（宪法学与行政法学专业论文）论我国人大预算监督制度的不足及完善.pdf

目目 录录 摘 要 . i abstract . ii 引 言 . 1 一、人大预算监督制度的理论基础 . 2 （一）人民主权理论 . 3 （二）代议制政府理论 . 4 （三）权力制约理论 . 6 二、议会预算监督制度的比较研究及启示 . 9 （一）一院制预算监督模式 . 9 （二）两院制预算监督模式 . 10 （三）发达国家议会预算监督制度给我国的启示 . 17 三、我国人大预算监督制度的现状及不足 . 19 （一）我国人大预算监督法制建设的演进 . 19 （二）我国人大预算监督制度的不足 . 21 四、我国人大预算监督制度的改进与完善 . 27 （一）确立人大预算监督制度的基本理念 . 27 （二）确定人大预算监督制度的基本原则 . 28 （三）明确预算的效力范围 . 29 （四）建立与健全相关法律法规 . 31 （五）人大预算监督的组织建设及模式选择 . 34 （六）规范预算编制制度 . 38 （七）加强对预算的执行监督 . 39 （八）完善预算法律责任制度 . 41 结 语 . 42 参考文献 . 43 致 谢 . 46 攻读硕士学位期间发表的论文目录 . 47 i 摘摘 要要 一切有权力的人都容易滥用权力，有权力就必须有监督。监督权是各国代 议机关普遍具有的一项权力。我国人大预算监督权是宪法和法律赋予各级人大 及其常委会的重要职权，它包括依法审查批准预算、决定预算部分变更、监督 预算执行。民主与人大预算监督制度具有内在的逻辑联系，人民主权理论、代 议制政府理论和权力制约理论是人大预算监督制度的理论基础，人大预算监督 制度则是民主的基本体现。 预算是民主和市场经济发展的产物，因此，民主和市场经济比较完善的国 家的议会预算监督制度相应也比较完善。论文将这些国家分为一院制预算监督 模式和两院制预算监督模式，文章主要考察了两院制预算监督模式的美国、英 国、德国、法国四个国家的议会预算监督制度，分别围绕议会预算监督的法律 演进、议会预算监督的组织机构、议会预算监督的过程三方面进行了比较和分 析，并从中获得了完善我国人大预算监督制度的启示。 目前，我国关于人大预算监督已经形成了初具规模的具备一定操作性的法 律体系。然而，现实中由于多种因素的影响，人大及其常委会的这一职权远未 得到充分的行使，存在着预算监督法律体系不完善、组织机构不到位、监督机 制不完善、法律责任不明确、处罚力度不够等问题，严重地削弱了人大监督的 权威，导致预算监督缺乏实效，预算缺乏严肃性。 分析问题是为了解决问题，对于我国人大预算监督制度的完善，论文在吸 收发达国家议会预算监督制度经验的基础上，按照人民主权理论、代议制政府 理论、权力制约理论的基本要求并结合我国的现实国情，明确了在制度完善过 程中应树立的基本理念，包括预算的法律性、计划性、归一性、公开性和程序 性；以及应遵循的基本原则，包括依法监督原则、集体行使职权原则、独立适 当行使职权原则、真实与效率原则；最后，提出了相关制度的具体完善建议， 主要包括明确预算的效力范围、人大预算监督的组织建设及模式选择、建立与 健全相关法律法规、改进和规范预算编制制度、加强预算执行监督、完善预算 法律责任制度。 关键词：关键词： 人大预算监督制度 不足 完善 ii abstract authority must be supervised. supervision is a right way to restraint the authority. parliament in all countries has the legislative power to supervise commonly. in china, the national peoples congress system is the national fundamental political system. the national peoples congress supervisory authority is one of its important authorities. the budget supervision is an important part in the supervision of the national peoples congress. it is also a forceful method to carry out supervision on the government. the democracy and the budget supervision system have the intrinsic logical relation. the peoples sovereignty theory, the authority countervails theory and the representative system theory are rationales of the budget supervision system of parliaments. the budget supervision system of parliaments basically embodies the democracy. budget is outcome of the democracy and market-directed economy. the budget supervision system of parliaments in which the democracy and market-directed economy reach maturity is well-appointed. these countries are categorized into the unicameral budget supervision pattern and the bicameral budget supervision pattern .this paper dissertates the budget supervision system of parliaments of the countries of the bicameral budget supervision pattern including america, england, germany and france. it goes from law evolution of the budget supervision of parliament, organizations of the budget supervision of parliaments and basic course of the budget supervision of parliaments by comparison. at present，a legal system of certain opera ability about the budget supervision of the national peoples congress has already been founded. but in reality the budget supervision of the national peoples congress and their standing committee are the key point and the difficult point of the supervision of it. main problems exist in the budget supervision of the national peoples congress, such as imperfect legal system of the budget supervision, going short of organization and pattern of the budget supervision, the deficient budget supervision mechanism, indeterminacy of the legal liability, the lack of the inflicting punishment on dynamics. these problems iii have weakened the authority of the budget supervision of national peoples congress, and led to be short of actual effect of the budget supervision, to be short of solemn of it. analyzing problems is to solve problems. the writer has brought forward fundamental principle and concrete tentative plans to improve and perfect the budget supervision system of the national peoples congress on basis of the experience of the budget supervision system of developed countries, combining real national conditions of our country with demands of the peoples sovereignty theory, the authority countervail theory and the representative system theory. to improve the budget supervision of the national peoples congress, the base principles should include exercising supervisor ship according to law, exercising authority collectively, exercising authority independently and appropriately, truth with efficiency; improving and perfecting of the concrete system is to make the budget effect range clear, building organizations of the budget supervision national peoples congress and the choice of the pattern of it , building and improving relevant laws and statutes, revising budget drafting system, sharpening the budget execution supervision, perfecting budget legal liability system. key words：the budget supervision system of the npc；deficiency； improvement 引 言 1 引引 言言 西方著名哲学大师罗素曾经指出， 一个论题的研究起因取决于它的重要性。 同样，本文的研究动因正源于，人大预算监督制度的重要性及其现行制度的缺 陷。 “公共财政，议会控钱，是现代民主政治的精髓。 ” 在人类社会宪政制度 的发展史中，对政府预算法案的审议及控制，曾经是代议机关所取得的第一项 最为重要的权力。议会制约政府、行使监督权的主要内容之一就是议会对政府 财政预算的监督。民主、法治等基本价值把预算和宪政紧密联系起来，使我们 不得不深刻思考在宪政国家的建设道路上如何审视和完善我国的人大预算监督 制度。 预算由政府编制，提出预算草案，经过议会审查批准后实施，这是当今世 界各国普遍采用的做法。作为代表人民行使国家权力的人大，依法对政府预算 进行监督，不仅符合世界各国立法机关的惯例，更是现代政府预算制度的本质 要求，人大应当成为推进预算制度改革的重要力量。而且，正如贺卫方教授所 言： “人大加强预算审议的行为，是人大成为真正最高权力机构的契机。 ” 然而，由于历史和现实的原因，长期以来人大的预算监督职权并没有得到 充分行使，严重背离了人大预算监督制度的宪政价值。目前，加强人大预算监 督工作，缺少的不是权力，而是制度上的巧妙设计，我们应当重视对制度空间 的利用和对预算监督过程中涉及的诸要素进行分析。 近年来，由于我国政治民主化与法治化进程的推进，学术界对加强人大监 督的研究兴趣也越来越浓。经济学、政治学、法学（包括法学基础理论、宪法 学、行政法学和经济法学）等学科以及政府有关部门等都从各自的角度，采用 召开研讨会、个案研究、专题研究等方式对这一问题展开了一系列研究。但从 目前研究现状来看，研究成果主要的出现在财政学和政治学领域，法学界的研 究相对薄弱。作为一名宪法学与行政法学专业的研究生，我更关注的是从宪法 学角度来揭示财政预算监督与代议制度和宪政制度体系之间的内在关联。 田必耀： 预算监督劲风正起 ， 法治 ，2005 年第 8 期。 贺卫方： 人大审查财政预算的意义 ， 南方周末 ，2003 年 1 月 16 日，第 6 版。 论我国人大预算监督制度的不足及完善 2 一、一、人大人大预算监督制度的理论基础预算监督制度的理论基础 监督作为一种监察、督促的方式，可以广泛地存在于政治、经济和社会生 活的各个方面。从法学的视角来看，监督以权力的授予为前提。 “一切有权力的 人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 ” 我们必须通过对权力承受者 的控制和限制，以权力约束权力，保证权力的行使符合公共利益的需要。如果 权力不受监督，权力承担者就不可能自觉超越自身的利益为社会利益服务，而 利用手中的权力为本集团和个人私利服务。美国总统麦迪逊曾经说过，人类如 果是天使，就不需要任何政府的统治，而如果是由天使来统治人类，也不需要 对政府有任何内在或外来的控制。遗憾的是，人类不是天使，政府也不是天使， 政府有存在的必要，政府更有受监督的必要。对政府的监督，在很大程度上是 通过议会来实现的。同立法权一样，监督权是各国议会普遍具有、与生俱来的 一项权力。威尔逊在国会政体中阐述代议机关的职责时指出： “一个有效率 的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民 众的意志，还应该领导民众最终实现其目的。做民众意见的代言人，并且做民 众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。 ” 可见，监督与权力是宪法学领域一 体两面的基本研究范畴。有权力就必须有监督，监督是对权力的制约，是保证 权力这把双刃剑不发生异化的主要力量。 预算在现代法治国家具有至为重要的地位。 “没有预算的政府是看不见的 政府 ，而看不见的政府必然是不负责任的政府 ， 不负责任的政府不 可能是民主的政府。现代预算制度就成为一种对政府和官员非暴力的制度控 制方法 。 ” 现代预算泛指家庭、企业、组织，在一定时期或一定事项的用款与 筹款计划。在这里，预算是指国家预算。关于国家预算，有人认为： “国家预算 是经法定程序批准的政府机关在一定期间的收支计划。 ” 本文认为：国家预算 是由政府编制，经由国家权力机关按一定的法律程序审查批准，具有法律效力 的政府必须贯彻执行的国家年度财政收支计划，体现了国家对公共财产的统筹 法孟德斯鸠： 论法的精神 （上） ，张雁深译，商务印书馆 1959 年第 1 版，第 184 页 美威尔逊： 国会政体 ，熊希龄、吕德本译，商务印书馆 1986 年第 1 版，第 164 页。 胡克刚： 美国现代预算制度建设对我国预算制度改革的启示 ， 理论导刊 ，2002 年第 7 期。 王永礼： 预算法律制度论 ，中国民主法制出版社 2005 年第 1 版，第 1 页。 一、人大预算监督制度的理论基础 3 和支配能力，表明了政府活动的范围和方向。现代预算制度得以确立的关键性 标志之一就是政府预算计划必须得到权力机构(议会)的批准，并接受人民代议 机关的监督。 在法律上，预算是政府对于议会的承诺，经过议会的决议就成为具有法律 意义的强制性命令。预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是 一国重要的宪法关系，宪政国家从来都是将预算纳入宪法之中作为宪法的重要 内容， 并据此制定专门的预算法。 现代预算制度最早出现在英国， 是在议会 （代 议制机构）监督国王财政权的过程中产生的。此后，在英国逐渐形成了议会对 国家的财政收支统一进行审议和表决的预算议会主义原则。 本文的基本概念“人大预算监督”的基本内涵是：各级人民代表大会及其 常务委员会以国家权力机关的身份对本级政府的财政预算的编制、执行、调整 以及决算等活动的真实性、合法性、有效性实施的监察和督促的法律性行为。 （一）人民主权理论（一）人民主权理论 人大对政府进行监督的思想源于西方的民主理论，并且随着西方民主理论 的嬗变而不断完善。说到民主就不得不追溯到古希腊雅典，但真正吹响民主理 论的战斗号角者应当首推法国启蒙思想家卢梭，在社会契约论中他亲塑了 人民主权的民主神话。卢梭说： “我们所有的人把我们所有的东西连同自己的生 命全部出让给主权者，服从这个集体的最高指挥。 ” 从社会契约的角度出发， 卢梭认为人们根据契约而组成一个道德共同体，这个共同体体现了人民的最高 意志，而这个最高意志就是主权。主权不外是公意的运用，唯有公意能够体现 公共利益，而且这种主权是不可替代、不可分割和不可转让的。洛克、杰斐逊 等人也提出主权在民的观点。人民主权学说表明了政府的合法性源泉在公民手 中而不是其他任何组织，在行使公共权力时必须获得公民的同意，公民是一切 公共权力的最终的来源。人民主权学说实现了对君权神授的终极置换，成为现 代民主政府的基本价值，它表明公民对政府权力的运用有最后发言权，政府充 其量只是公共权力的委托代理机构，公民可以对政府运行进行监察督导。 人民主权一个至关重要内容就是财政主权。近代以来，伴随公共财政体制 法卢梭著： 社会契约论 ，何兆武译，商务印书馆 1996 年版，第 23 页。 论我国人大预算监督制度的不足及完善 4 在各国的确立，国家活动所需的资金最终来源于国民的提供，财政活动对国民 的影响和作用越来越大，且息息相关，国民对国家财政活动的参与和控制自然 不可避免。 “政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限 定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是 在政府自己手中。只有人民真正掌握了国家的财政权，才能恰当地赋予政府与 人民所要求的公共产品种类、数量和质量相符的财力，从而决定和制约政府活 动的能力和范围；才能以对私有财产权的保障阻止政府的权力无限扩张，从而 既保证政府行使公权力的能力，又保护人民的财产权；才能真正保证司法独立， 从而有效监督政府行为的合宪与合法性。 ” 正因为如此，财政民主主义原则遂 成为各国立宪主义和宪政体制的重要内容。但是，人民的财政主权不是空洞的， 而是实实在在的，也就是说，国家财政权来源于人民，绝不是一个空洞的教条， 必须有实实在在的法律约束。具体来说，作为理念层面的人民财政主权只有在 规范层面首先具体化为国民财政权，才能有效实现人民的财政主权。 与西方国家的三权分立的政治制度相比，我国实行的是议行合一的政治结 构。人民代表大会是我国的代议机关，政府、法院、检察院等都是由人大产生 并对其负责。虽然西方的人民主权理论中所指的人民与我国政治制度中所指的 人民有根本不同的含义，但我国的人民代表大会制度与人民主权理论的实现大 多数人的公意和维护整个社会的利益是相通的。人民代表大会制度规定国家的 所有重要事项和重大决策都必须充分反映广大人民群众的愿望和要求，代表人 民的意志，由人民来做出选择和决定。因此，人民代表大会制度吸收了人民主 权理论的精华。而由人大及其常委会对预算进行审查监督是人民代表大会制度 的重要内容。预算经过人民代表大会审批后，表明政府提交的预算草案得到了 人民的同意和认可，体现了人民的意志和要求。换言之，人大的预算监督，本 质上是人民行使宪法权力的体现，人民代表大会制度是预算监督的根基。 （二）（二）代议制政府理论代议制政府理论 如果说人民主权理论解决了现代国家的权力来源问题，那么代议制政府理 论则解决了现代国家的权力运用问题。因为政府整个说来只是一个手段，手段 熊伟： 宪政与中国财政转型 ，载法学家2004 年第 5 期。 一、人大预算监督制度的理论基础 5 的适当性必须依赖于它的目的性。从直接民主制到代议制民主制的发展，不仅 反映了现代国家立宪政府的制度安排，而且也反映了人类社会民主制度的进步 过程。作为政府体制形式，代议制政府已经成为现代国家立宪制度不可分割的 部分。 “代议” 就其词义而言是“代表商议” 、 “代表议事” ，是指由某一个人代 表某一特定的群体，同另一些代表其他群体的人，就彼此共同面临的问题（事 务）进行商议、讨论，必要时共同做出决定，以便采取一致行动。 代议制度作 为一个特定的术语，是指代议在国家的政治生活领域中具体运用后形成的一种 国家政治制度，又称为“代议制” 。民主的原初含义是指多数人的统治，是由人 民掌握统治权力，因此与人民主权是一致的，但人民直接参与的民主只能在人 少地狭的城邦制国家存在，即伯里克利盛赞的雅典民主政体。除此以外，只能 采取代议制民主，代议制度也是近现代国家广泛存在并采用的民主形式。 经典的代议制政府（代议制民主）原则在近代是由潘恩开创的，并由约翰 密尔完成的。密尔作为十九世纪英国政治改革运动中激进的社会改良主义者， 他认为：“代议制政体就是全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表 行使最后的控制权，这种权力在每一种政体中都必定存在于某个地方，他们必 须完全握有这个最后的权力。 ” 密尔认为在代议制政府制度下，议会除了承担 立法职能之外，主要就是为了监督政府。正如密尔指出的： “代议制议会的适当 职能不是管理这是它完全不适合的而是监督和控制政府。 ” 当代各 国，无论是否奉行议会至上，议会都拥有监督政府的权力。 “钱是行政机器的燃 料，没有钱行政机器就无法运转，因此，对政府财政实施控制，乃是西方国家 议会监督行政部门的最有效的手段之一。 ” 密尔所提出的代议制政府理论强调 代议机关的监督职能，所以，成为各国建立监督制度的一个重要的理论基础， 尽管他对代议团体权力的认识存在着过分强调监督权而削弱其立法权的看法。 到了现代，代议制民主制度经由帕累托、熊彼特等人发展。虽然进入二十 世纪后，随着行政权的扩大而使立法权受到了挑战，但代议制政府理论仍是西 方主流的政治理论。帕累托和熊彼特提出的精英民主理论与拉斯基、达尔等人 英密尔： 代议制政府 ，汪瑄译，商务印书馆 1982 年版，第 69 页。 英密尔： 代议制政府 ，汪瑄译，商务印书馆 1982 年版，第 80 页。 文正邦： 法治政府建构论 ，法律出版社 2002 年版，第 664 页。 论我国人大预算监督制度的不足及完善 6 提出的多元民主理论是对代议制政府理论的发展。熊彼特曾明确否定古典的直 接民主理论，认为近代代议制民主并不符合西方民主政治的现实，而精英民主 才是当代西方民主模式的真正表现。因此，代议制民主制度的关键则在于“代 议” ，而非直接民主理论中统治者与被统治者身份的重合，而代议制政府则可理 解为，一种立法权威和政治权威全部或主要掌握在由纳税人自由选举产生的议 会手中的政府形式。 在财政领域中，议会享有的预算监督权是最重要、最核心的权力表现。作 为社会个体的纳税人看来，财富的让渡无疑是除了生存以外最大的牺牲。因此， 对处于强势地位的政府的财政收支行为给予一个强有力的监督和制约则显得非 常必要，作为由纳税人选举产生的代表机关议会对于政府预算的审查监督 也正是代议制政府理论在财政领域中的直接体现。我国的人民代表大会制度虽 然与西方的代议制度是不同的两种制度，但预算审查监督制度同样是人民代表 大会制度所包含的一项最重要的内容之一，目的就是能够真正将政府的财政收 支大权掌握在人民自己手中，并最终实现由人民控制政府财政收支的目标。 （三）（三）权权力力制约理论制约理论 如果说通过代议制政府的安排，使分离了的政府与社会重新统一为一体， 那么通过国家权力的分立与制衡，实现了政府权力的自我约束，最终维护了社 会的权威。这一过程在西方国家表现为权力分立与制衡理论，在社会主义国家 则表现为权力制约理论。历史上，立法机关审议预算案的权力源自于权力分立 与制约的基本理念，目的是为了防止行政机关滥权。所以，立法机关对政府预 算监督的理论基础，正是西方的分权制衡理论。 “一切政体都有三个要素” 。 所谓分权，是指把国家权力分为立法、行政 和司法三部分，并相应建立国家机关，分别行使这三方面的权力。议会行使立 法权；政府行使行政权；法院行使司法权。所谓制衡，是指国家的三种权力是 相互制约的，任何一方的权力都要受到另一方的限制，通过制约和均衡，防止 某些国家机关的专横和垄断。洛克根据英国君主立宪制的实践最先提出了近代 分权学说。十八世纪法国资产阶级启蒙学者孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克 古希腊亚里士多德： 政治学 ，吴寿彭译，商务印书馆 1965 年版，第 214 页。 一、人大预算监督制度的理论基础 7 的分权理论，提出了制约学说。他在 1748 年出版的论法的精神中论述了分 权和制约理论。分权制约理论认为，国家权力只有既分立又牵制，才能处在互 相协调的状态。 分权制约理论是西方社会的一项悠久的政治传统，也是一项持久的政治制 度安排。它从古希腊开始，历经古罗马、中世纪、封建和资本主义各个时代， 发展出一整套的理论框架和制度设计。美国联邦制政体的奠基人之一汉密尔顿 曾指出： “分权传统乃是西方政治传统的核心价值所在。 ” 美国的建国史虽然不 足三百年， 但三权分立作为一项基本的政治制度己经成为全体民众的信仰所在， 并且在国内政治层面造就了当今世界唯一的超级大国。三权分立最重要、最核 心的部分是立法机关对行政机关的监督和制约， 即立法权对行政权的监督和制约。 分权理论可以一直追溯到古希腊的亚里士多德的著作中，他在自己的著作 政治学中写到， “一切政体都有三个要素三者之一为有关城邦一般公务 的议事机能；其二为行政机能部分其三为审判机能。 ” 近代的洛克在其著 作政府论中也提出了自己的分权观点，他从自然法理论出发来给立法权进 行了界定，也就是“立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这 个社会以及其成员的权力。 ” 根据自然法理论，在政治社会中有三种权力立 法权、执行权和自然的权力。在这三种权力中，立法权无论属于一个人或较多 的人，不论经常或定期存在，都是每一个国家中的最高权力。但洛克未指出对 越权的行为应当建立起有效的法律约束机制，所以，洛克虽然有了分权的思想， 强调了分权的重要性，但却未能在权力之间实现制约。在权力之间既要相互分 立，更需要制约的理论则是由法国的孟德斯鸠完成的，这一次孟德斯鸠摆脱了 从职能分工的角度对权力进行划分的思维，从保证公民的政治自由的角度对权 力分立和制约的重要性进行了论述。在孟德斯鸠的理论中，他将国家权力划分 为三种，即立法权、有关国际法事项的行政权力、有关民政法规事项的行政权 力，在孟德斯鸠的三分法中，并没有包括对内事务的行政权。孟德斯鸠认为： “权力的分立是非常重要的，而各种权力之间的制约则尤为重要，相对于政府 美汉密尔顿.杰伊.麦迪逊： 联邦党人文集 ，商务印书馆 1982 年版，第 33 页。 古希腊亚里士多德： 政治学 ，商务印书馆 1965 年版，第 215 页。 英洛克： 政府论(下篇)，瞿菊农、叶启芒译，商务印书馆 1961 年版，第 115 页。 论我国人大预算监督制度的不足及完善 8 权力内部的自我约束而言，由立法权力对其实行外部监督是更好的选择。 ” 虽然我国的人民代表大会制度与西方的代议制度是不同的两种制度，但权 力制约在任何一个国家机器中都是必要的，任何权力都需要制约，这一点也是 人民代表大会制度的本质要求。而预算监督制度作为人民代表大会制度所包含 的一项最重要的内容之一，目的就是制约政府即执行机关管好钱袋子。因此， 人大的预算监督制度是权力机关对行政机关进行监督的一种重要的手段，其最 基本的理论来源之一也是权力制约理论。 法孟德斯鸠： 论法的精神 （上） ，张雁深译，商务印书馆 1959 年第 1 版，第 683 页。 二、议会预算监督制度的比较研究及启示 9 二、二、议会议会预算监督制度的比较研究预算监督制度的比较研究及启示及启示 议会预算监督 是对行政机关进行的监督， 不同性质的代议制度自然会产生 不同的预算监督制度。西方的代议制度经过了上百年的发展，与我国的人民代 表大会制度发展经验相比更为丰富，相应的其预算监督制度也有自身特点，我 国人大预算监督制度的完善，有必要对西方议会预算监督制度进行分析比较， 从中吸收合理成分，完善我国的人大预算监督制度。综观西方主要发达国家的 代议制度和预算监督制度之间的关系，可以从中探析出几种比较典型的模式。 世界各国的代议制度基本上可以分为一院制和两院制两种。一院制是指代 议机关只有一个主体构成，比如中国的人民代表大会、韩国的国会、新加坡的 国会等等。两院制则是指由两个主体共同组成代议机关，西方主要发达国家的 代议机关都是这种类型，比如美国的参议院和众议院、英国的上院和下院、德 国的联邦议院和联邦参议院、法国的参议院和国民大会等等。由于代议机关构 成的不同，相应的预算监督法律制度亦有很大差别。以此为依据，我们可以把 其预算监督模式分为“一院制模式”和“两院制模式” ，并在“两院制模式”内 部可以根据所属法系的不同分为两类即英美法系国家和大陆法系国家。 （一）（一）一院制预算监督模式一院制预算监督模式 二战以后，很多国家都进行了政治变革，民主共和制作为一种政体被许多 新兴独立国家所普遍接受，代议制由此成为现代国家政治生活的主流。实行一 院制的国家普遍采取的是一种集中民主，由单一代议主体对国家政治生活进行 领导。与两院制相比，一院制的代议主体要单独处理更多的事务，而且因为缺 乏一种内部的竞争，很容易形成信息的不充分流动，不同权力之间缺乏有效的 制衡。因此，在实际的政治生活中，代议主体实际上并不能够掌握全部的控制 权，特别是实质的控制权。鉴于这种事实，一院制国家普遍赋予单一的代议主 体以相当大的监督权力。但问题在于，这种监督权同样由于上述原因而在事实 上难以发挥真正的效果，特别是在一些法治建设不完善的国家，代议主体更多 这里必须指出的是，在我国“议会预算监督”大体上可以对应于“人大预算监督” ，本文基于通行说法的 考虑选择“议会预算监督”这一法律概念。 论我国人大预算监督制度的不足及完善 10 地只是拥有形式上的权力。 一院制预算监督模式往往是由行政机关全权负责预算草案的拟制、核算、 申报等工作，代议机关只负责最终的审查。 “虽然法律通常会明确赋予代议机关 以最终的决断权，但问题在于，由于事实上缺乏配套的制度保障代议机关的具 体决策权，代议机关的审查往往会由时限、程序和标准等问题而受到影响，常 常沦为一种形式。 ” 以色列、丹麦、芬兰、瑞典、新西兰、新加坡等国家的预 算监督制度普遍都存在这样的问题。 以丹麦为例，丹麦议会实行一院制，享有宪法赋予的对政府的预算监督权。 每年由政府按照法定的标准、程序编制预算草案，在固定的时限内提交议会审 议，议会按照固定的程序、标准和目标对草案进行审议。通过审查的预算草案 就正式成为政府预算，但法定性并不强，政府在具体的执行过程中可以对预算 做出程度不同的修订，只要履行事后的申报程序和解释程序即可。丹麦议会基 本上不对政府决算进行严格的审查，而通常会委托特定的专门机构进行审计， 以审计的结果判断政府预算执行的总体情况。 可见，丹麦的预算监督与中国很是相象，如审查内容、审查程序，包括审 计部门对预算执行情况的审计等等，但之所以不像中国这样问题多多，则是因 为丹麦的市场经济体制比较成熟，市场发育比较完善，政府对经济的直接干预 十分有限，因而直接的经济预算支出数量不大。占据比例比较多的社会保障部 分则受到严格的社会监督，再加之丹麦的法治建设已经比较完备，所以，预算 的整体执行情况还是比较好的。这也从另外一个侧面说明了预算监督法律制度 的实际效果还取决于整体的制度环境。 当然，上述分析并不是对一院制预算监督模式的完全否定，而是需要强调 这种模式要实现良好的效果必须具备其他配套的条件和宏观的环境。从另外一 个方面来说，一院制的预算监督模式更有利于实现监督效率，并且较少受到特 定利益群体的影响，这应该是它不容否认的优点所在。 （二）（二）两院制预算监督模式两院制预算监督模式 与一院制预算监督模式相比， 两院制模式下的预算监督就有了很大的不同。 田穗生： 中外代议制度比较 ，商务印书馆 2000 年版，第 177 页。 二、议会预算监督制度的比较研究及启示 11 除了两个代议主体之间的关系会影响监督制度的方方面面以外，两院制国家由 于代议主体之间存在竞争而普遍具有更强的话语权，因此，在与行政机关的关 系上也具有比一院制代议机关更大的强势地位。虽然我国的国体和政体决定了 我国不可能实行两院制，但是两院制预算监督模式下对预算更为有效的制约和 监督机制是值得我国借鉴的。下面来考察美国、英国、德国、法国四个国家的 议会预算监督制度。 1、英美法系国家的议会预算监督制度 （1）美国国会对预算的监督制度 与其他国家相比，美国国会对预算的形成过程介入得比较深、决定权比较 大，对预算执行过程和预算执行结果监督力度比较大，较大限度地防止了政府 滥用职权。 第一，美国国会预算监督的法律演进 。美国 1787 年联邦宪法第一次 以成文宪法的形式赋予国会广泛的财政监督权，包括征税权、举债权、政府开 支审批权以及税法制定程序、公款开支（包括政府开支在内的一切公共支出） 监督程序和方式等。使议会监督预算的权力有了强有力的保障。 “国会工作最好 的时候不是它无所事事的时候，而是当它提醒政府的其他部门，它的钱和支出 最终应放在什么地方的时候。 ” 另外，美国国会每年通过一项预算法案并不断 制定法规对预算加以控制，使美国国会预算监督法规体系逐步完善。在 1921 年 国会制定了 预算与审计法 ， 设立了总统预算办公室和对国会负责的审计总署； 为保障国会对预算的有效控制，在 1974 年通过了预算扣押控制法 ，该法规 定了国会预算审批过程；在 1985 年通过了平衡预算和赤字紧急控制法 ，规 定要逐步消灭赤字。 第二，美国国会预算监督的组织机构。美国预算分为联邦预算、州预算和 州以下的地方预算。就美国联邦预算而言，有国会参众两院的预算委员会、拨 款委员会、总统预算办公室和审计总署。 第三，美国国会的预算监督过程。首先，国会对预算案形成的监督。 美国 国会对预算案的审批程序较为复杂： “总统将编制好的联邦预算交到国会后，众 参两院预算委员会在国会预算办公室的协助下进行详细审查。然后，国会通过 美加里沃塞曼： 美国政治基础 ，陆震纶等译，中国社会科学出版社 1994 年版，第 102 页。 论我国人大预算监督制度的不足及完善 12 决议，提出自己采纳的目标预算方案，交众参两院拨款委员会。拨款委员会审 议后，提出建议，分别经众参两院表决，再由两院举行联席会议，通过后形成 拨款法案。国会预算委员会对这一法案进行复审，由国会对预算作必要的修改， 完成审议过程，把预算方案交总统决定是否签署。 ” 其次，国会对预算的执行 监督和审计监督。 美国国会对预算执行的监督最有效的途径是拨款。国会通过 了授权法案只是同意立项 （规划目标和手段） ， 政府拿到钱还需要通过拨款程序。 即使在预算法案生效以后要完成拨款活动，仍须国会批准。除非根据拨款法案， 否则谁也不能从国库提取款项。另外，派驻监察代表对预算执行过程进行监督 是美国国会对预算执行较为有效的手段。为了加强对预算执行结果的监督，美 国国会向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门实施国会授权项目的情况和 预算执行结果进行监督，全面、经常地检查政府使用国会拨款的效益。在美国， 审计机关独立于总统和行政机构在国会中设立，负责对政府预算收支及使用情 况进行审计。审计总署可以定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果， 可以就联邦资金使用状况和效率发表独立评论，向国会报告预算执行结果和决 算审计情况。按照美国的法律规定，国会委员会对每年的预算执行结果要进行 评估。在实际运行中，评估结果往往会影响到有关项目、机构下一财政年度是 否能够继续获得拨款。如果发生严重问题，还要追究有关责任人的政治责任和 法律责任。最后，国会对预算调整的监督。美国法律对调整预算程序进行了严 格规定，要求预算调整须经三分之二以上议员同意方为有效，未经国会批准而 修订预算的行为须负刑事责任。 （2）英国议会对预算的监督制度 第一，英国预算监督的法律演进。英国的财政权确立于“光荣革命”之后， 代表资产阶级经济利益的议会通过不断争取，最后得以和国王分享对预算的监 督权。1760 年，国王放弃王室征收的部分收入，依次换取下议院批准给皇室的 固定年度拨款。1787 年英国的统一基金法案使得预算制度基本成形，国家 所有的收入都归入统一基金，所有开支也都由统一基金支付。1822 年，议会正 式确立了英国预算制度，具体的操作变成：由财政大臣每年提出全部财政支出 法托克维尔： 论美国的民主(上卷)，董果良译，商务印书馆 1993 年版，第 177 页。 二、议会预算监督制度的比较研究及启示 13 的账目一览表，国会享有审核批准权。1911 年的英国议会法对其议会的预 算监督权有一个重大修改，该法限制了上院对财政法案的否决权，规定上院对 下院通过的财政法案只能拖延一个月。这项规定的出台表明，上院的财政权已 经名存实亡，英国的议会预算监督权集中到下院手中。 “英国议会财政权力关系 的变化也是各国议会财政权发展的缩影。 ” 第二，英国议会预算监督的组织机构。英国参与预算管理的有关机构为议 会，其中筹款委员会、供应委员会和支出委员会具体负责行使议会的预算监督权。 供应委员会是全院委员会的一种，主要任务是审查并核准预算。支出委员会的工 作是“全面考虑预算中包含的支出总额及其有关政策被更节约地运用，并对提交 下院的预算及相应文书