（城市规划与设计专业论文）上海郊区小城镇工业布局优化与政策导向研究.pdf

摘要 上海郊区小城镇工业是上海工业建设的一支重要力量，而随着上海市产业重 心向郊区的转移，郊区小城镇工业在上海市工业体系中占有更重要的地位，并对 城乡一体化的建设具有关键的作用。但是，目前在郊区小城镇工业发展中出现的 用地规模过大、经济效益相对低下、环境污染严重等问题，正制约着小城镇工业 的发展及其作用的发挥。而在造成这些矛盾的原因中，不合理的工业布局是一个 重要的因素。 本论文从宏观、中观、微观三个层面对上海市郊区小城镇工业布局的现状进 行研究，分析了小城镇工业布局的特征及其所存在的问题。在此基础上根据社会、 经济、环境等方面的发展要求，结合其自身特征，对上海郊区小城镇工业布局优 化的结构模式进行了探讨。 之后，论文进一步研究了小城镇工业布局优化的可行性，从宏观背景、政策 引导、政府行为以及现状物质条件等方面对实现优化的有利条件和制约因素进行 分析。最后，针对现状的制约因素提出促进小城镇工业布局实现优化的政策对策。 关键词：小城镇工业布局政策 a b s t r a c t t h ei n d u s t r yi nt h es m a l lt o w n si nt h es u b u r bo fs h a n g h a ii sam a r e p a r to ft h ei n d u s t r yo fs h a n g h a i w i t ht h e t r a n s f e ro ft h ei n d u s t r yf r o mt h e c i t vc e n t e rt os u b u r b ，t h es m a l lt o w n s i ns u b u r bw i l lp l a yam o r e i m p o r t a n tr o l ei n t h ei n d u s t r ys y s t e mo fs h a n g h a ia n dt h ep r o c e s so f a l n a l 2 锄a t i o no ft h ec i t y a n dc o u n t r y s i d e b u tt h es e r i o u sp r o b l e m s a p p e a r i n gw i t ht h ed e v e l o p m e n t o fs m a l lt o w n si n d u s t r yh a v el i m i t e dt h e f u r t h e ra d v a i l c 哪e n to fi t a m o n ga l lt h ep r o b l e m s ，t h e i r r a t i o n a li n d u s t r y l a y o u ti so n eo ft h em o s tp i v o t a lo n e t h i sm e s i sa n a l y s e st h ec h a r a c t e ra n dp r o b l e m so ft h ei n d u s t r y l a y o u to fs h a n g h a is m a l lt o w n sf r o m3a s p e c t s ：a c r o s c a l e ，m i d s c a l ea n d m i c r o s c a l e a c c o r d i n g t ot h er e q u e s to fs o c i e t y , e c o n o m y a n d e n v i r o n m e n t ，t h ea u t h o rp u t s f o r w a r dt h eo p t i m i z a t i o np a t t e r no ft h e i n d u s t r yl a y o u to fs h a n g h a is m a l lt o w n s a f t e rt h a t ，t h ea u t h o ra n a l y s e st h ef e a s i b i l i t y o ft h eo p t i m i z a t i o n p a t t e mo f t h ei n d u s t r y l a y o u t o fs h a n g h a is m a l lt o w n s f r o mt h e b a c k g r o u n d ，p o l i c y , a n dc i r c u m s t a n c e f i n a l l y , t h ea u t h o rp u tf o r w a r d t h e p o l i c i e st oa c h i e v et h eo p t i m i z a t i o np a r e m o ft h ei n d u s t r yl a y o u to ft h e s e s m a l lt o w n s k e y w o r d s ：s m a l lt o w n s ，i n d u s t r yl a y o u t ，p o l i c y 声明尸明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的 成果，撰写成硕士学位论文“上海郊区小城镇工业布局优化与政策导 向研究。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重要 贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任 何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表或未公开发表的成 田 术。 本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名：礁 1 0 0 0 人均g d p4 9 1 54 7 1 7 71 1 8 8 11 6 8 5 02 2 6 7 0 ( 美元) ( 2 0 0 2 年)( 1 9 9 1 年)( 1 9 8 5 年)( 1 9 8 7 年)( 2 0 0 1 年) 2 0 0 0 0 资料来源：2 0 0 3 年上海统计年鉴以及施祖辉，上海国际中心城市功能级比较， 1 9 9 7 2 2 2 上海市郊区工业概况 2 0 世纪9 0 年代以前，上海市的工业大部分集中在城市中心区。至1 9 8 7 年底，中心城2 6 1 平 方公里范围内，有工业企业5 6 0 3 家、职工2 1 6 2 4 万人，工业总产值6 1 0 2 8 亿元，分别占全市工 业的4 7 、6 0 和6 6 ，平均每平方公里有企业2 2 户、职工8 2 8 5 人、工业总产值2 3 4 亿元 。 上海工业这种密集于中心城的布局结构，不仅 与城市发展规划产生矛盾，也给工业企业的自 身发展带来不少问题，主要表现在：严重污染 城市环境，增加市区交通运输压力，企业发展 空间不足，阻碍中心城区第三产业的发展等。 进入9 0 年代，随着浦东开发开放以及 材一个龙头，三个中心”决策的提出，上海的 经济发展进入了一个新的历史时期。社会经济 的加快发展，要求城市的产业布局随之进行调 整。1 9 9 3 年初，上海市经济委员会在制订的 1 9 9 3 年上海工业工作要点中指出，要积极发 展第三产业，促进企业多元化经营。对市区的 企业，可以利用土地级差地租，通过批租、联 建、改造，发展。三产”；对长期亏损、扭亏 无望以及“三废”污染严重的企业可以结合 关停并转，转“二产”为“三产”。同年，上 海工业系统制订了上海中心城区工业布局调 图2 2 上海市市级以上工业区及重点产业基地分布 数据来源：张洪发等，上海现代工业园区，2 0 0 2 1 2 第二章上海郊区小城镇工业发展背景 整实施规划初稿，召开了“中心城区工业布局调整实施规划及政策措施研讨会”，规划在1 9 9 7 年以前分期分批向外疏解和迁移大部分企业。此后，城市中心区的的工业企业开始大规模向郊区转 移。 与此同时，随着中心城区工业布局调整力度的加大，以及大量外商合资、合作、独资企业纷纷 落户上海，形成了大量的工业用地的市场需求。郊区各级政府在市委、市政府的统一部署下，为推 进地区经济的发展，建成了一批国家级、市级和区县、乡镇级工业开发区。为了提高城市投资效益， 防止新建项目过于分散，实现集约化用地，“九五”初期，市政府提出了重点推进“1 + 3 + 9 ”工 业区 建设和发展的要求，从而为郊区体现上海工业的实力与水平提供了坚实的基础和有力的支撑。 到2 0 0 2 年底，上海郊区g d p 达到1 6 8 0 亿元，比1 9 9 0 年增长9 8 倍：工业总产值4 1 7 0 亿元，比1 9 9 0 年增长l o 3 倍，分别占上海全市的1 3 和1 2 。截至2 0 0 2 年底，郊区已累计批准外商投资企业1 2 5 0 0 多家，占全市引进外资项目的4 0 ，合同引进外资2 8 0 亿美元，占全市的2 7 左右，对外开放成效 显著。可见，经过近1 0 年来的发展，郊区已发展成为上海市经济，特别是工业经济发展的重要区 域经济。 2 2 3 郊区小城镇工业的地位与作用 经过多年的布局调整，上海市郊区已经形成了以四大产业基地( 即微电子产业基地、上海国际 汽车城、上海化学工业区、精品钢材制造基地) 和“l + 3 + 9 ”工业开发区为核心的产业格局结构。 近年来，市级以上工业区和重点产业基地在政府各项政策的支持下，有了快速的发展，形成郊区工 业最重要的增长点，成为郊区工业发展的极核。 罐。9 一丝哮 。”“，、 1 - 一。? 。翟 ： l 1 9 1 6 u 9 6 【 ，“? 。 j 1 9 6j 1 记 群 位蠡( 塞) 从业人t ( 百人)皇产值( 现价亿元) 郊区日小城镇 图2 - 32 0 0 2 年上海市郊区总体与小城镇工 业指标比较 数据来源：根据2 0 0 3 年上海统计年鉴和2 0 0 3 年 上海郊区统计年鉴整理 除了这些市级以上工业区和重点产业基地以外， 郊区的空间内还分布着大量的小城镇工业，构成郊区 工业结构中的下一级体系，是郊区工业建设中一支不 可忽视的力量，在社会经济中发挥着不可替代的作用。 首先，小城镇工业是郊区工业经济中的重要组成 部分。从2 0 0 2 年郊区小城镇的工业企业指标来看，郊 区小城镇的工业企业数和从业人数都占郊区总量的一 半以上( 分别为5 2 和5 5 3 ) 。这里所用的统计数据 中还不包括大量未列入统计的较小规模企业，如果加 上这一部分企业，小城镇所拥有的企业和从业人数还 要远远大于上述数字。 与其它指标相比，小城镇工业在产出方面处于劣 势，但是仍占到郊区总产出的3 0 以上。目前，小城镇 工业内在的能量还没有得到完全发挥，有着巨大的潜 第二章上海郊区小城镇工业发展背景 力可挖。如果能够让小城镇工业充分发挥潜能，将会有更大的产出增长空间。 其次，郊区小城镇是郊区重点工业区发展的重要辅助力量。市级以上工业园区和重点产业基地 是上海市郊区工业发展的核心地区。这些重点园区目前招商的主导方向和今后的发展重点都是以吸 纳大中型企业为主，以利用大中型企业生产效率高、产出高、用地集约的优势，形成高效的郊区工 业发展核心。而在现代化的工业生产体系中，企业生产需要广泛的分工合作。在大中型企业的生产 活动中，有较多的生产过程还需要中小企业的合作与协助。小城镇由于生产成本较低，是吸引中小 型企业的主要地区，这些企业与重点工业区的分工协作，将成为重点工业区企业发展的重要辅助力 量。 另外，上海市郊区小城镇工业还担负着促进郊区城镇和农村发展的重任。目前郊区各区县小城 镇中，工业对g d p 的贡献平均在6 0 以上，工业从业人口占总从业人口的近5 0 回，工业企业的税收 等收入是小城镇财政收入的主要来源，小城镇工业已经成为郊区小城镇经济的重要支撑，是吸纳农 村剩余劳动力的主要载体。而且，工业发展通过自身布局的集中、提高居民的收入水平以及提供城 镇建设资金支撑，能够推动城镇建设，带动城镇其它产业的发展，并吸引农村剩余劳动力向城镇转 移，促进城镇的发展，提高郊区城市化水平。此外，小城镇工业的发展还能为其农业的发展提供资 金保障，并通过吸纳农村剩余劳动力，推动农业的集约化生产。可见，工业在郊区小城镇城乡发展 中起着不可替代的作用。 2 3 上海市郊区小城镇工业发展的优势条件 上海市郊区小城镇从社队工业起步，在改革开放后经历了2 0 年多年的发展，已经形成了一定 规模，奠定了良好的基础。与其它地区的小城镇工业相比，上海市郊区小城镇工业依托上海市有利 的区位条件和产业基础，有着多方面的优越条件。为其进一步发展提供了有利的支撑。 2 3 1 交通区位条件 上海地处我国东部海岸的中心，长江的入海口，集黄金海岸与黄金水道于一身，地理位置优越。 完善的交通基础设施，更增强了其交通区位的优势：在航空方面，上海目前拥有虹桥国际机场和浦 东国际机场两个国际机场。目前，两个机场的年旅客吞吐量为1 6 4 0 万人次，待浦东国际机场4 条 跑道全部建成，上海航空的年客运量将达到近1 亿人次。铁路方面，上海有各种铁路专用线近百条。 上海铁路将建立以直达快运为主线、内接港澳、北连俄欧、东通海外、西达中亚的国际集装箱多式 联运网络。港口方面，上海港是中国大陆最大的港口，港区面积1 3 6 0 0 多平方公里。上海港从八十 年代开始成为吞吐量超过亿吨的世界大港。目前，位于大小洋山的上海国际深水港已经开始动工建 设，建成之后，将成为亚洲最大的深水港之一，使上海成为国内以至亚太地区主要的国际航运中心 城市。航运方面，上海已与世界上2 0 0 多个国家和地区的i i 0 0 多个港口建立了航运业务联系。从 上海市可以分别抵达香港、台湾( 经第三地) 、韩国、日本、东南亚、澳大利亚、以色列、地中海、 西北欧、南非、南美、美国东西海岸等地；沿海航线可抵达全国从北到南沿海主要港口；长江航线 1 4 第二章上海郊区小城镇工业发展背景 可直达长江中下游各港口，通过江南水网可抵达江、 浙、皖等省各大小港口码头。 优越的航空、铁路、航运设施条件使上海市成 为区域的交通中心，是广大厂商投资上海及周边地 区的重要吸引点。而与这些交通设施的区域内联系 则主要通过公路，特别是高速公路的连接来实现。 截至2 0 0 3 年底，上海的公路总里程已经达到 6 4 8 5 6 1 公里，其中高速公路2 4 0 2 3 公里，还有在 建高速公路4 0 0 公里。郊区已经初步形成了以国道、 高速公路结合形成的公路干道网络。根据上海市 城市交通白皮书的规划目标，到2 0 0 5 年，干线公 路总长将从2 0 0 0 年的11 8 8 公里增加到2 3 0 4 公里， 其中高速公路网5 4 0 公里，将在郊区形成完整的网 络体系，干线公路网也将进一步完善。 公路交通是企业生产销售过程中主要的交通联 系方式，公路网络的建设对于企业的布局和工业的 图2 - 4 上海市郊区高速公路规划图 数据来源：上海市城市交通自皮书，2 0 0 2 发展有重要的影响。发达的公路系统不仅加强了小城镇与中心城区、以及小城镇之间的交通联系， 而且把小城镇与机场、港口等宏观交通节点联系起来，极大改善了小城镇的区位交通条件。上海市 郊区千道公路网络的建设和完善，提升了上海郊区小城镇的区位品质，为其吸引外部投资，强化企 业生产发展创造了有利的条件。 2 3 2 工业生产基础与外部产业支持 上海市郊区小城镇工业从社队工业起步，在改革开放后经历了2 0 多年的发展，已经形成了一 定的基础。在这一发展过程中，上海城市大工业雄厚的实力成为小城镇发展工业的有利支撑条件： 城市大工业通过产品扩散、产品更新换代、生产配套、工农联营和提供技术支持等方式与小城镇工 业发生密切的联系，从一开始就支持和促进着小城镇的工业生产。从2 0 世纪8 0 年代中期开始，为 了解决工业过分集中对市中心城区造成的压力，实现城市功能的转变，上海市中心区工业开始大规 模的向郊区搬迁。市中心工业在全市工业中的比重从1 9 8 5 年的7 1 6 下降到1 9 9 7 年的2 8 2 。整 个9 0 年代，上海工业系统共有1 0 0 0 多个企业和生产点从中心城区迁往郊区，其中有很多企业迁到 郊区小城镇，为小城镇工业发展注入强大的活力，极大带动了小城镇工业的发展。 城市大工业的影响和融合形成了上海郊区小城镇较为坚实的工业基础。而郊区重点工业区的逐 渐成熟又为小城镇工业的发展提供了有利的外部条件。近年来，上海市通过各项政策，积极鼓励企 业新增工业项目和新增工业用地向市级以上工业开发区集中；鼓励国内外投资资金和招商引资项目 向市级工业开发区集中；加强企业集团与工业区的战略联盟，完善相应的工业区配套开发建设，进 1 5 第二章上海郊区小城镇工业发展背景 一步加快市郊重点工业基地的建设。上海市重点工业基地和市级以上工业园区开发建设已初具规 模，形成了明显的产业特色，并已实现了较好的经济效益。2 0 0 2 年，“1 + 3 + 9 ”工业区完成总产值 3 1 1 8 3 0 亿元o ，比上年增长2 1 8 ，占全市工业的3 6 8 1 其中九个市级工业园区发展迅速，年末 资产总计6 6 7 7 8 亿元，比上年增长4 7 9 9 6 ；完成产值5 4 9 0 1 亿元，比上年增长4 3 2 以上。除浦 东新区外，闵行经济技术开发区、漕河泾新兴技术开发区、嘉定工业区、莘庄工业区、松江工业区、 康桥工业区产值也在1 0 0 亿元以上。重点工业区的发展，正在形成郊区工业发展的增长极，对于小 城镇工业的发展产生了进一步的推动作用。例如青浦区的华新镇，由于临近上海国际汽车城，华新 的汽车配件制造业得到了快速的发展，吸引了大量相关产业的投资，已经形成了以汽配等门类为主 导的产业结构。而随着郊区重点工业区和产业基地的发展成熟，通过生产的合作和产品的扩散，将 进一步促进和带动小城镇工业的发展。 2 3 3 市场与技术条件 上海市商贸金融业发达，消费市场广阔。发达的金融业为企业的投资、生产提供了有力的保障。 近年来，金融机构向上海集聚的力度不断增大，每年平均新增十多家。截止2 0 0 2 年底，上海市共 有银行类机构1 4 9 家，证券类机构8 2 家，保险类机构1 2 6 家，信托、财务类机构1 8 家。同时，上 海市场容量大，经济联系广，辐射全国各地。随着对外贸易的发展，工业产品的外贸出口得到新的 发展，国际国内两个市场为上海市小城镇工业的发展提供了广阔的空间。 在工业技术方面，上海拥有一个多层次、多学科的的科学研究系统。现有科研机构8 4 8 家，其 中高等院校3 4 6 所，科研单位2 5 5 家，科技活动人员1 5 万人，形成了技术力量雄厚、专业门类齐 全、研究水平较高的科研基地。而上海市正在不断推动小城镇企业与各科研机构的联合，协助小城 镇企业开发产品，提高技术和管理水平。因此，上海市强大的科技力量成为小城镇企业发展的坚强 后盾。 2 3 4 郊区城镇建设 目前，上海郊区的基础设施网络建设已初具规模，良好的区位和配套服务环境吸引了大量的投 资，带来了郊区经济的飞跃发展。郊区经济运行呈现出新的面貌：综合经济实力登上新平台；农业 结构调整加快推进，农业生产稳步增长；工业生产加速发展；市场销售日趋旺盛；旅游业迅速发展 壮大；房地产开发形势喜人：招商引资出现了前所未有的新高潮；投资力度空前高涨；农民收入继 续增加；经济运行质量得到了新的提高。 上海郊区在经济发展的同时，城市建设方面也呈现崭新的面貌。2 0 0 1 年初，市政府正式启动了 “一城九镇”试点建设，这是上海实施郊区城镇化战略的重要举措二。目前，以安亭中心镇、松江新 城启动建设为标志，上海郊区重点发展的“一城九镇”均已启动建设。2 0 0 2 年，上海市又确定了关 于推进上海郊区城镇规划编制工作的指导意见，用一年半时间，对外环线外约1 0 0 个城镇进行统 一规划。新一轮的规划为郊区小城镇的发展建设提供了统的指导和依据，为上海市形成城乡一体、 1 6 第二章上海郊区小城镇工业发展背景 协调发展的城镇布局，建设与现代化国际大都市相匹配的郊区城镇功能和基础设施构架，奠定了基 础。而不断提升的城市品质、日益完善的各项城市服务设施建设又将进一步改善企业的投资环境， 吸引企业的投资，促进工业经济的发展，形成良性循环。随着城镇的建设，农业的发展，也将有更 多的农村剩余劳动力脱离土地，为郊区工业企业提供充足的劳动力资源。在吸纳农村剩余劳动力方 面，小城镇企业有着空间和地缘上的优势，将是农村剩余劳动力转移的重要取向。 2 4 上海市郊区小城镇工业发展现状矛盾 尽管上海市郊区小城镇工业在上述各方面有着显著的发展优势，但是目前小城镇工业的发展并 不尽如人意，内部发展面临着一些矛盾，并对小城镇的社会经济产生了一些不利影响，阻碍其作用 的发挥。 从近年来小城镇工业企业指标统计来看，小城镇工业企业的单位数和从业人数基本呈下降趋 势。除1 9 9 7 年外( 笔者认为这是因为统计口径变化或受城市工业向郊区大规模搬迁的影响) ，其它 年份小城镇企业减少的数量都大于全市工业企业减少的数量。小城镇企业数量的减少，有部分是由 于企业的兼并造成的，但更重要的原因的是在市场竞争中，小城镇企业中存在着大量效益不高、经 营不善的企业，这些企业大部分已经倒闭或面临着即将面临倒闭。当然这一现象的结果是剔除了低 效益的企业，有利于小城镇工业整体质量的提高。但同时也说明，小城镇工业发展中存在着危机， 如果不能及时解决，将会对其工业的进一步发展造成障碍。从企业的效益来看，尽管小城镇工业在 小城镇的经济中占有绝对重要的地位，但是在城市总体工业中小城镇工业的作用相对低效，并且有 下降的趋势。2 0 0 2 年，郊区小城镇工业总产值只占全市的1 5 7 8 ，与其规模相比显示出其生产能 力较低的特征，并且当年小城镇工业总产值与2 0 0 1 年相比，出现了负增长。企业的产值、利润等 经济效益指标在全市工业企业中的比重也呈逐年下降的趋势。这一趋势与小城镇工业企业数量和企 业职工人数所占比例下降有关，但是前者下降的趋势要远远高于后者，说明小城镇工业总体的产出 和经济效益越来越低于全市其它地区工业的水平。 表2 - 219 9 6 - 2 0 0 2 年上海市郊区小城镇工业企业指标及占全市比例 单位数( 家)从业人数( 万人) 年 份 全市小城镇所占比例全市小城镇所占比例 1 9 9 62 6 7 0 61 2 3 1 54 7 9 1 2 9 7 7 91 0 1 0 33 3 9 3 1 9 9 72 3 5 0 71 1 5 2 04 9 0 1 3 2 4 2 51 0 1 0 33 1 1 6 1 9 9 82 2 0 5 39 9 1 34 4 9 5 2 8 4 6 78 3 5 82 9 3 6 1 9 9 92 0 2 9 08 7 7 14 3 2 3 2 5 7 4 47 5 6 42 9 3 8 2 0 0 01 9 5 1 68 4 3 34 3 2 1 2 4 8 97 3 8 22 9 6 6 2 0 0 11 9 0 6 57 7 0 74 0 4 2 2 4 0 0 36 8 8 42 8 6 8 2 0 0 21 8 4 3 86 1 9 63 3 6 0 2 4 5 4 2 6 l7 2 2 5 1 5 f 工业总产值( 当年价格亿元)利润总额( 亿元) 1 年份 l 全市小城镇所占比例全市小城镇所占比例 1 7 第二章上海郊区小城镇工业发展背景 1 9 9 64 2 4 7 1 21 3 2 8 7 83 1 2 9 2 1 0 6 84 9 42 3 4 5 1 9 9 75 3 6 1 3 71 2 2 1 2 62 2 7 8 2 3 9 2 94 9 7 2 2 0 7 8 1 9 9 85 4 3 1 91 0 7 5 0 61 9 7 9 1 8 7 4 14 5 8 32 4 4 5 1 9 9 95 6 6 5 6 51 1 9 8 3 42 1 1 5 2 6 1 5 44 9 5 5 1 8 9 5 2 0 0 06 6 0 4 4 11 3 4 0 1 22 0 2 9 3 9 8 7 96 6 6 11 6 7 0 ，6 2 0 0 17 2 6 9 1 71 3 6 0 7 3 1 8 7 2 9 6 4 5 4 1 17 0 1 91 5 4 6 2 0 0 28 1 1 7 21 2 8 1 2 51 5 。7 8 5 5 2 0 26 8 o l 1 2 3 2 9 6 注：数据来源于1 9 9 7 - 2 0 0 3 年上海市统计年鉴，小城镇指标按乡镇以下工业统计数据计算 在用地方面，2 0 0 0 年上海市郊 区的工业用地占建设用地的比重为 2 8 ，与中国工业城市的平均指标相 仿，而与国外的大城市以及工业城 市相比，则高出很多；上海市郊区 人均工业用地为1 2 8 平方米人，远 远高于全国大城市的平均指标，并 高出国外城市近1 0 倍以上。过大规 模的工业用地，不但侵占了过多的 耕地，造成土地资源的流逝，也对 环境造成威胁，妨碍了郊区其他职 能作用的发挥，与上海市的整体城 市形象不相适应。 表2 - 3 上海市郊区与其他城市工业用地规模比较 工业用地比例( )人均工业用地面积( 廿人) 上海郊区2 8 1 81 2 8 0 9 中国工业城市2 5 0 02 5 美国大中城市8 8 01 8 美国小城市5 7 02 3 纽约7 4 88 9 1 芝加哥6 9 0 东京都 2 6 42 5 5 英国一般城市7 o o1 5 2 英国工业城市1 0 72 2 注：数据来源于熊鲁霞等，上海市工业用地的效率与布局，2 0 0 0 。表内 上海现状工业用地数据为国际定义工业用地面积，上海市现状工业 用地数据及全市现状面积为建设用地面积。 在上海郊区的工业用地中，有6 0 以上为小城镇工业用地。在笔者调查的一些小城镇中，工业 用地占总建设用地的近5 0 9 6 或者更高。在1 9 9 6 年到2 0 0 0 年的4 年间，上海市郊区的工业用地从2 8 7 8 平方公里增长到4 0 8 3 平方公里四，增加了1 2 0 5 平方公里。扣除市级以上工业园区和重点产业基 地增加的用地，则有约5 0 多平方公里的工业用地是小城镇中增加的。但是用地的增加并没有带来 产出的提高：这4 年中，小城镇工业总产值仅增加了1 1 9 5 亿元，相当于每增加l 平方公里工业用 地，只带来2 0 0 0 多万元的产出。从工业用地的地均产出来看，根据对郊区一些小城镇的统计，小 城镇工业用地的地均工业总产值平均在6 7 亿元平方公里，而郊区总体平均水平为1 2 亿元平方 公里，小城镇工业的地均产出也远远低于平均水平。 在吸纳农村剩余劳动力方面，小城镇工业的发展对于促使农村剩余劳动力进城、推动城市化进 程的作用还没有完全发挥。在笔者调查的几个小城镇中，尽管工业的发展使大多数农村人口从田间 走出，进入工厂，但是大多数脱离农业生产的农民仍然居住在农村，没有向城镇搬迁的意向。一个 重要的原因是离土的农民大多在村内的工厂工作，没有离开乡村的必要。在城镇，由于过多分散于 乡间的企业没能有效促进城镇的发展建设，城镇的设施和服务水平还相对薄弱，无法构成对农民足 够的吸引，也阻碍了农民向城镇的搬迁意愿。此外，目前小城镇的工业生产对其环境构成威胁，进 1 8 第二章上海郊区小城镇工业发展背景 一步降低了小城镇的吸引力。 以上所列举的小城镇工业发展中的种种问题和矛盾的产生，一个重要的原因就是不合理的工业 布局。要使郊区小城镇工业能够突破现有的困境，得到健康的发展，充分发挥其经济和社会作用， 工业布局的优化是一个关键的问题。 注释： 鲍荣富，上海产业结构变动趋势，上海经济，2 0 0 3 ( 7 、8 ) 。 黄金平，9 0 年代上海工业结构的战略性调整，现代上海研究中心网站，h t t p ：嗍c l a s s n e t 。 其中“1 ”是指上海浦东新区，涉及工业的主要园区有外高桥、金桥、张江、星火等工业区；。3 ”是指闵行经济 技术开发区、漕河泾新兴技术开发区、上海化学工业区；“9 ”是指莘庄工业区、宝山城市工业园区、嘉定工业 区、康桥工业区、松江工业区、金山嘴工业区、青浦工业区、崇明工业园区和上海市工业综合开发区( 原奉清 工业区) 。根据新近颁布的2 0 0 3 年版上海工业产业导向及布局指南显示，位于南汇的临港综合经济开发区 正式被列入申城重点发展的产业基地行列，而位于闵行老城东侧的紫竹科学园区跻身“1 + 3 + 9 ”行列，成为上海 市第l o 个市级工业区。 根据近年嘉定、松江、青浦、浦东、南汇各区统计年鉴统计 根据上海市房屋土地资源管理局1 9 9 6 年和2 0 0 0 年两次国土资源大调查的资料统计。 1 9 第三章上海郊区小城镇工业布局现状分析 第三章上海郊区小城镇工业布局现状分析 3 1 上海郊区小城镇工业总体布局演变与现状概况 3 1 1 小城镇工业总体布局演变 上海市郊区小城镇工业起步于上世纪5 0 年代，在8 0 年代以后得到快速的发展。早期的企业形 式以乡镇办和村办的集体企业为主，其中村办的企业又占了绝大多数。由于村办企业与乡村行政组 织有着密切的联系：乡村行政组织提供了创建和发展乡镇企业所必需的土地、资金、物资和基础设 施，为企业提供了广泛的金融支持，并为企业原材料的获得和产品的销售提供帮助；同时，企业为 增加乡村行政组织运作资金，解决社区农村剩余劳动力就业，提高农民收入有着重要的贡献。这种 企业与乡村行政组织间密切的联系形成的企业的社区属性，再加上农村集体土地所有制度的约束以 及投资者的乡土意识，导致村办企业多数分布于乡村的土地上，形成“村村点火、户户冒烟”的局 面。而镇办的企业或者选择在农村，或者没有统一部署地散布于城镇当中。以上原因造成了早期乡 镇企业布局分散的问题，而分散的资金投入、管理和布局形式也造成了小城镇企业普遍规模小，地 域内企业间生产联系较弱等问题。这些企业中的相当一部分目前仍处于生产状态，导致这些问题至 今依然存在，成为目前小城镇工业发展中必须面对的一个棘手问题。 2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初，上海市政府为了解决小城镇工业在布局上过于分散的局面，按照 搿一乡一点”的要求，先后规划了2 0 2 个工业小区，占地1 6 8 4 6 8 公顷。这些工业区建设的初衷 是在特定的地区内实行一系列优惠政策和管理手段，吸引各方资金的引入，起到发展经济的作用。 这在当时乡镇工业大发展的时期，对节省土地、吸引投资、提高集聚效应起到了一定的作用。但是， 这些工业区的建设并没有使小城镇工业布局的分散局面得到很大改善。虽然工业区的建设吸引了一 定的企业向工业区集中，但随着工业的快速发展，更多的企业在乡间产生，从1 9 8 5 年到1 9 9 5 年的 的1 0 年间，小城镇工业中乡镇级的企业增加了8 8 2 家留，而村级企业增加了3 0 0 5 家。小城镇的工 业布局在总体上呈现更为分散的局面。 近年来，随着城市经济的快速发展以及政府大力发展郊区政策的支持，郊区小城镇的工业吸引 了大量国内外资金的投入，发展进入了一个新的阶段。政府各级主管部门针对小城镇工业过分分散 的问题，对工业向园区的集中采取了一些更为有效的引导和管理措施，小城镇工业在农村分散展开 的局面得到较大的改善。但是，由于历史因素和现状发展中出现的一些新的变化，小城镇工业布局 中仍存在着大量的问题，阻碍其自身的发展，并对社会、经济、环境产生消极的影响。对此，本文 将在下文中从宏观( 上海市域) 、中观( 区县) 、微观( 城镇) 三个层面展开进一步的分析。 3 1 2 小城镇工业宏观布局现状概况 第三章上海郊区小城镇工业布局现状分析 根据上海市国土资源大调查的资料统计，2 0 0 0 年上海市郊区共有工业用地4 0 8 3 平方公里，根 据笔者的粗略统计回，其中小城镇共有工业用地约2 5 5 平方公里，占郊区工业用地总量的6 2 5 ，平 均每个乡镇的工业用地面积约1 7 平方公里。从工业用地的在各区县的分布来看，近郊区的浦东新 区、闵行、宝山、嘉定等区总体工业用地及小城镇工业用地的总量都较高，工业用地在总土地面积 中所占的比例也都明显高于其它地区。在远郊区各区县中，临近市区的青浦、松江啊区，小城镇 工业用地的总量和所占比重也都占有优势，而南汇区和崇明县的各项指标都最低，其小城镇工业用 地占总土地面积的比重只有平均水平的不足三分之一。 从以上的统计可以看出，小 城镇工业在郊区各区县的分布 上存在着地域上的差别。这特 征主要可以归结为两个方面：一 是与城市中心区的空间关系：靠 离市区的区县，小城镇工业用地 较多，工业用地在城镇建设用地 中所占比重也较大：二是与城市 主要对外交通方向的关系：位于 城市对外交通的主要方向，有跨 省市交通干道通过的区县工业 用地的分布也较多。两方面因素 结合，形成了郊区小城镇工业用 地在上海市各区县间分布的差 表3 - i 上海市郊区各区县工业用地统计 土地 工业用地总计小城镇工业用地 区县名称 总面积占总土地占总土地 总面积总面积 面积比例面积比例 浦东新区 5 2 2 7 59 7 21 8 5 9 4 99 4 5 闵行 3 7 1 6 85 2 31 4 0 7 3 38 7 4 宝山 4 1 5 2 76 8 51 6 5 0 2 66 3 3 嘉定4 5 8 83 4 27 4 5 2 65 7 1 青浦6 7 5 5 43 9 55 8 5 3 24 7 9 松江 6 0 4 7 13 1 25 1 6 2 1 3 5 1 金山 5 8 6 0 51 9 93 4 0 1 83 1 2 奉贤 6 8 7 3 92 9 24 2 5 2 13 0 1 南汇 6 8 7 6 62 0 83 0 2 l l1 5 7 崇明1 0 4 1 2 l1 5 51 4 9 9 61 51 4 4 区县平均 6 0 5 1 0 64 0 8 37 9 8 2 5 54 8 0 资料来源：根据上海市房土资源管理局2 0 0 0 年国土资源大调查资料统计。 异。 从工业用地的集中程度来看，郊区小城镇工业呈现“小集中、大分散”的局面。小集中、大 分散”的特征一来表现在集中的工业园区用地在总工业用地中的比例较小，小城镇工业用地仍然以 零星分散用地为主。据统计 ，2 0 0 0 年上海市郊区乡镇级工业园区共有1 9 9 个，规划总用地2 1 4 9 5 平方公里，但开发率和建成率只有2 8 4 2 和1 7 7 1 5 ，即实际开发和建成的面积只有6 1 和3 8 平方 公里，工业园区的开发面积仅占当年郊区小城镇总工业用地的不足2 8 ，超过7 0 的工业用地分散 在工业园区之外。 在最近的三年，各镇工业建设有了更快的进展，并且政府对工业用地的规划审批采取了严格的 控制，新增的工业用地基本都布置在工业园区内， 但工业园区增加的工业用地主要是新的投资企业， 况，工业用地分散的问题依然严重。 园区集中工业用地的规模和所占比例有所增大。 而原有大量的零星工业企业少有向园区搬迁的情 。小集中、大分散”的特征另一方面体现在小城镇工业园区的数量和规模上。从总体上来看， 小城镇工业园区数量多，规模小，表现为分散的状态。以2 0 0 0 年小城镇个数和工业园区的数量计 2 l 第三，海月医小城镇i 业布月现状分析 算，平均每镇工业区数量为l3 4 个，印每三个镇中就有一个镇有两个工业园区。到2 0 0 2 年，上海 市郊区共归并了2 1 个乡镇郊区小城镇数量减少为1 2 7 个，但乡镇撒并后工业园医的数量井投有 实质性的减少咀此推算每两个镇中就有一个镇有两个工业园区这些工业园区规模普遍较小。 2 0 0 0 年，j 、城镇工业园区的规划面积平均为10 8 平方公里，开发面积平均只有03 平方公里，建成 面积则更低在最近几年，郊区小城镇工业同区的开发有了较大的进展，但平均水平仍然较低。据 不完垒统计o 到2 0 0 2 年，小城镇工业园区建成面积平均为l _ 2 3 平方公里，且半数以上的乡镇工 业嗣区建成面积不足1 平方公里数量过多规模过小的乡镇工业同区在空问上彼此独立产业联 系也较为薄弱，在区域层面衰现为分散的布局。 3 2 区县层面布局特征分析 由于交通区位荨条件的不同，各区县内小城镇工业布局的特征有所不同。通过对各区县区域土 地利甩现状圈的比较，总体上来看，近郊区的浦东新区、宝山、嘉定、闵行区以及远郊区的青浦、 松江等区的小城镇工业布局特征较为相似，可以归为一组；而远郊区的金山、辜贤、南茫等区和崇 明县的小城镇工业布局特征具有相似性，可以统一归纳分析针对上述情况本文对于小城镇工业 在区县这一中观层面的布局特征的总结，主要通过对两组中个案的具体研究加以归纳得出。对于第 一组区县，选择嘉定区作为典型案例进行分析；在第二组中，选择奉贤匡作为代表案例。 3 2 1 典型案倒分折薯定区 嘉定区位于上海市西北角，东南端与市 区普陀区接壤，总面积4 5 8 8 平方公里2 0 0 2 年户麓人口4 9 7 7 万，下辖9 个镇、3 个街 道以及矗定工业匡和菊园新区有沪宁、沪 杭铁路沪嘉、沪宁高速公路j ；l 及沪宣公路 ( 2 0 4 国道) 、曹安公路( 3 1 2 田道) 横贯境 内。2 0 0 2 年嘉定区全区完成工业增加值 2 4 7 9 9 亿元，比上年增长1 41 1 对田内 生产总值的贡献率为6 29 5 。全年工业总产 位( 现价) 9 7 34 6 亿元，比上年增长1 40 4 4 。 工业总用地5 6 5 3 平方公里地均工业增加 值和工业产值分别为43 9 和1 72 2 亿元平 方公里 垒区除了矗定镶和安亭镇共有江桥 镇、南翔镇、黄渡镇、马陆镇、绦行镇、 外闻镇、华事镇和娄塘镇8 个镇。2 0 0 2 年 田3 - 12 0 0 2 年矗定区工业用地现状圈 来源：2 0 0 2 i 定e 规划禹蛆织螭制，幂e 区域x 艇婀基 ( 草i ) 2 2 第三章上海郊区小城镇工业布局现状分析 8 个镇工业增加值1 0 7 1 7 亿元，工业总产值5 1 7 7 3 亿元，分别占全区的4 3 2 1 和5 3 1 8 ，小城镇 工业对全区工业经济有着重要贡献。2 0 0 2 年，8 个小城镇的工业用地共计4 0 1 平方公里，占全区 工业总用地的7 4 4 8 ，占这8 个镇镇域总面积的1 1 7 8 。地均工业增加值2 5 9 亿元平方公里，为 全区平均值的5 9 0 1 ；地均工业总产值1 2 3 0 亿元平方公里，为全区平均值的7 1 4 3 。 嘉定区小城镇工业的分布受干道公路的影响较大，工业用地主要沿快速干道展开：全区在3 1 2 国道、2 0 4 国道两侧各两公里的范围内共有小城镇工业用地2 5 5 平方公里，占小城镇工业总用地的 6 3 5 9 ；同时，靠近高速公路出入口的地区，工业用地规模大于其它地区，如处于沪嘉高速公路出 入口处的马陆镇，工业用地1 8 9 0 平方公里，占8 个镇工业用地总面积的4 7 ，远高于其它7 个镇。 嘉定区小城镇工业用地 在沿公路交通干道展开的同 时，其分布还受到与城市中 心区距离的影响，表现为： 距离中心区越近的城镇，工 业用地密度越高，而且这种 工业用地分布密度向外递减 的趋势非常明显，在距离市 中心超过3 0 公里以后，城镇 工业用地占土地总面积的比 例骤然从1 0 以上下降到5 左右( 见表3 - 2 ) 。距离市中 心最远的娄塘镇，与距离最近 的江桥镇相比，工业用地规模 表3 - 22 0 0 2 年嘉定区小城镇工业用地统计表 镇域土地面积 工业用地工业用地占与市区距离( 镇区 镇名面积全镇土地面距人民广场的直 ( 平方公里) ( 公顷)积比例( ) 线距离：公里) 江桥镇4 2 4 97 4 0 5 91 7 4 31 2 9 3 南翔镇 3 3 2 77 1 2 0 32 1 4 01 6 5 2 马陆镇 5 7 1 51 0 7 9 9 4 1 8 9 02 2 0 4 黄渡镇2 9 3 34 2 5 3 41 4 5 02 4 9 徐行镇 3 9 9 55 0 2 5 51 2 5 82 7 2 7 外冈镇 5 0 9 12 0 7 7 24 0 8 3 2 0 3 华亭镇 3 9 5 42 1 9 7 95 5 6 3 2 1 8 娄塘镇6 4 8 93 2 2 5 64 9 73 3 3 5 总计 3 5 7 5 34 2 1 0 5 21 1 7 8 来源：2 0 0 2 年嘉定区规划局组织编制，嘉定区区域发展纲要( 草案) 。 相差4 1 8 0 3 公顷，工业用地密度相差两倍以上。 在交通条件和与市区距离因素共同作用下，嘉定区的小城镇工业用地有7 0 以上分布在距离市 中心3 0 公里以内的干道公路沿线地区，形成较密集的工业用地布局形态。但是，尽管工业用地的 密度较高，工业用地的集中程度却并不高。据统计，在此区域内的江桥、南翔、马陆、黄渡、徐行 五镇( 其中马陆工业园区计入市级园区) 中，江桥、南翔两镇的工业园区现状工业用地面积分别为 3 5 和2 5 平方公里，其它各镇的工业园区用地面积都不足1 平方公里，园区集中工业用地只占总 工业用地的2 0 左右。大量的企业位于园区之外，布置分散，各用地间参差交错，形成较多难以利 用的闲置土地，造成土地资源的浪费。而在距离市区较远的外冈、华亭、娄塘等镇，工业园区的现 状用地规模更低，有大部分位于镇区内及临近镇区的公路沿线，分布于乡间的工业用地也占有一定 比例，工业用地分布呈现更为分散的状态。 # 三章海郊区小城镇i 业布目现状分析 3 22 典型案侧分折二奉贤区 事贤区位于上海