公共政策执行主体的博弈行为分析.doc

公共政策执行主体的博弈行为分析对“上有政策，下有对策”现象的解读摘 要：将博弈概念引入政策分析，构建政策执行的博弈模型，有助于我们分析上下级政策执行主体特别是中央政府和地方政府之间的关系。本文将通过分析公共政策执行主体的博弈行为来解读长期存在的“上有政策，下有对策”现象。关键词： 公共政策，执行主体，博弈，上有政策，下有对策政策执行是政策活动的中心环节，也是公共政策研究的重要内容。西方理论界关于政策执行的定义与内涵不一而足，比较有代表性的包括行动理论、组织理论、因果理论、管理理论、交易理论、系统理论、博弈理论、演化理论等。其中将博弈概念引入政策分析而兴起的政策执行博弈模型对于我们分析政策执行主体之间的关系很有启发意义，因此本文将通过分析公共政策执行主体的博弈行为来解读长期存在的“上有政策，下有对策”现象。一、“上有政策，下有对策”的现象分析“上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。一般认为“上有政策、下有对策”无非是对付中央政策之策，它实际上是借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”而把中央政策肢解、曲解为我所用，是一种异化了的政策变通。从本质上来看，“上有政策、下有对策”产生的根源无非是利益的驱动以及利益驱动下的理性行为选择，因此我们则更倾向于将“上有政策、下有对策”视为相关政策主体即作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程丁煌, 定明捷.“上有政策、下有对策”案例分析与博弈启示J.武汉大学学报(哲学社会科学版),2004(6).。从两级政府在政策活动中的角色定位和作用发挥来看，中央权威赋予了所有政策合法性与驱动力。而面对中央政府的权威，地方政府作为执行机构并不是完全被动地接受，而是会采取一些手段来和中央政府进行互动，诱使决策层在执行层的回应下有限地接受其政治意见，从而在彼此之间形成一种互相妥协而互相依赖，并最终将政策执行过程进行到底的关系。（见图1）刘圣中.政府权威下的有限妥协政策执行的三方行动分析J.南昌大学学报（人文社会科学版），2006（1）：20.“上有政策、下有对策”最后的结果是达成决策层和执行层之间的妥协，即执行层在面对决策层的政策任务时可能采取包括顺从、谈判、规避、变通、不合作等方式在内的手段来提出妥协的要求，与决策层之间达到一种政治平衡。（1）顺从是执行层最经常选择的方式，在权威高度集中的结构中，执行层最主要的功能就是按照中央政策意图顺从地执行政策。所以，选择顺从对执行层机构来说是完全合法的。但是执行层并不总是顺从的，而是经常将自我意志加入到政策执行中，这种方式主要有谈判、规避、变通、不合作。（2）谈判是地方政府常用的手段，中央政府制定政策目标、配置政策资源、规定政策制度等都需要和地方进行磋商、协议，来回交换意见，从而最终达成一致，这就是谈判的手段。一般来说,具有天然的地理优势、文化传统关联、便利的组织人事网络和强大的经济实力的，有较强谈判资本和能力的地方政府在谈判中常常可以获得较多的资源，而其他地处偏远、与中央传统关系不紧密、经济实力不强的地方政府则在谈判中得不到理想的好处。（3）规避是一种最常见的方式，它是对政策执行的不公开的反对，采取躲避责任、推诿拖拉的态度来消极合作。这类行动尤其在规制性政策中多见。规制性政策利用来自中央高层的权威对地方政府和目标群体行为进行特殊的管制，迫使他们改变行为方式，来保护整体利益和整体秩序。但是地方机构和目标群体并不能够完全从总体利益角度来考虑问题，而是习惯性的从地方局部利益来解读政策黄斌. 略论市场经济下公共政策的执行兼谈“上有政策、下有对策”现象 J .福州大学学报（社会科学版）, 1997 (1) : 6.。因此规避政策也被喻为“猫捉老鼠”式的政策执行。（4）变通通常发生于当中央权威政策给地方政府规定了政策目标，强迫地方执行，但是面对高难度的政策目标，地方执行机构在执行困难的情况下常常会将中央政策要求的目标、方式和效果按照地方条件与自我利益偏好进行有限地调整和变革，以求政策有利于地方执行机构。变通可以有效的保护地方执行机构，减少他们执行政策的责任和风险。（5）地方执行层不合作是比较尖锐的执行矛盾，执行时一旦出现不合作，妥协的重要性就显示出来了。最终的可能是其中一方做出让步，形成合作关系，从而结束不合作状态。由上述分析不难看出，“上有政策、下有对策”现象背后的本质是政策执行主体即中央政府与地方政府之间在利益、权威、价值观等方面同中有异、异中求同、相互作用、趋于协作的博弈过程。因此从博弈论的视角研究公共政策执行主体的行为过程和策略选择有助于更深入地了解“上有政策，下有对策”现象并提出制度上的规制意见。二、政策执行博弈模型的理论分析20世纪70年代中期以后，西方政策科学研究者纷纷根据自己的学识背景，从各种不同的角度来研究影响公共政策执行的因素，建立起若干政策执行的理论模型。其中用“博弈”论来分析政策执行，以美国公共政策学者E.巴德克为主要代表。他视政策执行为一种“游戏”或赛局，其间包括下列因素：(1)政策执行人员，即竞赛者；(2)利害关系；(3)策略与技术；(4)竞赛的资源；(5)竞赛规范(取胜的条件)；(6)公平竞赛的规则(即不得作弊)；(7)竞赛者之间信息沟通的状况；(8)所得结果的不稳定程度。巴德克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。以下对政策执行博弈模型的几个基本要素作一分析：游海疆. 一种解读政策执行的新视角从政策执行博弈模型进行的分析J.理论探讨，2006（2）：46-47.1、博弈的参与者。又称局中人，是指参与博弈的直接当事人。在行政决策执行博弈模型中我们把这个主体定位为上下级政策执行主体。实际上对于政策执行方式、方法，法律或文件上一般都已经有明文规定。上级主要在于通过各种手段和调动各方面资源保证这些政策预期目标的实现。而下级则处于相对被对局面， 要严格按照上级的要求执行政策。但是在具体的政策执行中由于涉及到复杂的利益纠纷，下级总是会有无限扩大自由裁量权、按自己潜规则办事的欲望。2、策略集合。又称行为集合，它规定了每个政策执行主体在进行政策执行时可以选择的方法、方式。每个策略集合至少应该说有两种不同的策略。在政策执行中, 上下级的策略集合实际上是不平等的。上级执行主体对下级一般只有奖励、惩戒等少数可知的几种策略集合，但是对于下级执行主体，总是可以衍生出无限多的应对政策，这也就是所谓的“上有政策一条，下有对策万种”。所以在上下级政策执行主体的博弈中, 单从策略集合上看, 上级政府总是处于不利的地位。3、博弈的信息。这包括政策执行过程信息和政策执行后获益信息。在政策执行的博弈中，上下级政策执行主体对信息的获得渠道是不同的。上级主要是通过下级间接来获取信息，下级可以根据自己在博弈中的需要进行选择加工或是决定是否瞒报与谎报。下级政策执行主体则可以通过实地掌握第一手信息。在政策执行博弈的模型中，下级对上级保证政策执行的策略总是有明晰的认识，但是上级对下级的应对策略和政策实际获利情况则难以完全认识，因而可以说在政策执行博弈的模型中, 上级政府相对下级政府总是“具有不完全信息的博弈方”。4、博弈的次序。按照博弈的要求，只有博弈方同时在博弈时做出选择，才能保证公平合理。但是在政策执行博弈中，上下级政策执行主体的执行次序总是有先后之分。“上有政策、下有对策”表述的不仅是一种层次上的上下关系，而且表达了一种“出牌”的先后次序。这些次序不但在法律上明确规定，在习惯上也是约定俗成的。下级的博弈总是处于比较被动却又有更多选择的地位。当然, 由于政策执行往往涉及到上级执行主体对政策实施情况的检查和监督，并进行修正性再决策或是补充性再决策，所以使得政策执行博弈的次序呈现出比较复杂的状况。5、博弈方的得益。当各级政府在执行中所采取的策略确定以后，他们各自就会得到相应的收益。博弈论中称为“支付”。不同的策略组合可能得到不同的收益。“支付”表明了各级政策执行主体从博弈中获得的利益或效用水平，如果从不同的执行主体看，这种收益也是不同的。对于中央政府，因为处于执行的最高地位，职能更多地偏向于保证政策不折不扣地得到实施，保证政策在全国范围内得到最大的效用或效益。而对于地方各级政策执行层，其利益动机则开始多元化，除了全国利益还有地方利益，除了整体利益还有部门利益，除了公共利益还有个人利益等等。确定了这五个内容，我们也就确定了一个政策执行中的博弈模型。在此，我们把政策博弈界定为：“参与政策博弈的局中人在宪法、法律、行政机关决定、习惯与传统等框架或规则范围内，利用他们所掌握的信息，在充分比较各种可能情况下自身支付大小后，采取相对应对的行动以获得满足效用最大化结果的行为选择过程”赵泽洪,罗辉. 公共政策制定中的纳什均衡从博弈论视角看政府治理的合理性J. 西南民族大学学报(人文社科版),2004(2):248.。由于博弈论是以经济主体的理性为分析出发点研究决策者的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题的，所以通过政策执行的博弈模型，我们将在政策执行主体在充分或者有限理性的条件下，对政策执行的过程进行分析，并据此提出对策建议。三、政策执行博弈模型的过程分析正如上文所说，政策意图和政策执行效果之间总是存在差异的，即“同中有异、异中求同、相互作用、趋于协作”，这就是上下级政策执行主体博弈的结果。下级政策执行主体上级政策执行主体信息完全信息不完全直接获取信息间接获取信息对上级策略集合清楚对下级策略集合不清楚策略无数，野路子但灵活策略单一，权威但死板多对一，软磨硬泡一对多，苦口婆心后出牌先出牌追求小利益，简单而明确追求大利益，复杂而模糊从下级政策执行主体来看，其博弈的信息是完全的，可以及时收集到需要的信息，在博弈中处于被动执行的地位，但是可以清楚地知道上级博弈的策略集合，并完全可以根据日常观察制定出相应的对策，具有地方特色的博弈策略可能是上级政策执行部门未曾见过的或是隐蔽到上级政策执行主体无法察觉。当然，其博弈的利益需求也是明确的。一是为整体发展，这与上级的政策意图是一致的；二是纯粹为了本地发展或地区政绩，即我们所说的地方主义； 三是谋求官僚私利，可以通过为他人谋利行为间接获利或直接获利实现。再从上级政策执行主体来看，其博弈的信息主要来自于下级的汇报，虽然可以通过检查手段进行复核，但是这在时间和精力上都没有保障。因而常常只能是抽查性的，发现问题的机会比较少。上级政策执行主体往往处于政策执行的主动地位,，且有一整套法律规定的程序和方法用于保证其下达的政策可以得到执行。但是其博弈的地位是“一对多”，博弈的手段是单一而且为下级所熟知，其博弈目的一般是力保全局稳定，谋求公益发展（本身“公益”就是一个复杂而模糊的概念）。从这样的分析来看，上级政策执行主体在博弈中明显处于弱势地位。虽然法律上一般支持上级的权威，但是实际执行中政策效果都要大打折扣。从上述政策执行的博弈过程分析不难发现以下特点：第一、上下级之间的政策执行博弈有先后之分，属于动态博弈。上级可以利用法律属于的权威对整个执行的细则进行规定并要求遵照执行，获得先机。但是下级却可以根据上级的布置，有针对性的找出漏洞，从而在执行中与上级虚与委给，扭曲政策执行意图，无限扩大自由裁量权。同时由于这种顺序不一致，导致执行过程信息和得益信息的获得只能是由下级上报获知，这在信息上处于不对称地位，上级在信息获取中处于弱势地位。这就给政策本身的科学性提出了较高的要求。首先，政策必须具有明晰性，即政策必须明确、清晰，决不能模棱两可、含糊不清，否则就会因政策执行者对政策目标和内容的误解或曲解而造成政策执行的阻滞，同时也扩大了下级政策执行主体故意曲解政意的可能；其次还要有协调性。所谓政策的协调性，是指任何一项可执行的政策在其适用的时空范围内， 不得与其它政策相抵触、相矛盾，否则下级就可以“两法相较取其利”的政策予以执行；再次要有稳定性，即在有效期限内，政府动员各种资源并采取各种手段来维护该政策的权威性并保证其得以有效地执行，而且还意味着非因特殊原因政府不对其作重大调整或废弃，即便是政府有必要对政策进行调整或废弃也应当考虑对利益受到损害的相关目标群体进行适当的补偿，并且在必要的政策变迁过程中新政策和旧政策之间保持着一定的连续性和继承性丁煌.政策制定的科学性与政策执行的有效性J.南京社会科学,2002(1).。第二, 政策执行博弈属于混利博弈，其特点在于双方都力求极大化自己的报酬，但不要求极大化对方的损失。双方既有冲突的一面，也有合作的一面。也就是说，政策执行中实际上并不总是意味着上下级要进行利益博弈，最后不欢而散、分道扬镳，而是存在着自觉自愿往同一方向使劲的可能。因此，科学的政策绝对不会是竭泽而渔的“抽水机”，它会在打破原有利益均衡点的同时，为下一次利益均衡的实现指出一条“光明大道”，也就是说上级在制定政策时要充分考虑到下级的实际情况，制定政策前要进行科学的实地调研，努力寻求上下级政府的博弈平衡点，保证政策的顺利贯彻执行。综上所述，上下级公共政策执行主体之间的博弈行为是建立在利益分配、角色定位、功能分工等基础之上的动态、混利博弈，也只有在合理分工、科学定位、公平分配的基础上辅之以高质量的公共政策才有可能取得良好的执行效果。政策执行本身是一个受多要素影响的复杂系统，而博弈模型无疑让我们对这些要素