我国政府行政成本现状与对策研究[行政管理专业优秀论文].pdf

内容摘要 行政成本是行政学研究领域中具有重要实践意义的课题 二十世纪七十年 代 行政管理学界出现了新公共管理思想 新公共管理思想以追求 三e e c o n o m y e f f i c i e n c ya n de 骶c t i v e n e s s 即经济 效率和效益 为行政管理改 革的目标 从此政府行政成本问题同益引起世界各主要国家的普遍关注 降低行 政成本也已成为世界性行政改革的一股浪潮 同样也是我国政府面临和亟待解决 的重大问题 全面系统的研究我国政府的行政成本状况 对强化各级党政领导和 全体公务员的成本意识 规范的履行职责 减少各种不必要的开支 对顺利完成 行政管理体制改革目标 提高政府执政能力和水平 转变政府职能 提升政府绩 效 建设节约社会与和谐社会将具有重大意义 本文在内容安排上分为三个部分 第一部分即引言部分 详述了本课题的研究背景 研究意义 国内外相关研 究状况 及本文的研究思路与方法 第二部分即文章的主体核心部分 内容上包括第二至第六章的内容 第二章 介绍了行政成本研究的理论基础 在前辈学者研究成果的基础上 清晰界定了行 政成本的内涵 比较了行政成本与相关概念的区别 论述了行政成本的种类 特 征和评价指标 第三章通过历史的纵向对比与国外的横向对比及投入产出分析 一 揭示我国行政成本的现实状况及近年来我国政府行政成本的变动趋势 第四章针 对我国行政成本支出现状 分析了我国行政成本支出膨胀的原因 第五章主要探 讨了降低我国政府行政成本的具体对策 第六章结合5 1 2 汶川大地震中政府作 为 对政府控制行政成本 建设节约型政府的前景予以展望 第三部分即文章的结尾部分 包括结论及附录部分 结论是对课题研究的整 体概括 以及对本课题后续研究的展望 附录部分是笔者在研究本课题时所参考 与查阅的文献资料及网站资料 关键词 行政成本成本控制行政效率 知识水坝为您整理 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ec o s ti saq u e s t i o nw h i c hh a sa ni m p o n a n tp r a c t i c em e a n i n gi nt h e f i e l do fa d m i n i s t r a t i v es t u d y i nt h e1 9 7 0 s t h en e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h o u g h t w h i c hh a sp u r s u e dt h e 3 e s a st h et a f g e to fa d m i n i s t r a t i v er e f o 咖h a sb o m e a n d t h e nt h ep r o b l e mo f9 0 v e m m e n ta d m i n i s t r a t j v ec o s th a sd r a w nt h ea t t e n t i o no fe v e 哆 m a j o rc o u n t f ya r o u n dt h ew o r l d t h u st ol o w e rt h ea d m i n i s t r a t i v ec o s th a sb e c o m ea m a i np r o p e l l i n gf o r c ei nt h ew o r l d w i d ea d m i n i s t r a t i v er e f o 珊s s i m i l a 订yi ti sa l s oa n i m p o n a n tp r o b l e md e m a n d i n gp r o m p ts o l u t j o ni no u rc o u n t r y r e s e a r c h i n gt h es t a t e o ft h ea d m i n i s t r a t i v ec o s th a sav e f y 黟a n ds i g i l i f i c a n c cf o re n h a n c i n gt h ec o s ts e n s e o fa l ll e v e l so ft h ep a n ya n da d m i n i s t r a t i v el e a d e r sa n da ht h ec i v i ls e r v a n t s l h l f i l l i n g t h e i ro w nr e s p o n s i b i l i t yc 柚o n i c a l l y r e d u c i n ga n yu n n e c e s s a r ye x p e n s e s c o m p l e t i n g t h er e f o 册o ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e ms u c c e s s f u l l y i m p r 0 v i n gt h er e i g na b i l i t i e sa n d l e v e l so ft h e g o v e m m e n t c h a n 舀n g t h eg o v e m m e n tf u n c t i o n i m p r o v i n g t h e g o v e m m e n tp e 怕珊a n c e b u i l d i n gt h es a v i n g 卸dh a 册0 n i o u ss o c i e t y n i sa n i d ei sm a i n l yd i v i d e di n t ot h r e ep a n s t l l l e f i r s t p a ni s t h ep r c f a c eo ft h i s p 印e rw h i c hi n d u d i n gt h ew r i t i n g b a c k g r o u n d s r e s e a r c hs i g n i f i c a n c e s t a t u sq u o o b j e c t i v e s 弱w e l la st h em e t h o d s a d o p t e di n t h es e c o n dp a ni st h em a i np a n0 ft h i sp a p e rc o n s i s t so ff v ec h a p t e r s f 而m c h a p t e rt 7 l o t of i v e i nt h ec h a p t e r 觚o t h ea u t h o rs e tf o n ht h et h e o r e t i c a l p r e l i m i n a r i e so ft h er e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i v ec o s t o nt h eb a s i so ft h ea l r e a d y e x i s t i n gr e s e a r c ha c h i e v e m e n t t h ea u t h o rr e d e f i n e st h ed e n o t a t i o nm e a n i n go f a d m i n i s t m t i v ec o s t c o m p a r c st h ed i 骶r e n c e sb e t 7 e e na d m i n i s t r a t i v ec o s ta n dt h e r e l e v a n tc o n c e p t a n dd i s c u s s e sc h a r a c t e r i s t i c so fav a r i e t yo fa d m i n i s t r a t i v ec o s ta n d t h e i re v a l u a t i v ec r i t e r i a 1 l lt h et h i r dc h a p t e r t h ea u t h o rg e t st h et r e n do fo u r g o v e m m e n t sa d m i n i s t r a t i v ec o s tb ya d o p t i n gt h em e t h o do fs u b s t a n t i a le v i d e n c e 柚a l y s i s a n da l s op r e s e n t st h es t a t u sq u oo fo u rg o v e m m e n t sa d m i n i s t r a t i v ec o s t t h r o u 曲d a t am a t e r i a l sa n ds h o w st h a to u rg o v e m m e n th a sa l r e a d yh a d t h ep r o b l e mo f 2知识水坝为您整理 h i g l la d m i n i s t 州v ec o s t h lt h ef o u r t hc h a p t e r t h ea u t h o fd e e p l ya n a l y s e st h ec a u s e s f o ro u rg o v e m m e n t sh i g l la d m i n i s t m t i v ec o s t i nt h ef i f t hc h a p t e r t h ea u t h o re x p l o r e s t h ec o u n t e 瑚e a s u r e sa g a i n s t t h ep r o b l e m0 f1 0 w e r i l l go u rg o v e m m e n t sa d m i n i s t r a t i v e t h et h i r dp a r ti st h ee n d i n go ft h ea n i c l ei n c l u d i n gt h ec o n c l u s i o na n dt h e a p p e n d i x t h ec o n c l u s i o np a nc o v e r st h eo v e r a s u m m a 巧a n dt h ep r o s p e c t st o w a r d f u n h e rr e s e a r c h i l lt h ea p p e n d i x as e r i e so fr e f e r e n c ea n i c l e sa n dw e ba r el i s t e d k e y w o r d s a d m i n i s t r a t i v ec o s t c o s tc o n t r o l a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y 3 1 引言 1 1 选题背景及研究意义 行政成本是反映行政效率与政府管理水平的重要标志 贯穿于整个行政管理 实践活动的始终 由于政府部门的公共特性 长期以来我国政府工作只问产出 不问投入 只算政治帐 不算经济帐 以致行政成本总量偏高 投入与产出明显 不对等 我国政治和行政问题专家 国家行政学院教授杜刚建在接受 财经时报 采访时曾提到 中国是全世界行政成本最高的国家 据权威部门数据证实 我国政府在社会保障 教育 医疗卫生等事关公民切实利益的支出 只占财政总 支出的2 5 而美国则占7 5 我国财政性教育经费从1 9 9 6 年的1 6 5 4 2 亿元 增加到2 0 0 4 年的4 4 6 5 9 亿元 8 年间增长1 7 倍 年均递增1 3 2 政府行政 成本却自改革开放初期的1 9 7 8 年至2 0 0 3 年2 5 年涨了8 7 倍 高出世界平均水平 2 5 据悉我国财政收入每年都以两位数的速度增长 这样的财政实力完全可能 逐步解决教育和医疗难题 但由于行政成本涨得更快 导致财政收入不管怎么增 长都有可能被吃净花光 仅2 0 0 5 年 公车消费 公款吃喝 公款旅游三项加起 来就高达6 0 0 0 亿元 占国家财政收入的2 0 9 6 相当于全民义务教育投入的5 倍 2 0 0 6 年6 月3 日我国审计署审计长李金华在 中国科学与人文论坛 上发 表演讲时强调 中国深化政府体制改革 转变政府职能 不仅要建立一个廉洁 的政府 还要建立一个廉价的政府 政府的成本太高 就是再廉洁也是浪费纳税 人的钱 庞大的行政管理支出不仅会直接造成资源的严重浪费 引致 财政 危机 而且导致政府运作效率低下 引发 管理危机 影响政府与社会公众之 间的正常关系 从而产生对政府的 信任危机 党的十六大明确指出 深化行政管理体制改革 进一步转变政府职能 改 进管理方式 推进电子政务 提高行政效率 降低行政成本 形成行为规范 运 转协调 公正透明 廉洁高效的行政管理体制 降低行政成本 在党和政府的 h t q p m 眦c 弱 a c c 劬t m l d i r 2 0 0 3 炳胂 4 9 1 6 h t m h t i p m 嗍 c 勰 c n m t m i d i r 2 0 0 3 0 6 0 9 4 9 1 6 h t m h t t p n e 啪 1 6 3 c o i n 0 6 栅5 0 3 2 z 2 i n p p c s b o o o l l 2 4 j h t l i l l 6 文献中第一次正式提出 可见政府成本问题已经引起了我们党和政府的高度重 视 降低行政成本已成为我国政治改革追求的目标之一 它集中体现了民主国家 治理的价值 行政管理的公共精神以及政府对于民众与社会的责任理念 2 0 0 7 年是我国建设节约型社会呼声最高的一年 然而我们的政府却让百姓 承受着如此不能承受之重 针对此 分析和研究我国行政成本的构成及其影响因 素 探索降低行政成本的有效途径 对强化各级党政领导和全体公务员的成本意 识 规范地履行职责 减少各种不必要的支出 对顺利完成行政管理体制改革目 标 提高政府执政能力和水平 转变政府职能 提升政府绩效 促进社会经济发 展 维护社会政治稳定 提高人民生活水平 为实现全面建设小康社会奋斗目标提 供制度保障将具有重大意义 1 2 国内外相关研究状况综述 1 2 1 国外与政府行政成本相关的理论成果及具体研究状况 西方学者在有关政府行政成本研究领域产生了许多丰富的理论成果 并在实 践中也有所突破 归纳起来主要有关于公共支出增长的理论 寻租理论 政府失 效论和民营化理论及成本控制途径的实践探索 一 公共支出增长理论 该理论主要认为政府是公共支出的主体 公共支出的增长使政府成本自然增 加 有关公共支出理论主要有 瓦格纳法则 w a g n e r sl a w a 皮科克 p e a c 0 c k 和j 怀斯曼 w i s e m a n 的梯度渐进增长理论 马斯格雷夫 r i c h a r dm u s 垂a v e 和 罗斯托 r o s t o w w a l tw h i t m a n 关于公共支出的经济发展阶段理论 福利经济学的 公共支出增长理论及公共选择学派的财政支出增长理论 一 瓦格纳法则 w a 印e r sl a w 1 9 世纪8 0 年代德国著名经济学家瓦格纳 a d o l fw a 印e r 在对许多国家公共 支出资料进行实证分析基础上得出一著名的瓦格纳法则 认为当国民收入增长 时 财政支出会以更大比例增长 随着人均收入水平的提高 政府支出占g n p 的比重将会提高 这就是财政支出的相对增长 他把导致政府支出增长的因素归 结为政治因素 经济因素 随着经济的工业化 市场中的当事人之问关系也愈加 7 复杂 由此引起对商业法律和契约的需要 要求建立司法组织 这样就需要增加 政府公共支出 此为政治因素 经济因素是指工业发展带来人口居住密集化 由 此将产生外部拥挤性等问题 需要增加公共部门进行管理 此外 教育 文化 保健 福利等支出的增长会以超过g d p 上升的比率而增长 因此 现代工业社会 的发展必然导致公共部门的膨胀 从而带来公共支出的增长 二 a 皮科克 p e a c o c k 和j 怀斯曼 w i s e m 锄 的梯度渐进增长理论 a 皮科克 p e a c o c k 和j 怀斯曼 w i s e m a n 在2 0 世纪6 0 年代初对英国公共 支出的历史数据进行了经验分析 从而提出了替代一规模效应理论 该理论认为 在正常年份公共支出呈现一种渐进的上升趋势 但当社会经历 剧变 如战争 经济大危机或严重灾害 时 公共支出会急剧上升 当 剧变 期结束之后 公共 支出水平会下降 但不会低于原来的水平 a 皮科克 p e a c o c k 和j 怀斯曼 w i s e m a n 还认为导致公共支出增长的内在因素是人们 可容忍税收水平 的提 高 在正常年份人们可容忍税收水平比较稳定 公共支出不可能有较大幅度的上 升 但随着经济的增长 即使税率不变 税收收入也会自动增加 相应的公共支 出水平会大大提高 从而使公共支出大幅度地上升 当社会 剧变 时期结束之后 公共支出水平就会下降 但政府会设法维持可容忍税收水平 结果公共支出水平 虽有下降 但不会回复到原来的水平 社会 剧变 会暴露出许多社会问题 使公 众认识到有许多社会经济活动应纳入政府的职责范围之内 公共支出的增长也会 得到支持 他们把这种现象称为 审视效应 1 n s p e c t i o ne 疵c t 另外 在社会 剧 变 时期 中央政府会集中较多的财力和较大的财权 即使 剧变 时期结束之后 中央政府仍然会维护其活动范围和支出规模 他们又把这种现象称为 集中效应 c o n c e n t r a t i o ne 疵c t 无论 审视效应 还是 集中效应 都会使公共支出呈现出 梯度渐进增长的态势 三 马斯格雷夫 r i c h a r dm u s 伊a v e 和罗斯托 r o s t o ww a l tw h i t m a n 有关公 共支出增长的经济发展阶段理论 美国著名经济学家马斯格雷夫 r i c h a r dm u s 伊a v e 和罗斯托 r o s t o w w a l t w h i t m a n 1 9 6 0 年在 经济成长的阶段 一书中提出经济发展阶段理论 他在书 中将经济发展分为传统社会阶段 起飞前阶段 经济起飞阶段 成熟推进阶段 消费阶段和追求生活质量阶段 该理论认为在经济发展的初期阶段 公共产品 8 尤其是经济发展所必需的社会基础设施 如法律 秩序 教育 公路 桥梁等往 往供给不足 于是政府为促进经济的高速增长 必须进行必要的基础设施和人力 资本投资 这种公共部门的大量支出对于早期阶段的经济起飞必不可少 当经济 发展进入中期阶段后 社会基础设施供求趋于平衡 公共部门投资逐渐让位给日 益增长的私人投资 但由于市场失灵问题的存在 政府必须加强对经济的干预 以矫正 弥补市场机制的不足 因此 也必然导致政府公共支出的增长 公共支 出结构的变化 四 福利经济学的公共支出增长理论 福利经济学对公共支出增长的分析主要是从微观角度进行的 它采用效用最 大化的分析方法 将市场有效供给原理运用到政府公共产品的供应中 通过对影 响公共支出增长的变量 如公共产品的需求 生产组织形式 公共产品的质量 公共部门成本价格等进行分析 认为如果某项公共支出的收入弹性大于1 则政 府将倾向于增加这方面的支出 公共支出相对于g n p 的比重也将上升 另外 公众 对公共产品和服务的质量 价格要求也日益提高 而且 公共部门在供给产品时所 处环境的政治 社会 经济等多种因素也是不断变化的 这些都会引起公共部门 成本的增加 公共支出的增长 五 公共选择学派的财政支出增长理论 从官僚行为的角度来看 公共选择理论认为官僚机构中的理性经济人是以追 求机构最大化为目标的 对他们来说 机构规模越大 官僚们的权力也就越大 因 此 相对于私营企业家所拥有的增加收入的机会 官僚们更关心所得到的额外津 贴 权力和荣誉等 事实上 官僚机构通常凭借所拥有的提供公共产品的垄断权 常常以机构规模最大化为目标 从而导致财政支出规模不断扩大 甚至会超过公 共产品最优产出水平所需的支出规模 二 寻租理论 寻租理论的思想最早萌芽于1 9 6 7 年塔洛克 t u l l o c k 的一篇论文 但作为 一个理论概念是到1 9 7 4 年才由克鲁格 a 1 m g g e r 在探讨国际贸易中保护主义政 策形成原因的一项研究中正式提出来 在多数市场导向的经济中 政府对经济活 动的管制非常普遍 这些管制导致各种形式的租金 并且人们经常为这些租金而 展开竞争 在某些场合 这种竞争是完全合法的 在另一些场合 寻租则采取其他 9 的形式如贿赂 腐败 走私和黑市等 一 经济学家托利森m l l i s o n 认为 寻租 是为了获得人为创造的收入转移支付而造成的稀缺资源的耗费 他认为寻租是 和政府对经济活动的干预联系在一起 因为政府干预导致人为租金的创造 麦克 切斯 m c c h e s n e y 认为政治家为了满足自己的要求 一方面积极地进行创租 另一 方面利用各种途径向私人或利益集团进行抽租 以布坎南为代表的公共选择学者 把寻租定义为 通过国家的保护所产牛的财富的转移 它包括 旨在通过引入 政府干预或者终止它的干预而获利的活动 也就是说 寻租是指人们凭借政府 保护进行的为寻求财富转移而造成的浪费资源的活动 经济学者贺卫在 寻租经 济学 一书中 把政府创租活动分为三类 一是政府无意创租 二是政府被动创 租 三是政府主动创租 中国政府在这三个方面的创租活动都是存在的 并且在 当前 政府被动创租和主动创租活动尤其需要给予特别的关注 总之 寻租是一 种非生产的活动 往往造成社会资源的浪费 由于政府官员的经济人性质 寻租活 动必然导致政府成本的增加 这种增加是政府官员创租的必然结果 三 政府失效理论 政府失效也称政府失灵 是指由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺 陷 而无法使资源配置的效率达到最佳的情景 这一理论对人的假设 包括政府 公务员 都是经济人假设 由此 这一理论认为在政治决策过程中 人的一切行 为都可以看成是经济行为 该理论认为政府行为不能增进效率或政府把收入再分 配给那些不应当获得这种收入的人 公共选择学理论认为政府失效表现在公共政 策的失效 公共物品供给的低效率 政府的内部性和政府的扩张性 政府腐败 政府介入经济活动的理由是市场失灵 但事实说明政府干预往往不能矫正市场失 灵 例如失业 经济波动 通货膨胀 环境污染 生态破坏 收入和财富分配不 平等等问题 市场不能解决 政府也不能解决 有些问题虽然政府可以解决但成 本很高 政治家为了扩大其权力范围和政府支出 往往有意夸大市场失灵 甚至创 造市场不完全 这就使得 看不见的手 的作用和政府规模呈现此消彼长的变化 其结果是政府干预愈多 投入越多 效率损失愈大 从而直接导致政府行政成本越 来越高 m n e 0 k m g c 1 9 7 4 t h ep o h t i c a le c o n o m yo fr e n t s e e k i n g e r 李政军 浪漫主义 现实主义和经济改革 j 经济社会体制比较 2 0 0 1 3 1 0 四 民营化理念 公用事业的民营化改革是以各国政府积极探寻 政府松绑 民间接手 的公 共行政改革为背景的 美国著名的民营化大师e s 萨瓦斯 e s s a v a s 认为 任何民营化努力的首要目标是将竞争和市场力量引入到公共服务 国企运营和 公共资产利用过程中 一他认为 公共服务中引入竞争是要有意识采取一些战 略措施 创造服务中的自由选择机会 完善竞争环境 在公众中培育接受和支持 多样化选择的态度 美国的民营化改革源于其国内强大的财政压力以及国内民 众对于政府提供的公共服务质量和效率低下的普遍不满 为了改善上述情况 美 国各级政府在公共服务输出方面采取了市场化取向改革措施 即在政府公共服务 输出领域引进市场机制 将政府权威与市场交换的功能优势有机组合 提高政府 公共服务功能输出的能力 据美国行政管理和预算办公室统计 1 9 9 2 年美国政 府花费2 1 0 0 亿美元购买承包商按照合同生产的各种公共服务 占美国联邦开支 的l 6 在美国州和地方层次 公共服务民营化的范围比联邦政府要大得多 如医院 污水处理 监狱管理 交通设施等无所不包 据e s 萨瓦斯 e s s a v a s 1 9 8 7 年的研究表明 民营化不仅有助于缩小政府规模 降低成本 而且 能够改善公共服务的竞争性和效率 因此 民营化理论可以认为是政府行政成本 理论的重要基础 亦即降低政府行政成本的有效途径 五 西方国家控制成本的途径 一 建立政府问责制度 2 0 世纪8 0 年代 里根政府为降低政府成本 落实问责制度 开始控制政府 规模 许诺减税 精简政府开支 将一些政府职能承包出去 促进公共部门的私 营化 以此来避免在行政管理活动中的搭便车习惯 与此同时 格雷斯委员会 g r a c ec o m m i s s i o n 呼吁用企业的方法管理政府 使专业公共部门较少地受到 政治的压力 建立政府问责制度的好处是 各级政府的职责明确 增加了政府成 本的透明度 二 重塑政府机构 评价官僚体制 官僚体制是政府行政成本膨胀的根源 现代公共管理把重塑政府机构作为控 制政府成本的主要突破口 在美国 不同的历史阶段有相应的控制行政成本的对 e s 萨瓦斯 民营化与公私部门的伙伴关系 m 中国人民大学f 版社2 0 0 2 年版 1 1 策 2 0 世纪9 0 年代 为了建造一个廉价政府 降低行政成本 掀起了以精简政 府为思路的改革运动 克林顿 b i l lc l i n t o n 上台伊始 就于1 9 9 3 年成立了由 副总统戈尔挂帅的 美国行政管理业绩评估委员会 n a t i o n a lp e 怕彻a n c e r e v i e w n p r 在短短的五年时间内 1 9 9 3 1 9 9 8 美国联邦政府精简3 5 万 雇员 占联邦雇员的1 6 这场以权力下放 精简规章制度 市场导向为价值取 向的重塑政府运动至今仍在持续 美国行政学者戴维 奥斯本 d a v i do s b o n e 与特德 盖布勒 d a v i do s b o n e 在深入考察美国政府改革实践后 写出了著名的 改革政府 企业精神如何改革 着公营部门 一书 在书中提出这样的主张 不争论政府的大小而力求政府的 效率 不强求政府做什么而着眼于政府怎么做 不纠缠征税多少 花钱多少 而 讲究适当征税花钱得体 不辩论政府办事的动机而着重政府办事的后果 他们 描绘出一幅 具有企业家精神的政府 蓝图 首次提出了政府管理的成本与效益 问题 主张把市场竞争机制引入政府机构 使政府机构也成为以绩效为中心的组 织 正是基于这种首创思维的启示 当今世界各国政府都非常注重控制成本 三 改革人事管理制度 重新发现公共行政的合法基础与道德 在现代公共管理理念下 人事管理逐渐更名为人力资源管理以反映新的行为 科学导向 新的研究强调平等机会 比较价值 生产力与质量管理 以及依据业 绩付报酬 利润分成 这是发达国家控制行政成本的重要举措 美国在联邦政府 层次上 人事管理改革源自1 9 7 8 年公务员改革法案及 三头人事管理机构和体 制 美国功绩制保护委员会 裁定冤情和申诉 联邦劳工关系局与工会一道 工作以监督集体谈判事项 联邦人事总署 管理并与其他机构一道工作以影响 现代人力资源管理 克林顿执政时期的重塑政府运动大幅度精简了联邦人事总署 的公务员 裁减幅度达4 7 许多职能分权给具体的联邦机构 一些职能承包 出去 圆在研究方面 罗森布卢姆 d a v i dh r o s e n b l o o m 的 公共行政学理论与分 权 一文认为 传统的管理理论与行政部门相连 政治理论与立法部门相联 法 律理论与司法部门相联 罗森布卢姆 d a v i dh r o s e n b l o o m 比较了对公共行政学 美j 戴维 奥斯本 特德 盖布勒 改革政府一企业精神如何改革着公营部门 m j 上海译文f l 版社 1 9 9 6 年版 张梦巾 美国公共行政百年回顾 j 中国行政管理 2 0 0 0 6 采用管理的 政治的和法律的研究方法 表明每一种方法都有不同的价值 起源 和结构 洛尔 j o h na r o l l r 的 运行宪法 也值得关注 无论是改革人事管 理制度 还是重新发现公共行政的合法基础与道德思想 对于发达国家控制政府 行政成本都起了非常重要的作用 一方面通过人力资源机制界定了公务员的行政 绩效与约束准则 另一方面通过合法的公共行政基础与道德思想规范了公务员个 人的行为准则 造就了控制行政成本的制度框架 四 通过公共部门私有化提高行政业绩 目前 在发达国家私有化越来越被简单的看成政策选择或管理决策 最初对 私有化的大肆渲染的学者当推萨瓦斯 e s s a v a s 他在1 9 世纪8 0 年代写了一系 列有关私有化的文章 在 民营化与公私部门的伙伴关系 一书中指出公共部门 提供服务的成本费用 平均比承包商提供服务的成本费用要高出3 5 呻5 据 此提出了基础设施领域的公私合作问题 摩 r 0 n a l dm o e 的文章 探索私有化 的极限 则对采用私有方式达到公共目的进行了基于法律的评价 另一部有影响 的著作是多纳惠 私有化决策 公共目的 私有方式 多纳惠 j o h nm d o n a h u e 宣称 尽管私有化对于矫正公共部门的缺陷并非灵丹妙药 但私有部门的确给 公共项目带来更有效率和更负责任的真正机会 1 2 2 国内研究现状 我国学界在政府行政成本方面的研究起步较晚 目前学界对行政成本有不同 的理解 造成行政成本与一些相关的概念之间区分模糊不清 有些学者把行政成 本同财政支出混同或是将行政成本与政府成本混同 例如国内学者范宏伟 孙力 范宏伟 孙力 浅论政府成本管理 当代审计 2 0 0 1 年第1 期 等在研 究中将政府成本与行政成本混同而谈 认为政府行政成本就是政府成本 根据 学者周镇宏 何翔舟对政府成本的界定 政府成本是政府及其行政过程中所发生 的各种费用和开支 以及由其所引发出的现今和未来 段时间的间接性负担 政 张梦巾 美国公共行政学百年 口j 顾 j 中国行政管理2 0 0 0 年第6 期 同上 e s 萨瓦斯 民l 化o i 公私部门的伙伴关系 m 中国人民大学 f 版社2 0 0 2 年版 张梦巾 美国公共行政学百年回顾 j 中国行政管理2 0 0 0 年第6 期 范宏伟 孙力 浅论政府成本管理 j 当代审计 2 0 0 1 1 1 3 府成本不仅应当包括政府财政支出 还应包括政府决策和政府行为引起的社会经 济和生态方面的成本 笔者认为行政成本只是政府活动本身所发生的各种资源 的耗费 而政府决策和政府行为引起的社会经济和生态方面的成本不应纳入行政 成本之内 并且财政支出也不等同于行政成本 在笔者看来政府成本的内容远远 泛于行政成本 行政成本是被包含在其内的 所以说诸多的关于政府成本研究的 著作对于本文的重大指导意义是不言而喻的 客观的讲 对于行政成本研究的专 著数量较之政府成本方面的明显要少 因此这里不免感到遗憾 基于此笔者查阅 了更多的涉及政府成本的文章与专著 一方面由于客观条件所限 另一方面以期 其的他山之石之功用 何翔舟教授在2 0 0 1 年第7 期的 中国行政管理 上发表了 论政府成本 一文 初步建立了政府成本理论 此后他又承担了国家自然科学基金委员会立项 的 政府管理活动中的风险成本问题实证研究 并先后在多家重要学术期刊上 发表了 公共事物的高成本运作及其民营化改革 等研究论文 出版了 政府管 理半径及其成本的研究 政府决策的机会成本问题研究 政府成本论 合 著 此外 郭正平的由当代音像出版社出版的 地方政府运行成本控制与核算 实务 贺新宇的由中国社会科学出版社出版的 重塑公共管理的基本职能 等 等 都是近年来研究政府成本的重要成果 在此前后 一批学者包括经济学家 管理学家 社会学家和政府公务员纷纷从不同的角度讨论政府成本问题 发表了 不少高质量的论文 复旦大学桑玉成教授先后发表 廉价政府 一种新的廉政观 政府成本论 从廉价政府看政府成本 等论文 从政治学角度探讨了政府成本的含义 政府 成本的构成 影响政府成本的基本因素等问题 在 政府成本论 一文中 他认 为政府作为一种公共机构 其自身的生存是通过收取捐税解决的 政府的维持经 费来源于国库 政府的运作需要国库资金的支持 而国库资金则主要来源于民众 和企业缴纳的税款 因此 政府的存在与运作会涉及投入与产出的比例问题 他 还认为政府成本观念和意识的产生 应该比政府开始实际存在的时间要晚得多 认为所谓政府成本具有两个方面的意义 一是所有社会成员为了政府的存在而 何翔舟周镇宏 政府成本论 m 人民 l 版社 2 0 0 4 年版 桑玉成 政府成本论 j 上海行政学院学报 2 0 0 0 2 1 4 付出的权力或精神的损失 二是所有社会成员为了政府的生存及其正常的活动而 必须付出的钱财 厦门大学学者卓越从行政学角度将政府成本定义为政府组织在为社会提供公 共服务 生产公共产品的活动过程中所投入的人力 财力和物力资源 并进而分 析了中国行政成本居高不下的原因 复旦大学学者马文运从政治思想史的角度 运用成本分析的方法探讨了社会发展中政府的作用 分析了政府成本与体制抉 择 成本收益与效率政府 政府成本消长与社会未来关系等问题 他认为政府成 本包括社会的精神投入和物质投入 并重点分析了物质投入 指出政府的经济成 本主要体现在税收 公债和造币上 其中税收最为重要 政府在经济上的重要特 征之一就是收取捐税 作为公共机构的政府 其维持与发展需要民众为之付出代 价 由此而产生政府的成本问题 又有学者将政府成本理解为所有的财政支出 包括政府对国有企业 城市基础设施的投资 在救灾 人道主义外援 国防 生 态保护等方面的投入 还包括在这些投资活动中因决策失误和效率低下所造成的 资源浪费 把政府成本理解为社会为获取政府的特有功能而付出的代价的总和 还有学者从市场经济与成本的关系角度分成本问题 认为政府成本不仅是预算中 体现的 更有预算中没有体现出来的 但也是政府行为引起的其他成本 何翔舟博士从经济学角度将政府假定为一个企业 将行政成本与政府成本做 了鲜明的区分 认为行政成本是被包含在政府成本的大类当中的 除此之外 政 府成本还包括政府行为的机会成本和社会成本 是指政府及其行政过程中所发生 的各种费用和开支 以及由此引发的现今和未来一段时间的问接性损失 涉及直 接成本 通过财政预算的政府各项支出的总和 机会成本 选择某种行为时所放弃 的另一行为可能带来的收益 社会成本 由于政府行为所造成的社会 经济以及 生态方面的损失 总体来看 从行政学角度研究政府成本问题 界定政府成本概念的文献相对 多于从政治学 经济学角度研究该课题的文献 从一般的定性的理论角度分析定 义政府成本的文献多于从定量的操作性 技术性角度界定政府成本的文献 虽然 卓越 公共部门级效评估初探 j 中国行政管理 2 0 0 4 2 马文运 社会进步的政府成本分析 j 南京社会科学 2 0 0 0 7 何翔舟 论政府成本 j 中国行政管理 2 0 0 1 7 对政府成本的概念界定颇多 但不论从哪 个学科角度来看 研究者们在使用这 一术语时大都认为政府成本涉及到政府维持自身运作所耗费的资源和政府行为 主要是政治管理行为 所导致的社会资源消耗两大方面的内容 在政府成本构成 的问题上 经济学领域的学者将机会成本也视作政府成本的组成部分 这在一定 程度上有助于拓宽政府成本概念的外延 以上皆是关于政府成本的相关研究状况 因为行政成本是政府成本中直接 的 现阶段的那一部分支出 因而是政府成本中一个重要的构成部分 所以这些 专著文献的查阅与学习对本文的研究及笔者的启发不无裨益 以下是关于行政成 本研究状况的概述 一 成本基本问题研究 一 行政成本内涵及构成研究 关于行政成本的内涵 目前学术界的研究是仁者见仁 尚无定论 国内学者 从多个角度对此作出了不同的表述 具有代表性的有下列几种观点 王庆仁 在 应该重视对行政成本问题的研究 中国行政管理 1 9 9 9 年 第1 0 期 文章中认为行政成本是在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为 所消耗的人力 物力和财力的总和 是所作出的可以用货币度量的价值牺牲 焦建国 许正中 在 推进行政改革降低行政成本 国家行政学院学报 2 0 0 2 年专刊 文章中指出行政成本是政府产出即向社会提供一定的公共服务所 必须的行政投入或耗费的资源 普永贵 在 有效控制行政成本的保障机制研究 攀登 2 0 0 1 年第4 期 文章中则提出行政成本是国家权力机关的执行机关在一定时期内 为履行其行政 职能 实现行政目标 在行政管理活动中所支付费用的总和 印薇 于 降低行政成本初探 文中指出 福建行政学院福建经济管理干 部学院学报 2 0 0 2 年第3 期 行政成本是行政机关为了加强对国家政治 经济 文化 教育 卫生等各方面事务的管理而支付的一切费用和消耗的总和 二 政府高成本运作成因研究 所有的研究都表明我国政府行政成本居高不下 并有继续增高的趋势 针对此 各学者分别从不同角度阐述了我国政府高成本运转的原因 有的学者 黄安心 略 论行政成本问题 2 0 0 3 年 认为是由于我国现行财务预算体制存在诸多的漏洞 1 6 财政支出项目未形成一个科学合理的标准 弹性空问较大 在制度上未形成鼓励 节约惩治浪费的机制 有的学者 林万祥 成本论 2 0 0 1 年 则认为政府行为 的负面效应即政府行为的高垄断性 非市场性 非赢利性是造成政府高成本运转 的原因 还有学者 章原 重塑政府 1 9 9 8 年 认为是由于正确行政观念的缺 失造成的 包括行政成本观念的淡化与行政价值观错位 胡鞍钢在 中国 挑战 腐败 提及政府官员的失节问题 认为贪污与腐败一方面会增加政府显性成本 例如公共采购的多余支付 化公为私的额外支出等等 另一方面因此而产生大量 的隐性成本 主要表现为转嫁给社会的间接损失 例如劣质工程对人民生命财产 造成的损失 官员腐败损害政府形象 走私活动使国家税款的流失等等 三 行政成本控制对策研究 面对我国政府高成本运转的现状 学者们分别提出了不同的解决路径 张立 荣呼吁改革预算体制 加强预算监督 取消沿用多年的以支出为基数的预算方法 着力改变基数累进 只增不减的状况 试行 零基预算 等新的预算体制 又 有学者陈昆才强调规范政府行为 推进依法行政 规范政府决策 审批 指导 检查等行为 并配以规范行政程序等方面的法律法规 加强行政行为的可控制性 和可预见性 以减少超量成本或无效成本 还有学者焦建国认为 应该引入竞 争机制 在各级政府机构内部建立竞争激励机制 把市场竞争原则引入到非市场 组织的政府机构之中 并在一定程度上把决策者的决策权限与个人对决策后果承 担的政治 经济责任联系起来 通过引入竞争机制 使公共部门的权力分散化 打破政府独家生产或提供公共产品或服务的低效率垄断 二 其他相关研究 一 行政成本控制与执政能力建设研究 高元庆提出我国政府高成本运转严重损耗着党的执政资源 行政成本与党的 执政能力密切相关 它体现着执政党 执政为民 的理念 驾驭社会主义市场经 济的能力 廉政建设的能力和决策能力 为此 要把降低行政成本 提高行政效 胡鞍钢 中国挑战腐败 m 浙江人民 j 版社 2 0 0 1 张立荣 论自 中因特色的国家行政制度 m 中国社会科学j i j 版社 2 0 0 3 陈昆才 行政成本重构 基于行政法学视角 j 中国行政管理2 0 0 5 2 焦建国 降低行政成本 紧迫性 重要性与根本出路 j 改革2 0 0 3 4 1 7 率 作为提高党的执政能力的一项重要工作来抓 国 二 全面建设小康社会与控制行政成本研究 福建省社会科学界联合会全面建设小康社会研究中心课题组提出 全面建设 小康社会是党的十六大的核心内容 而政府行政成本控制是政治文明 制度文明 的重要目标和内容 控制与降低政府行政成本 优化成本结构 有利于提升政府 绩效 促进社会经济发展 维护社会政治稳定 提高人民生活水平 为实现全面 建设小康社会奋斗目标提供制度保障 1 3 研究思路与方法 本文首先在对目前政府行政成本研究进行综述的基础上 综合运用公共行政 学 公共财政学和经济学的基本理论 主要采用规范分析和数据引证分析的方法 从行政与经济两个角度解说行政成本的内涵 分析我国政府行政成本的现状 存 在问题 以及造成目前我国政府行政成本过高的原因 提出降低我国政府行政成 本的对策 本文的研究思路体现在结构安排上是这样的 第一章 导言部分详述本文的选题背景及研究意义 介绍国内外相关研究动 态 确立本文的研究思路和研究方法 为本文的后续研究提供基础性准备工作 第二章 在已有的研究成果上 分别从经济学角度与公共行政学角度对行政 成本概念进行深入分析 表述行政成本的特征及其分类 并提出评价指标参考标 准 第三章 通过历史的纵向对比与国外的横向对比及投入产出分析 揭示我国 行政成本的现实状况及近年来我国政府行政成本的变动趋势 第四章 在分析我国行政成本现状的基础上 总结出行政成本支出状况存在 的突出问题 并就这些问题形成的原因进行深入的探索 第五章 探讨降低我国行政成本的对策 第六章 对我国政府控制行政成本建设节约型政府的前景予以展望 本文所采用的研究方法及具体应用主要有 高元庆 要从执政能力的高度认识行政成本问题 j 江南社会学院学报2 0 0 5 2 1 8 规范分析 根据我国行政成本在财政支出及国内生产总值中所占的比重来描 述政府行政成本异常偏高的状况 针对此再提出相对合理的参照标准 数据引证分析 通过引用具体真实数据 对我国不同时期的政府行政成本状 况及我国与他国成本状况进行比较 反映出了我国政府行政成本的发展趋势与存 在问题 本文的创新点 引用数据实证有力地对比分析了1 9 7 8 年以来我国政府行政成本的规模与 变动趋势 从而客观 直观地描述了我国政府行政成本的现状 同时结合5 1 2 汶川大地震灾情背景 再次提出控制行政成本 建设节约型政