（宪法学与行政法学专业论文）论我国人大立法听证的效力.pdf

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er u l eo fl a wi nc h i n a , a n dt h ee n h a n c i n go fp e o p l e sc o n c e p to f p r o c e d u r e sa n dp r o c e d u r e sf o rr u l eo fl a w , i no r d e r t oi m p r o v et h eq u a l i t yo fl e g i s l a t i o na n d e x p a n dd e m o c r a c y , w es h o u l di m p r o v e o u rh e a r i n gs y s t e mt oe s t a b l i s ht h ee f f e c t i v e n e s so f t h el e g i s l a t i v eh e a r i n gp r o c e s sa n dt h er e p o r to fh e a r i n g l e a r n i n gf r o mt h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a le x p e r i e n c eo f d o m e s t i ca n df o r e i g nl e g i s l a t i v eh e a r i n g s ，w es h o u l de n s u r et h e e f f e c t i v e n e s so ft h el e g i s l a t i v eh e a r i n gp r o c e s sa n dt h er e p o r to fh e a r i n gi nt h el e g i s l a t i o n a n dm a k et h el e g i s l a t i v eh e 撕n gp r o c e s sa n dt h er e p o r to fh e 撕n ga sa ni m p o r t a n tb a s i s a n dr e f e r e n c et o p r o m o t e c h i n a sn a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s sl e g i s l a t i v es y s t e m s i n n o v a t i o na n di m p r o v e m e n ta n d 舀v ef u l lp l a yo ft h el e g i s l a t i v eh e a r i n g so nt h ef u n c t i o n o ft h er e a l i z a t i o no fs o c i a l i s td e m o c r a c yt os a f e g u a r dc i t i z e n s 。r i g h tt ok n o w , p a r t i c i p a t i o n ， e x p r e s s i o na n ds u p e r v i s i o n k e y w o r d s ：n p c sl e g i s l a t i v eh e a r i n g ；e f f e c to fh e a r i n g ；m a n i f e s t a t i o n s ；m e a s u r e s w r i t t e n b y ：z h ux u e f e n g s u p e r v i s e db y ：l 肛y o n g s h e n g 目录 弓i言：1 一、问题的提出与研究意义1 二、研究现状2 一、人大立法听证效力的涵义4 ( 一) 人大立法听证的涵义4 ( 二) 人大立法听证效力的定义8 ( 三) 人大立法听证效力与相关概念的区分。1 1 二、人大立法听证效力的表现形式1 5 ( 一) 人大立法听证效力表现形式的理论归纳1 5 ( 二) 人大立法听证效力表现形式的法律规定。1 7 三、确立人大立法听证效力的必要性1 9 ( 一) 确立人大立法听证的效力更符合宪政的精神。1 9 ( - - ) 确立人大立法听证的效力才能全面实现听证的功能。2 0 ( 三) 确立人大立法听证的效力有助于保持民众参与立法的热情。2 1 ( 四) 确立人大立法听证的效力有利于提高立法质量2 2 ( 五) 确立人大立法听证的效力符合经济利用资源原则。2 3 四、我国人大立法听证效力存在的问题及原因2 5 ( 一) 人大立法听证的法律依据欠缺，使立法听证缺乏相应的效力。2 5 ( - - ) 人大立法听证报告法律地位不独立，使听证效力缺乏载体2 6 ( 三) 人大立法听证相关人员的权利与义务未作明确界定，使听证效力缺乏保证 ：1 7 ( 四) 人大立法听证陈述人有效叙事能力的欠缺和话语交往的扭曲减损听证效力 2 8 五、人大立法听证效力的完善3 0 ( 一) 完善人大立法听证法律和立法听证范围，奠定立法听证效力的法律基础3 0 ( 二) 注重发挥听证报告的作用，确定立法听证效力的主要载体3 2 ( 三) 明确人大立法听证相关人员的权利和责任，保证立法听证效力的形成。3 4 ( 四) 建立公共性的合法反对辩论听证模式，保障立法听证具有实质性效力。3 5 结语3 7 参考文献3 8 在读期间发表的学术论文与研究成果4 0 致 射4 1 论我国人大立法听证的效力引言 一、问题的提出与研究意义 引言 立法活动是对人们权利与义务的配置，关系到不特定多数人的法律权益，在我国 目前的法律框架下，存在着立法层级较多，立法程序也不规范等现象，如果对立法权 限不加以规范和限制，必将对公众利益造成危害或潜在威胁。 立法听证是实现民主立法的一种重要形式，并且对限制和规范立法权有一定积极 意义。因此，加强和完善立法听证程序至关重要。然而，立法听证制度引入我国之后， 出现了“水土不服”的情况。例如，立法听证常常流于形式，立法决策机关对听证意 见置之不理；立法听证会出现非常态化，许多地方开过一次立法听证会之后就再也没 有开过，而且对开过的立法听证会也没有了下文；召开昕证会，举办机关呼声很高， 普通民众却很少关注，等等。这些情况的出现严重背离了立法听证制度的初衷。究其 深层次原因是立法听证缺乏效力，这个原因正是学术界值得去探究的。因此，从立法 听证的基本理论入手，对立法听证的效力进行研究具有重要的理论意义和实践意义。 ( 一) 理论意义 立法听证的效力在我国立法学研究领域中研究的还不是很多，既有的研究基本上 从总体阐述立法听证制度，而研究立法听证效力的少之又少。为什么要对立法听证的 效力进行研究，有什么样的法律依据可供参考，以及立法听证效力在我国的现状，都 可以帮助我们进一步完善立法听证制度，发挥听证在我国人大立法中的作用，提升我 国民主法治建设的水平。最终将有助于我国的立法更加民主，更加体现多数人的意志。 ( 二) 实践意义 对立法者而言，更加符合人民意志的法律的出台，不仅能够降低修改法律的成本， 而且能够促进法律的实施，对普通公民而言，能够参与到立法当中来，倾听立法中的 一些事情，并对立法能够发表自己的见解，不仅有利于人民当家作主的实现，而且有 利于公民更好的守法。而立法听证会开完之后，公民的意见有多少能被立法者接受? 立法听证程序和立法听证报告对立法者会产生什么效力? 是我们现实中必须面对的 引言论我国人大立法听证的效力 问题。因此，要解决立法听证在现实中走过场的尴尬局面，必须发挥立法听证的效力， 研究立法听证效力在现实中具有重要的实践意义。 二、研究现状 ( 一) 国内研究现状 通过阅读所能搜集到的资料，笔者发现目前对立法听证的研究主要集中于制度的 整体，对制度的某个方面研究较少，特别是立法听证效力的研究。 主要著作有：听证制度一透明决策与公共治理( 彭宗超、薛澜、阚珂，清华大 学出版社2 0 0 4 年版) 该书从听证制度延伸到立法听证制度，主要是通过实证分析的方 法研究听证和立法听证对决策和立法科学化的意义。立法听证研究( 汪全胜，北京 大学出版社2 0 0 3 年版) 这本书是目前国内关于立法听证制度研究最全面的专注，本书 主要从法理学和立法学的角度全面地阐释了立法听证制度，对立法听证的研究较深入。 优秀硕士论文有：2 0 1 0 年张慧玲的利益博弈视角下的立法听证分析、2 0 0 9 年刘凌的我国立法听证参加人制度研究、2 0 0 8 年于明霞的我国地方政府立法听 证分析、2 0 0 7 年王大纲的完善我国立法听证制度的思考、2 0 0 7 年冯卫的地方 立法听证研究、2 0 0 6 年张家炯的地方立法听证探析、2 0 0 6 年周敏的民族立法 听证制度初探、2 0 0 6 年吴蓉蓉立法听证制度研究的以及一些期刊论文，都是从 整体上来谈立法听证，缺乏对听证效力系统的研究和探讨。 比较深入探讨人大立法听证效力的期刊论文有：马怀德、陶杨的我国地方立法 听证效力的表现形式，该文从立法听证效力的表现形式入手，概括出了立法听证的 两种表现形式，并对当前我国目前关于立法听证效力出现的问题，提出了一些对策。 但同时本文由于是期刊论文，对立法听证效力的论述有待加强。 ( 二) 国外研究现状 国外，已经有很多的学者对立法听证的效力进行了深入的研究，积累了一定数量 和较高水准的研究资料和研究成果。美国、德国等国家都有对此问题的研究。鉴于我 们国家对立法听证效力的研究不是很深入，国外的相关文章也没有翻译过来。本文试 图对目前研究薄弱环节，即我国立法听证效力进行初步探讨，力图为我国实现民主宪 政作出一点努力和贡献。 2 论我国人大立法听证的效力引言 ( 三) 研究方法与论证思路 本文的研究主要运用了如下两种研究方法：( 一) 实证分析方法。实证分析方法 在文中的应用主要体现在如下两个方面：第一，规范实证的分析方法。本文注重相关 法律文本的规范分析。法律文本是立法学研究的起点和目标，立法学研究不能脱离法 律文本。对于立法听证内涵的探索与阐释，我们都需要借鉴法律文本的实证分析为基 础的。第二，历史考察的方法。历史考察的方法就是必须用历史的观点来研究评判事 物的发展变化。文中对于立法听证的解释，通过研究听证的历史发展，来阐述其内涵， 运用了历史考察的方法。( 二) 比较分析方法。本课题的研究非常重视比较分析方法 的运用，比如，在立法听证效力规定的相关立法等方面，都大量运用了比较分析的方 法。本文的论证思路如下： 第一部分“立法听证效力的涵义 ，主要论述了听证的发展情况、立法听证的概 念、立法听证效力的概念，并区分了立法听证与相关类似概念的区别。这为下文的写 作澄清了概念、提供了必要的理论基础。 第二部分“立法听证效力表现形式 ，主要考察了国家层面及地方层面关于立法 听证效力的规定，并着重指出理论上立法听证应当具备哪些效力以及效力的分类。为 我国立法听证效力存在的问题提供理论支撑。 第三部分“确立人大立法听证效力的必要性 ，指出确立人大立法听证效力符合 宪政精神；有利于全面发挥立法听证的功能；有利于保持公民参与立法的热情；有利 于提高立法质量；符合经济利用资源原则。 第四部分“我国人大立法听证效力存在的问题及原因 ，主要分析了我国立法听 证存在立法听证法律依据欠缺；听证报告法律地位不独立；听证相关人权利和义务不 明确；立法听证陈述人有效叙事能力的欠缺和话语交往的扭曲。在阐述问题的同时， 阐述了问题出现的原因。 第五部分“人大立法听证效力的完善 ，主要措施有完善人大立法听证法律和立 法听证范围，奠定立法听证效力的法律基础；注重发挥听证报告的作用，确定立法听 证效力的主要载体；明确界定人大立法听证参加人的权利和责任，确保立法听证效力 的发挥；建立公共性的合法反对辩论听证模式，保障立法听证具有实质性效力。 3 一、人大立法听证效力的涵义论我国人大立法听证的效力 一、人大立法听证效力的涵义 从词义上说，人大立法听证效力由“人大立法听证 与“效力 两个词构成。因 此，在确定人大立法听证效力的内涵之前，应对“人大立法听证 和“效力”的内涵 有一个基本的界定。明确我国人大立法听证的基本涵义是我们研究人大立法听证效力 的前提条件。 ( 一) 人大立法听证的涵义 1 听证的含义 听证从字面理解应该是听而证之的意思。现代汉语词典解释为：“为听取案情或 其他特殊事件的真相而听取当事人的说明与证词 。听证一词的产生，可以追溯到英 美普通法中的“自然公正 原则。听证( h e a r i n g ) ，最初是法院进行审理活动的一个 程序性规则，目的是通过听取诉讼当事人意见，防止审判权专断。作为公正程序基本 制度之一，听证也移植到立法和行政实践中。 听证在我国是个舶来品，我国在法律上最早明确听证的法律是1 9 9 6 年通过的中 华人民共和国行政处罚法，该法中首次出现了“听证”这个词。到后来2 0 0 0 年中 华人民共和国立法法出台，听证进入了立法领域。虽然“听证”一词在我国的法 律中已经出现，但是法律中并没有明确阐释其概念。在学界，有些学者根据国外的实 践和立法从不同角度给予了不同的定义。比较典型的主要分成两大类：一是认为听证 是一种法律制度； 二是认为听证是一种程序性活动。 在对听证制度的论述中，每个 学者对听证的理解角度不一样，因此表述也有不同。从以上各位学者的观点来看，昕 证虽然有不同的表述，但在基本内涵上都涉及到了要听取利害关系人的意见，是给予 利害关系人予以申辩的权利的一种程序性法律制度。 参见祁建平：透视我国行政听证：价值、原则、缺失和完善路径，载云南行政学院学报2 0 0 6 年第3 期。 “听证是指行政主体在做出影响行政相对入合法权益的决定前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以 及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”。参见章剑生著：行政程序法学原理，中国政法大 学出版社1 9 9 4 年版，第1 2 1 页。 “听证是公共权力机关为获得某些信息而采取的一种听取相关人员陈述的活动。”参见杨雪冬、陈家刚主编： 立法听证与地方治理改革，中央编译出版社2 0 0 4 年4 月版，第4 页。 4 论我国人大立法听证的效力 一、人大立法听证效力的涵义 根据听证的发展和不同分类，笔者认为，听证就是指国家的立法机关、行政机关、 司法机关等在行使公权力，作出决定时，为了使自己的决定更趋合法、合理、合情， 以争取得到广大公众的支持，为法律或制度创造更好的实施条件，请与该活动的有关 利害关系人，或法律专家、政府官员等陈述意见，就有关的事实问题和法律问题广泛 听取各方面的意见的程序性法律行为，是公民广泛直接参与国家和社会事务的主要途 径。 2 人大立法听证的含义 在理论上我国学者对立法听证的概念进行过定义，比较有代表性的观点主要有： ( 1 ) “立法听证是指立法机构在制定或通过涉及公民个人、法人或其他组织权益的法 律法规时，借助某种程序性的形式，赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会，并将 这种利益表达作为立法依据或参考的制度形式与实践 。( 2 ) “立法听证是指行政机 关制定规范性文件或者制作行政计划时，召开听证会听取公众意见 。圆( 3 ) “立法听 证是指立法机关在立法过程中就某项立法提案要不要制定为法律，或就某些有争议的 法案内容直接公开听取社会意见，并根据这些意见作出立法决策的活动。 ( 4 ) “立 法听证制度，是指立法主体在立法过程中，听取政府官员、专家学者、当事人、利害 关系人以及其他人员的意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种 制度”。回( 5 ) “立法听证，是就立法问题举行的听证。立法听证的目的是决定是否要 制定法律或是审议法律议案。” 这些学者虽然在概念的表述上有所不同，但对立法听 证的实质的理解是基本相同的，即立法听证就是听取利害关系人意见并把利害关系人 意见作为立法的一种参考或依据制度。 关于立法听证的概念，全国人大制定的法律文件中，没有明确其概念。而在地方 性法律法规中，有些给出了明确的定义，这些定义也反映了不同地方对立法听证有着 不同的理解。如福州市人民代表大会常务委员会立法听证办法第二条规定：“本 办法所称立法听证，是指市人民代表大会常务委员会在立法过程中，以公开举行会议 的形式，听取、收集公众对法规案意见的活动。”广州市人民代表大会常务委员会立 杨蕾、张一鹏：比较法视野中立法听证的法理探讨，载四川教育学院学报2 0 0 7 年第l 期。 王文娟、宁小花著：听证制度与听证会，中国人事出版社2 0 1 1 年版，第7 页。 徐琳著：移植与成长冲国立法听证制度的政治学分析，中国社会科学出版社2 0 1 1 年版，第“页。 汪全胜著：制度设计与立法公正，山东人民出版社2 0 0 5 年版，第2 2 6 页。 蔡定剑、尚英著：国外公众参与立法，法律出版社2 0 0 5 年版，第1 7 2 页。 5 一、人大立法听证效力的涵义 论我国人大立法听证的效力 法听证办法第二条规定：“本办法所称立法听证，是指立法机关以公开举行会议的 形式，听取公众对地方性法规案意见的活动。”甘肃省人民代表大会常务委员会立法 听证规则第三条规定：“本规则所称立法听证是指以听证会的形式听取公众意见、 收集信息，为常务委员会立法决策提供依据的活动。 从以上理论和法律规定的概念我们可以看出，我国理论界与立法机关对立法听证 都没有一个定论。上述种种观点都对立法听证的内涵有着不同层次的理解和解释，都 存在着对立法听证的内涵理解不全问题或者其他值得完善推敲之处。但是，对我们研 究立法听证的效力具有参考意义。 笔者认为，准确揭示一个概念的含义不仅要考虑理论层面的东西，同时也要注重 实践的因素。我国宪法、立法法及人民代表大会相关组织法规定，只有全国人 民代表大会及其常委会和省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常委 会才具有制定法律和地方性法律法规的权力，自治区、自治州和自治县的人民代表大 会有制定自治条例和单行条例的权力。结合相关学者的定义和地方立法听证规则的定 义，笔者将人大立法听证界定为：全国人民代表大会及其常务委员会和省、自治区和 直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常委会在起草、审议法律、地方性法规，自 治区、自治州和自治县的人民代表大会在起草、审议自治条例和单行条例的过程中， 进行有关涉及到公民、法人或其他组织权益的立法时，听取利害关系人、专家和社会 公众意见，并将此作为起草和审议法律法规的依据和参考意见的具有法律效力的一种 程序性的民主活动。 上述概念揭示了以下几点内涵：( 1 ) 人大立法听证的时间可以在立法过程的不同 阶段，既可在法案起草前，也可在提交审议前进行。但立法听证只是整个立法过程中 的一个环节，并不是立法过程的全部内容，更不能替代立法，实际工作最终要由立法 机关完成；( 2 ) 人大立法听证的主体是立法听证过程中的所有参加者，包括利害关 系人、专家和社会公众等；( 3 ) 立法听证通过召开听证会的形式来听取利害关系人、 专家和社会公众意见的；( 4 ) 立法听证程序和听证结果对立法活动具有定的约束力； ( 5 ) 立法听证的目的是决定如何确定法的规范或者是否审议和通过法案。圆 在美国立法机关的听证形式可分为：监督性听证、调查性听证、立法性听证，我们这里主要探讨立法性听证。 参见彭宗超、薛澜、沈旭晖著：国外立法听证制度的比较分析，载政治学研究2 0 0 3 年第l 期。 参见王爱声著： 中国立法听证制度的建制及其完善，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第4 0 页。 6 论我国人大立法听证的效力一、人大立法听证效力的涵义 3 人大立法听证与其他听证的区别 根据听证应用的领域不同，我们可以把听证分为立法听证、司法听证和行政听证，对 比这几种听证的不同，有利于我们加深对人大立法听证的理解，也容易使我们更加深 刻的认识到人大立法听证的重要特点。 ( 1 ) 听证的当事人不同 所谓当事人就是与听证有利害关系的个人和组织。立法听证的当事人是与立法有 直接利害关系的人和组织。从现行法律的规定来看，主要有以下类型，一种是专门针 对法律法规所辖区域中的所有人，比如宪法、刑法、民法通则等，另一类则 由法律法规明确了直接的利害关系人，举行听证应由这类当事人参加，比如北京市人 大常委会制定的关于北京市严格限制养犬规定中，养犬的当事人就是这部法规的 当事人。司法听证的当事人是与司法程序有利害关系的人和组织，一般包括原被告和 其他与诉讼程序有关的人员和组织。行政听证的当事人是与行政程序有利害关系的人 和组织，一般包括行政主体和行政向对方。 ( 2 ) 听证的制度建构不同 在听证程序的设计上，三种听证有着本质区别，并且各具特色。立法听证在我国 还尚处于发展的初期阶段，尚未形成完善的制度化程序，但基于听证程序在立法过程 中的重要作用，我国应该尽快完善相关制度。 随着司法改革的推进和对程序公正的重视，人民法院在审理案件及执行判决的过 程中逐步引入了听证程序，尽管由于受到现实条件的限制，听证程序只是作为司法程 序的补充部分。比如执行听证：在案件执行过程中引入听证程序，有助于查清事实， 及时对能否执行及如何执行依法作出裁决，保障执行裁判权的正确行使及执行程序的 公正透明；国家赔偿案件听证：在听证过程中，由案件当事人进行公开举证、认证、 质证和辩论，保证做到认定事实清楚，适用法律正确，增强国家赔偿案件审理工作的 公开性与公正性；再审听证：即对已经发生法律效力的判决、裁定有异议时，有权提 起再审程序的主体适时采用听证程序能及时对案件问题予以纠正，防止徇私舞弊、枉 法裁判的行为的出现；另外，还有缓刑听证、假释减刑听证、保全异议听证等。因此， 司法听证的适用范围随着诉讼程序的开展而跟进，但是作为一种制度还没有完全建立 起来。 参见王春明：听证的分类，载 人大研究2 0 0 4 年第7 期 7 一、人大立法听证效力的涵义 论我国人大立法听证的效力 行政听证在我国行政法制建设过程中已经发展的相当成熟了，我国在行政决策、 行政处罚、行政许可等方面的法律都有涉及听证制度，将听证制度明文写进法律，形 成了一些强制性的制度，并且在听证程序的设计上也是相当完善。 ( 3 ) 听证的目的不同 立法听证的目的是为了保证法律制度能充分反映人民的意志，发扬民主立法、科 学立法的理念，提高立法的质量。司法听证在不同的诉讼阶段其目的也有所不用，比 如执行听证的目的是保障执行裁决的正确性及执行程序的公正性；国家赔偿案件听证 的目的是保障审判结果的公正性及维护当事人的合法权益：再审听证的目的是维护司 法审判的权威及尊严，保持良好的司法秩序。而行政听证的目的就是为了防止行政机 关专断执法，最大限度的限制行政主体公权力的滥用，防止违法行政行为侵害行政相 对人的合法权益。 当然，立法、司法和行政听证三者也存在着联系，因为听证最初出现在司法领域， 然后应用到行政和立法领域，才出现了今天的三个听证程序，因此，三者在本质上是 一致的，三者制度构建的基本原理类似。立法听证实际上就是把行政听证的一些基本 原理加以改造并移植到立法活动当中来。 ( 二) 人大立法听证效力的定义 对“效力 的理解直接影响到我们对人大立法听证效力的认识，大多数学者探讨 立法听证效力的时候都回避这个问题，直接探讨人大立法听证的效力的表现形式或者 效力的不足。人大立法听证效力的具体概念的不同表述，不仅反映出学界对其内在属 性的不同理解，而且还直接影响到人大立法听证效力理论的探讨和效力的确定。 1 人大立法听证效力的含义 效力在不同的学科之间、不同的语境之间有着不同的含义。在汉语中，效力一词 的意思为“效劳、卖力”。从法学的角度讲，效力指的是约束力和强制力。而在法学 不同学科间由于探讨的领域不同，它的内涵也不相同，比如在行政法领域最主要探讨 行政行为的效力，有学者认为：“行政行为的效力是指行政行为所发生的法律上的效 果和作用。 。在民法学领域，主要探讨民事法律行为，民事法律行为的“效力”被解 杨海坤主编： 中国行政法基础理论，中国人事出版社2 0 0 0 年版，第1 3 6 页。 8 论我国人大立法听证的效力一、人大立法听证效力的涵义 释成为法律的评价和保护。在法理学领域则被称为法律效力即法律的时间、空间的约 束力。因此，我们可以看出，不同学科中关于效力的内涵与外延也是不同的。关于人 大立法听证的效力，有的学者曾经下过这样的定义：“地方人大立法听证的效力指的 是地方人大立法听证对地方人大及其常委会、地方人大常委会主任会议、地方人大专 门委员会和地方人大常委会办事机构的约束力和强制力，地方人大立法听证的效力主 要体现为对听证意见的处理，直接表现为对听证笔录和听证报告的处理。 由于学 者对立法听证的效力论述有限，但笔者认为该学者的概念有可取之处。该学者从立法 听证的结果来探讨了立法听证的效力并且论述的比较详细，但是该概念也存在一定的 瑕疵，它没有把立法听证本身作为一项程序性活动的效力概括出来。另外，立法听证 制作的听证笔录和听证报告作为一种具有拘束力的文本，对在笔录上签字的当事人也 应当具有一定的效力。 结合该学者的论述，笔者认为：所谓人大立法听证效力，是指有权立法的各级人 大及其常委会在立法的过程中，立法听证程序及立法听证的结果对立法机关和立法听 证当事人产生的影响力和约束力，其目的是发挥立法听证的实际作用。 2 人大立法听证效力的法律特征 ( 1 ) 人大立法听证的效力载体主要是听证报告 立法听证在本质上属于一种程序性的活动，因此，此种程序必然会产生一定的拘 束力和影响力。一般来说，立法听证本身作为一种程序性活动当然对立法活动有约束 力。比如法律规定某项立法必须经过听证后才能立法，那么立法听证效力载体就是该 程序。在立法听证程序完成之后会有听证报告产生，法律通过规定听证报告的效力来 拘束立法者的立法行为，此时立法听证的效力载体就是听证报告。立法听证报告做出 之后，对立法者会产生实质的影响，立法听证的效力最主要是通过听证报告体现出来。 因此，人大立法听证报告是立法听证活动最重要的载体，对立法活动会产生重要的影 响，是讨论人大立法听证效力问题的逻辑起点。换言之，人大立法听证效力的主要效 力就体现在听证报告。 ( 2 ) 人大立法听证的效力主要拘束立法者 吕宏宇：地方人大立法听证问题研究，中国政法大学2 0 1 0 年法学硕士论文。 9 一、人大立法听证效力的涵义论我国人大立法听证的效力 人大立法听证活动不是由个体或组织来完成的，需要一系列的个体和组织来参加 的。立法听证的目的就是获取信息为立法提供重要依据，因此，人大立法听证效力要 拘束立法者。种程序和结果要获得拘束力，首先必须保证程序的合法和结果的客观 真实。而立法听证的结果是通过听证报告体现出来的。那么，在立法听证报告上签字 或整理的人就要对听证报告的真实性负责。而听证报告是以听证笔录和听证记录为前 提的。听证笔录是由听证参加人提出的。因此，立法听证的效力要拘束立法听证参加 人，但最主要的还是要拘束立法者，因为立法者对立法的活动具有最终的决定权，而 立法听证活动是公众参与立法活动的重要形式。立法听证对立法者内在的、潜移默化 的影响。立法听证会是一个集思广益、思想交锋的过程。立法者通过参与听证会，可 以获取大量的相关信息，并且可以与听证陈述人进行思想交流。这些都有助于其在立 法审议和表决过程中作出正确的判断和决定，进而增强立法的科学性。立法者受立法 听证中各种观点拘束和影响，并根据自己的判断内化为自己的观点反映在立法过程 中，则说明立法听证的效力最终是要拘束立法者。 ( 3 ) 人大立法听证的效力有多种表现形式 立法听证作为一个程序性的活动，该程序的实施与否最主要的体现在对立法机关 的拘束上。立法听证的效力以程序的效力表现出来即程序性效力。从程序角度理解立 法听证效力，它的效力的表现形式为强制性程序还是非强制性程序；比如在立法起草 阶段，听证程序一般是立法起草的必经阶段，未经立法听证程序的法律草案不得起 草。立法听证程序后会形成听证报告，听证报告的内容对立法者对草案的修改和最终 的表决也会产生一定的拘束力即立法听证的实体效力。在立法起草阶段，听证报告应 当是是法律草案起草的重要依据，听证报告应当体现在法律草案当中，未获得支持的 意见应当说明理由。在立法审议阶段，听证报告是审议法律草案的重要依据。因此， 我们可以看出人大立法听证的效力表现为程序性效力和实体效力。而且在不同的立法 阶段，听证的效力应有强弱之分。 ( 4 ) 人大立法听证效力的目的是发挥立法听证的功能 人大及其常委会对立法进行听证，不仅有利于立法机关能够收集到有关社会团 体、政府官员、专家学者、立法的利害关系人的意见，并且这些人的意见能够充分反 映民意，提高收集意见的质量，克服收集意见时的片面性和主观性。但是，如果这些 1 0 论我国人大立法听证的效力 一、人大立法听证效力的涵义 程序或意见对立法机关没有拘束力和影响力的话，人大立法听证也就没有什么实践意 义。因此，人大立法听证效力正是通过一种拘束力的形式，使得立法的成果能够更好 体现民意，从而发挥立法听证的功能 以上几方面既是立法听证在内容、性质和形式上的特点，也是立法听证区别于其他 在立法过程中听取意见活动的重要体现，这有助于我们对立法听证效力的准确理解。 ( 三) 人大立法听证效力与相关概念的区分 与其他相似概念进行区分，是我们深刻认识一个概念的重要方法，下面主要就人 大立法听证效力与相关概念进行比较。 1 人大立法听证效力和人大立法听证实效 许多学者将效力等同于实效，因而有可能将人大立法听证效力和人大立法听证实 效混为一谈。其实两者既有联系，也有区别。 ( 1 ) 人大立法听证效力和实效的联系 人大立法听证效力，既包括听证作为一项程序性活动本身，对立法活动所产生的 拘束力，也包括立法听证所产生的听证报告所产生的拘束力，听证程序效果的好和坏， 关键在于听证报告对立法者产生的效力，听证程序和听证结果效力发挥的充分与否， 直接影响着立法听证的实效。在这个意义上，二者是紧密联系的。 ( 2 ) 人大立法听证效力和实效的区分 首先，效力与实效是不同的概念，具有不同内涵。人大立法听证效力，是指立法 听证程序及听证报告，对立法者和立法听证参加人的法律约束力和影响力。而人大立 法听证实效，是指立法听证活动实施最终的效果，产生的实际影响。立法听证效力既 包括程序性的效力，也包括实体上的效力，而实效指的是对立法产生的评价问题。 其次，二者产生的影响力并不一定具有一致性。人大立法听证的实效，具体表现 为人大及其常委会按照规定进行听证所取得的实际效果，这是一个事实问题是内在的 体现。人大立法听证的效力，具体表现为立法听证对立法者和立法听证参加人产生的 一种拘束力，这是一个规范问题，是一种拘束手段，是外在的体现。 最后，二者的性质和归宿不同。人大立法听证效力是一个法律概念，具有法律上 的约束力。而人大立法听证实效是一个社会学上的概念，具有一种社会学意义上的影 一、人大立法听证效力的涵义 论我国人大立法听证的效力 响力。人大立法听证效力，最终是要产生一种对立法者和听证当事人的拘束力，这种 拘束力体现在程序和实体上；而人大立法听证实效则追求一种影响，这种影响体现在 听证会是否取得预想的结果。 2 人大立法听证效力与立法座谈会、论证会效力 立法座谈会一般由人大常委会工作机构或有关法案起草机构、提案机构，邀请与 该法案有关的专家学者、机关团体成员，对法案的内容进行座谈讨论、发表意见，主 要是发扬立法的民主性。立法论证会则是为了解决法案中有关专业性、技术性的问题， 而邀请有关专家学者对立法的科学性、可行性角度进行研究，提出论证意见，其特点 是专业性强、权威性高，解决的是立法的科学性和可行性问题。 座谈会、论证会对于提高立法质量发挥了重要的积极作用，同立法听证有一些相 似的地方，都是践行民主立法的基本形式，但两者与立法听证之间是有区别并且重点 在效力的区别上。 ( 1 ) 程序上的效力有重要区别 在听证比较完善的美国，立法听证会程序比较正式，有严格的规定。立法听证程 序有正式听证程序，有非正式听证程序，法律基本上都明文规定了听证主持人、通知、 提交证据、辩论、聘请律师、案卷笔录、作出结论等事项。而立法座谈会、立法论证 会则比较随意和自由，没有法律硬性的规定。 ( 2 ) 对参加人的权利、义务不同 由于立法听证的程序在在听证比较发达的国家有着都比较完善的规定。并且对于 立法听证参加入所享有的权利以及所应承担的义务都规定得比较详细、具体，立法听 证活动结束后，听证参加人受到听证报告的拘束，他们应当对听证报告所记载的内容 负责。而在立法座谈会、立法论证会中，参加人的权利、义务没有严格的规定，他们 主要是发表意见。 ( 3 ) 对立法者的拘束力不同 一般法律对决定是否应当召开听证会有明确的规定，立法机关受到立法听证的限 制较多，从而限制立法主体是否召开听证会的自由裁量权；而在立法座谈会、立法论 证会中，基本上都是立法者自己决定是否召开，法律没有明文的规定。在后续的结果 汪全胜：试论公民直接参与立法的制度及其发展，载浙江省政法管理干部学院学报2 0 0 2 年第1 期。 1 2 论我国人大立法听证的效力一、人大立法听证效力的涵义 处理上，立法者一般都要受到立法听证报告的拘束，有的甚至要根据听证报告作出决 策。而立法论证会和座谈会的报告对立法者没有任何拘束力，立法者没有义务根据报 告作出决策。 从上面几点我们可以看出，立法座谈会、立法论证会与立法听证会的效力具有明 显的差别。前两者的效力明显弱于立法听证的效力。 3 立法听证效力与行政、司法听证效力 立法听证、行政听证和司法听证分属不同领域，每个领域的运作程序也是不同的， 因此三者之间的效力也是有差别的。 行政听证的效力，最主要体现在案卷排他原则，即行政机关在作出决定时不得考 虑没有记录的案件事实，不得以案卷之外当事人不知道的或未经过质证的事实作为裁 决的依据，否则行政裁决无效。我国行政许可法第四十六条、四十八条规定：“法 律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其 他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”，“行 政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”我国行政许可法确立了案卷排 他原则。行政听证对行政机关的拘束力比较强，有时候能替代行政机关作出行政行为。 在立法听证领域，立法一般都是代议制机关进行立法，而且立法行为针对的是不 特定多数人利益，而立法听证又是少数人参加的，立法的最终决定权在立法审议机关， 立法听证不能替代立法机关作出决策，立法听证结果只能作为立法机关立法的重要参 考和依据。我国立法法第三十四条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案， 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取 意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”我们可以看出立法听证的效力 要远远弱于行政听证的效力。 司法听证在我国实践较少，且实践过程中没有相关法律依据。有学者在理论上进 行过论述，在听证发达的国家，司法听证是司法审判活动的必经程序，该程序的启 动与否会对判决产生重要影响，而通过司法听证获得的报告能够拘束法官做出判决。 从上面的论述中，我们可以看出立法听证的效力要远远弱于司法听证和行政听 证。这也是立法听证的特殊性所在，它不能直接影响法律草案的最终表决，也不能替 张弘、魏磊：论司法听证的建构以刑事诉讼为视角，载 中国刑事杂志2 0 0 4 年第2 期。 1 3 一、人大立法听证效力的涵义 论我国人大立法听证的效力 代人民代表大会的职能。一般都会把立法听证所产生的报告和记录作为立法的重要参 考和依据。 4 立法起草听证的效力与立法审议听证的效力 根据立法所处的不同阶段，我们可以把立法分为起草听证和审议听证。 所谓起草听证是指立法起草机关在法案起草过程中，进行的关于法案内容的听 证；审议听证，是指在立法起草机关制定好法律草案，交由有关部门审议时，审议机 关对法律、法规草案举办的听证。因此，在不同的立法阶段，立法听证的效力也是不 同的。具体体现在以下几个方面： ( 1 ) 组织机关不同。起草听证的组织机关是立法起草机关本身，有时也可能是 某些专家学者或研究机构等，起草机关一般不具有审议能力；审议听证的组织机关是 立法审议机关，即有权对草案进行审议的国家机关。 ( 2 ) 听证结果的拘束力不同。起草机关应当根据听证结果确定应当纳入草案的 事项及对草案的修改方式；而审议听证一般可以将听证结果作为审议法律的参考。 ( 3 ) 听证程序拘束力不同。起草听证应当作为起草机关进行法律起草工作的必 经程序而审议听证可以将听证程序作为一种辅助程序，而非必经程序。 通过对不同听证程序效力的比较，使我们比较清晰的认识到，人大立法听证的效 力与其他程序效力不同。同时，人大立法听证的效力在不同的立法阶段其效力也是不 一样的。 1 4 论我国人大立法听证的效力二、人大立法听证效力的表现形式 二、人大立法听证效力的表现形式 一种程序效力的发生，需要通过很多形式表现出来，立法听证的效力也不例外， 准确认识立法听证效力的表现形式，不仅能理清立法听证效力作用的情况，并且能更 好的发挥立法听证的效力。 ( 一) 人大立法听证效力表现形式的理论归纳 所谓人大立法听证效力的表现形式，即人大立法听证效力通过何种方式表现出 来。国内学者的观点主要有两种：一种认为：人大立法听证的效力对立法者产生两种 效力表现形式，主观的影响即参加听证的立法者受听证中观点的影响程度；客观的影 响即听证报告对立法者审议法规草案的影响程度。o 另一种认为：人大立法听证的效 力表现分为：形式效力即立法昕证对立法程序所产生的约束力，是一种程序上的应然 性；实质效力即立法听证结果对立法决策所产生的实际影响力，是一种结果上的实然 性。 第一种观点把立法听证效力的表现形式理解为一种影响力，第二种观点把立法 听证的效力的表象理解为一种拘束力。第一种观点是从立法听证对立法活动产生的最 终影响来看的。第二种是从从立法听证效力的法律层面来探讨的。总体来说，两种观 点都有其可取之处。但从法律角度来讲，第二种观点法律色彩更浓一些，更科学一些。 结合以上两种观点，笔者认为应该把立法听证效力的表现形式分为程序效力和实 体效力，这是因为：在汉语中，效力一词意为“效劳、出力 或“事物所产生的有利 的作用”。延伸到法学上，便形成了法律效力的概念。 因此，应该突出法律上的作用 力，所以，采用影响力不足以突出法学概念，应该采用一种拘束力的用语。而立法听 证效力的表现，最重要的表现应该在程序和实体方面。就是在进行立法听证的过程中， 哪些立法必须经过听证才能进行到下一个立法程序，通过对程序的控制，来发挥立法 听证的效力，这表现在对立法的一种客观形式影响。