后制定的蒙特 利尔公约和蒙特利尔议定书中， 将“除非法劫持民用航空器以外的任 何干扰民用航空安全的行为”亦规定 为严重犯罪行为，首次提出了非法干 扰行为的概念，并较为详细地列举了 非法干扰行为的各种表现形式。“非法干扰行为”与一般违法行为 有所不同。“非法干扰行为”不仅包括众所周知的劫机，暴力破坏损坏民航设施，对与航空安全有关的人员实施 暴力的危害航空安全的犯罪行为，以2003.12 (Vol 36)及违反有关法规规章等一般违法行为，而且就某些行为而言，通常情况下并不 违法，可一旦涉及到航空器或是航空安 全就可以被规定在“非法干扰行为”的 范围内，譬如说，平时一个无伤大雅的 玩笑，“我是拉登一伙的”，“我要劫机” 等等，在航行过程中就可能造成极其严 重的后果，因而必须防止类似情况的发 生；另外，使用洗手间在日常生活中只 是一件小事，而在飞机上常常引起旅客 和机组人员之间的纷争，从而产生足以 危及航行安全的后果，还有在航空器内 吸烟等等。因此正确的区分“非法干扰 行为”和一般违法行为，准确地界定“非 法干扰行为”的内涵和外延对于防止 “非法干扰行为”的发生，保障航空器航 行安全具有至关重要的意义。目前，理论界尚未对“非法干扰行 为”形成一个统一的明确的概念认识， 笔者认为：妨害航空安全的“非法干扰行为”是指破坏航空秩序（包括机场秩 序、机上秩序纪律等与航空器航行有关 的一切秩序）、损坏或破坏民用航空器、 民航设施，干扰民用航空器的正常航行，从而产生或足以产生危害民用航空 安全后果的所有行为（包括犯罪行为和 一般非法干扰行为）。依据实施对象的不同，对民用航空器的非法干扰行为可以分为：针对航空二、防患于未然：预防非法干扰行为的发生 非法干扰行为一旦发生，往往直接破坏航空器的正常航行秩序，干扰正常 航行，更有可能导致机毁人亡的恶性事 件的发生。而发生在航空器内部的非法干扰行为又因为飞行中的航空器处于一 个完全封闭且独立的状态，依靠外部力 量制止突发性的非法干扰行为存在很大 困难，而机上力量的有限性也限制了斗争的力度。所以，防患于未然，将非法 干扰行为扼杀在萌芽期就成为与非法干5 7 航空安全对于民航事业而言其重要性无异于生命安全对于人生存的重要性。 近年来，妨害航空安全的非法干扰行为频频出现，极大地破坏了良好的航空秩 序，危害了航空安全，不仅影响了旅客的生命财产利益，也阻碍了我国民航事业进一步高速发展。因此，合理预防、规范对民用航空器的非法干扰行为则是改变 上述局面不可或缺的重要举措。S A F E T Y & S E C U R I T Y扰行为做斗争的首要举措。要预防非法干扰行为的发生，主要 可以从以下几方面着手：首先，普及航空安全知识，使旅客 真正了解非法干扰行为的危险性，减少 不必要事件的发生。经济的发展刺激了人们的消费水 平，越来越多的人选择乘坐飞机出行， 但并非每一位旅客都知道，一些平常生活中看来微不足道的行为会给他所乘坐 的航班带来多大的危害影响，只有普及 航空安全知识，旅客了解其行为的性 质，了解可为行为和不可为行为准确地划分，才可以避免因为无知而引起非法 干扰行为的产生，导致意外事件的发 生。要做到这一点需要各有关部门的合作。各机场可以在候机楼内以滚动屏幕 方式，以宣传栏等形式宣传空防知识； 各航空公司可以在机票的附页上，机舱 内旅客座位前方的安全须知卡内载明在 航行过程中机舱内，何种行为是非法干 扰行为，将有可能造成何种严重后果， 并对处罚措施加以明确说明，使旅客彻 底了解其行为将对航行造成的影响，避 免因空防知识的缺乏而造成不可挽回的 后果和遗憾。其次，明确机长的机上执法权限， 发挥机长和机组人员防范非法干扰行为的作用。飞机一旦升空，或者从严格法 律定义说“从装载完毕、机舱外门各门 均已关闭”，机上人员与财物构成一个 临时单位时起，在这个“封闭的天地”里，机长就成了“无冕之王”。“无冕之 王”比喻了机长地位的微妙处境：一方 面他要行使一定行政乃至司法管理权， 另一方面却无政府公职人员或公共官员的资格或身份。除机长应从技术上保证 航行的安全外，机长的上述管理职能在 国际公约以及各国国内立法中均有所体 现。1963 年8月的东京公约在规定 了“国际法所禁止的行为”同时，规定 了机长对于航空器内部所发生的刑事事 件的治安和警察权力，在一定程度上解决了机长的法律地位问题。譬如，东京 公约认为“凡机长有正当理由认为某5 8 人在航空器上有或将有第一条第一款所指犯罪或行为者，可以对此人采取包括 看管在内的，正当而又必要的措施（”第 六条第一款）；对于有危害航行安全、违 反机上正常秩序与纪律行为的人，机长 有权在任何降落地点令其下机（第八 条）等等。中华人民共和国民用航空法第44条第二款规定：“机长在其职权范围 内发布的命令，民用航空器所载人员都 应当执行。”第46条规定：“飞行中，对 任何破坏民用航空器、扰乱民用航空器 内秩序、危害民用航空器所载人员或者 财产安全以及其他危及飞行安全的行 为，在保证安全的情况下，机长有权采 取必要的适当措施。”法律赋予了机长 一定的机上执法权，同时，为鼓励机长 从技术上保障航行安全的情况下，也能 够行使一定的执法权，从另一个角度保 障航行安全，一定限度的免责条款是必 不可少的。这样，无论从机长主观角度 出发（他必将为保护航行安全而愿意行 使这一执法权），还是从旅客的客观角 度出发（震慑于机长的机上执法权力而 主动减少制造非法干扰行为）都可以起 到防范非法干扰行为的作用。再次，尽快建立和完善“空中警察” 制度，将机上秩序纳入正常社会治安管 理的轨道。长期以来，在航行过程中，航空器内部作为一个独立空间成为了社 会治安管理的真空地带，在航空器内部 没有人能依法律授权行使治安管理权， 保障机上治安管理秩序，而飞机在航行过程中受人为因素影响航行安全而造成 恶性事故的几率较之其他情况下更大， 因此如果能够将机上秩序纳入正常社会 治安管理的轨道，对于防止航空器内部的非法干扰行为的发生具有重要意义。 建立空中警察制度则是实现这一目标的 迅速而有效的措施。空中警察区别于各 航空公司所属的空中保安，他们是国家公务员，以国家强制力为依托，依法行 使治安管理权，他们既应具备良好的空 防知识，也应作为一名合格的执法者而 行为，从而改变了空中保安维持机上秩序时因缺少国家授权所处的尴尬地位， 可以最大限度地保障航行安全。当然，目前业已形成的机场安全检查和警卫制度，以及各国纷纷强化预防立 法等措施，也是防止非法干扰行为发生 的必不可少且行之有效的作 。三、建立健全有关法律法规，严惩机上非法干扰行为 目前，非法干扰行为只是国际法上的概念，我国现行法律法规并未引 进，只是分别在刑法、民用航空法 第七章和第十五章和民用航空安全 保卫条例中，对于不同性质的非法干 扰行为零散地加以规定。这种零散的 规定不能给人们一个完整的非法干扰 行为的印象，很难使人们正确、全面地 掌握其准确含义，当然也难以引起人 们的重视。同时，对于危害性极大的非 法干扰行为无法依据我国现行法律的 规定做相应的处理，只是参照治安管 理处罚条例以一般违法行为的标准处 罚明显过轻，难以达到处罚目的。而 且，现行法律的滞后性使其难以囊括 随高科技发展而产生的非法干扰行为， 例如在机舱内使用严重危及航空安全 的便携式电子设备。鉴于我国有关非 法干扰行为立法严重不足的状况，建 立健全有关法律法规，严惩机上非法 干扰行为成为我国民航立法的当务之 急。有关非法干扰行为的立法应当规 范化系统化，使其形成一个协调、统一 的有机整体，最大限度发挥其法律规 范的指引、评价、教育、预测和强制作 用，以保证民用航空器免受非法干扰 行为的影响，确保航空器及有关人员 财产的安全。为此，笔者提出如下建 议：首先，制定专门法律法规，正式引 入非法干扰行为的概念。引入非法干 扰行为的概念就意味着结束对这一概 念立法上的模糊状态，正式将其纳入 立法范围，使这种行为和其他违法行 为一样有明确的法律对其加以约束， 从而做到这一领域的有法可依。同时， 制定专门法律法规，全面而系统地对 非法干扰行为加以规定可以改变现行 法律法规中对非法干扰行为的规定零Dec. 2003 ( Vol 36)安 全安全S A F E T Y & S E C U R I T Y散片面的现象，既可以引起人们对这种违法行为的重视，也有助于为人们 准确全面地掌握这一概念提供一个统 一的标准，避免判断的任意性和不规 范性。其次，从非法干扰行为的危害性 来看远远大于一般违法行为，而责任的承担应当与违法或损害相均衡，也就是人们所说的“罚当其罪”，因而，对 于非法干扰行为的处罚程度应当普遍 大于一般违法行为。但是，现有的法律 法规的有关规定都是比照一般违法行 为的标准对非法干扰行为加以处罚， 难以达到其处罚目的，使非法干扰行 为人承担与其行为相当的责任。所以， 应当在明确非法干扰行为的法律责任 的基础上，有意识地加大对非法干扰 行为的处罚力度，依据行为人的行为 性质，造成的损害后果以及其主观心 理来分别处理不同的非法干扰行为， 使其分别承担民事责任、刑事责任和 行政责任等，由此形成一个多层次的 处罚体系以体现法律的严肃和公正性。再次，法律本身固有的滞后性决 定了现行法律法规总滞后于现实生活 的发展变化。对于非法干扰行为来讲，社会的发展，科技的进步总会产生一 些行为有可能影响航空安全，例如电 子技术的发展，手提电脑、移动电话等 电子设备的普及，在航空器中使用这类设备的危险性只是逐渐才被人们认 识，这种行为也随着这种认识才逐渐 被归入非法干扰行为的范畴，而反映 在法律法规中更是经历了或正在经历的又一个过程。当法律明确了这些行 为的性质和责任，现实生活中已有不 少因此种行为造成的不良影响甚至是 恶劣后果。针对这些行为以及以后有可能产生的具备非法干扰行为性质的 行为，需要专门的学者对其加以研究， 更需要一个专业的快速的机构来及时 的立法，以缩短没有法律法规规范这些行为的时间，减少这种行为造成的 不良后果。因此，航空法学的发展迫在 眉睫。（本文编辑 苏 宁）波音与中国签署 30架新一代B737订单Boeing to Purchase 30 New-generation B737sB737-600/-700/-800/-900。基于数字技术设计的波音新一代更快和更远。（肖）ConstructsThreeRegionalMarketingNetworks随着国内航空运输市场竞争的进一步加剧，一种以全新的机制、全新的观念、全新的管理参与地区竞争，全面增强东航市场营销能力的新型市场营销管理体系中国东方航空股份有限公司南部地区、北部地区、东部地区销售管理网将于近期 围绕上海、北京、广州三大中心，初步形成的南、北、东三大地区营销以西安、昆明为两翼，大力拓展西北和西南市场，全面实现东航在国内航空市场发展的战略，为赢得更加广泛的市场前景奠定基础。 (陈亦珉张明)年国泰航复飞北京8时30分，国泰航首班复航北京的航班CX318在阔别13年后国泰航空董事兼常务总裁陈南禄表示，国泰航一直致力加强香港 作为环球航空枢纽的地位及与内地门户城市连通作用，以期以顺畅的服务吸引更 多的商务乘客和旅客往来香港和内地。据了解，目前国泰航往返北京的航班为每周日由香港飞往北京，周一、三、五由北京返回香港。(夏)中国航空航天摄影大赛圆满结束弘扬航空航天业50年来取得的成就，以此来促进中国工业与摄影的发展。本次大赛得到了来自国防科工委、民航总局、中航一、二集团、航天科技与机 电集团以及中国摄影家协会的大力支持；同时也得到了行业内摄影工作者的积极响云天和董朝晖四位评委组成的评委会经过认真评选，评选出一、二、三奖作品28海航宣传处的牟健为以其“鹰击长空”获得综合大奖。(张 隽）5 9 2003.12 (Vol 36)简 讯China Signs with的新成员包括737系列，装备了更 它们能飞得更高、东航架构南、北ChinaEas