




已阅读5页,还剩38页未读, 继续免费阅读
版权说明:本文档由用户提供并上传,收益归属内容提供方,若内容存在侵权,请进行举报或认领
文档简介
苏州大学学位论文使用授权声明 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定, 即:学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档,允许论文被查阅和借阅,可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文,可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属 在年一月解密后适用本规定。 非涉密论文 论文作者签名: 盍凸函 日期:垫睦笪鲴璺亟 导师签名: 我国地征收中农民权益保护研究 中文摘要 我国土地征收中农民权益保护研究 中文摘要 随着城市化、工业化进程的加快,大量城市、城镇周边的农村土地被征收,大量 失地农民游离于城市与乡村社会之间,“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无人 群,成为了的新型弱势群体。失地农民权益保护是人权保护的重要内容、是实现法治 的必然要求,对建设社会主义和谐社会具有重大意义,因此,研究失地农民权益保护 问题在我国有着广阔的应用前景。 本论文以社会主义法学理论为指导,在阐述我国土地征收制度理论的基础上,提 出了我国土地征收中农民权益被损害的现状及存在的问题,进而从实体法及程序法两 方面分析导致农民权益受损的原因,结合对国内外相关问题的分析研究和我国实际, 提出了改革土地征收实体法律制度和完善土地征收程序的方案。 关键词:土地征收农民权益集体土地产权征地补偿救济 作者:王新丽 指导老师:王克稳 英文摘要我国土地征收中农民权益保护研究 t h e s t u d yo fr i g h t sa n d i n t e r e s t sg u a r a n t e ep e a s a n t si n l a n de x p r o p r i a t i o no fc h i n a a b s t r a c t w i t ht h ea c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o na n di n d o c t r i n a t i o n ,al a r g en u m b e ro fr u r a ll a n d s w h i c hu s e db d o n gt oc i t i e sa n d s i i f r o u n d i n gt o w n sh a v eb e e na s s e s s e d al a r g en u m b e ro f l a n d l e s sp e a s a n t sb e c o m e “n o ”c r o w d sw h oh a v en of a r m i n gl a n d s ,n oe m p l o y m e n t ,n o s o c i a ls e c u r i t y , a n db e c o m en e wv u l n e r a b l eg r o u p sw h oa r es e p a r a t e df r o mt h eu r b a na n d s o c i e t i e s l a n d l e s sp e a s a n t s r i g h tp r o t e c t i o ni sa ni m p o r t a n tp a r to fh u m a n r i g h tp r o t e c t i o n ; i ti san e c e s s i t yr e q u i r e m e n tf o rt h ef u l f i l l m e n to fr u l eb yl a w ;i ti sm e a n i n g f u lf o r b u i l d i n g s o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y t h e r e f o r e ,t h es t u d yo fp r o t e c t i n gt h ei n t e r e s t so fl a n d l e s s p e a s a n t si no u rc o u n t r yh a sab r o a da p p l i c a t i o np r o s p e c t s t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rt h i sp a p e ri ss o c i a l i s tl e g a lt h e o r y b a s e do nt h ec h i n a s l a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mt h e o r y , t h i sp a p e rp u t sf o r w a r d st h es t a t u sa n de x i s t i n gp r o b l e m s o fl a n de x p r o p r i a t i o n a n dt h e na n a l y z et h er 铭s o mw h i c hl e a dt od a m a g eo ff a r m e r s r i g h t sf r o mt w oa s p e c t s - - - s u b s t a n t i v el a wa n dp r o c e d u r a ll a w a tl a s t , c o m b i n e dw i t ht h e s t u d i e so nr e l a t e dt o p i c sh o m ea n da b r o a da n dt h er e a l i t i e so fo u rc o u n t r y , t h i sp a p e r p r o v i d e s as c h e m ef o ro u r c o u n t r y s f a r m l a n de x p r o p r i a t i o nr e f o r m a t i o na n dt h e i m p r o v e m e n to fl e g a ls y s t e mo f l a n de x p r o p r i a t i o np r o c e d u r e k e yw o r d s :l a n de x p r o p r i a t i o nf a r m e r s r i g h t s p r o p e r t yr i g h t s l a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nr e l i e f w r i t t e n b y :w a n gx i n - l i s u p e r v i s e db y :w a n gk e - w e n 目录 引言1 第一章我国土地征收制度概述2 第一节土地征收的概念、特征2 第二节土地征收中农民权益保护的必要性。:o 3 一、保护失地农民权益是人权保护的重要内容4 二、保护失地农民权益是实现法治的必然要求5 三、保护失地农民权益是建设和谐社会的需要5 第二章土地征收中农民权益受损现状分析:7 第一节财产权益受损7 一、土地征收补偿利益受损7 二、农民私有财产权受到侵害8 三、土地发展权受损8 第二节劳动就业权益流失9 第三节社会保障权益受损1 0 第三章土地征收中农民权益受损制度上的原因1 2 第一节集体土地产权制度不明晰1 2 一、集体土地所有权主体虚冕1 2 二、集体土地产权主体的权能不明确1 3 第二节集体土地征收实体法律存在缺陷1 4 一、土地征收目的模糊1 4 二、土地征收补偿制度存在缺陷1 5 三、失地农民安置、社会保障制度不完善1 6 第三节集体土地征收程序法上的分析1 7 一、征地补偿程序不完善1 8 二、权利救济程序不完善1 9 第四章土地征收中农民权益的法律保障2 l 第一节完善集体土地产权制度2 l 一、明确土地所有权代表2 1 二、完善集体土地所有权各项权能2 3 第二节完善集体土地征收实体法制度2 3 一、明确界定公共利益范围。2 3 二、建立完善征地中农民补偿权保障制度2 4 三、建立完善失地农民安置和社会保障制度2 5 第三节完善集体土地征收程序法制度2 8 一、完善征地补偿程序2 8 二、完善失地农民的权益救济程序3 0 结语3 2 参考文献3 3 攻读硕士学位期间公开发表的论文3 7 致谢3 8 我国土地征收中农民权益保护研究引言 引言 马克思在资本论中说:“土地是财富之母,劳动是财富之父。 土地是农民 的命脉,是农民赖以生存的生产资料和最基本的生活保障。作为人口大国的中国,农 民数量多达9 亿,土地问题关系到广大农村的稳定和国民经济的发展。 近年来,随着工业化、城市化进程的加速推进,工业园、高科技园区、大学城等 兴起占用了大量土地,大量城市、城镇周边的农用土地被征收。而在我国现行法律框 架下土地征收是农地转用的唯一的合法途径,伴随着大批农地被征占,必将导致一大 批农民被剥离于土地,成为失地农民。对于农民来说,失去土地,不仅意味着失去了 土地收益,还意味着生存状况的改变以及就业、保障等各方面权益的损害。 温家宝总理曾经严厉指出:“在土地问题上,我们决不能犯历史性错误 。中共 十六届三中全会要求“统筹城乡发展,按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改 革征地制度,完善征地程序 。保护农民权益是贯彻实施十六届三中全会精神的必然 要求。农地征收关系到农民的命根子土地,因此,农地征收问题的解决至关重要。 在体制转轨、社会转型、利益调整的过程中,正确处理好经济社会发展与失地农民权 益保护问题,是社会主义新农村建设的重要内容,是社会主义法治社会建设的要求, 是我们国家社稷长治久安的根本保证。 本论文以社会主义法学理论为指导,在阐述我国土地征收制度理论的基础上,提 出了我国土地征收中农民权益被损害的现状及存在的问题,进而从实体法及程序法两 方面分析导致农民权益受损的原因,结合对国内外相关问题的分析研究和我国实际, 提出了改革我国土地征收实体法律制度和完善农地征收程序的方案。 马克思:资本论( 第一卷) ,人民出版社1 9 7 5 年版第5 5 页 1 第一章我国土地征收制度概述 我国土地征收中农民权益保护研究 第一章我国土地征收制度概述 第一节土地征收的概念、特征 土地征收作为一项基本的土地法律制度,世界各国法律都对其作出了规定。对土 地的征收是国家财产权征收的最主要形式,同时由于土地本身的重要性,土地征收也 就成为国家征收中最主要的内容。在2 0 0 4 年以前,我国行政法学界基本上援用中 华人民共和国宪法、中华人民共和国土地管理法及中华人民共和国土地管理法 实施条例等法律法规中“土地征用 一词。在2 0 0 4 年宪法修正案将原宪法中土地 征用一词拆分为“土地征收 与“土地征用 后,中华人民共和国土地管理法也 在同年将“土地征用 一词修正为土地征收与征用。物权法等国家基本大法亦对 土地征收与征用作出区别。至此,我国行政法学界对于非临时性剥夺土地使用权情况 下的土地征用,开始统一使用土地征收一词。 在我国现行法制条件下,土地征收是指国家基于公共利益的需要,依照法定权限 和程序,在给予合理补偿的条件下,将集体所有的土地强制性地转为国家所有的一种 制度。这是一种在国家和农民集体之间的土地所有权转移,实质上我国土地征收即集 体土地征收,。土地征收制度作为一种侵犯私人财产权的制度,其在法理存在一定的 正当性,主要在于公益优先性,尤其是在我国社会主义国家性质下,强调国家利益高 于集体利益、个人利益,在国家为了公益之需要并给予一定补偿的条件下,需要征收 私人财产时,集体及个人有服从的义务。 世界上各个国家和地区普遍建立了土地征收制度,只是其称谓因不同的法律背景 不同而不同,如美国的“最高土地权行使、英国的“强制取得”、法德及我国台湾地 区的“土地征收 。尽管各国有其不同称谓,土地征收具有以下几个共同特性: 第一,土地征收的目的是为了公共利益之需要。由于权力的扩张性及土地的稀缺 性的矛盾,必须对公益目的进行限制,限制的核心是“必要性”,必要的尺度是“现 实而紧迫的公益危机或公共事业的需要,即如果政府可以采取其他方法解决问题而 不是必须采用征收财产的手段,政府应当采用其他措施。公益目的性是征地权合法、 o 梁慧星主编: 中国物权法研究( 上) ,法律出版社1 9 9 8 年版第3 3 2 页。 。吴超云,孙东:从财产权保障的角度谈财产征用中的公益涵义,载 山东电大学报2 0 0 3 年第1 期。 2 我国土地征收中农民权益保护研究 第一章我国土地征收制度概述 合理行使的唯一标准。也正是“公共利益 为政府征收土地提供了正当性,协调了土 地征收权这一公权与公民私权之间的冲突和矛盾,使得征收权的合宪性得以成立。 第二,土地征收具有强制性,征收的主体是国家。我国宪法第1 0 条第3 款规 定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用或征收,并给予 补偿”。土地征收是一种国家行为,是宪法赋予国家的专有权力,各级土地管理机关 和人民政府,仅仅是代表国家具体行使此权力。强制性表现为国家为了公共利益的需 要,以行政命令方式从土地所有者手中取得土地所有权,土地所有者必须服从。 第三,土地征收必须以补偿为条件。土地征收或征用是基于公共利益而实施的, 基于公平正义的原则,当国家破坏原有利益分配格局,牺牲无特定责任人的合法权益 以满足其他社会成员的利益需求时,就必须对受损害的特定成员予以公平合理的补 档 i z i0 第四,土地征收权属转移性。土地征收不同于土地征用,土地征用只是国家对土 地的临时使用,是土地使用权的变更,不发生所有权的转移。而土地征收将直接导致 土地所有权及土地他物权的变动,具有权属的转移性。征收后的土地所有权由农民集 体所有转为国家所有。 笔者认为,以上土地征收的四个特征之间并不是相互独立的,而具有其内在联系, 即公共利益是目的和前提,强制性和补偿性是方法和手段,而权属转移性是载体和结 果。 第二节土地征收中农民权益保护的必要性 西蒙- 库兹涅茨指出,伴随经济增长会出现两个重要变化,这就是“产品的来源 和资源的去处从农业活动转向非农业活动,即工业化过程;城市和乡村之间的人口分 布发生变化,即城市化过程 。圆伴随我国工业化、城市化进程,大量农用土地被征 收,进而产生大量失地农民,成为我国新型特殊社会阶层。 所谓失地农民,指因为非农建设用地( 不包括农村宅基地建设) 占用农村集体土 地,从而丧失集体土地所有权的农民。失地农民权益是指失地农民因集体土地所有权 所享有的占有、使用、收益及其所带来的政治、社会保障权能和利益。失去土地农民 陈江龙等:国外十地征用的理论与启示,载囝士经济2 0 0 2 年2 期。 省西蒙库兹涅茨:现代经济增长,北京经济学院出版社1 9 8 9 年版第l 页。 3 第一章我国土地征收制度概述我国土地征收中农民权益保护研究 作为我国城市化建设的建设者、参与者、牺牲者和贡献者,理应在城市化建设的进程 中得到期应得的利益。然而由于目前各项制度的不完善,导致失地农民财产权、劳动 就业权、社会保障权等权益被侵害,大部分失地农民生活贫困、就业贫乏、社会保障 缺乏,这与我国建设小康社会、和谐社会、法治国家的精神严重不符,因此保障失地 农民权益势在必行。 一、保护失地农民权益是人权保护的重要内容 人权,是其他一切权利的核心与基础,是指人按其本性应当享有的在社会中得以 生存和发展的自由度。在现代社会,维护和保障人权是一项国际基本道义原则,是 国家制度所追求的最终目的,同时人权已经成为“现代法的最基本的价值之一。尊重 和保障人权既是人类文明的标志,也是一切进步的法的基本特征,是现代法区别于传 统法的基本标志。”圆 我国签署并加入了包括世界人权宣言在内的一系列人权公约 ,2 0 0 4 年宪法 修正案将“国家尊重和保障人权”写入宪法第3 3 条第3 款。宪法第3 3 条至第3 7 条 列举规定了公民的一系列人权、自由。农民作为我国公民,当然享有人权。关注农民 的人权状况,尤其是失地农民的人权尊重与保护状况,不仅是一项国际义务,更是一 种国家责任。如夏勇学者所说:“中国当今最重要的公民权利,应该是农民的权利; 最重要的人权,应当是农民的人权。 回 自古以来,土地便是农民的基本生产、生活资料和安身立命之本。承载着农民生 存权、发展权、财产权、劳动权、社会保障权以及参与民主自治的权利,这一系列的 权利无不被涵盖在人权的范畴之内。土地征收,作为一种对农民土地财产权直接侵害 的行政行为,不仅侵害了农民生存的基础,也侵害了与之相关的一系列政治权益、社 会保障权益。当国家基于公共利益的需要,而损害农民的财产权时,必须给予正当补 偿,以实现对被征地农民生存权和发展权的充分保障。正当补偿的思想早在法国大革 命时期就已经产生。我国2 0 0 4 年宪法将原1 9 8 2 年宪法第1 0 条第3 款的规定:“国 家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用 修改为“国家为了公共 。林酷主著:当代中国人权保障法律制度研究,山东人民出版社2 0 0 7 年4 月第l 版第5 页。 o 张文显主编:法理学,高等教育出版社2 0 0 3 年版第3 8 0 页。 勘我国于1 9 9 7 年1 0 月2 7 日签署了经济、社会、文化权利国际公约,并在2 0 0 1 年2 月2 8 日九届全国人大常 委会第2 0 次会议批准了该公约。 国夏勇著:中国民权哲学,三联出版社2 0 0 4 年版第2 页。 4 我国土地征收中农民权益保护研究第一章我国土地征收制度概述 利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”将补偿条款 由宪法加以规定,是我国对农民财产权益保护的一个重大进步。土地征收补偿的实质 在于“对于因公益之必要,经济上蒙受特别牺牲者,为调节之补偿,以实现正义公平 之理想,而期法律生活之安定。因此,土地征收补偿是社会公平正义的重要内容 与人权保护的应有之义。 二、保护失地农民权益是实现法治的必然要求 西方自由主义和法治主义的奠基人约翰洛克认为,法治社会存在的要理就在于 维护个人的自由权利,实现社会的自由价值。法治社会产生的原动力目的就在于维护 和保障人们享有的生命、自由和财产权利。代以来的法治精义在于限制国家权力, 保障公民的合法权利和自由。 实现法治,首先必须约束政府行为。行政机关的权力是人民赋予的,因此其行使 权利应以“权为民所用、利为民所谋 为原则,严格的杜绝以权谋私、与民争利。而 当前我国的征地活动中却普遍存在政府滥用土地征收权问题。政府在征地中既是审批 者,又是补偿安置计划的制定者和实施者,还是征地争议的裁决者。这些为政府成为 征地中的利益主体提供条件。一些地方政府在发展本地经济、g d p 提升、“政绩工 程 的利益驱动下,任意扩大解释公共利益,滥用土地征收权,将大量的农用地转为 城市建设用地,损害了农民的利益。因此,完善土地征收相关法律、法规,严格限定 规范政府权力,充分保证公民的参与、听证等程序,是现代法治的应有之义。 三、保护失地农民权益是建设和谐社会的需要 和谐社会是人与人、人与自然和谐相处的社会,是各种社会关系得到有效调整的 社会。作为农业大国,农民在我国人口比例中占很大比例,三农问题一直是我国和谐 社会建设中的重要问题,而土地问题又是三农问题的核心问题,也因此土地征收中农 民权益的保护自然是建设和谐社会的内在必然要求。 因我国实行城乡二元的户籍管理制度,公民的一切权利都与户籍挂钩,失地农民 身份的尴尬性,使其既丧失农村社会保障,城市社会保障又无份,造成农民心理的巨 。林纪东:行政法,台湾:三民书局,1 9 8 3 年版第4 0 7 页。 o 杨存福:保障公民权利中国法治化进程的价值取向,载中国法学2 0 0 2 年6 期。 5 第一章我国土地征收制度概述我国土地征收中农民权益保护研究 大落差,缺乏安全感与公平感,导致部分农民采取上京自焚、群体上访等过激行为, 增加社会不稳定因素。 另外,因土地征收后监督管理的不到位,导致大量的土地被征收后闲置,造成了 土地的退化。一些地区耕地转为建设用地后,大气、河流、水源受到污染,噪音不断, 生态环境遭到破坏,违背了我国建设人与自然和谐的和谐社会要求。 因此,要建设人与人、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会,必须保护农民权 益。 6 我国土地征收中农民权益保护研究第二章土地征收中农民权益受损现状分析 第二章土地征收中农民权益受损现状分析 土地征收的直接后果是导致农民失去了土地经济权益,并失去了与土地相连的劳 动就业权益与社会保障权益,成为城市化进程中一个新的社会弱势群体。 第一节财产权益受损 农业是农民最基本的就业岗位,是其最为主要的收入来源和极其重要的生活保 障。即使没有其它收入来源时,农民仍然可以通过以自产的粮食蔬菜等自给自足,维 持生活。在我国,大部分农民的个人综合素质不高,其生老病死、抚育后代全都要依 靠土地,他们一旦失去了土地,也就失去了维持家庭持续生计的主要来源,失去了其 农村集体经济组织成员的资格,继而也就失去了享有政府对农业、农村、农民支持政 策的权利。许多失地农民生活处于十分困难的境地,对今后的生活前景感到焦虑仿徨。 失地农民的财产权益受损主要表现在以下几方面: 一、土地征收补偿利益受损 依照目前我国法律的规定,农民享有的土地权利包括集体土地所有权、土地承包 经营权、自留地、自留山使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、地役权及其 抵押之担保物权等。尽管物权法第1 3 2 条规定:“承包地被征收的,土地承包经 营权人有权依照本法第4 2 条第2 款的规定获得相应补偿。 ,农村土地承包法第 1 6 条第2 款规定:“承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿”,均 将土地承包经营权的补偿从集体所有权补偿中独立出来,但物权法第4 2 条和土 地管理法第4 7 条在具体罗列补偿项目时,却仅限于农村集体土地所有权,而农村 土地承包经营权及其他用益物权、担保物权均不在补偿范围之内。在土地承包经营权 被界定为“用益物权”的背景下,土地承包经营权等不能作为独立的征收客体,涵盖 于该物权当中的为提高土地生产能力而做的前期投入和预期永久性收益,不能纳入土 地征收补偿范围,农民这方面的补偿利益缺失。而且集体土地所有权本身虽然是独立 的征收客体,但因为在目前的征地实践中往往主体错位,对农民来说,其作为独立征 7 第二章土地征收中农民权益受损现状分析我国土地征收中农民权益保护研究 收客体的补偿利益并未得到实现。 再者,集体土地征收征地范围过宽。比如一些地方规定公路两旁留三十到五十米 宽的绿化带,由政府规划种植,但不计为征用补偿面积。为农田配套的沟、渠、路, 在征用时也均不能以耕地面积来计算补偿费,而只作为未利用土地计算,不给青苗补 偿费。国另外,征地补偿费用普遍较低,且落实不到位。特别是国家和地方重点基础 设施建设项目,为节省投资,政府通常采取“省部协议 、“政府定价等办法确定 征地补偿标准,远远达不到法定的最低补偿标准。而且因事后监督措施不完善,征地 补偿款再经层层克扣,最后可以到农民手中的钱少之又少。 二、农民私有财产权受到侵害 土地管理法对因土地征收而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆迁没有规定 统一的补偿标准。 在实际操作中,一般将该房屋类推耕地“地上附着物 标准补偿, 授权省、自治区与直辖市具体确定其补偿标准,很多地方都以政府的行政命令方式进 行规定。尽管我国宪法明确规定:“公民合法的私有财产权不受侵犯 ,但因我国农 村宅基地使用权为无偿取得且限制流通,又因立法者对“地随房走”的扩大解释,导 致土地使用权不再单独定价,而是包含于房屋的补偿之中。现实中,地方政府往往不 区分耕地、宅基地,将私有财产与公有财产混为一谈,在征地时将属于农民私有财产 的房屋一并处分,侵犯了农民的私有财产权。 三、土地发展权受损 城市化进程的突飞猛进,城市规划区内或者城郊的土地价值随之加倍增长。但城 市化发展过程中的征地是以牺牲农业经营者利益为代价的,农民集体土地发展权本该 由农业经营者共同分享。但由于法律不尽完善以及制度的缺陷,导致一直无视农民的 土地发展,其土地财产权长期被不合理的侵害。土地管理法规定“国家实行土地 用途管制制度 、“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建 设,这样农村集体土地使用权要改变利用方式,仅有的合法途径便是国家通过土地 征收将农村集体所有土地转化为国有。国家通过土地管制制度和土地征收制度将土地 。陈小君等:农村土地法律制度研究一田野调查解读,中国政法大学h 版社2 0 0 4 年版第9 页。 雪王云江等:论城市化进程中农民土地权益的缺失,载河北工程火学学报:社会科学版2 0 0 7 年1 期。 辔张力:农村集体土地征收中被征收人的权利缺损及其补全一从以集体所有权为中心到以农民用益物权为中 心) ,载法学杂志2 0 1 2 年第3 期。 我国土地征收中农民权益保护研究第二章地征收中农民权益受损现状分析 发展权从“产权束”中剥离出来。有相当部分被征收的土地不是用来发展公共公益性 事业,而是成了从事经营性事业的私人资本来源。土地增值收益大多由地方政府和用 地单位分享,对于农民土地发展权造成了严重的损害。 第二节劳动就业权益流失 农民群体在社会中居于弱势,土地是农民赖以生存的基础,而农民一旦失去了土 地,也就失去了劳动对象、工作场所,变成了真正的“剩余劳动力 。加之当前以市 场为导向的充满竞争的劳动用工制度和以“知识经济 为基础的产业结构调整的环 境下,失地农民因自身素质问题被排除在市场之外。就目前我国的农村劳动力进城 务工情况来看,其可以借以谋生的环境基本上都集中在劳动密集型产业、服务行业以 及建筑行业,并且他们的就业大多具有季节性、流动性和不稳定性,实际上是一种隐 性失业。 国家的劳动就业政策不包括失地农民这一群体。国家一系列对于下岗职工与大学 生等就业的优惠政策,没有将失地农民涵盖在内。导致本就缺乏就业知识的农民,因 就业指导的缺乏就业更加困难:从具体的政府就业服务机构来看,这些机构为就业提 供的服务准确意义上讲仅仅面对的是城镇居民,其服务范围局限于城镇范围内,失地 农民几乎享受不到城市居民的就业待遇。现在国家提出统筹城乡就业,失地农民却因 既非城市居民,又非农民的尴尬身份,难以纳入政策的服务范围之内。 从失地农民本身来看,这一群体大部分人的就业意识差、知识水平不高、素质和 技能较低也是其就业难的重要原因。农村长期以来的保守、安逸、不求变通的传统文 化,使的失地农民一时难以适应城市快节奏、高效率的工作环境。而且被征地农民大 多是处于城市郊区和城乡结合部的位置,生活水准一般较高,一般性岗位的工资难以 保持其之前的生活水平,导致失地农民就业处于“高不成,低不就的状态。而相比 之下,外来民工能吃苦,期望报酬低,以盈利为目的的企业往往会选择外来民工而不 愿吸纳当地的失地农民。此外,随着我国经济结构的调整和转型,许多中小企业逐渐 由劳动密集型向科技密集型发展,对员工的文化素质要求不断提高,而失地农民整体 素质不高一直以来都是不争的事实,很大部分中老年失地农民几是半文盲甚至文 毋甘保华等:我国失地农民权益的流失与保障,载内蒙古农业入学学报:社会科学版2 0 0 9 年5 期 9 第二章土地征收中农民权益受损现状分析我国士地征收中农民权益保护研究 盲,由于缺乏非农产业的生产经验与劳动技能而被排斥于就业市场之外。 第三节社会保障权益受损 社会保障源于英文“s o c i a ls e c u r i t y 一词,在1 9 3 5 年美国罗斯福新政所颁布的 社会保障法中首次公开使用。从世界范围看,由于各国在社会政策、经济水平、 价值观念、文化传统等各个方面差异明显,各国对社会保障的理解也不尽相同,但对 其内涵的诠释却是大同小异的,即社会保障是国家以再分配为手段对全体社会成员的 社会生活提供基本保障的制度化措施。 基于对社会成员生存权和发展权的关注,实 施社会保障应该是现代国家一项当仁不让的责任。 自建国以来我国建立以城市企业劳动者为保障对象的社会保险制度开始,至今城 市的社会保障制度己相对的完备,相反农村社会保障制度建设却长期滞后,以家庭联 产承包责任制为基础的土地制度承担起农村社会保障功能,土地成为国家赋予农民社 会保障的载体,承担着农村居民的生老病死等风险引起的损失。 土地保障是农村保障的核心,是农民最重要、最基本的也是最后的保障手段。农 民一旦失去土地,所带来的不仅仅是经济利益损失,更是其生存保障与心理安全感、 归属感的缺失。尽管0 7 年的物权法对集体土地的征收补偿问题作出了一些新的 规定,其第4 2 条第2 款将“安排被征地农民的社会保障费用”纳入征地补偿范围, 对于解决失地农民长久的生存保障具有重要意义,但对于该“社会保障费用”的具体 项目和标准却没有细化规定。加之农民对于土地征收补偿费用的确定缺乏话语权,致 使该“社会保障费用”过低,远不能发挥对于失地农民的社会保障作用。 在实践中“有法不依、执法不严、违法不究在土地管理领域不一而足。增加土 地征收补偿费用,必然加大土地征收成本,从而增加地方政府的财政支出,在社会保 障费用尚不能确定标准之前,具体的补偿标准属于各个地方政府的“自由裁量 范 围。失地农民能够获得一个怎样的生活保障与生活标准,在很大程度上还需取决于地 方政府的态度。 失地农民的养老缺乏保障。许多被征地农民在成为失地农民的同时,其子女也成 为失地农民,他们自身的就业、社会保障都已经成为问题,很难再尽到养老的责任。 o 李富田等:城市化进程中失地农民就业状况调查,载西南科技人学学报:哲学社会科学版2 0 0 8 年4 期。 o 李吕麟主编,左菁著:中国农村社会保障法律制度创新研究,厦门人学j j j 版社2 0 0 7 年第l 版第2 页 1 0 我国土地征收中农民权益保护研究第二章土地征收中农民权益受损现状分析 而且随着计划生育政策的推行,使许多农村家庭成为独生子女家,家庭规模的缩小, 进一步弱化了家庭养老功能。失地农民的征地补偿款不够生活费用,又没有最低生活 保障,他们的养老问题最终会成为严峻的社会问题。 失地农民进城后,其子女入学能否与城镇居民的子女同样享受国家九年制义务教 育所赋予的所有权利也是个问题,同时入学之后较高的教育支出费用也是缺乏预期经 济收益的失地农民的巨大负担。 没有完善的法律做保障,当道德水准缺失的时候,地方政府就可能站到资本那边, 因此想仅靠地方政府完全靠良知做事并不能完全行得通。农民作为弱者是最需要法律 保障的群体,没有法律保障,生活的各个方面都会异常艰难。失地农民作为一个特殊 的群体数量众多,没有一部失地农民保障法作为参考标准,仅靠现有的一些法律 法规涉及这方面的内容为依据,对失地农民的社会保障权益很难落到实处。 第三章土地征收中农民权益受损制度上的原因 我国土地征收中农民权益保护研究 第三章土地征收中农民权益受损制度上的原因 第一节集体土地产权制度不明晰 产权理论广泛地运用在社会生活的方方面面,是新制度经济学家所遵从的一种理 论体系。产权是由国家法律、法规认可和保护的财产权利的总称,是规定人们相互 之间行为的一种规则,是一种权利和社会关系,是一个权利束,包括所有权、使用权、 收益权和处置权等内容。作为土地制度的核心内容,土地产权是以土地为财产客体的 一系列土地权利的总和,它包括土地所有权、使用权、收益权、处分权、抵押权、继 承权等。现阶段我国的集体土地产权制度存在以下问题: 一、集体土地所有权主体虚置 我国宪法规定“农村土地,除由国家法律规定属于国家所有的以外,属于集 体所有。 除宪法外其它法律也对集体土地所有权主体做出了规定。 这些法律制度对于集体土地所有权主体明确规定了三点:一是集体土地所有权主 体是农民集体:二是农民集体分为乡镇农民集体经济组织、村集体经济组织与村民委 员会、村民小组三个层次;三是集体所有的土地由农村集体经济组织或村民委员会或 村民小组经营、管理。但主体的多级性和不确定性造成了农村集体土地所有权的虚置, 农民土地利益被虚位。 首先,作为集体土地所有权代表的“农民集体 一词,既非传统民法主体概念, 也无法在现有民法主体制度中找到对照参考,更不是以一种现实的实体状态存在,因 此,在对土地行使其权利的过程中,无法对其合法权利进行独立的意思形成和意思表 达。 同时,“农民集体 也不是固定的,常随行政村组的存废、变更而存废、变更 状态。这样,法律规定的农民集体所有,实际上是无人所有。 o 黄国钧:征地拆迁利益冲突及调整机制研究以杭州市萧山区为例,浙江大学2 0 1 0 年硕l 学位论文。 土地管理法第8 条:农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有; 宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有:第1 4 条:集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营:物 权法第6 0 条:对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:( 一) 属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;( 二) 分别属于村内两个以 上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;( 三) 属于乡镇农民集体所 有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。 刘云生主编:中国不动产法研究第三卷,法律 i j 版社2 0 0 9 年第l 版第3 0 1 页。 1 2 我国土地征收中农民权益保护研究第三章土地征收中农民权益受损制度上的原因 其实,在实践中多数地区的农民集体经济组织要么解体,要么名存实亡,集体土 地所有权往往由村委会垄断。在村民民主法制知识积累有限和总体文化素质不高的现 实情况下,村委会作为社区性自治组织,由其充当集体土地所有权代表,往往造成该 所有权成为乡、村干部的小团体所有,有的甚至成为个别乡、村干部个人所有。随着 土地市场需求越来越大,许多基层干部借土地集体所有之名,在征地过程中,与房地 产商或个别政府官员勾结,谋取非法利益。而农民在丧失土地的同时却不能直接成为 受偿主体,村民委员会以行政管理权代替农地物权,严重侵害了农民财产权益。 再者,在农民土地权益受到损害时,并没有以所有者的意志表达方式和程序,导 致农民只能以上访和暴力等方式反抗。 因此,虽然法律规定农村土地是归农民集体所有,由农民使用,从理论上讲所有 权非常明晰,但实际上农地集体所有者主体事实上处于虚置状态,使集体土地在一定 意义上演变为乡村干部等阶层、个人所有,呈现出明显的权势支配特征。农村农地所 有权主体虚置必然使农地财产责、权、利边界不清,鼓励各级政府随意低价征占集体 农地,形成农民对农地财产的不稳定预期。 二、集体土地产权主体的权能不明确 土地所有权作为一种特殊的财产所有权,具有财产所有权的基本特征。我国民 法通则第7 1 条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、 收益和处分的权利。物权法第3 9 条亦规定:“所有权人对自己的不动产或者动 产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。 因此集体土地所有权应当包括对土 地的占有、使用、收益和处分的权利,但在客观事实上,我国的集体土地所有权的这 四项权能都存在不同程度的残缺和漏洞。有学者指出,我国的农村土地集体所有制既 不是一种共有的、合作的私人产权,也不是一种纯粹的国家所有权,它是在国家控制 下由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。圆 首先,农民作为使用者的权能欠缺。我国土地管理法第6 3 条规定:“农民 集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设 。法律严格限定农 村集体土地用途,即仅能用于农业生产、乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设、举办乡 。郭新力: 中国农地产权制度研究,华中农业大学2 0 0 7 年博:t 学位论文。 毋廖小军:中国失地农民研究。北京:社会科学文献f l :版社2 0 0 5 年版第1 2 5 页。 1 3 第三章土地征收中农民权益受损制度上的原因我国土地征收中农民权益保护研究 镇企业和村民建设住宅,而不得用于能够产生巨大经济效益的房地产开发等项目。 其次,农民的收益权受到侵害。在中国土地公有制的前提下,土地所有权主体只 能是国家和集体。国家对于土地级市场的垄断决定了土地所有权流转的单向性和非 市场化。国家通过“先征后让 这种方式,获取巨大的地价差额,使本属于集体所有 的土地收益流入国库。此外,由于人们长期认为农村土地是归集体所有,而不是归农 民直接所有,因此,征地补偿往往被农民集体经济组织、村委会或村干部占有。 再者,农民的处分权能不充分。处分权能是决定所有物命运的一项权能,最直接 的反映了所有人对物的支配,故一向被认为是所有权内容的核心和拥有所有权的根本 标志。土地管理法第2 条规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形 式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要,可以依 法对土地实行征收或征用并给予补偿。 宪法第1 0 条规定:“国家为公共利益的 需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。从以上法律规定可以 看到:一方面,国家严格限制土地所有权人对土地买卖、出租、抵押或以其他形式转 让;另一方面,国家为公共利益的需要可以对集体土地进行强制征收。可见国家掌握 了农村集体土地的最终处分权,限制了集体和农民在征地过程中的意思自由。 第二节集体土地征收实体法律存在缺陷 我国的征地制度是在上世纪5 0 年代建立的。长期以来,其实施在我国的城市化 进程中起到了重要作用。我国现行法律中,宪法作为国家的根本大法,对征地制度做 了原则上的规定,物权法、土地管理法和土地管理法实施条例等法律规则 对土地征收做了较为详细的规定,这些规定也是国家行使土地征收的主要依据。现行 土地征收还是国家本位主义,对农民利益关注不够,法律制度存在缺陷,主要表现在: 一、土地征收目的模糊 土地征收法律规则是与私有财产权冲突的。现代社会的土地征收制度j 下是不断地 在公共利益和所有权保护的冲突中寻找其适度的界限。对于所有权的保护,必须通过 对土地征收权的限定去解决。 “宪法之所以承认国家对公民的私有财产有征收权是基于不特定多数人的公共 函江平主编:中国土地立法研究,中国政法大学小版社1 9 9 9 年版第2 4 6 页。 1 4 我国土地征收中农民权益保护研究 第三章土地征收中农民权益受损制度上的原因 利益高于单个的私人利益的价值判断。”也正因如此,世界大多数国家都基于对合 法财产权益的保护,将公共利益设为政府行使征收权的前提要件。如德国基本法第 1 4 条规定:“财产应负义务,财产的使用也应为社会福利服务。只有为社会 福利服务才能允许征用。”1 9 4 7 年意大利共和国宪法第4 2 条规定:“为了公共利益, 私有财产在法定情况下得有偿征收之。 公共利益作为一个抽象性概念,各国在立法中采取排除式、列举式且多为列举式 对公共利益进行界定、解释。而我国尽管也将公共利益设为政府行使征收权的前提要 件,但对公共利益仅作出了原则性规定,这些法律对公共利益的规定都很模糊,且相 互冲突。宪法、土地管理法以及物权法都规定必须为了公共利益才能够对 集体土地进行征收,但土地管理法又规定“任何单位和个人进行建设,需要使用 土地的,必须依法申请使用国有士地”,“国有土地包括国家所有的土地和国家征用 的原属于农民集体所有的土地。 而单位和个人进行建设又不一定是为了公共利益, 这样宪法规定的公共利益成了摆设,产生土地管理法和上位法宪法、同 位法物权法,乃至自身的冲突,虚化了公共利益。“从实践来看,正是因为公 共利益的内容缺乏明确规定,导致其经常被滥用”圆地方政府往往假借公共利益之 名,超越职权,无限使用征收权,乱征滥征,多征少补,损害农民的合法权益。 二、土地征收补偿制度存在缺陷 我国土地征收补偿机制极不合理,具体表现在: 第一,征收补偿范围小。关于土地征收补偿问题,我国宪法规定了基本原则, 即对土地实行征收
温馨提示
- 1. 本站所有资源如无特殊说明,都需要本地电脑安装OFFICE2007和PDF阅读器。图纸软件为CAD,CAXA,PROE,UG,SolidWorks等.压缩文件请下载最新的WinRAR软件解压。
- 2. 本站的文档不包含任何第三方提供的附件图纸等,如果需要附件,请联系上传者。文件的所有权益归上传用户所有。
- 3. 本站RAR压缩包中若带图纸,网页内容里面会有图纸预览,若没有图纸预览就没有图纸。
- 4. 未经权益所有人同意不得将文件中的内容挪作商业或盈利用途。
- 5. 人人文库网仅提供信息存储空间,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对用户上传分享的文档内容本身不做任何修改或编辑,并不能对任何下载内容负责。
- 6. 下载文件中如有侵权或不适当内容,请与我们联系,我们立即纠正。
- 7. 本站不保证下载资源的准确性、安全性和完整性, 同时也不承担用户因使用这些下载资源对自己和他人造成任何形式的伤害或损失。
最新文档
- 锚链热处理工试用期转正考核试卷及答案
- 轧制加热工客户反馈处理考核试卷及答案
- 石雕工合规化技术规程
- 研发合作协议书
- 热缩材料制造工配送路线优化建议考核试卷及答案
- 公司美术颜料制造工工艺技术规程
- 栲胶干燥工岗位职业健康、安全、环保技术规程
- 江苏省无锡市查桥中学2026届数学九上期末质量跟踪监视试题含解析
- 内蒙古通辽市2026届数学七年级第一学期期末学业水平测试模拟试题含解析
- 2025钢管租赁合同
- 2025版静脉输液治疗实践指南
- 骨科术后并发肺栓塞护理
- 2025年融媒体中心招聘考试笔试试题(60题)含答案
- 社区工作者网格员考试题库及答案
- 快乐主义伦理学课件
- 运筹学:原理、工具及应用肖勇波习题答案(可编辑)
- 长期留置导尿的并发症及管理
- 民国时期农村管理制度
- 2025年医药流通行业运行统计分析报告
- 茶叶示范基地管理制度
- ELK培训课件教学课件
评论
0/150
提交评论