【doc】中国基础设施建设：改革开放20多发展的回顾与未来发展的对策.doc

中国基础设施建设：改革开放20多年发展的回顾与未来发展的对策?本刊特稿?中国基础设施建设:改革开放20多年发展的回顾与未来发展的对策周维富交通运输和邮电通信等基础设施是沟通社会再生产中物资流,资金流和信息流的动脉和枢纽.改革开放以来,中国政府加大了对交通,通信等基础设施的投八,交通,通信产业获得了更快的发展,初步缓解基础设施发展滞后的矛盾,提高了基础设施对国民经济发展的支撑能力.随着中国改革开放的进一步深化以及经济发展和工业化向新的阶段迈进,交通,通信等基础设施的发展出现了一些新的机遇与挑战.为抓住机遇,迎接挑战,基础设施建设必须走好体制改革,网络建设和市场开拓等几步棋,方能迎来又一个柳暗花明的发展时期.一,改革开放以来中国基础设施建设的发展状况改革开放以来特别是八五时期以来,为了扭转基础设施发展滞后的局面,我国政府对基础设施建设采取三管齐下的措施,一是在国家固定资产投资中,适度加大对基础设施建设的投资力度;二是采取谁受益,谁付费的原则,开征了能源交通重点建设基金,铁路专项建设基金,民航建设基金,电话初装费和汽车燃油费,以扩大基础设施建设的资金来源;三是采取一些优惠政策和措施,鼓励地方和民问对基础设施特别是公路,铁路,机场,内河航运,港口等进行投.由于拓宽了投资的来源和渠道,基础设施固定投资有了极大的增jill:.改革开放以来,基础设施固定资产投资年平均增景速度达:,.6%,比同一时期全国固定资产投资增速高出6.3个百分点.2000,找国运输邮电业固定资产投资总额达5085.3亿元,比1985年提j了18.7倍在国家对基础设施建设投入扩大所带来的外延效应和市场化改革所带来的内涵效应的双重作用下,基础设施建设步入发展的快车道,取得了显着的发展成效,从而初步扭转了长期以来基础设施发展滞后和瓶颈制约的局面.(一)运输和邮电通信的发展规模和水平1.综合运输网持续扩大,技术水平和装备水平明显改善2000年,我国运输线路总长度达到311.83万公里,比1978年的123.5万公里增长了1.52倍.其中,铁路营业里程达6.86万公里,比1978年增长32.7%.铁路营业里程已经跃居亚洲第一,世界第四,仅次于美国,俄罗斯和加拿大.公路里程达140.27万公里,比1978年增长57.6%,并实现了98.7%的乡镇和87.7%的行政村通了公路.航空里程达150.29万公里,比1978年增长9.1倍.主要港口吞吐量达125603万吨,比1978年增长5.33倍.输油(气)管道里程2.48万公里,比1978年增长了近2倍.城市道路长度达14.52万公里,比1978年增长4.78倍.由铁路,公路,水运,民航,管道运输和城市交通等多种方式组成的综合运输网在我国已经基本形成.与此同时,我国交通的技术水平和装备水平也有了很大提高.从铁路来看,1978年至1999年,中国铁路的复线率由16.4%上升到36.1%;电气化里程比重由2.0%上升到22.5%;自动化里程比重由12.3%上升到30.5%.铁路牵引动力现代化进程加快,内燃,电力机车保有量占机车总数的比重1999年已经达到93%.从公路看,到1999年,有路面里程已达126.84万公里,占公路线路的93.8%;等级公路106.9万公里,占公路里程的比重为85.6%.高速公路自1988年实现零的突破后,到1999年底已达1.16万公里,跃居世界第四.九五以来每年新建高速公路1500多公里,增长速度居于世界前列.从水运看,内河航道水深1米以上,可通机动船的航道里程1999年达6.67万公里,占河道航运比重为60.5%,其中可通航1000吨级船舶以上的3级航道700公里,可通航500吨级船舶以上的4级航道5400公里.在港口设施方面,大宗煤炭,粮食,矿石和集装箱专用码头已经达到或接近世界先进水平,装卸机械,起重能力和自动化程度不断提高,港口装卸体系基本达到中等发达国家的水平.民用航空技术装备末孚根本改观.1999年,我国能起降波音7378以上大中型飞机的机场已经有95个左右,占机场总数的比重为66.4%;机场配套附属设施也极大改善.各主要航空公司的机群已经高度现代化,国际航线和国内主要干线运输主要由波音和空中客车系列飞机承担.管道运输技术改造取得新进展,集中控制,优化运行,封闭输送,自动化,泵站无值守等输油新工艺和高新技术得到广泛采用,达到世界发达国家的水平.2.邮政通信网络规模急剧扩大,技术装备水平提高神速2000年,全国邮电局,所达7.1万处,比1978年增长了43.1%;邮路及农村投递线路总长度达到643万公里,比改革开放初期增长32.2%,其中一级邮路171万公里,二级邮路39.7万公里.邮政储蓄绿卡网络已覆盖3o个省市527个县市,网点达到5738个.在电信网络建设方面,我国已经建成长达100万公里的八纵八横光缆骨干网,该网络覆盖了全国所有省会城市和70%的地市.到2000年,局用交换机容量达17826.7万门,比1978年增长43倍,长途交换机容量达561.5万路端,比1978年增长3013倍.到2000年,全国建成了320个本地电话网;移动通信gsm网覆盖330个地市和2000多个县市,并与38个国家和地区实现了自动联网漫游;280兆高速寻呼网实现了县以上城市开通联网;中国公众多媒体通信网实现了28个省市区联网.一个由光缆,同步数字系列(sdh)和异步转移模式(atm)传输设备,程控交换机,多媒体网组成的完整,统一,先进的国家公用网在我国已初步建成,固定电话网络已经跃居世界第二,移动通讯网络跃居世界第三.(二)运输和电信业的增长速度2000年,交通运输部门各种运输方式完成客运量达147.7亿人,比1978年增长4.8倍;完成旅客周转量12261亿人公里,比1978年增长6倍;完成货运量135.4亿吨,比1978年增长4.4倍;完成货物周转量44452亿吨公里,比1978年增长3.5倍.但从交通运输业的增长态势看,进入丸五对期以来,交通运输所完成的客货运量增长势头明显放慢,1978年至2000年问客运量的年平均增长速度为8.2%,1995年至2000年阁下降到4.7%;货运量从1978年至2000年问的年均增长8.o%下降纠1995年三7(】oo年间的1.9%.运输业的上述变化态势一方面表明我国在经历了改革前17年交通运输发展的高潮后,交通运输对国民经济的满足程度有所提高,同时也表明由于产业结构调整和经济周期变化的影响,九五以来国民经济对交通运输的需求增幅下降.从邮政电信业务总量来看,1978年,邮电业务总量仅11.65亿元,2000年增加到4792.7亿元,增长了410倍.但是从分行业来看,邮政业务特别是传统邮政业务增长比较缓慢,电信增长比较快.从1978年至2000年,邮政所传递的函件由28.35亿件增加到77.7亿件,增长174%;包件从7400.5万件增加到9600.3万件,增长了29.7%;报刊发行由11250万份增加到20089.7万份,增长78.6%.与交通运输业一样,1995年以来,邮政主要业务出现下滑态势,其中函件,包件和报刊发行甚至出现了负增长.(三)运输结构有所优化改革开放以来,公路客货运输,民航客运和水运货运在运输结构中所占的比重有所上升,其中公路无论是在客运还是在货运结构中所占比重均有大幅度的增加.而铁路所承担的客运量,旅客周转量,货运量和货物周转量都呈下降的趋势,但旅客周转量比客运量,货物周转量比货运量下降的幅度小,这说明铁路正在朝着发挥其在中远程运输中的比较优势和竞争优势的方向发展;而在中短途运输中处于相对劣势.与此相应,公路旅客周转量比客运量,货物周转量比货运量上升的幅度则小得多,这说明公路运输的比较优势和竞争优势在于中短途运输.水运的货运量所占比重下胯而周转量所占比重却上升的事实表明,水运的比较优势和竞争优势也在长途运输(见表1).我国运输结构的上述变化说明,我国已经扭转改革开放前客货运输过分依赖铁路,铁路负担过重的局面,而朝着发挥各种运输方式的比较优势,在各种运输方式之问既有分工又存在一定竞争的结构优化的方向变化.我国运输结构的这种变化趋势,也符合世界运输结构的贾化总趋势.例如,曰本在1950年至1985年期问,公路货运量在总货运量中所占的比重由59.2%上升到90.1%,而铁路则由31.4%下降至01.8%;公路在货物周转量中所占的比重由8.3%上升到47.4%,铁路所占的比重由52.4%下肇蓟5.1%;公路旅客周转量由】6.4%上升到57%,铁路旅客周转量由82.1%下降到39.4%美国,英国在相近的时期运输结构的变化也出现相似的趋势.表1我国各种运输方式的构成变化运量构成(%)周转量构成(%)1978正1990焦2000盘1978正1990年2000年铁路32.112.47.o62.746.437.0公路58.783.991.229.946654.3一水运9.13.51.35.72.90.8民航o.】o.20.51.64.17,9铁路44.2l5.512.954440.531.4公路34.2-74.677.72.812_813.8货运水运17.48.39.o38.444.253.4管道421.21.44.42.5】.4资料来源:中国统计摘要(20o1).(四)基础设施领域的竞争有所加强9o年代以来,随着我国宏观经济整体形势的变化,交通运输和邮电等基础设施领域出现竞争的态势,并逐步在强化.在交通运输行业,这砷竞争尤其以铁路,公路竞争短途客货运,铁路,民航和公路竞争中长途客运以及铁路与水运争夺长途货运市场为主要表现形式.为了在日趋激烈的竞争中扩大市场占有率,各种运输方式都不同程度地在技术性因素(速度,安全),经济性因素(价格)和服务性因素等方面采取措施,旨在提高其竞争能力和市场占有率.例如,铁路从1997年以来已多次采取调图,提速的重大举措,并增开朝发夕至和夕发朝至列车,假日列车,城际列车,民工专列,行包专列,五定班列车,以满足各层次旅客和货主的需求;民航则采取价格折扣(后被国家计委和民航总局禁止,但变相价格减让仍然存在),推行联网售票等竞争策略;公路则采取更加灵活的价格,增开高速班车.在电信领域,独家垄断经营有所动摇,有限竞争开始出现.1993年,我国对无线寻呼,800兆集群电话,计算机信息服务,电子信箱和部分无线移动通信等九项电信增值业务实行了有限的市场开放.1994年,经国务院批准,中国联合通信有限公司成立,并被允许在规定的范围内经营赊国际通信以外的各种通信业务.到1999年,中国通信企业教已达2900多个,除国际长途仍由中国电信垄断经营外,其他电信业务市场均出现了不同程度的竞争格局.在国内长途电话弄口地方电话业务领域,出现了中国联通在部分地区与中国电信进行力量对比极为悬殊的竞争;在蜂窝式移动电话市场,由中国联通和长城通信2家垒业与处于垄断地位的中国电信(1999年3月后为中国移动通信公司)进行有限元争;在无线寻呼等其他放开经营的电信业务领域,基本形成了完全竞争态势.二,基础设施建设发展面临的机遇与挑战(一)基础设施发展的机遇1.经济的进一步发展对基础设施形成新的拉动作用21世纪我国将实现从工业大国向工业强国的转变,国民经济发展特别是工业发展要求基础设施提供高效,快捷,方便,廉价的服务,以降低成本,提高国际霓争力.虽然改革开放以来我国基础设施有了大规模的扩张,但与工业强国标准相比较,我国现有的基础设施无论在数量上还是在质量上还远远不能满足这一要求.从数量看,2000年,我国的公路通车里程只有140万公里,低于印度公路里程;铁路里程6.86万公里,铁路网密度71公里/万平方公里,不仅低于发达国家现有的水平,而且远低于世界银行提出的铁路网标准密度120公里/万丑方公里.全国电话普及率到2000年为20.1%,而美国1994年为56.5%,德国为52.1%,日本为46.7%.从基础设施的质量来看,2000年我国铁路的复线率只有34.2%,而日本,德国,法国和英国1994年分别为40.6%,41.8%,49.9%和70.1%;我国铁路电气化幸仅为22.5%,而上述国家分别为58.6%,43.25%,42.6%和30.7%.在发达国家已经进行商业化经营的高速铁路,在我国至今还是一片空白.因此,从长远来看,基础设施发展空闽十分广阔,潜力巨大.2.扩大内需政策对基础设施建设的促进作用从1997年开始,我国宏观经济内外条件发生了逆转,国内需求不旺,出口增长缓慢,民间投资意愿不强,经济增长速度趋缓,就业压力增大.在这种背景下,中央政府决定实行扩张的财政政策和货币政策,加大政府的固定资产投资力度,并希望通过政府投资的乘数作用带动民间投资和居民消费需求.由于一般加工制造业,市场前景难以预料,风险太大,且与市场经济条下政府的职能相冲突,因此,这次政府固定资产投资的重点选择了市场风险小,宏观经济效益和社会效益大的基础设旌领域.为了使基础设施投资能够尽快起到带动经济增长的目的,从1998年下半年起,政府对交通运输,电信,城市基础设施等项目加快了审批速度,放宽了审批标准,扩大了融资渠道.1998年,公路役资规模从原定的1200亿元增至1800亿元,实际完成2000多亿元;铁路建设投资原定为380亿元,下半年提高到530亿元.城市基础设施建设投资2000多亿元.1998年,运输邮电业投资比上年增长53.4%.在最近几年内,国家把加大基础设施建设作为启动内需的政策手段不仅不会改变,而且还会随着西部开发战略的逐步实施而不断加强.3.物流发展的新态势最近20年来,在西方发达国家,市场竞争加剧引起专业分工的细化,生产企业为降低成本,提高竞争力,专门只负责产品的开发与生产,而把生产以外的领域交给第三方去做,由第三方代其进行统筹管理.由于这种新的方式,既使用户减少了物流经营成本,提高了服务质量,有了稳定的物流支持保障系统,又使运输企业拓宽了服务范围,降低了经营风险,因此,原来业务单一的运输企业纷纷转变为对生产企业的原材料,配件,成品及半成品,相关信息的仓储,运输,配送,装卸,代理,传递等环节进行资源配置和综合管理的物流服务公司;相应地,运输业曰渐成为社会整个物流系统的一个有机组成部分.在我国,经济的社会化,市场化,现代化的发展和对外开放的深化也为发展物流服务提供了现实的有利条件:(1)我国国内社会消费总额2000年已达43140亿元,巨大的商机为发展物流提供了广阔的天地.(2)生产企业对专业物流服务需求增长.近年来,我国的一些大型生产制造企业开始转向寻求专业运输企业为其产品的生产和销售在全国范围内组织运输和配送.特别值得注意的是,随着我国加入wt0,跨国公司将进一步加快在我国投资设厂步伐,它们对现代物流服务的需求也将与曰俱增.有资料显示,目前我国工业产品从出厂经过装卸,储存,运输各个物流环节到消费者手中的流通费用占商品价格的5o%左右.我国汽车生产中90%以上的时间是原材料,零配件的储存,装卸和搬运时间.这些费用和时间上的消耗正是潜在的实施物流管理的领域,为运输企业发展物流管理留下的巨大的空间和新的机遇.有人预测,物流将成为我国运输业在新世纪发展的新领域和新增长点.(二)基础设施发展面临的挑战1.运输和邮政业务的市场需求趋缓,经济效益下降90年代中期以来,我经济运行进入以产业结构调整和升级为中心,注重经济增长质量的中遮发展盼段.劳动密集型产业,低附加值的加工制造业增长放慢,而深加工,高附加值的产业群由于技术能力的制约也很难在短期内出现高速增长.在这种宏观经济背景下,运输需求在进入九五以来增长势头明显趋缓.与八五时期相比,九五时期客运量年均增长率下降了5.4个百分点,货运量下降了4.7个百分点.运输需求减缓制约了运输收入的增长.与此同时,由于体制改革滞后,成本支出不能得到有效控制,运输企业的经济效益出现下滑态势.1994年铁路首次出现全行业亏损局面.到1997年末铁路累计亏损156亿元,资金缺口已经达230亿元,铁路负债高达1150亿元.自1999年起铁路虽然实现了全行业扭亏,但仍有部分铁路局经营亏损.1995年,中国民航也出现亏损,当年亏损额达63.37亿元.1998年民航各直属航空公司全年主营业务比上年减少数十乜元,成本费用总额同比上升3.34%,亏损增加几十亿元.1999年第一季度,9家直属航空公司有8家亏损,亏损额达十几亿元.中国邮政由于函件,包裹,报刊发行等传统业务的萎缩和新兴业务发展的滞后,再加上因负有普遍服务原in,而承担的大量义务业务,亏损也相当严重.1995年中国邮政亏损4o亿元,1996年亏损75亿元,1997年亏损71亿元,1998年亏损142亿元.因此,如何尽快j丑转效益下降的局面已经成为摆在基础设施行业面前的一个重要问题.2.运输和电信业发展的体制障碍改革开放以来,我国基础设施在体制改革方面虽然取得了一定进展,但仍然不能适应社会主义市场经济发展的要求,这一点在铁路和邮电通信行业表现得最为明显.在铁路行业,长期以来实行计划管理,体制上政企合一,组织上集中统一领导,运输上集中统一指挥,经济上统分统收统支.铁道部一直以政企合一形式对国家铁路实施控制,指挥,调度,直接干预企业生产经营.其结果是各运输企业缺乏足够的激励和压力去改善管理,提高教率,降低成本,相反,各铁路局和铁路分局的主要精力都用在与铁道部讨价还价,争夺分配租金上.虽然1998年铁道部进行了职能的重大调整,并提出了政企分开,企业重构,市场经营的改革方案,但迄今仍丰能够真王解决传统体制下政企不分和企业主体缺位问题,全路的兰产调度,全系统的企业财务核算和大多数重要的经营决策仍集中在铁道部手中,企业仍不具备自主经营,自贞盈亏,自我约束,自我发展的基本条件,铁路系统的有效竞争机制仍然没有建立起来.由于垄断经营体制引起效率和服务质量的低下,电信行业长期来一直备受社会各界的责难.在社会舆论的压力下,电信行业虽然近期来出现一些积极的变化,如对中国电信改组为四大公司寻呼公司,移动通信公司,中国电信,卫星通信公司,并对部分电信业务的资费政策进行调整.但是,由于对中国电信的改组所依据的是以业务划分为基础的纵向分拆,而不是实行纵向分拆与横向分拆并用的方式,因此,可以预见,改组后的唯一结果是电信行业由一家垄断整个行业变为4家企业分别垄断4个业务领域,有效竞争的局面还不足以就此形成.而资费调整则由于目前信息产业部与电信企业在利益上有着割舍不开的关联也难以真正达到合理,公正,客观的程度,电信企业仍然可以通过高收费获取超额垄断利润,并掩盖电信企业因运行效率和运行素质低而造成的高成本,高浪费和缺乏国际竞争力的矛盾.3.市场开放近在眼前,竞争将更加激烈在玺济全球化的今天,服务领域的开放已经成为世界性的潮流和趋势.在电信行业,1997年2月,世界贸易组织曰内瓦基础电信谈判结束,基础电信协议已于1998年2月生效.该协议要求在客观,公正的基础上无差别地向缔约方部分或全部开放基础电信服务市场.到目前为王,共有72成员国(地区)同意对外国公司开放国内电信市场,示诺哥放的市场3-垒球电信市场总额的93%.我国在1999年l1月就一些主要问题与美国达成协议之后,加入wto的最大障碍已经消除.相应地,我国毫信业的开放随之提上了议事日程,电信市场的国内竞争国际化将成为现实.1999年3月,上海市与at&a公司签订合资经营上海浦东电信增值业务协议.这可能预示着我国电信市场的对外开放已经提前开始了.在运输市场,我国民航和远洋运输在国际航线上早已与外国航运公司出现了占领市场的竞争.加入wt0后,这种竞争还会向国内市场延伸,竞争的程度将更趋激烈.三,加快基础设施发展的对策(一)继续推进铁路和电信等基础设施的体制改革针对铁路管理体制上存在的政企不分,企业主体缺位和公共领域乏宽的弊端,改堇的方向应该是通过重组让铁路企业成为能够四自的市场主庠.从目外铁路改革的实践看,改革的模式主要有网运分离,专业分工,区域分割,特许权经营,推行民营化等.考虑到我国的实际情况,我们认为,比较有效可行的模式是网运分离的模式.其具体设想是:把具有规模经济和范围经济性质的铁路线路固定设施与具有竞争性质的线上客货运输分离开来,路网由一家经营,客货营运由多家经营.从短期来看,网运分离既能保证铁路的路网效率不至于被分割和破坏,又能利用运输企业之间竞争来实现效率和效益的提高.从长远来看,通过网运分离,明确铁路基础设施与运输经营的权责分界,可能进一步推进理顺铁路与国家,企业与政府的关系,推动铁路政企分开,解决企业主体缺位的问题.就电信行业改革来说,首先,要实现政企分开,使信息产业部不在利益上与通信企业有着利益关联,保证其中立性;其次,要在已经推行的纵向分拆的技术基础上,进行横向分拆,形成第二长途固线(国际和国内长话)经营商,第二数据传输商,切实消除目前妨碍第二移动通讯公司(中国联通)与中国电信公平竞争的种种因素,并利用计算机网,广播电视网和通信网三网聚合的可能性,加快ip电话与传统电话市场的竞争,真正形成可操作的电信市场竞争.(二)继续加强交通基础设施建设,建立现代化的交通运输体系,促进物流发展创造良好的硬件环境为了适应国民经济现代化和发展综合物流的需要,21世纪初期我国交通运输的主题仍然发展,要通过发展来扩大交通网规模,使交通运输路网总量,质量实现新的突破,形成现代化综合运输体系.就铁路建设来说,应进一步拓展和完善铁路网,建设京沪,京广,京哈等高速铁路,使我国路网规模在2010年达到8万公里左右,并建成现代化的铁路枢纽和客货运中心,构筑全方位的铁路运输网络.公路建设要在现有的国道主干线及公路主枢纽的基础上,进一步完善公路网络,形成以高速公路为骨架,主要公路客货运输站为枢纽,实现全国重要城市,工农业生产中心,交通枢纽和主要陆上口岸相连接,并通过发达的干,支线公路和农村道路连接全国各地,构成主干线,干线,支线相衔接,高效便捷的全国公路网.港口建设要pj,集装箱运输系统为重点,形成由枢纽港,干线港和支线港组成的集装箱运输系统,使各类货物通过以港口为中心的水永,水陆联运系统,实现快速,方便,安全的运输.机场建设耍按照合理布局的原则,加快扩充机场数量,形成由枢纽航空港,干线航空港和支线航空港组成的民用航空系统,使全国民用航空航线基本覆盖全国大中城市及人口密度较大的地区.(三)加快发展城市公共交通城市运输是国家综合运输体系的重要组成部分,它不仅为城市本身的客货流服务,它作为城际问各种客货运的起迄点,换乘点,集散点,汇集了大量的交通流,担负繁重的运输服务.改革开放以来,我国城市交通尽管有了一定的发展,但是相对城市化和经济发展来说,则显得严重滞后.从1986年到1999年,我国城市总数由349个增加到667个,增长了将近1倍,城市营运车辆从9.95万辆增加到100.1万辆,增长了9倍;然而城市道路仅增长17.8%.城市车多路少,行车速度慢,交通拥挤曰趋严重,已成为我国交通运输中突出的薄弱环节.因此,加快城市交通基础设施建设已刻不容缓,应成为基础设施建设的重点.根据我国实际情况,城市交通的发展必须坚持以公共交通为主要厚则,采取有效措施尽快扭转公共交通不断萎缩.个体交通无节制膨胀的恶性循环状态.在公共交通的发展中,还必须进一步明确以快速轨