关于农村土地征用补偿领域职务犯罪案件的调查报告.doc

沙坪坝区农村土地征用补偿领域职务犯罪案件的调查报告沙坪坝区人民检察院 预防科随着我国农村经济的发展和城市化进程的不断推进，农村土地被大量征用。就沙坪坝区而言，作为重庆市统筹城乡改革发展的试验区，重庆市大学城、“温泉城”项目建设及旧城改造、微电子工业园建设项目、铁路物流园建设项目等国家级、市级重点项目陆续在我区启动，急需征用大量农村土地。2005年至2009年期间，沙坪坝区共征用涉及镇村农用土地5万余亩，农转非6万余人，征地补偿资金高达数十亿余元。农村征地工作促进了重点建设工程的顺利实施，但也导致了一批农村土地征用过程中的职务犯罪案件发生。2008年以来，我院围绕重庆统筹城乡发展的大局，按照最高人民检察院检察机关为社会主义新农村建设服务的意见的有关规定，立足区域特点，大力查办破坏社会主义新农村建设的职务犯罪，查处了系列农村土地征用补偿过程中的职务犯罪案件，收到了良好的社会效果和法律效果。一、 我院查办农村土地征用补偿职务犯罪案件的基本情况2008年以来，我院按照高检院、市院关于积极开展查处破坏社会主义新农村建设职务犯罪的统一部署，调整思路，明确任务，将职侦工作的重心放在查处农村土地征用补偿领域职务犯罪案件上。截止2009年底，我院共立案查处农村土地征用补偿领域职务犯罪案件14件34人，其中农村基层组织人员贪污、职务侵占28人，国家征地部门工作人员受贿犯罪6人。通过统计分析，我们发现，我院查办的农村土地征用补偿过程中的职务犯罪案件具有罪名集中、涉案金额大等特点，以下附表说明。（一）、罪名集中涉案罪名比例图236567.65%17.65%14.70%0510152025贪污罪受贿罪职务侵占罪人 数所 占 比 例（二）、涉案金额大 二、农村土地征用补偿过程中职务犯罪案件的特征表现（一）、相互勾结，共同犯罪突出，窝案、串案多我院查办的农村基础组织人员职务犯罪案件，全部属于村支书、村主任、村财务人员相互勾结或村、社干部相互勾结，共同犯罪。如在土主镇明珠山村支部书记雷厚华等人共同贪污案中，就是时任该村支部书记雷厚华、村委会主任陈安华、村委会会计敖云、村委会出纳曾洪芳在重庆铁路集装箱中心站建设项目对其村进行征地拆迁过程中，利用其协助沙区征地办、土主镇政府进行征地补偿工作的职务便利，在资产清理期间，上述四人通过与沙区征地办公室相关人员相互勾结，在该村并没有果树、干果树的情况下，采用虚列果树、干果树的补偿事项，虚增该村集体资产补偿款30余万元。在补偿款到帐后，于2007年8月，将虚增资产中的20万元补偿款通过虚列补偿事项的方式套出变现后占为己有，雷、陈、敖、曾四人各分得5万元。而土主镇四塘村党总支书记申正福等四人共同贪污案、观音岩村支部书记王永福等三人共同贪污案均是在重庆铁路集装箱中心站建设项目征地工作中，两个村的两委会成员采取同样的手段共同贪污20万元和15万元。较之于村干部职务犯罪案件中共同犯罪多的特点，在国家征地部门人员所涉及的职务犯罪中，则是串案现象非常突出。由于人员的配备数量、工作的特殊性等原因，我区农村征地区域分为若干工作点，征地办公室的工作人员经常会根据上级部门的安排和工作进度，在各个工作点之间交换，流动性大，这样就为串案的产生提供了条件。2008年，我院查办征地办公室工作人员杨乐受贿案时，杨乐就向办案人员检举征地办其他工作人员同样有收受贿赂的行为，根据杨乐举报的线索，侦查人员顺藤摸瓜，查办了丁萌、肖毅等人的特大受贿案件。串案现象之所以如此突出，究其原因，正在于国家征地部门人员在作案方法上相互效仿，作案手段雷同，而且因为人员的流动，相互之间比较了解其他人的一些问题，特别是还存在同时收受相同行贿人给予的贿赂，因而形成串案。（二）、罪名集中，贪污、贿赂犯罪占所查案件的绝大多数近两年我院查办的农村土地征用补偿中的职务犯罪案件，贪污案件所占比例为67.65%，受贿案件比例为17.65%（其中一人犯受贿罪、滥用职权罪数罪并罚）。在农村基层组织人员所涉及的罪名中，贪污犯罪比例为82.14%，职务侵占罪比例为17.86%，而在国家征地部门工作人员所涉及的罪名中，受贿犯罪比例高达100%。出现上述现象的原因，一是与农村土地征用补偿领域中两类人员主体职权密不可分。农村基层组织人员有经手和管理土地补偿款的职责，对集体土地补偿款去向有支配权。而征地部门工作人员则拥有清理、确认集体资产、支付补偿款等方面的话语权。二是机会造就贪污、贿赂犯罪高比例发生。因为重庆铁路集装箱中心站、重庆大学城等重点建设项目大量征用农村土地，农村获得了大量的土地征用补偿款，农村权力又过分集中在少数村干部手中，财务管理混乱，村务不公开，加之征地程序不规范，执行不严，这就为两类人员职务犯罪创造了大量腐败的机会。同时征地部门工作人员代表国家，农村基层组织人员代表集体实行农村土地征用补偿行为，各自的犯罪目的也为彼此提供了便利条件，相互利用。如在这一系列案件中，土主镇农村基层组织相关人员，为了达到贪污土地补偿款的目的，先后与沙区征地办公室工作人员杨乐、丁萌等人勾结，采取虚列补偿项目，虚增补偿数额的方式，骗取国家土地补偿款，并加以私分。而沙区征地办公室工作人员杨乐、丁萌等人也因为帮助上述人员弄虚作假，获得了巨额好处。以沙区征地办公室普通工作人员丁萌为例，在其负责的片区土地征用清理工作期间，大肆收受贿赂共计160多万元，职务虽微，受贿数额之大，出乎人之意料。而沙区征地办公室普通工作人员杨乐，也效仿前辈，作为年仅25岁的事业单位工作人员，受贿达80余万元。（三）、“群体效应”现象突出政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳曾经提出了“破窗理论”。这个理论认为：如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之，这些破窗户就给人造成一种无序的感觉。结果在这种公众麻木不仁的氛围中，犯罪就会滋生、繁荣。 在我院查办的农村土地征用补偿职务犯罪案件中，这种“破窗理论”的群体效应在作案诱因与作案手段方面得到了充分的体现。这一系列的职务犯罪案件，作案手段简单，且较为相似，主要有：一是在土地征用补偿过程中，农村基层组织人员与政府相关工作人员勾结，虚增被征项目，骗取土地征用补偿金后非法占有己有；二是假借名义，虚列支出后将土地补偿款造册私分。正是这种作案手段的雷同，使侦查人员可以从一个村贪污案的个例入手，逐一查处了涉及重庆铁路集装箱中心站、重庆大学城等重点建设项目征地工作中，四个自然村的相关基层组织人员犯罪的案件。在办理土主镇观音岩村支部书记兼村委会主任王永福等3人共同贪污案期间，办案人员发现，之所以王永福等人敢于利用职务便利，虚列集体资产，贪污国家土地补偿款，原因在于其听说该镇明珠山村雷厚华等人就是利用这种手段得到好处，而且没有受到相关查处，于是专门前往明珠山村“取经”，依葫芦画瓢，找到沙区征地办的相同人员，也顺利的得到了虚增的土地补偿款。而在随后对明珠山村雷厚华等人进行调查时，我们又得知，事实上前往明珠山村“取经”的还有该镇四塘村支部书记申正福等人。在谈到“取经”的动机，王永福如实讲到：“其实我们就是看见明珠山村的雷子（雷厚华绰号），他们用虚报的方式弄到了钱，而且又没有遭，我们都是一样的自然村，也就萌发了向他们看齐的想法。”三、农村土地征用补偿过程中职务犯罪案件多发的原因（一）主观方面原因 身份、所处岗位的不同，促使农村土地征用补偿职务犯罪案件中的两类涉案主体具有不同的犯罪主观原因。特权思想、失衡心态、侥幸心理的共同影响，促使农村基层组织人员职务犯罪产生。被查处的农村基层组织人员手中普遍握有人、财、物等实权，自觉高人一等，以地方“土皇帝”自居，工作作风简单粗暴，生活上远离农民群众，特权思想严重。 一些农村基层组织人员认为自己常年处于农村基层第一线，工作辛苦，吃力不讨好，正常的经济待遇却极为低下，在土地被征获巨额补偿之后，回想自己以往的工作，普遍产生付出与回报不成正比的想法，心态失衡之下，于是便借机为自己捞取好处。正如土主镇观音岩村会计曾在华谈到：“自己当了一辈子老实巴交的农村干部，前些年村子里的经济条件也不太好，前次自己老婆生重病，我当了这么久的村干部，居然连看病的钱都凑不齐，还要到处凑钱，而村里的一些胆子大的年轻人，有的开厂，有的搞施工队，个个有钱，心里很不是滋味。所以这次村里面开始进行征地拆迁，想想是一个机会，就犯了错误。”很多农村基层组织人员法律意识淡薄，对自身定位不准。他们不知道村官有时属于其他依照法律从事公务的人员，属于国家工作人员的范畴。认为自己身处农村最基层，群众不了解，上级不掌握，心怀犯了事最多不干了、不会受到法律处罚的想法，最终铤而走险，以身试法。而在国家征地管理部门的工作人员作案心理因素中，难以抵挡的物质诱惑，是致使其走上犯罪之路的最大缘由。在我国改革发展的经济大潮中，在腐朽思想的影响下，在一些国家机关工作人员心中，吃喝玩乐无疑最令人羡慕，“款爷”、“香车豪宅”是最佳生活方式，而对诸如正义、勤劳、秩序等基本价值观念却不屑一顾。而客观上，一方面，随着经济体制的改革，国家机关内设机构功能日益明晰化，其内部利益和分配方式也开始多样化。不同岗位人员之间存在的收入差异越来越大，结果造成部分人员在心理上失衡，也就有了用手中的权力作为交换筹码的动机。而另一方面，正是由于国家建设的迅速发展，城市化进程的加快，农村土地被征用的情况也变得愈加频繁，涉及的土地征用资金量也逐年增加。手中权力的扩大，对物质享受的追求，两方面相互结合，为腐败行为的发生提供了契合点，今年查处的丁萌案就是其中的典型。丁萌作为沙区征地办公室征地二科的普通工作人员，因为无法抵御金钱的诱惑，肆意妄为，为追求相关人员给予的“感谢费”，任意改动征地清理数据，增大被征用土地面积，虚改被征项目，造成国家财产巨大损失。而丁萌在20062008年期间，为了购买高档皮鞋、衣物、手表、茶具等奢侈品，将收受的贿赂160余万元挥霍一空，单是购买皮鞋一项，办案人员在其家中搜查出高档皮鞋数百双，大部分是从香港定制，其奢侈程度可见一斑。而征地办公室工作人员杨乐，作为年仅25岁的“小字辈”，更是为了满足其吃喝玩乐的要求，大肆收受贿赂达80余万元，用于炒股和改装跑车。（二）客观方面原因1农村基层组织人员思想政治素质和文化素养较低。被查处的村官思想素质、文化素质普遍不高，法制观念淡薄，有的认为侵吞土地征用补偿款属于一般的违纪行为，不认为是犯罪。同时，一些党员村干部，缺乏自我约束，丧失身为共产党员基本的理想信念，私欲膨胀。近年来，农村调整选举的基层组织人员中，一些地方由于缺少必要的引导和监督，没有把好素质关，致使一些素质低的人员被选举到村基层组织岗位上，埋下了发生职务犯罪问题的隐患。在犯罪的基层组织人员中，多数文化水平较低，政治素质较差。同时，教育不够也是农村基层组织人员职务犯罪的一个原因。目前，虽然各村大都建立了活动室、阅览室等学习阵地，但基层组织人员学政治理论、学业务却很少，对基层组织人员进行党性教育、理想信念教育更少。由于忽视教育和学习，使一些农村基层组织人员的思想状况发生了变化，自律意识不强，宗旨观念淡薄。2财务管理混乱，各项监督制度不健全。农村集体经济组织普遍存在着钱账不分，白条入账的现象，收入、支出全凭“一支笔”或“一张嘴”，村务公开、民主理财等基本制度，在执行中流于形式，缺乏必要的监督制约机制，给村干部贪污公款以可乘之机。在农村，村支书、村主任等村干部在财务管理、发展经济、协助政府执行公务方面拥有很大的权力，基本上大小事他们说了算。土地补偿款的发放权集中在村干部手中，又存在着不公开、不透明，这就为村干部贪污、挪用土地补偿款等腐败行为提供了温床。 我们感受特别深的是，由于村级财务人员的配备没有一定的标准，致使村级财务人员鱼龙混杂，整体素质偏低，加之对其政治和业务培训少，不少会计人员缺乏法纪观念，财会业务水平低，账务处理随意性大。乡镇有关部门对农村集体账目审查仅局限于年终象征性对账，发现问题也不及时纠正，对一些小村，甚至几年不去审查账目，导致个别农村基层组织人员有恃无恐，胆大妄为。同时，乡镇等上级政府部门对农村土地征用补偿款的发放标准、过程等缺乏监督，对发放过程中存在的问题重视不够，没有切实承担起应有的指导和督促职责。比如，在土地补偿款下拨到村里之后，缺乏对其是否及时足额发放、是否合理使用等情况的监督。乡镇一级的监督机构如农服中心和纪检部门缺乏对村干部监督的勇气和胆识，不敢大胆进行有效的监督。 3.农地补偿标准偏低。现行农地征用按照土地原有用途，以农民的农村生活水平为补偿背景，实行统一年产值对农民进行补偿，标准较低。由于近年来各地城市化进程的推进，土地被征之后的失地农民往往被政府纳入城镇居民的行政管理体制之中，但是后继的就业、医疗、子女教育等社会保障问题却无法迅速更进，这实际上是要求失地农民以农业收入生活于城镇之中。土地是农村、农民生活之本，出于对失地之后未来生活及收入的不确定预期，一些农村干部私心作祟之下合乎情理的便产生了利用最后的征地补偿之机弄虚作假大捞一笔、为日后的城镇生活谋求保障的行为，甚至于产生了一些村、社干部联合全体村民、社员集体谎报、虚增农村集体资产被征项目以骗取补偿金，进而事后私分、利益均占的现象。4.农村土地征用程序不规范。农村土地征用清理、确认程序的不规范，给部分村干部与征地工作人员相互勾结贪污土地征用补偿款提供了可趁之机。农村土地征用的资产清理人员一般由当地的镇、村干部和少数征地工作人员组成，他们中有的人碍于亲友情面，或者受人之托，或者慷国家之慨，在清理程序中睁一只眼闭一只眼，致使谎报、虚增乃至事后随意添加、篡改被征项目的事例时有发生。同时，征地工作人员的权力过大，被征项目的清理数据往往只需征地工作人员签字即可确认，这些数据在报上一级领导审查时，由于缺乏实地勘查制度，其真假与否实际上并不能得到有效的监督。因此，一些负责征地的政府工作人员往往与部分村干部、被征业主相互勾结，虚增、谎报被征土地面积及项目，骗取巨额补偿款。5.征地工作人员队伍素质不过硬。农村土地征用补偿工作涉及大量的法律法规和相关政策文件。政府征地工作人员的素质高低直接决定征地工作能否合法、有序地开展。但是从现实情况看，征地拆迁队伍中充斥着大量的临时抽调人员或退伍安置军人或国土部门内部的亲属子女，人员素质参差不齐，政治素养和业务水平难得保障。业务能力固然可以通过一时的知识急训予以提高，但是先天的政治素质不合格这一致命问题却无法在短时间内予以解决。实际上，在农村土地征用补偿过程中收受贿赂的征地工作人员，恰恰都是一批拜金主义思想严重、生活奢靡、贪污享乐的人。在这种思想觉悟之下，这些人混杂于征地队伍之中利用手中权力大肆寻租的行为，也便不难理解。四、农村土地征用补偿职务犯罪案件的预防对策和建议农村土地征用补偿职务犯罪案件大量发生是多方面原因共同造成的，必须采取全方位的多管齐下的措施和手段，从根本上、制度上对其加以预防和遏止。（一）、加强对农村土地征用补偿领域相关干部的任用和管理。首先，应加强对村干部的指导、教育、管理。村干部在诸多方面行使着与国家工作人员同样的权力，而且分布之广、数量之多、与人民群众的接触最为直接，只有用好、管好、教育好村干部，农村经济的发展和社会的稳定才会有保障。一是各级相关部门要引导好、监督好村两委会的选举工作，防止以家族势力、宗族势力或贿赂、威胁等不正当手段进入农村基层组织，让真正愿意为群众干事、干好事的人员进入村干部序列。二是充分发挥党组织对村干部的教育和管理作用。我院查处的这系列村干部均是党员干部，可以运用党的组织纪律和有关规定教育管理村干部，让他们在管理村自治事务和协助政府从事公务中起好模范带头作用。其次，要提高征地工作人员的整体素质，把好用人关。从我院查办的系列征地工作人员受贿、滥用职权犯罪案件来看，5名征地工作人员涉案金额最高的达160万元，年龄最小的仅25岁。他们相互攀比，贪图享乐，把手中的权力作为敛财的工具，收受贿赂成为公开的秘密。征地工作人员的素质低下，除了直接导致自身的腐败堕落外，也给农村基层组织人员利用该类人员里外勾结、弄虚作假贪污农地征用补偿款以可乘之机。因此，必须建立一支具有较高素质的征地工作人员队伍，可以通过公开招考、竞争上岗等方式挑选一批政治素质、业务素质过硬的人员充实到征地队伍中，建立以工作业绩、群众满意度、廉政指数等内容的考评机制，用制度管人，确保征地拆迁工作的顺利进行。（二）、加强思想政治教育和法制宣传，提高自律意识。农村土地征用补偿领域相关人员犯罪，最根本还是主观世界发生了变化。思想政治教育必不可少，但要突出针对性和实效性。对于农村基层组织人员，着重要解决封建特权思想，提高农村基层组织人员为基层群众服务和遵纪守法的自觉性。针对村干部素质低的现状，加强教育培训，是解决农村基层组织人员职务犯罪问题的一个好办法。首先，对农村基层组织人员可以采取持证上岗，任职教育的方法，提高他们的文化水平和学历层次。其次，开展警示教育，通过对违法违纪农村基层组织人员的及时查处、曝光，起到震慑作用，检察机关也应主动出击，深入乡村开展法制教育，提高广大人民群众知法、懂法、守法、用法的意识。再次，在农闲季节定期对基层组织人员进行党性教育、财经管理和法律知识的培训，提高村干部的综合素质，提高农村基层组织民主管理水平和农民参与民主决策自主经营能力。对于征地拆迁工作人员，着重要解决理想信念和职业道德的问题，通过教育，树立正确的世界观、人生观、价值观，正确行使权力，从思想上筑起拒腐防变的坚固防线。（三）、加强权力制衡和监督，保证正确行使权力。要在农村基层组织中建立起以民主集中制为主要内容的约束机制，对于重大问题、重大事项要集体决定，并注意征询村民议事组的意见，特别是对征地拆迁中补偿费用的管理和大项资金的支出，让村民有充分的知情权。“绝对的权力导致绝对的腐败”，而“阳光是最好的防腐剂”，从当前我院查办的农村基层组织人员犯罪案件来看，当前农村基层“一言堂”、“家长制”的现象仍然存在，在有些地方甚至还非常严重，大小事情都是村支书或者村主任说了算，“宗族式”、“家族式”、“亲友式”的管理模式依然十分盛行，政务、村务公开多数流于形式，涉及经济等重大事项，有的不及时公开或假公开。以覃家岗镇梨树湾村原村支书向大全为例，其从20世纪七十年代就开始担任该村村支书，直到2007年才离职，但仍然担任该村的顾问。在他担任支书期间，村内的大小事务基本上都由其一口决定，这也为其伙同其他村干部侵吞集体土地补偿款400多万元、收受他人贿赂80余万元埋下了伏笔。事实上，早在1997年12月，农业部就颁布了村集体经济组织财务公开暂行规定，对农村集体活动如何管理和进行民主监督进行了规定。而2000年3月，重庆市人大常委会也颁布了重庆农村集体资产管理条例，针对农村集体资产管理做出了比较详尽的规定，包括村务公开制度，农村基层组织人员离任审计等都做出了相应的规定。但在实际操作中，村务公开过于流于形式化，甚至经常性的不公开，而村民委员都是由村里的老支书、老主任在控制，根本起不到监督作用，村民自身的民主意识也不够，对于监督没有主动性和积极性，或者想进行监督也没有渠道，从而导致农村基层组织人员犯罪可能性的加剧。因而我们认为，首先，必须改变农村基层组织人员“终身制”、“家长制”、“一言制”的现状，在对于农村基层组织的主要领导，包括书记、主任、会计、出纳等都要实现选举和任职期限的双重控制，规定上述人员连选连任的次数，应以23届为基础，超过此届数，即不能继续连任。其次，乡、民族乡、镇要发挥其管理和监督的领导作用，在保证村级组织自治的基础上，可以在农村集体资产的重大处理事宜上，包括在集体资产的处置、承包、征用、使用时，主动牵头，领导村集体资产民主监督小组对上述行为进行监控，或者不定期对村级组织的村务公开活动进行抽查，向村民公布村务公开的程序，对村务公开打开方便之门，增强村民民主活动的意识和积极主动性。此外，在征地工作人员受贿案中还反映出，具体负责征地的政府工作人员权力过大，被征用村、社集体资产项目和数量往往一个人说了就算，而征地部门及相关政府部门的负责人对于上报的被征资产材料也未尽严格的审核义务，致使土地征用补偿金被骗取贪污的事例时有发生。征地部门应建立农村土地征用补偿重大事项集体决策机制，明确相关人员职权范围。推行农村土地征用补偿公示制和听证制，让整个农村土地征用补偿过程公开、透明，让权力得以民众的监督。（四）、双管齐下，完善村级财务管理机制、规范农地征用补偿制度。要建立健全村级财务管理制度，要杜绝白条子、假票入账等现象，实行收支两条线；真正做到村务公开。村主任、会计、出纳等人要认真履行财务手续和执行财务制度，改变目前部分村财务管理的混乱局面，堵塞漏洞。设置村务公开栏，向村民公开村年度收支情况、收费标准、重大项目建设等多项内容。村委会每季度（或半年）召集村民理财小组成员