哈尔滨市保障性住房退出制度研究--优秀毕业论文.pdf

公共管理硕士 哈尔滨市保障性住房退出制度研究 analysis of the withdrawl mechanism public housing in harbin 甄 燚 2010 年 3 月 国内图书分类号 f488 学校代码 10213 国际图书分类号 36 5 密级 公开 公共管理硕士学位论文 哈尔滨市保障性住房退出制度研究 硕 士 研究生 甄 燚 导 师 西宝 教授 申 请 学 位 公共管理硕士 学 科 专 业 公共管理 所 在 单 位 哈尔滨市住房保障和 房产管理局 答 辩 日 期 2010 年 3 月 授予学位单位 哈尔滨工业大学 classified index f488 u d c 36 5 a dissertation for the degree of mpa research on extending innovative trade finance products huilida of bank of china haerbin dongli branch candidate zhen yi supervisor prof xi bao academic degree applied for master of public administration specialty public management affiliation harbin housing security and housing authority date of defense march 2010 degree offering institution harbin institute of technology 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 摘 要 自 1999 年和 2003 年哈尔滨市启动经济适用住房政策和廉租住房政策 经 过近十年的发展和完善 哈尔滨市保障性住房的建设和实施取得了较好的社会 效应 解决了大量低收入 经济困难家庭的住房问题 随着保障性住房覆盖范 围的不断扩大 哈尔滨市保障性住房体系中存在的问题和隐患也逐渐凸显 主 要表现在保障性住房缺乏可操作的退出制度 保障范围外的市民依然占用有限 的保障性住房资源 导致应保人群没有得到住房保障 因此 研究哈尔滨市保 障性住房退出制度对建立保障性住房的良性循环系统 保证社会的公平稳定具 有重要意义 本文首先从保障性住房退出制度的特点 内涵和模式出发 得出保障性住 房退出制度的理论基础 然后 结合哈尔滨市经济适用住房 廉租住房及正在 进行的棚户房改造的历史沿革 运作机制得出哈尔滨保障性住房的发展现状和 存在的问题 分析影响保障性住房退出制度的行为因素和制度因素 随后 对 国内外发达地区在保障性住房退出制度方面做出的多种尝试和经验进行总结 在此基础上 提出哈尔滨市保障住房退出制度的设计意见 包括制定哈尔滨市 保障性住房退出制度的相关法规 规范哈尔滨市保障性住房退出监管体系 构 建哈尔滨市保障性住房管理信息系统 努力营造良好的保障性住房退出制度环 境 探索多种退出形式完善哈尔滨市保障性住房的运转体系等 对完善哈尔滨 市保障性住房体系具有一定的参考价值和现实意义 关键词 保障性住房 住房保障制度 退出制度 i 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 abstract from 1999 to 2003 harbin was starting up economic suitable housing policy and low rent housing policy after nearly a decade of development and perfection the public housing system has obtained positive social effects and solved many accommodation problems of low income people as the coverage of public housing system is being enlarged day by day the problems and risks have been gradually prominent mainly in the lack of operable withdrawl mechanism the urban citizens who have been out of the scope of protection still ocupy the infinite resources of public houses resulting in the crowd should be protected can t receive public houses therefore the study of the withdrawl mechanism of harbin public housing has great significance to the establishment of a benign circulation system and ensuring a fair and stable society first of all this paper studies from the characteristics content and mode of the withdrawl mechanism of the public housing then the theoretical basis of the withdrawl mechanism of the public housing comes up and then based on the combination of harbin economic suitable house low rented house together with the history and mechanism this paper brings forward the development status and existing problems of harbin public housing and analyses the impact of institutional factors and behavioral factors of the withdrawl mechanism of the public housing subsequently this paper summarizes the experiments and experience of the withdrawl mechanism of public housing in domestic and foreign well developed regions based on the prior research this paper puts forward the proposal of the withdrawl mechanism of harbin public housing including the constitution of correlated laws the specification of the regulation system and the construction of the management information system for perfecting the withdrawl mechanism of harbin public housing this paper should have a certain reference value and practical significance key words public housing housing security system withdrawl mechanism ii 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 目 录 摘 要 i abstract ii 第 1 章 绪论 1 1 1 研究背景 1 1 2 研究的目的和意义 2 1 2 1 研究目的 2 1 2 2 研究意义 3 1 3 国内外研究现状 3 1 3 1 国外保障性住房退出制度研究现状 3 1 3 2 国内保障性住房退出制度研究现状 4 1 4 研究内容 5 1 5 研究方法和技术路线 6 第 2 章 保障性住房退出制度的理论基础 8 2 1 保障性住房的含义及特征 8 2 1 1 住房保障制度 8 2 1 2 保障性住房的含义 9 2 1 3 保障性住房的特征 10 2 2 保障性住房退出制度的内涵及模式 11 2 2 1 保障性住房退出制度的内涵 11 2 2 2 保障性住房退出制度的特点 12 2 2 3 保障性住房退出条件 12 2 2 4 保障性住房退出方式 13 2 3 保障性住房退出制度实现的理论基础 14 2 3 1 保障性住房退出制度实现的必要性 14 2 3 2 保障性住房退出制度实现的理论基础 15 2 4 本章小结 16 第 3 章 哈尔滨市保障性住房发展现状及问题 17 3 1 哈尔滨市保障性住房历史沿革 17 3 1 1 哈尔滨市经济适用住房的发展 17 3 1 2 哈尔滨市廉租住房的发展 19 iii 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 3 1 3 哈尔滨市棚户房改造起步 20 3 2 哈尔滨市保障性住房发展现状 21 3 3 哈尔滨市保障性住房运作机制 22 3 3 1 哈尔滨市经济适用住房管理办法 22 3 3 2 哈尔滨市廉租住房管理办法 23 3 4 哈尔滨市保障性住房退出机制及存在问题 25 3 4 1 经济适用住房缺乏退出制度 25 3 4 2 廉租住房重准入轻退出 26 3 5 本章小结 27 第 4 章 国内外保障性住房退出制度经验借鉴 29 4 1 国外保障性住房退出制度的实现情况 29 4 1 1 美国廉租住房保障制度 29 4 1 2 英国廉租住房保障制度 30 4 1 3 香港公屋退出制度 31 4 1 4 新加坡 日本等公共屋退出制度 31 4 2 我国保障性住房退出制度的实现情况 32 4 2 1 北京市经济适用房 内循环 模式 32 4 2 2 厦门市保障性住房管理条例 32 4 2 3 深圳市住房保障轮候册 34 4 3 本章小结 35 第 5 章 哈尔滨市保障性住房退出机制设计 36 5 1 制定哈尔滨市保障性住房退出制度的相关法规 36 5 2 规范哈尔滨市保障性住房退出监管体系 37 5 3 构建哈尔滨市保障性住房管理信息系统 38 5 4 努力营造良好的保障性住房退出制度环境 39 5 5 探索多种退出形式完善哈尔滨市保障性住房的运转体系 39 5 6 本章小结 40 结 论 41 43 参考文献 46 哈尔滨工业大学硕士学位论文原创性声明 46 哈尔滨工业大学硕士学位论文使用授权书 后 记 47 48 个人简历 iv 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 第 1 章 绪论 1 1 研究背景 住房问题是全面建设小康社会进程中的重大战略问题 党的十七大提出了 实现全体居民住有所居的宏伟目标 2007 年 月 国务院发布 关于解决城市 低收入家庭住房困难的若干意见 国发 2007 24 号 要求加快建立健全以廉 租住房制度为点 多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系 2008 年四 季度以来 党中央 国务院把保障性安居工程建设作为应对国际金融危机一揽 子计划的首要任务 加大了中央投资补助力度 2009 年 3 月 温家宝总理在 政府工作报告 中提出 加快落实和完善促 进保障性住房建设的政策措施 在今后三年时间里 兴建 600 万套保障性住房 解决 750 万户城市低收入住房困难家庭和 240 万户林区 垦区 煤矿等棚户区 居民的住房问题 随后 全国保障性安居工程会议在长沙召开 8 月 包括国 务院副总理李克强在内的各中央部委在哈尔滨组织召开 城市和国有工矿棚户 区改造工作座谈会 我国住房保障工作已经全面起步 工作力度逐步加大 在我国城镇低保家庭中 各级政府已通过各种方式缓解住房困难的仅占 7 左右 在全国已开展廉租住房的城市 其覆盖面仅在 1 左右 个别大城市除 外 全国人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭还有近1000万户 随着保障性住房项目的推进 保障性住房在规划与建设 申请与分配 售价与 租金 退出 使用管理 法律责任等方面的规范和管理问题日益凸显 我国只 有厦门市于 2009 年 6 月开始实施地方性的 厦门市社会保障性住房管理条例 对社会保障性住房的各个环节进行了规范 目前 我国现有的住房保障体系都 不健全 住房保障制度不完善 保障性住房管理不规范 在保障性住房建设加 快的情况下 应在法规制度 体制机制等方面 加强研究和工作力度 以促进 城镇住房保障工作持续健康推进 随着国家政策的投入加大 哈尔滨市社会保障性住房工作也取得了显著效 果 自 2009 年起市政府采取了多项措施调整和落实保障性住房政策 扩大廉租 房保障范围 增加实物廉租住房建设规模 提高经济适用房补贴标准 新一轮 棚户区改造开始 首批精品回迁房落成 截止到 2009 年 12 月 哈市市区人均 住房建筑面积已达 29 36 平方米 人均居住使用面积 10 平方米以下申请廉租住 房的家庭已实现应保尽保 经济适用住房货币补贴金额提高到 40000 元 去年 1 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 启动的新一轮棚改项目经日夜抢建 年内至少竣工 100 万平方米 确保一万户 原棚户区居民回迁进入品质优良 配套齐全的 好民居 哈尔滨市保障性住房的建设和实施取得了较好的社会效应 解决了低收入 困难家庭住房问题 但我市在保障性住房体系中也存在很大问题 这主要来自 住房保障体制的不健全 尤其是保障性住房缺乏可操作的退出制度 市民对保 障性住房退出缺乏认知 出现了大量在经济条件改善后仍占用原有住房 住保 障房开豪华车 高价交易经济适用房等现象 已经不在保障范围内的市民依然 占用有限的保障性住房资源 导致其他应保人群没有得到保障 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究目的 鉴于我国和哈市保障性住房的发展现状 建立保障性住房退出制度的目的 主要有以下三点 1 建立保障性住房退出制度 完善我国住房保障体制 在我国现有住房 市场 已形成了商品性住房和保障性住房并举的多种类 多层次市场产品结构 经济适用住房和廉租住房是我国保障性住房体系的主体 在保障低收入阶层的 居住权发挥着重要的作用 同时 随着城市化进程加快和旧城区改建 按有关 部门规划 城市和国有工矿棚户区改造也将作为保障性安居工程建设的重要内 容 于 2010 年加入我国保障性住房体系中 2 完善保障性住房管理体制 尤其是研究其退出制度的实现 建立法律 法规和道德约束 以保证社会的公平公正 引导社会保障性住房运转走向良性 循环 为实现居者有其屋的目标 多年来 从国家到各级政府不断加大经济适 用房和廉租房的规划 开发和供给力度 对棚户区改造建设投入大量资金和人 力 保障性住房正在覆盖越来越多的普通百姓 3 以有效退出制度保证保障性住房的公共物品属性 实现其有效供给 随着我国就业压力不断加大 导致困难群体相对增加 哈市市民对保障性住房 信任和介入不断加深 保障性住房的有效供给矛盾已经开始显现 但在现有保 障性住房体系中 经济适用房和廉租住房都没有切实实行有效的退出机制 这 已经成为推进保障性住房有效运转的一大瓶颈 这不仅破坏政府公共保障的正 常供给制度 而且有损社会公平 2 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 1 2 2 研究意义 退出机制的有效设置和实施是加强保障性住房社会性质的重要组成部分 完善的保障性住房退出机制是实现住房保障的重要手段 建立科学的保障性住 房退出机制 分析其实现的条件和困难 并研究相应对策和优化措施 是加快 促进房屋资源合理配置和有效流动 使更多人有屋可居的重要途径 1 低收入者是一个相对概念 这个群体的存在具有长期性 而商品住房 价格总是呈现上涨趋势 因此总会有一些人因经济困难买不起房 租不起商品 房 需要政府来解决这个群体的问题 2 城市的土地资源均有限 住房作为 民生的重要问题 由政府直接控制相当一部分的住房 对于稳定社会 促进社 会和谐 具有重要的战略意义 3 哈尔滨市是东北老工业基地之一 在国家 振兴的路上承担着提供丰富物产和资源的重要定位 作为省会城市 是黑龙江 乃至东北地区政治 经济 文化的中心 并且规模不断扩张 在相当长的一段 时间内 仍会有较多的包括农民工在内的外来人口进入哈尔滨 解决他们的住 房问题 是哈尔滨市政府面临的艰巨任务 4 伴随着哈尔滨市的城市化发展 将会出现越来越多的农转非居民的安置需要和旧城改造的安置需要 而政府提 供的安置房 在短期内是无法弥补这种需要 5 通过政府建设社会保障性住 房来干预房地产市场 使之保持健康发展 应当是今后仍然行之有效的办法 通过实施有效的退出机制 使城镇低收入住房困难家庭都享有获得基本居 住条件的权利 避免现在的租赁者入住后成为永住人 利用廉租房名义寻租 购买经济适用房后以商品房转手倒卖等不良行为 将不再符合经济适用住房和 廉租住房条件的使用者使经济适用住房真正卖给中低收入的城镇居民 使廉租 住房真正 流动 到最需要的低收入人群手中 从而使有限的政府房源可以发 挥最有效的作用 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外保障性住房退出制度研究现状 西方国家对住房保障研究由来己久 并己形成了比较系统的公共住房政策 体系 西方学者认为 住房政策可以看成是针对一定预期目标而有计划的行动 包括问题提出 政策制定 计划与政策执行和实施及其成果评价等 西方学者 认为 工业化社会中住房政策的基础是效率性 公平性和社会政治性在不破坏 3 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 市场机制效率的前提下 政府对住房市场所采取的政策能提高稀缺住房资源的 使用效率 进而提高宏观经济效益住房分配明显地与社会分配目标有关 但住 房方式的再分配比现金方式的再分配更合适住房政策不仅包括其目标主体的确 定 实施过程 程序和预期目标等 还包括住房政策所产生利益的分配权利 如住房实物分配 相关的现金补贴 住房收益的利税减免等 因而应遵循公共 政策的一般原理 在住房保障方面 美国是通过立法保障来实施各项措施的最具特色的国家 为了解决低收入居民住房和贫民窟问题 美国政府早在 20 世纪 30 年代 就颁 布实施了 住房法 并先后通过了 城市重建法 国民住宅法 住宅与城市 发展法 等 对住房保障的准入标准和保障水平等均作了较详细的规定 为住 房保障政策的制定实施提供了制度保证 新加坡在 20 世纪 60 年代 也公布并实施了 新加坡建屋与发展法令 明 确了政府发展住房的目标 方针 政策 确立了专门的法定机构行使政府组屋 建设 分配和管理的职能 同时 新加坡政府还颁布了 建屋居住法 特别物 产法 等相关条例 规定只有月收入不超过 800 新元的家庭 才有资格租用公 共组屋 若家庭收入超过其规定标准将适时退出 为新加坡政府 居者有其屋 目标的实现提供了法律基石 日本在 20 世纪 50 年代 为了缓解第二次世界大战后的住宅短缺问题 先 后制定了 住宅金融公库法 公营住宅法 日本住宅公团法 以及 住宅消 费保障 等一系列相关法规 其中规定 享受公营住宅租金优惠的租户 当收 入超过基准时 若连续居住三年以上 则要累进计租 若连续居住五年以上 就必须买下该住宅 这些规定不同程度地满足了不同阶层的住房需要 使得日 本住房保障制度逐步走向正轨 1 3 2 国内保障性住房退出制度研究现状 盛大林 2007 和唐祥忠 陈燕如 2009 提出动态流转是保障性住房的 生命 只有在城镇保障性对象中流动起来 才能真正发挥保障性住房的作用 退出机制的不完善 使一套经适房只能保障一户 经济适用房和廉租住房成了 一次获得 永久享用的保障性住房 容易造成福利固化 但目前各地政府都存 在 重准入轻退出 的情况 中国城市规划设计研究院的赵燕菁指出 退出机制 的不完善使保障性住房成为一个政府投资的 无底洞 会形成政府辛苦投入 受惠者 无动于衷 的局面 刘黎辉 2008 在理论研究基础上 结合上海 北京 天津和青岛市廉租 4 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 住房退出制度的实施情况进行分析 提出我国廉租住房退出的难点主要在于退 出条件设计单一 缺乏有效的居民收入统计与监管机制 实物配租方式中腾退 住房存在实现困难 保障性住房使用情况难以监管 法律制度和惩戒制度不完 善 为探索保障对象不愿退出的原因 钟芸 2009 对常德市 179 户已享受住 房保障待遇的对象和北京 250 户廉租住房住户进行了调查 发现保障对象经济 状况未改善 对退出机制认同度不高 廉租家庭违反廉租住房政策的现象大量 存在 租金设置不合理等原因都是退出制度无法有效推进的原因 针对我国各地保障性住房的现状 林玲 2008 提出从建立合理的社会信 用体系 适时提高生活救助金 细化退房期间的租金标准 取消实物配租的保 障方式 整合政府各部门保障资源五方面 分析了加强廉租住房的退出机制 对于经济适用住房的保障体系研究 主要集中在 任宏 王亮和赵浪 2007 对经济适用房补贴方式探讨 从 补砖头 向 补人头 模式转型 经济适用房产 权问题 陈艾丽 2008 提出从立法 执法和司法角度解决经济适用房的产权 问题 周忠提出对政策调整 刘霖等对政策的创新研究 张波 刘江涛 2008 对退出制度进行了研究 提出经济适用住房退出的 关键是 资源获利 退出 原因在于购买得来的权利不宜被动退出 合同约定是 产权退出的前提 设立政府有条件的合同回购权 并提出设置监管回购机构 制定退出门槛 核算回购价格 促进主动退出 保证住房二级市场等对策 但 目前对经济适用房合理退出机制的系统研究尚未深入 相关管理实践也处于反 复试探与摆动阶段 1 4 研究内容 本文在我国现行保障性住房体系中 着重研究哈尔滨市保障性住房退出制 度 从哈尔滨市保障性住房的发展现状出发 结合现行保障性住房的运行机制 尤其是退出机制 分析目前存在的问题 借鉴发达国家和地区在公共保障性住 房退出机制的经验 探索哈尔滨市保障性住房退出机制的实现 提出设计方案 和优化措施 第一章 从我国保障性住房以及哈尔滨市保障性住房的概况 分析退出制 度问题产生的背景 明确本文的研究目的和意义 介绍国内外在此方面的研究 现状 第二章 通过对保障性住房的含义 住房保障制度及特征的界定 结合哈 5 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 尔滨市实际情况 提出在哈尔滨市实行保障性住房退出制度的理论依据 第三章 围绕哈尔滨市保障性住房发展现状及问题 从历史沿革 发展现 状 运作机制及存在问题等四个方面 详细分析了哈市保障性住房退出制度的 现状 第四章 介绍国内外在保障性住房制度 尤其是退出制度方面的探索和实 践 从其成功经验中借鉴有利于哈尔滨市建设保障性住房退出制度的措施 第五章 在以上四章分析研究的基础上 提出对哈尔滨市保障性住房退出 机制的设计 最后对整篇文章的研究内容进行总结 指出不足 提出展望 论文的研究着眼于保障性住房退出制度 剖析哈尔滨市目前保障性住房的 发展现状 充分考虑制度本身及环境因素 借鉴其他地区的探索和经验 提出 哈市保障性住房退出制度的设计方案 退出机制是世界性难题 没有十全十美的解决办法 我国的廉租房制度建 立较晚 处于探索阶段 住房保障退出条件的政策规定存在缺陷 当前退出条 件的设计界限模糊或者说退出前提的政策不完备严重影响到住房退出机制的有 效实行 现有保障性住房户对退出机制的认同度不高 缺乏有效的居民收入统 计与监管机制 对保障对象收入变动情况的跟踪管理较为困难 保障性住房使 用情况的监管难度大 系统完善的保障性住房退出法律制度和惩戒机制尚未建 立 这些都对本文的研究造成了困难 1 5 研究方法和技术路线 1 现状及存在问题分析 对全国及哈尔滨市保障性住房退出制度现状及 存在问题的分析 存在问题的成因分析 国内外在保障性住房退出制度建立上 的探索经验的对比分析 哈尔滨市保障性住房退出制度研究 2 退出制度建立 结合哈尔滨市保障性住房现状 提出哈尔滨市保障性 住房退出制度体系模型 建立基本政策框架 3 对策研究 对哈尔滨市保障性住房退出制度建立过程中的宿要解决的 问题和遇到的困难进行研究 通过上述分析 作者试图建立适合我市实际需要的完善的保障性住房退出 制度 实现对保障性住房的实时监控和管理 做到发现问题 解决问题 从而 为相关部门的决策提供切实可行的依据 本论文的结构如图所示 6 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 哈尔滨市保障性住房退出制度设计 保障 性住 房的 含义 和特 征 保障 性住 房制 度的 内涵 和模 式 保障 性住 房制 度实 现的 理论 基础 保障性住房退出制度理论基础 保障 性住 房的 含义 和特 征 保障 性住 房制 度的 内涵 和模 式 保障 性住 房制 度实 现的 理论 基础 保障性住房退出制度理论基础 保障 性住 房的 含义 和特 征 保障 性住 房制 度的 内涵 和模 式 保障 性住 房制 度实 现的 理论 基础 保障性住房退出制度理论基础 图 1 1 研究框架结构图 7 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 第 2 章 保障性住房退出制度的理论基础 2 1 保障性住房的含义及特征 2 1 1 住房保障制度 住房保障制度和失业保障 养老保障 医疗保障等都是社会保障体系的组 成部分 是随经济社会的发展而产生的 其实质是政府利用国家与社会的力量 解决中低收入家庭的住房问题 住房保障制度通过国家和政府立法 对国民收 入进行分配和再分配 对中低收入水平的社会成员 特别是生活有特殊困难成 员的基本住房权力的保障 住房保障与经济制度密切相关 经济制度不同 住 房保障的方式也有较大差别 经济制度相同的国家 其住房保障也并不相同 不同于其他保障类型的特殊规定性 住房保障由于保障对象 保障领域的不同 具有明显的多样性 因此在住房保障制度设计时须结合实际情况 侧重考虑其 特殊性 在促进社会公平的同时兼顾制度运行的效率 纵观各国的住房保障制度 从形式上可分为商品化为主的住房保障形式 商品化与福利化政策并存的住房保障形式 福利政策为主的住房保障形式 17 我国在 20 世纪 90 年代年前主要实行的是福利分房制度 即实行住房配给制 人们的住房水平普遍较低 保障性住房的需求并不迫切 但随着我国经济体制 由计划经济不断向市场经济转轨 尤其在 1992 年开始实行全面市场经济改革及 国民经济的快速增长 逐渐把住房问题推入了市场轨道 城镇居民住房苦乐不 均等问题进一步凸现出来 政府提出住房社会保障问题 并决定对不同收入的 家庭实行不同的住房供应政策 大力推进住房商品化 社会化 保障性住房的 需求相应扩大 在以市场经济规律主导资源配置的条件下 商品房价格偏高和 中低收入家庭住房支付能力不足的矛盾始终是住房问题的关键 城镇住房保障制度是政府和社会为帮助中低收入家庭解决居住问题 满足 其基本生活所需住房的若干制度安排 它既是社会保障制度在住房领域的延伸 也是住房制度对社会保障的体现 因此 1998 年国务院颁布的 关于进一步深 化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知 决定停止 住房实物分配 并 建立以经济适用住房为主体的多次层的住房供应体系 此后我国的保障性住房 开始大规模建设 这种大规模建设一直持续到现在 并将持续相当一段时间 我国住房保障制度主要包括经济适用住房制度 廉租住房制度 住房公积 8 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 金制度和合作建房制度等 保障性住房制度是住房保障制度的主要内容 2 1 2 保障性住房的含义 在我国城镇住宅建设中 保障性住房是较为特殊的一种住宅类型 是按照 国家政策以及法律法规规定 由政府统一规划和统筹 提供给特定人群使用 主要起到社会保障作用的一类住房 并且政府对此类住房的建造标准 销售价 格或租用标准给予限制 目前 我国的保障性住房包括各类安置房 经济适用 住房 廉租住房以及一些具有保障性质的限价商品房和租赁房 其中 经济适 用住房与廉租住房是我国当前保障性住房中最主要 最普遍的形式 经济适用住房 是指政府提供政策优惠 限定套型面积和销售价格 按照 合理标准建设 面向城市低收入住房困难家庭供应的具有保障性质的政策性住 房 经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分 主要从两方面体现其保障作用 1 经济适用房的销售对象严格限定为城市低 收入住房困难家庭 包括隶属于城市和县人民政府所在地镇内 所有家庭收入 住房状况等符合市 县人民政府规定条件的家庭 2 经济适用房的销售价格 大幅低于普通商品住房的销售价格 国务院于 1998 年将经济适用住房正式确定 为城镇住房供给体系的主体 切实在一定程度上解决了居民住房的问题 但由 于在定义上的模糊 保障对象主体过宽 监管不到位等因素 近年来经济适用 房的投机价值迅速显现 其在操作过程中暴露出了权利寻租 户型配比不合理 购买对象错位等一系列问题 廉租住房是政府以租金补贴或实物配租的方式提供的 面向城市最低收入 家庭的社会保障性住房 在租赁的具体操作上 实行货币补贴和实物配租相结 合的方式 货币补贴是指政府向城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴后 由其自行承租住房 实物配租是指政府向城市低收入住房困难家庭提供住房 并按照规定标准收取租金 目前我国实施廉租住房保障的措施 主要是通过发 放租赁补贴的形式 以增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力 党的十 七大报告指出要 健全廉租住房制度 加快解决城市低收入家庭住房困难 建 设部副部长仇保兴表示 预计在 3 年内 廉租房和经济适用房的投资将呈翻番 的趋势 目前我国廉租住房体现主要存在保障范围有限 保障对象界定不清 保障标准过低 资金和房源不足等问题 在我国目前大多数低收入居民居住需求尚未得到满足的情况下 政府正在 转换工作重点 将有限的财力用于保障低收入居民的居住需求 2007 年 8 月 7 日 国务院颁布 国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 提出 9 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 以廉租住房制度为重点 多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系 取代了 1998 年 23 号文件规定的 以经济适用房为核心 的住房保障体系建设 思路 加强对廉租房建设 实际上就是对以保障住房产权为导向的经济适用房 制度的一种纠正 今后住房保障的重点将转移为对居住权的保障 与此同时 住房保障的对象也发生了变化 中等收入群体将逐渐退出保障对象范围 而包 括农民工群体 困难户 棚户区在内的城市低收入者 将成为我国当前住房保 障对象的主体 2 1 3 保障性住房的特征 根据经济学原理 市场有供需两个方面 达到供需均衡的条件是市场经济 的充分竞争和信息对称 保障型住房不是一般意义上的商品 不能按照一般市 场来考察 它不会通过市场规律自动地达到供需平衡 它既要受到市场规律的 影响 如商品房价格波动 又要受到政府供给能力的硬约束 23 因此 城镇 居民保障型住房的需要量只有在政府供给能力能够承担的条件下才是有效的 也就是说 保障型住房的供应规模要受到政府的财力 土地供应量和住房市场 价格水平等因素的影响 对这些影响因素的适度调控会有助于城镇住房保障能 力的提高 保障性住房与其它普通住房有很大区别 具有以下重要特征 1 保障性住房具有保障性 保障性住房的最大特点就在于它的保障性 这是它与一般商品房最大区别所在 该类住房建设之目的不在于营利 而是在 于保障 保障性住房是一种必需品 是为特定人群提供的住房保障 藉此在某 种程度上实现社会公平和保障社会稳定 保障性住房在建设上 使用上以及产 权等方面都不同于普通商品住房 24 2 保障性住房的所有权具有不完整性 完整的房屋所有权应该包括充分 的占有 使用 收益和处分权 但是 建设保障性住房所需的土地一般由政府 划拨 在建设过程中也给予各种税费上的减免和优惠 因此购买保障性住房者 无法完全取得保障性住房的所有权 保障性住房的转让会受到一定限制 只有 当满足一定条件时才允许将其转让 此外 基于保障性住房的保障性 无论承 租人还是所有权人都不能利用保障性住房谋取暴利 由此可知 保障性住房不 具有完全的处分权和收益权 3 保障性住房保障主体的特定性 保障性住房是一种必需品 是为特定 人群提供的居住保障 籍此在某种程度上实现社会公平和保障社会稳定 因此 保障性住房供应的主体应该具备一定的条件 即属于我国城镇住房主体中的困 10 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 难群体 主要指城镇居民中的低收入者 4 保障性住房建设中的政府干预性 建设保障性住房是政府公共服务的 一项重要职责 由于保障性住房具有保障性 是对住房困难群体给予的一种保 障 因而保障性住房不具有完全的市场性 在建设过程中政府必然给予一定程 度的干预 如保障性住房建设用地以划拨方式取得 给予税收等政策上的优惠 在房屋建设中给予必要的监督管理等 这都体现了政府对社会保障性住房的干 预性 2 2 保障性住房退出制度的内涵及模式 完整的保障性住房体系包括供应体系 运作方式 管理机制 进入机制和 退出机制 保障房退出制度的建立和完善是经济适用房和廉租住房保障体系的 重要内容 保障性住房退出制度为指导保障对象退出提供了依据 有利于优化 住房资源配置 有利于建立城镇住房新体系 并有助于我国各级住房市场的发 展 对社会发展具有重要的意义 2 2 1 保障性住房退出制度的内涵 保障性住房制度是在保障性住房建设 分配 流通等具体实践中形成的社 会制度 保障性住房退出制度是政府为了对有限房源的保障性住房进行有效配 置 体现公平 公正的分配原则 通过具体的行政主管机构审核 对住房保障 对象的进行资格规制 让收入或住房条件得到改善的住房保障对象通过一定渠 道或方式退出住房保障体系的一整套制度安排 程序以及与之相应的保障最低 收入群体住房需求的配套措施等 住房保障对象的 弱势 会处于一种变动状态 他们可能通过努力工作使 自己的收入增加 或继承他人财产等其它形式改变原有的弱势状态 一旦这些 弱势群体的收入高于保障标准 或继续获得超过保障范围的住房 就会增加国 家的财政负担 受住房保障水平刚性和政府财政承受能力的限制 政府对城镇 居民住房的保障只承担有限责任 而非无限责任 政府只能优先保障低收入居 民的居住需求 25 住房保障制度在项目结构 覆盖范围 待遇水平等方面是刚 性增长的 为保证住房制度的长期 稳定和持续运行 政府只能在财政支付能 力可承受范围之内 先将住房保障线定位在城镇低收入家庭 满足其较低水平 的基本保障 随着经济发展 逐步扩大覆盖范围 提高保障水平 11 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 因此 及时地将其转化为非弱势群体者 退出保障范围 准入符合标准的 新产生的保障性住房需求者 不但有利于减轻政府压力 体现公平公正的原则 并且能够切实提高社会分配的效率 建立并落实保障性住房退出机制是我国住 房保障制度建设的重要内容之一 2 2 2 保障性住房退出制度的特点 保障性住房退出制度主要有以下两个特点 1 规则性强 对住房保障用户的退出必须严格依照退出程序实施 经济 适用住房和廉租住房的保障制度都应有较为明确的资格条件限制 经济适用住 房退出制度的关键在于 资源获利 的合理产权退出 基于共有产权的 合同 回购权 是政府规制的法理和经济基础 政府设立专门的监管和回购机构 并 进一步深入研究与核定退出经济适用住房的家庭收入标准门槛和回购价格与收 益分配方式 提供 基本型 产品等内容是经济适用住房退出机制构建的关键 领域 27 廉租住房制度具有公开公平的准入机制 轮候机制和退出机制 廉租 住房应当由户主按照规定程序提出书面申请 申请家庭人均收入符合当地廉租 住房政策确定的收入标准 2 灵活性强 住房保障退出机制必须与当地的经济发展相适应 不同经 济发展时期 最低收入标准不同 政府制订的住房保障对象退出的条件不同 定期审核享受者的居住和收入状况 对于家庭收入或居住面积已超过享受条件 的承租户 采用不同的退出措施 对于家庭可支配收入提高 但仍符合享受保 障性租赁住房条件的城镇家庭 可在确定收入变化后的下一个月 按其收入标 准 享受相应的租赁住房补贴 对于家庭可支配收入提高 不符合住房保障条 件的 应立即停发补贴 要求其退出租赁住房 或提高其房租承担的比例标准 直至按市场租赁价格承担相应的房租 即低保收入的居住困难家庭退出后 可 承担最低收入的居住困难家庭的自主消费比例 最低收入的居住困难家庭 退 出后可承担低收入的居住困难家庭的自主消费比例 低收入的居住困难家庭退 出后 按市场租赁价格承担相应的房租 退出采用提升自主住房消费比例的方 式逐级退出 使不同面积标准的保障性住房进入滚动地运作状况 2 2 3 保障性住房退出条件 退出机制不同于准入机制 它是一种事后机制 只有有效地审查和确定退 12 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 出对象 使那些家庭收入或住房条件得到改善的保障对象及时退出保障范围 才能保证有限的住房资源起到最大的保障作用 经济适用住房购房人拥有有限产权 购买经济适用住房不满 年 不得直 接上市交易 购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的 由政府按照原价格 并考虑折旧和物价水平等因素进行回购 购买经济适用住房满 5 年 购房人上 市转让经济适用住房的 应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价 的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款 具体交纳比例由市 县人民政府 确定 政府可优先回购 购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收 益等相关价款后 取得完全产权 上述规定应在经济适用住房购买合同中予以 载明 并明确相关违约责任 已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的 原经济适用住房由政府按规定及合同约定回购 政府回购的经济适用住房 仍 应用于解决低收入家庭的住房困难 2005 年建设部 民政部联合发布的 城镇最低收入家庭廉租住房申请 审 核及退出管理办法 中明确规定了廉租住房保障对象退出的条件 未如实申报 家庭收入 家庭人口及住房状况的保障家庭 家庭人均收入连续一年以上超出 当地廉租住房确定的收入标准的保障家庭 因家庭人数减少或住房面积增加 人均住房面积超出当地廉租住房政策确定的住房标准的保障家庭 擅自改变房 屋用途的保障家庭 将承租的廉租住房的转借 转租的保障家庭 连续六个月 以上未在廉租住房居住的保障家庭 享受廉租住房保障的家庭有上列情况之一 的 由房地产行政主管部门作出取消保障资格的决定 收回承租的廉租住房 或者停止发放租赁补贴 或者停止租金核减 2 2 4 保障性住房退出方式 1994 年我国出台的 城镇经济适用住房建设管理办法 将经济适用房定 义为 由相关部门向中低收入家庭住房困难户提供按照国家住房建设标准而建 设的 以建设成本为基础确定价格的普通住房 1998 年 国务院出台 关于进 一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知 提出针对不同收入家庭实 行不同的住房供应政策 最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房 中 低收入家庭购买经济适用住房 其他收入高的家庭购买 租赁市场价商品住房 此后 10 年间 我国住房政策不断完善 充实 其中 经济适用房政策设计的初 衷 始终是解决中低收入家庭的住房需求问题 具有明确的社会保障属性 对于廉租住房保障对象退出方式主要包含退出廉租住房 提租和停发补贴 13 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 三种 退出廉租住房是指实物配租的保障家庭在收入增加或家庭人员减少后 主动退出或被强制退出保障性住房 这种退出方式能直接腾出廉租住房 但操 作难度大 管理成本高 提租是指针对收入增加或家庭人员减少后仍需继续租 住保障性住房的保障对象 可按市场价缴纳房租 停发补贴是指对收入增加或 超过保障标准的保障家庭 家庭人数减少或住房面积增加 人均住房面积超出 当地廉租住房政策确定的住房标准的保障家庭 停止发放住房租金补贴 相对 前两种退出方式 停发补贴比强制对象腾退廉租住房具有更好的操作性 且管 理成本低 随着我国廉租住房保障制度的不断探索和发展 停发补贴将成为一 种最有效的退出方式 2 3 保障性住房退出制度实现的理论基础 2 3 1 保障性住房退出制度实现的必要性 无论享受何种保障形式的住房保障对象 一旦家庭收入或住房条件得到改 善 就要退出保障范围 把机会留给更困难的居民 住房保障对象退出机制是 保证社会最低收入群体住房权益的一项具体举措 是政府调控和管理保障性住 房资源的一项必要手段 对于经济适用住房 退出机制有利于解决产权问题 从制度上保证经济适 用房的社会保障功能 由于经济适用房政策的制定与执行还不够完善 产权和 权益分配不清 受助对象缺乏依法退出的机制 这一定程度上会削弱经济适用 房的住房保障功能 例如 二手经济适用住房的上市出售 往往会参考周边商 品房的价格 因此一旦出售 该套二手经济适用住房实际上就从保障性住房市 场 流向了商品房市场 从宏观上看 这会导致经济适用房存量的减少 在当 前经济适用房供给不足 供求矛盾突出的背景下 这必然会进一步消耗政府有 限的财力 进一步加大经济适用房的供求矛盾 经济适用房退出机制的实现有 利于保护受助家庭以及国家的产权权益 也可以有效地实现经济适用房的循环 使用 使有限的经济适用房资源 能够合理地被用于政府保障低收入家庭的基 本住房需求 建立退出机制 可以将市场化的住房供应体系与多元化 多层次 的住房保障体系区分开来 保证经济适用房的政策目标由 政策性商品房 向 保障类住房 过渡 从而在制度上剥离现行住房政策中的经济特性 使经济 适用房制度回归其社会政策目标 从根本上达到经济适用房的社会保障性和社 会公平性 14 哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文 对廉租住房的退出机制 中央曾下发相关规定 2003 年 11 月 15 日发布的 城镇最低收入家庭廉租住房管理办法 明确指出廉租住房实行退出机制 例 如 该 管理办法 第十五条规定 享受廉租住房保障的家庭有下列情况之一 的 由房地产行政主管部门作出取消保障资格的决定 收回承租的廉租住房 或者停止发放租赁补贴 或者停止租金核减 1 未如实申报家庭收入 家庭 人口及住房状况的 2 家庭人均收入连续一年以上超出当地廉租住房政策确 定的收入标准的 3 因家庭人数减少或住房面积增加 人均住房面积超出当 地廉租住房政策确定的住房标准的 4 擅自改变房屋用途的 5 将承租的 廉租住房转借 转租的 6 连续六个月以上未在廉租住房居住的 第十六条 规定 房地产行政主管部门作出取消保障资格的决定后 应当在 5 日内书面通 知当事人 说明理由 享受实物配租的家庭应当将承租的廉租住房在规定的期 限内退回 逾期不退回的 房地产行政主管部门可以依法申请人民法院强制执 行 2 3 2 保障性住房退出制度实现的理论基础 我国民法规定 对同一个标的物 法律只承认一个所有权 但对这个所有 权可