（宪法学与行政法学专业论文）论财政预算的法律效力.pdf

内容摘要 财政预算是所在财政年度的预期财政收支一览表，反映政府在年度内 进行财政收支活动的情况，列有各项收支指标及其总额平衡关系。其本质 是国家公共权力机构代表人民意志对年度内公共资源的配置，具体内容则 主要是收入和支出的种类和数量，以及这些种类和数量所表现出来的收支 性质和作用，体现政府的职能范围，反映国家的财政经济政策，因此财政 预算在现代民主国家具有至关重要的地位。明确财政预算的法律效力可以 有效的对财政预算实施监督，确保财政预算功能的发挥 除去引言和结语外，本文通过三部分论述财政预算的法律效力下面 对该三部分主要内容分而述之。 第一部分介绍了财政预算的法律性质。首先通过财政预算与相近概念 的比较分析，界定财政预算的基本内涵；其次介绍了有关财政预算的学理 争议，从而得出财政预算具有法律性的结论。 第二部分介绍了财政预算的法律效力内容。关于财政预算的法律效力， 学界存在否定说和肯定说两种争议。这一部分除了介绍财政预算法律效力 的相关学理争论外，还从比较法的角度考察了美国和德国对于财政预算法 律效力的模式德国预算仅具有授权行政部门支出的效力，而美国预算原 则上具有强制行政部门支出的效力 第三部分介绍了我国财政预算法律效力的法制保障首先，分析了我 国目前财政预算法律效力的现状及其存在的缺陷，进而提出了保障财政预 算法律效力的几项措施，使我国财政预算能够真正发挥其应有的作用 关键词：财政预算；法律效力；法制保障 a b s t r a c t f i n a n c i a lb u d g e ti sa ne x p e c t e dr e v e n u ea n de x p e n d i t u r el i s tw h i c hl i s t s v a r i o u si n c o m i n ga n do u t g o i n g si n d e xa n dt h et o t a la m o u n tb a l a n c er e l a t i o n s w i t h i nt h ef i n a n c i a ly e a r ，a n di tr e f l e c t st h eg o v e r n m e n t sa c t i v i t i e sa b o u t r e v e n u ea n de x p e n d i t u r ew i t h i nt h ey e a r i t se s s e n c ei st h a tt h en a t i o n a lp u b l i c a u t h o r i t i e so nb e h a l fo ft h ep e o p l e sw i l la l l o c a t et h ep u b l i cr e s o u r c e sw i t h i n t h ey e a r t h es p e c i f i cc o n t e n t so ff i n a n c i a lb u d g e ta r em a i n l ya b o u tt y p ea n d q u a n t i t yo fr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ea sw e l la sr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e st ) r p e a n dr o l ew h i c ht y p ea n dq u a n t i t yd i s p l a y s i tr e f l e c t st h ef u n c t i o n ss c o p eo f g o v e r n m e n t sa n dr e f l e c t s t h ec o u n t r y sf i n a n c i a la n de c o n o m i cp o l i c i e s ，s o f i n a n c i a lb u d g e th a sav i t a li m p o r t a n tp o s i t i o ni nt h em o d e md e m o c r a t i c c o u n t r y t oc l e a rt h ef o r c eo f l a wo ff i n a n c i a lb u d g e tc a ns u p e r v i s ee f f e c t i v e l y t h ei m p l e m e n t a t i o no ff i n a n c i a lb u d g e ta n de n s u r et h a tf i n a n c i a lb u d g e t s f u n c t i o nc a np l a yw e l l t h i s p a p e rd i v i d e s i n t ot h r e e c h a p t e r s ，e x c e p t i n g t h ep r e f a c ea n d c o n c l u s i o n t h ef i r s tc h a p t e rd i s c u s s e sm a i n l yt h en a t u r eo ff i n a n c i a lb u d g e t t h es e c o n dc h a p t e rd i s c u s s e sm a i n l yt h ec o n t e n to ft h ef o r c eo f l a wo ff i n a n c i a l b u d g e t t h et h i r dc h a p t e rd i s c u s s e sm a i n l yt h el e g a ls a f e g u a r ds y s t e mo ft h e f o r c eo fl a wo ff i n a n c i a lb u d g e t c h a p t e rl ：t h em a i nj o bo ft h i sp a r ti st oi n t r o d u c et h en a t u r eo ff i n a n c i a l b u d g e t f i r s t l y ，t h i sp a r tw i l li n t e r p r e tt h eb a s i cm e a n i n go ft h ef i n a n c i a lb u d g e t b yc o m p a r i n gt h ef i n a n c i a lb u d g e ta n do t h e rs i m i l a rc o n c e p t s s e c o n d l y ，t h i s p a r tw i l li n t r o d u c et h ea c a d e m i cd i s p u t ea b o u tt h en a t u r eo ff i n a n c i a lb u d g e 4 a n dt h e nd r a wac o n c l u s i o nt h a tf i n a n c i a lb u d g e th a sl e g a ln a t u r e c h a p t e r2 ：a tt h i sc h a p t e r , t h ep a p e rw i l li n t e r p r e tt h ec o n t e n to ft h ef o r c e o f l a wo ff i n a n c i a lb u d g e t a b o u tt h ef o r c eo f l a wo ff i n a n c i a lb u d g e t ，a c a d e m i c c i r c l e sh a v et w oo p i n i o n s o n ei st h a tt h e ya p p r o v ef i n a n c i a lb u d g e th a sl e g a l e f f e c t ，t h eo t h e ri st h a tt h e yd e n yt h ef o r c eo fl a wo ff i n a n c i a lb u d g e t i n a d d i t i o nt oi n t r o d u c i n gt h ed i f f e r e n td o c t r i n e so ff i n a n c i a lb u d g e t sl e g a le f f e c t ， t h i sp a r ta l s of r o mc o m p a r a t i v ep e r s p e c t i v ei n s p e c t st h eu n i t e ds t a t e sa n d g e r m a n y sf i n a n c i a lb u d g e t sl e g a le f f e c tm o d e g e r m a n yb u d g e th a so n l ya f o r c eo fa u t h o r i z i n gt h eg o v e r n m e n tt os p e n d ，w h i l et h ea m e r i c a sb u d g e ti n p r i n c i p l ef o r c e sg o v e r n m e n tt os p e n d c h a p t e r3 ：t h i sc h a p t e rw i l li n t r o d u c eo u rl e g a ls a f e g u a r ds y s t e mo f f i n a n c i a lb u d g e t sl e g a le f f e c t f i r s t l y ，t h i sp a r ta n a l y z e st h es t a t u sa n ds e c u r i t y f l a w so fo u rf i n a n c i a l b u d g e t sl e g a l e f f e c ta n dt h e np r o p o s e st h es e v e r a l s a f e g u a r dm e a s u r e so ff i n a n c i a lb u d g e t sl e g a le f f e c t , s ot h a to u rf i n a n c i a l b u d g e tc a nr e a l l yp l a yi t sp r o p e rr o l e k e yw o r d s ：f i n a n c i a lb u d g e ht h ef o r c eo fl a w ：l e g a ls a f e g u a r ds y s t e m c o n t e n t s p r a f a c e c h a p t e r 1t h e l e g a ln a t u r eo f f i n a n c i a l b u d g e t 2 s u b c h a p t e r1 t h eb a s i cm e a n i n go ff i n a n c i a lb u d g e t 。一2 s u b c h a p t e r2 t h et h e o r e t i c a lc o n t r o v e r s yo ft h en a t u r eo ff i n a n c i a l s e c t i o nl s e c t i o n2 s e c t i o n3 s e c t i o n4 b u d g e t 4 t h et h e o r yw h i c hh o l d st h a tb u d g e ti sa d m i n i s t r a t i v ea c t i o n 5 t h et h e o r yw h i c h h o l d st h a tb u d g e ti san o r m 6 t h et h e r o yw h i c h h o l d st h a tb u d g e ti sl a w 6 t h ec o m p r o m i s et h e o r y 8 c h a p t e r 2t h ef o r c eo fl a wo ff i n a n c i a lb u d g e t 1 0 s u b c h a p t e r1 t h ed i f f e r e n td o c t r i n e so ff i n a n c i a lb u d g e t sl e g a le f f e c t 一1 0 s e c t i o nlt h ed o c t r i n e sw h i c hd e n yt h ef o r c eo fl a wo ff i n a n c i a lb u d g e t 。l0 s e c t i o n2 啊舱d o c t r i n e sw h i c ha p p r o v et h ef o r c eo fl a wo ff i n a n c i a lb u d g e t 1l s e c t i o n3 b u d g e tt oa d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t i e sh a sl e g a lb i n d i n g 1l s u b c h a p t e r2 t h ec o m p a r a t i v es t u d yo ff i n a n c i a lb u d g e t sl e g , ! e f f e e t 。1 2 s e c t i o nlt 1 1 eg e r m a nm o d e 12 s e c t i o n27 l ? h ca m e r i c a nm o d e 15 c h a p t e r 3o u rl e g a ls a f e g u a r ds y s t e mo ff i n a n c i a lb u d g e t s l e g a le f f e c t s u b c h a p t e r1 t h es t a t u sa n ds e c u r i t y 聊蝻io fo u rf i n a n c i a lb u d g e t - 1 7 1 7 s e c t i o n1t h es t a t u so fo u rf i n a n c i a lb u d g e t sl e g a le f f e c t 17 s e c t i o n2t h es e c u r i t yf l a w so fo u rf i n a n c i a lb u d g e t sl e g a le f f e c t 18 s u b c h a p t e r2t h es a f e g u a r dm e a s u r e so ff i n a n c i a lb u d g e t sl e g a le f f e c t 2 4 s e c t i o n1 s e t t i n gu pt h eb u d g e tc o m m i t t e , e 。2 5 s e c t i o n2 e s t a b l i s h i n gt h ea u x i l i a r y i n s t i t u t i o n 2 7 s e c t i o n3 b u i l d i n gl e g i s l a t i o nt y p eo f a u d i tm o d e 2 9 s e c t i o n4 e s t a b l i s h i n gp e r f e c tb u d g e tl e g a lr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m 3 0 s e c t i o n5 i m p o r t i n gr e s i d e n t sl i t i g a t i o na n dt a x p a y e rl i t i g a t i o n 3 1 c o n c l u s i o n 3 4 b i b f i o g r a p h y 。3 5 p o s t s c r i p t 。：9 引言 引言 国家审计署向全国人大常委会作审计工作报告始于1 9 9 6 年。从1 9 9 8 年李金华担任国家审计署审计长开始，每年就上年度中央预算执行和其他 财政收支情况向全国人大常委会作审计工作报告时，都揭露出不少触目惊 心的问题，查处多起大案要案。“2 0 0 4 年6 月2 3 日，李金华代表国务院向 全国人大常委会提交了一份很有分量的审计清单。审计报告揭盖子占 到9 成以上篇幅。报告中的1 8 项内容，每一项都足够震撼，引起了社会的 普遍关注，人们用审计风暴来形容报告所带来的冲击波。一十几年来， 审计工作报告如6 、7 月的高温一样成为暑季受到广泛议论的话题。在震惊 和愤慨之后，人们也不得不思考：为什么审计年年有，问题却也不断重复 发生? “如林业局的名字，已经是两次出现在审计名单上，而长江堤 防工程，也是第二次出现，并且数额比去年更为巨大。一如何从源头上防 止这些问题的产生? 结论是：必须从强化最高国家权力机关的预算权着手 应当看到，长期以来，我国全国人民代表大会对预算的决定、预算的 支出、预算的审查等问题都处于弱监督状态，导致预算的法治化程度较低 这一状况“不利于在涉及国家财富的动用、支出等问题上落实人民主权原 则，也不利于人民代表大会制度的真正实施，应当在今后加强对该问题的 研究，为人民代表大会行使这一权力提供宪法理论依据一 事实上，以议 会预算权为核心内容之一的财政问题不仅是各国宪法文本的重要内容，而 且一直是外国宪法学者研究的课题之一如英国宪法学者戴雪在其名著i ：英 宪精义 中专设“财一一章，日本学者阿部照哉等编著的 ( 上册) 中也专设有“财政 一章“预算、政治与民主的未来一虽被称为。一门 沉闷的科学 但现在已经到了将其激活的时刻了 审计风暴百度百科 e b ，0 l h t t p ：b a i k e b a i d u c ( x n v i e w 8 8 4 9 8 5 h t m , 2 0 1 0 0 8 - 2 2 2 0 11 - 0 3 - 1 0 簟张立勤“审计风暴”再追问：大案要案结果将如何 n 南方周末，2 0 0 4 一0 7 一o i 韩大元，林来梵，郑贤君宪法学专题研究 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 4 4 1 白 美】尼古拉斯亨利公共行政与公共事务 m 张听，等译，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 4 0 6 论财政预算的法律效力 第一章财政预算的法律性质 第一节财政预算的基本内涵 关于财政预算，学界的指称多种多样，比如国家预算、公共预算、政 府预算等等，不一而足不仅如此，学者们在使用时对上述概念并没有进 行严格的区分，而是表示大体相同的意义。本文认为，以上界定都没有准 确地揭示出财政预算的全部内涵，也没有能够彰显出财政立宪语境下预算 应具有的价值，容易造成预算理论上的混乱以及预算法治观念上的错位 首先，就国家预算而言，在2 0 世纪9 0 年代中期以前，我国财政学研究和 实务工作中，基本上使用的都是这个概念，这与当时的计划经济体制相关， 随着市场经济体制的建立，该词不能准确地揭示出市场经济条件下财政预 算的内涵其次，就公共预算来讲，该提法体现了公众对公共产品的需求， 具有现代公共财政的意味但鉴于预算内涵本身的宽泛性，公共预算本身 无法区分同时作为公共意义上的宏观层次的国家财政预算和中观层次的企 业财务预算，但后者显然不是我们讨论范围内的预算最后，就政府预算 来讲。政府作为预算中的一个重要主体，负责预算编制和预算执行，但“如 果过分强调政府对预算的控制而忽略预算的议会主权和民主监督便违背了 预算的宪法精神，难以体现议会的中心地位一。 综上所述，本文认为应该用“财政预算一来具体地指称制度意义上的 预算把“财政刀作为预算的限定词，可以突出本文所要讨论的制度意义 上的预算法定预算，是整个宏观层次的国家财政预算，区别于企业等 的内部财务预算。据此，我们可以把财政预算界定为有权主体凭借法定权 限，依照法定程序，编制、审批和执行的政府年度财政收支计划，其本质 是国家公共权力机构代表人民对年度内的公共资源进行配置“它是一个 。齐加将公共财政预算的法律性质论纲 j 学术探索2 0 0 s ( 3 ) ：5 & 2 第一章财政预算的法律性质 跨越多领域的边缘性范畴。力从过程来看，财政预算包括预算编制、审批、 执行、调整、监督等一系列有机联系的动态过程；从结果看，财政预算体 现为经过立法机关审批通过的静态预算文件，是财政计划的法律化，是一 种会计和财务报表的规则体现。这种预算具有如下特征： 第一，形式特征。主要是指对财政预算作为一种经济活动所遵循的经 济规律的提炼和总结，表现出经济活动所具有的规则性和技术性，主要表 现为计划性、完整性、年度性、可靠性、统一性等。具体而言，所谓计划 性，即财政预算依据政府的施政方针编制，财政收支必须由预算安排并遵 照执行，不得超越和违背计划行事；所谓完整性是指预算应包括政府的全 部预算收支项目，完整地反映以政府为主体的全部财政收支活动情况，不 允许在政府预算规定范围之外有任何以政府为主体的资金收支活动：所谓 年度性，是指财政预算的预算年度。尽管预算年度的起讫时间各国不一， 但核心内容都指向禁止将不属于本年度的财政收支内容列入本年度预算之 中：所谓可靠性是指财政预算必须详细地反映公共收支状况，各项收支数 据真实、准确；所谓统一性，即全国性的预算方针政策和管理制度必须由 中央统一制定，各地方、各部门必须贯彻执行，不得任意改变，各级政府 只能编制一个统一的预算，各种财政性收入都应纳入统一的预算管理 第二，实质特征主要是基于预算作为控制政府财政收支行为的目的， 秉承公共财政理念和财政立宪主义的需要而进行界定的，表现为控权性、 民主性、法治性、公开性等具体而言，所谓控权性，是指由议会对预算 权的行使进行有效监控，防止政府的浪费和滥用权力，这是分权制衡思想 在预算领域的集中体现：所谓民主性，即预算作为一种“法定的混合信托 ， 其必须经由作为民众代表的权力机关审议通过，整个过程都必须置于民众 的监督之下，这是主权在民思想在预算领域的集中体现；所谓法治性，是 指财政预算通过相应的法律程序确立。受到法律的约束和限制，同时还具 m 齐加将公共财政预算的法律性质论纲 j 学术探索。2 0 0 8 ，( 3 ) ：5 9 o 即人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源( 即信托资产) 国家各预算主体则基于职 权分配、使用和运营这些经济资源以实现人民的信托利益如果国家预算主体辜负了人民的信赖，其行 为过分地偏离人民的信托利益的要求则人民将以选票、以订定法律责任的形式对其背信行为进行制裁， 并在极端情况下重组甚至推翻整个政府参见朱大旗从国家预算的特质论我国预算法) 的修订目的和原 则 j 中国法学。2 0 0 5 。( 1 ) ：7 7 ： 3 论财政预算的法律效力 有法律的权威性，违反财政预算是违法行为，将受到法律的追究和制裁， 这是程序正义思想在预算领域的集中体现；所谓公开性，是指财政预算应 成为公开的文件，其内容应能被全社会所了解，除少数机密外其数据都应 向社会公开，确保作为公共经济资源的来源者和最终受益人公众的知 情权等权利的实现，这是始终贯穿于前三者的预算特征。 第二节有关财政预算性质之学理争议 财政预算牵涉到社会活动的很多方面，它本身具有多重属性，在不同 的领域表现出其性质的不同侧面，也由此成为不同学科关注的重点。从财 政角度看，财政预算收支安排要考虑长期发展需要，其实质上是国家长期 社会经济计划在某一年度的横断面；从政治角度看，财政预算具有阶级性， 其性质因国家阶级本质的不同而不同，社会主义国家财政预算体现着国家 同劳动人民根本利益一致的分配关系，是“取之于民、用之于民 的预算 资产阶级国家财政预算则反映着资产阶级国家活动的范围和方向，反映着 剥削劳动人民的资本主义生产关系，它的性质主要体现为剥削；从行政角 度看，政府在预算的执行过程中，可能因为政策的变动或者情事变更等， 带来预算收支范围或数额上的变化：从财政立宪主义的立场看，财政预算 的法律性质是其最根本的性质，“预算的财政性质、政治性质、行政性质 都统一于其上一回由于财政预算的法律性质是一个最具根本性的问题，宪 法学者、财税法学者都对其特别关注，而对它的争议和分歧无论在理论上 还是实际上都是很明显的，而且从来就没有停止过，为此很有深入研究和 探讨的必要对此，英美法系国家在理论上没有加以讨论，实践中则将财 政预算与一般法律等同对待正如英国宪法权威学者白芝浩指出： “我不 认为平民院在财政方面有什么与它的其他立法功能不同的功能，它在这两 种事务中都起支配作用通过内阁起支配作用财政立法当然是每年的 经常性立法，但这种经常性并不意味着某种质的不同或者迫使人们予以区 。张献勇预算权研究c m 北京：中国民主法制出版社，2 0 鹏2 5 4 第一章财政预算的法律性质 别对待一哳大陆法系国家则对财政预算的法律性质进行了深入地研究， 大致分为“预算行政说一、“预算法规范说、。预算法律说 和搿折中 说一。 一、预算行政说 预算行政说是日本二战前“明治宪法一时代下的通说该说以当时日 本的议会与天皇之间的强弱关系为依据，认为财政预算在实质上是行政行 为。“预算行政说又分为训令说及承认说两种。一 ( 一) 训令说 训令说认为预算乃是对行政机关所为的一种训令，在明治宪法上，就 是天皇的训令，在天皇转化为“象征天皇制 后，在 日本国宪法下就 是国会对行政机关的训令。“按训令者，无非是指上级机关对下级机关或 长官对属官所发之职务命令，仅发生对内之拘束力，而无对外之法规范性一 该说认为预算具有内部规范性，但无法准确阐释预算其实是行政权与立法 权互动的产物，因此该说在当代财政立宪主义背景下，不能被继续接受。 ( 二) 承认说 承认说认为，预算是“议会对政府表示赞同的意思表示，是议会承认 在下一年度问政府为应得支出的目的与金额以及增加作为充足之财源岁入 的法律形式一回但又与一般意义上的法律不相同，根据蔡茂寅先生总结的， 其论据主要有：预算是议会对政府财政计划的承认，不具有创制力；预算 的效力仅存在于政府与议会间，属于内部效力；预算具有年度性，一般以 一年为限。o 日本的预算行政说自提出以来遭遇各方面的批驳搿麦克阿瑟草案一 o 英 沃尔特白芝浩英国宪法 m 夏彦才译，北京：商务印书馆出版社2 0 0 5 1 6 6 - 1 6 7 o 蔡茂寅预算法之原理 m 台北：元照出版公司，2 0 0 8 4 7 尊同上，第4 6 页 毋朱孔武财政立宪主义研究 m 北京：法律出版社，2 0 0 6 1 3 0 o 同本页注第4 7 页 s 论财政预算的法律效力 不承认与法律相区别的、预算这种意义的法律形式。根据日本宪法的构造， 预算决议并不是单纯的行政作用( 训令) ，如果依据训令说，则无法解释 说明依照决算的检查所产生的法律责任“在预算权应该属于国会已成民 主国家共识的今天，训令说不再有讨论的价值一哳“承认说一所主 张的论据只能证明预算与一般法律不同，不能当然地证明预算是一种行政 行为。 二、预算法规范说 本说又称为特殊国法形式说。该学说认为，预算是与法律或命令等并 立的国法形式。蔡茂寅先生给出的定义是“国家于一会计年度之财政行为 准则，主要以岁入岁出之预定准则为内容，经国会议决所定立之国法的一 种形式 ，并直指预算为“财政行为之准则，非普通所谓之仅属岁入岁出 之估价单，而是规律政府行为之法规范 p 预算法规范说是目前日本学界的通说日本多数学者将预算理解为。一 种不同于法律的特殊法形式一该学说同时列出了自己的理由：从法律性 来讲，预算总则、岁入岁出预算、国库债务负担行为等预算中的任一部分， 均明显表明预算具有法的性质从特殊性来讲，预算的效力只存在于国家 内部机关之间，即立法机关和行政机关之间；预算只规范一个财政年度内 的政府行为，与法律永久有效不同，因此其与一般法律不同，属于特殊法 律形式 当然，本说也不是十全十美，也被批评为是“旧宪法感觉的惰性一下 的产物，固“预算法律说一的异军突起是对其有力的回应 三、预算法律说 本说总体上主张预算是法律，经由代议机关依法审议通过即具备法 日 宫泽俊义，芦部信喜日本国宪法精解 m 董燔舆译，北京：中国民主法制出版杜。1 9 9 0 6 2 7 o 转引自苏永钦走向宪政主义 m 台中：联经出版事业公司，1 9 9 4 2 6 i - 2 6 2 参见齐加将公共财政预算的 法律性质论纲 j 学术探索，2 8 ( 3 ) ：6 0 簟蔡茂寅预算法之原理 m 台北：元照出版公司，2 8 4 9 o 日 芦部信喜高桥和之宪法 m 转来梵。等译。北京：北京大学出版社。2 0 0 6 3 1 & o 同本页注，第5 0 页 第一章财政预算的法律性质 律的一般特征和国家强制力，世界主要国家如美、英、德等国均采预算法 律说。 ：美国联邦宪法第l 条第9 款第7 项规定：“除根据法律规定的 拨款外，不得从国库提取款项。一切公共收支的定期报告书和账目，应不 时予以公布。一 ：法国宪法： 第3 4 条规定：“法律规定关于下列事项的基 本原则 ，其中之一为“根据组织法所规定的条件并且服从其保留规定， 财政法确定国家的财政收入和支出一德国基本法第1 1 0 条规定：“预 算于财政年度开始前，以法律规定之。 日本宪法第5 9 条规定的法律案 的议决程序，第6 0 条规定的预算的议决程序，正是原则与例外的关系。“西 方财政学者韩纳尔( h a n c l ) 、维特利诺( v i t a g l i a n o ) 和马尔堡( m a l b c r g ) 等 人都认为预算具有法律的效力，即预算本身就是一种法律一。主张此说的 论据主要有：( 1 ) 从形式上看，预算与法律相同，只有完成法定程序才能 成为预算，没有完成法定程序的，只是行政机关的拟订预算，不是完成的 预算；( 2 ) 预算不仅在形式上是法律，实质上也具有法律性质，因为预算 是将岁入、岁出的权限授予政府，同时规定了政府必须按照预算进行财政 活动的义务。( 3 ) 预算的岁入与岁出，实质上是政府下一年度财政上新的 预定表或计划，所以必须是一种法律才能付诸实施回 蔡茂寅先生认为，在同样主张预算法律说的学者当中，还有人认为， 预算固然具有法律性，但其终究与以法律名义完成立法程序的法律有所不 同，所以又有人称之为“特殊法律说一主张该说的主要是日本学者手岛 孝固 德国古典宪法大师拉邦德提出的形式法律说一在提出后虽然遭到批 评与质疑，但其仍然影响深远，日本法学深受德国法学的影响，提出的预 算法律说尽管目前不是主流的通说，但近年来异军突起，“也最能符合今 日财政民主主义的要求，其影响力日益增加。一o 。马岭议会预算议决权的性质分析 e b ，0 l 脚：伪嘲d 窖d 嗣i l ，v 捌y h - f o 唧7 珏t 4 1 0 7 ， 2 8 0 6 - 0 3 2 0 1 0 - 1 0 - 0 4 高玉琢政府预算中的宪政问题研究( 博士学位论文) d 】苏州：苏州大学，2 0 0 & 1 0 0 尊同上 o 蔡茂寅预算法之原理 m 台北：元照出版公司。2 0 0 8 5 1 o 同上，第5 l 。5 2 页 7 论财政预算的法律效力 四、折中说 本学说主张依预算的内容来确定其法律性质，认为预算“一部分是法 律，一部分是行政行为，回即依法律编列的预算项目，具有法律效力：而 非依法律编列的项目，为行政行为，不具有法律效力持这种观点的主要 是法国。具体而言，在岁出预算方面，除非依据特别法律政府有义务给付 的支出项目有法律效力，其余均是行政行为在岁入预算方面，租税凡是 按年度性的原则而以法律规定的，如税率等，每年都必须以法律加以明确 规范，才能编入预算，这属于实质意义的法律，而其他不必逐年规定税率 的租税或依行政命令收取的规费等项目，并不是法律。“租税以外的私经 济收入( 如公营事业收入) 、非税收收入以及公业公产等部分的预算则不 是法律，只是一种行政行为。一。 综上所述，在当前重构财政立宪主义的背景下，预算法律说的异军突 起显示出了它对预算法律性质的终结取向。其实，在预算的法律性质问题 上，各国学者的观点之所以不一致，与各国的预算制度特殊性有密切关系。 如在以美国为代表的一些欧美国家，普遍认为预算属于法律。而在德国、 日本以及我国台湾地区，承认预算属于严格意义上的法律的观点只是少数， 承认预算属于形式法的理论是通说。一些学者对于预算法律说提出批评的 主要论据就是预算的诸多不同于一般法律的特点固但是，预算的法律性质 与预算本身所具有的特点属于两个不同的问题预算所具有的不同于一般 法律的特征并不足以否定预算的法律性质理由在于： 首先。立法机关审批预算的程序适用立法程序我国立法学专家吴大 英、任允正在共同著述的比较立法学一书中指出：。一般来说，立法 机关以法律的形式来通过国家预算一在我国，受国务院委托财政部向全 国人大提出预算草案，由全国人大审查批准但是实践中全国人大审批 。朱孔武财政立宪主义研究 m 北京：法律出版社。2 0 0 6 1 3 2 簟齐加将公共财政预算的法律性质论纲 j 学术探索，2 0 0 8 。( 3 ) ：6 1 参见 日 三浦隆实践宪法学 m 李力白云海译，北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 0 2 7 1 o 转引自吴大英，任允正比较立法学 m 北京：法律出版社，1 9 8 5 1 2 8 参见张献勇预算权研究 m 】北京： 中国民主法制出版社。2 0 0 8 2 8 8 第一章财政预算的法律性质 预算尚未采用立法程序，这正是需要加以改进的。其次，预算所调整的虽 然不是传统意义上的以全体国民、全部事物为调整对象的抽象性的、一般 性的法律关系，但诚如杉原泰雄教授所言，这并不意味着议会不能制定不 以国民为直接对象的新的法律形式。 在我国，关于权力机关、行政机关、 检察机关的各项组织法也不是以公民为直接对象，但它们无疑都属于法律。 预算也可以认为是不以公民为直接对象的法律。再次，预算具有年度性， 一般以一年为限，与一般法律永久有效不一样，但这只是法律效力的时间 长短区别，是量的不同，不代表质的不同。因此，预算的年度性效力不应 该成为否定预算的法律性的判断标准。 张献勇认为，“研究预算法律性质的目的，不是简单地贴上一个标签， 方便人们学习时记忆和理解，其更重要的意义在于，通过对预算某种程度 的定性研究，从而明确预算的功能和立场。一 例如，如果将预算定位为行 政行为，其制约行政权力的功能必然减弱。如果将预算定性为法律，则最 符合财政民主主义立场。除此之外，明确预算的法律性质还有助于法律解 释。例如，如果预算完全等同于法律，当预算与法律发生冲突时，按照后 法优于前法的原则，预算就可以修改或废止法律预算的性质还会影响到 预算实施的方式“如果预算既是行政机关的义务，也是预算用款人的权 利，那么当行政机关不按预算拨款时，用款人应当享有某种救济途径劳回 弄清预算的法律性质在我国具有特别重要的现实意义目前，预算审 批和执行中出现的许多问题都与对预算的性质认识不清有很大关系我国 专门从事人大制度研究的学者指出：。在我们的观念中，不把计划与预算 当作法律是不对的，它是长期以来计划执行不力，预算随意突破的原因之 一，我们应当树立计划、预算就是法律的观念一 我国宪法 既没有规定立法程序。又没有规定预算审批程序立法法 第2 条规定：。法律，行政 法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止适用本法”这里所谓的。法律”不包 括预算，因而全国人大预算审批的程序不适用该法的规定 9 日 杉原泰雄宪法的历史：比较宪法学新论 m 吕昶，渠涛译。北京：社会科学文献出版社。2 0 0 0 3 5 尊张献勇预算权研究 m 北京：中国民主法制出版社。2 0 0 8 2 7 田刘剑文财税法学研究述评 m 北京：高等教育出版社2 4 1 2 7 o 蔡定剑中国人民代表大会制度 m 北京：法律出版社。1 9 9 & 3 2 2 9 论财政预算的法律效力 第二章财政预算的法律效力内容 第一节财政预算之法律效力的相关理论争论 财政预算是否对于预算执行机关产生拘束力，以及产生什么样的拘束 力，这正是本节所要讨论的内容。 一、否定说 否定说认为预算对行政机关没有拘束力，这意味着行政机关拥有自由 裁量权，可以自主判断执行与否主张这个学说的，主要从严格的三权分 立观点、专业性、立法权与行政权和宪法的权力互动关系、立法机关通过 的预算不具有“课予行政机关执行预算的义务一的法律效力、行政国家的 崛起等五个方面予以论证。回首先，从严格的权力分立观点来看，如果行政 机关有执行立法机关通过的预算的义务，就有可能会导致权力制衡机制过 分地向立法机关倾斜，造成立法权一家独大其次，从专业性方面来说， 由于行政机关长期从事预算执行活动，其组成方式、决策程序、内部结构 等相较立法机关具有专业上的优势，因此行政机关对于预算的决策比立法 机关更准确、更符合实际第三，从立法权与行政权和宪法的权力互动关 系来看，国家施政方针是由行政机关提出的，这是它的固有职权，行政机 关对于计划型资本支出可以因施政方针或情事变更的改变而停止该计划的 实施，因此应该由行政机关自主决定是否执行法定预算第四，对于支出 部分的预算，立法机关只是限定了政府就特定事项支出时的最高可用额度， 也就是设定政府可以使用的预算范围和支出时的上限因此，在这个意义 上来讲，预算只是一种“授权性的法律规范一，并没有课予行政机关义务 第五，。自2 0 世纪以来，随着民主浪潮的推进、宪政思潮的发展，行政疆 域大为扩张、行政职能大为膨胀，一圆行政国家的崛起也成为一个主要的趋 势，在此时代背景下，应赋予行政机关更大的决策权力，而。立法机关则 。高玉琢政府预算中的宪政问题研究( 博士学位论文) d 苏州：苏州大学2 0 0 8 1 0 6 o 姜明安行政法与行政诉讼法( 第三版) m 北京：北京大学出版社2 0 0 7 1 1 0 第二章财政预算的法律效力内容 专事监督行政的滥权，并通过行政程序、行政诉讼等手段来加强行政权的 控制。一国 = 、肯定说 肯定说认为预算具有拘束行政机关的效力，因此除非预算或法律中另 有规定，行政机关不得任意停止预算的执行。主张该学说的理由大致可以 归纳为三点：首先，预算与法律、条约的形式相当，它经过立法机关审议 并公布后就是法定预算。其次，预算只是对未来财政预算的预先估计，因 此在以后的实施过程中，可能因为情事变更或行政机关方针政策的变化而 需要改变预算的执行，此时要经过适当的程序才能对预算的拘束力予以捧 除。例如我国 预算法第5 4 条规定：“各级政府对于必须进行的预算调 整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表 大会常务委员会审查和批准。一由此可以判断预算具有与法律同等的拘束 力，否则经立法机关审议通过的预算由行政机关自行裁量、调整就可以了 第三，预算本质上是授权，在特殊情况下行政机关的执行应受到拘束，根 据德国学者拉邦德的观点，“在维持法定机关正常运作