（宪法学与行政法学专业论文）我国乡镇长选举方式改革的宪政思考.pdf

摘要 摘要 乡镇政权是我国最基层的政权组织形式，它构成了我国政权序列的基础， 是联系国家和社会的重要纽带。乡镇治理的好坏直接关系到整个国家的稳定和 发展。然而，随着我国政治、经济和社会的发展，乡镇长的原有选举方式日益 显现出诸多的弊端。为了适应民主进一步发展的现实需要，目前我国有些地方 先后进行了乡镇长选举方式改革的试点，出现了几种典型的改革模式。通过对 这些改革模式的分析可以发现出它们的共同特征。虽然这些改革大多仅仅属于 技术性创新层面，但在中国基层民主政治发展进程中却蕴含着深刻的民主基础 和宪政内涵。用宪政的视角去构建改革的方向，可以推进我们民主发展的进程。 关键词：乡镇长；直接选举；民主；宪政 a b s t r a c t a b s t r a c t t o w n s h i pg o v e r n m e n t i st h eg r a s s r o o t s p o l i t i c a lo r g a n i z a t i o n i nc h i n a , w h i c hc o n s t i t u t e st h eb a s i so fo u rp o l i t i c a lp o w e rs e q u e n c e ，a n di st h eb r i d g e b e t w e e ns t a t ea n ds o c i e t y t h et o w n s h i pm a n a g e m e n ti sd i r e c t l yr e l a t e dt ot h e s t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n to f t h ee n t i r ec o u n t r y h o w e v e r , a st h ed e v e l o p m e n to ft h e p l i t i c s ，e c o n o m y a n ds o c i e t y , t h eo r i g i n a le l e c t i o no fv i l l a g ec h i e f sh a v e i n c r e a s i n g l ys h o w nal o to fd r a w b a c k s i no r d e rt om e e tt h ep r a c t i c a ln e e do ft h e f u r t h e rd e v e l o p m e n to fd e m o c r a c y , s o m el o c a lg o v e r n m e n t sh a das e r i e so f r e f o r m a n dt h e r eh a v eb e e ns e v e r a lt y p i c a lm o d e lf o rr e f o r m t h r o u g ht h ea n a l y s i s o f p a a e m s o ft h e s er e f o r m sc a nb e f o u n do u tt ot h e i rc o m m o n c h a r a c t e r i s t i c s a l t h o u g ht h er e f o r mo n l yb e l o n g st ot h et e c h n i c a ll e v e l ，i tc o n t a i n s t h ed e e p e rp o l i t i c a lm e a n i n gi nt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s ，g r a s s r o o t sd e m o c r a c yi n c h i n a t h ef o r e w o r di n t r u d u c e st h ec o n t e n to ft h es u b j e c t ，p r o v i d i n gf o u n d a t i o nf o r t h ef u r t h e rs t u d ya n dp o i m i n go u tt h e s i g n i f i c a n c eo ft h es u b j e c t w i t ht h e c o n s t i t u t i o n a lp e r s p e c t i v et oc o n s t r u c tt h ed i r e c t i o no fr e f o r m ，t h a tc a na d v a n c eo u r d e m o c r a t i cd e v e l o p m e n tp r o c e s s k e y w o r d s ：t o w n s h i pg o v e r n m e n t sc h i e f ；d i r e c te l e c t i o n s ；d e m o c r a c y ；c o n s t i t u t i o n 1 i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。掘我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 撒做储鹕泽副铆 辩醐。刁引硼川同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位 签字r 期 引言 引言 乡镇作为国家行政体系中的一级地方行政建制，是联系国家和社会的重要 纽带。然而，随着我国政治、经济和社会的发展，原有的乡镇长选举方式同益 显现出诸多弊端和不足。从1 9 9 8 年迄今，中国大陆的四川、山西、广东、河南、 广西等省( 自治区) 的部分乡镇，分别进行了不同形式的乡镇长选举方式改革 的试点，改革不仅标志着中国大陆扩大基层民主的政治体制改革进程，已经开 始由推行“村民自治”的村民委员会等基层群众性自治组织的社会民主层面， 向进一步改革基层领导人产生方式的政治民主层面发展，而且意味着中国改革 最高决策层积极而谨慎地在一地范围内，已经对高度敏感的政治选举制度发放 了有限的改革探索的许可证，尤其是党的十七大和十七届四中全会的精神，更 是推进了我们民主发展的进程。 近年来，在中国少数地区，农民恶性反抗县乡两级政府的像2 0 0 8 年“瓮安 这样的群体性事件时有发生。根据2 0 0 5 年的社会蓝皮书披露，从1 9 9 3 年 到2 0 0 3 年问，中国群体性事件数量已由1 万起增加到6 万起，参与人数也由约 7 3 万增加到约3 0 7 万。群体性事件发生的根本性原因在于个人无法找到协商机 制和利益维护机制，这也表明加快农村基层政权的民主化进程已刻不容缓。如 何完善和发展我国的基层民主，使广大基层的群众有序地参与政治，行使宪法 上的民主政治权利，是需要我们解决的带有重大实践意义的课题。乡镇长选举 方式改革是当下我国基层民主政治建设中的一个亮点，也是学术界研究的一大 焦点所在。 目前对于我国乡镇长选举方式改革的研究大都集中在对现有改革出现的创 新模式进行实证分析上，视角在于论证乡镇长选举方式改革的意义上面，很少 有学者站在民主理论的高度对这一问题进行深入分析，这造成了对这一选题的 理论缺失。如何站在民主理论的高度上来探讨民主与乡镇长选举方式改革这两 者之间的关系，是研究的难点和关键。乡镇长选举方式改革符合我国宪政的精 神，但怎么从宪政的角度去全面审视乡镇长选举方式改革，目前在理论界也著 述不多。因此，在宪政的层面上，我们以民主理论作为基础，对改革开放以来 乡镇长产生方式发展与变革的背景进行分析研究，论证其现实可能性和历史必 然性，通过对典型选举案例和模式进行对比分析，遴选出合适的选举方式和程 引言 序，实现与现行体制的融合和衔接，弥补此项改革缺乏理论指导的不足，并对 原有模式进行改进，将会有很大的学术价值。 本文主要用历史分析的方法对我国乡镇长选举方面的历史资料进行了分 析、归纳，揭示了我国乡镇长选举改革的历史沿革，选取几组典型模式进行对 比剖析，分析他们的共同特点，从乡镇长选举的有关理论出发研究乡镇长直选 制度在我国推广面临的种种体制性矛盾，最后在已有研究文献基础上，从宪政 层面上系统地分析乡镇长选举方式改革，力求探讨出一套可控且易行的方案， 以便更好地推进基层民主建设，来保障公民的民主政治权利。 2 第1 章我国乡镇长选举方式改革的背景 第1 章我国乡镇长选举方式改革的背景 乡镇一级人民政府是我国最基层的政权组织形式，是联系国家和社会的桥 梁和纽带。乡镇治理的好坏直接关系到我们整个国家能否稳定与发展，而乡镇 治理的好坏又在很大程度上取决于乡镇长的人选是否合适。因此，对乡镇长选 举方式进行改革是为了适应民主进一步发展的现实需要，其有着深刻的经济、 政治和社会根源。 1 1 我国乡镇政权的现状 乡镇是我国的基层行政区域，全国现有1 5 3 0 6 个乡、1 9 3 6 9 个镇。乡镇政 权是我国最基层的政权组织形式，构成了我国政权序列的基础。因为它上联“国 家 下接乡村社会，并代表“国家”对乡村社会直接治理，所以它的地位和作 用相当重要。国家对乡村社会治理的好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实 际“作为”；且在同常生活中，农民也主要是通过乡镇政权组织与“国家”发生 各种关系。【l 】( p 3 7 ) 因此，乡镇政权的行为在相当大的程度上关乎着国家的权威及 其合法性基础的建构。 根据中国目前的实际情况，乡镇政权一般由乡镇人大、乡镇人民政府和执 政党的农村基层组织组成。乡镇人大是最基层的一级地方国家权力机关，其由 本乡镇区域的选民选举产生的人民代表组成，代表人民行使权力。乡镇人民政 府是由乡镇人大选举产生，受乡镇人大监督，对乡镇人大负责并报告工作，是 乡镇人大的执行机关，也是我国最基层的行政机关。乡镇人民政府一般由乡( 镇) 长、副乡( 镇) 长若干人组成，其主要职能大致包括以下4 个方面：一是执行权， 即执行乡镇人大的决议，执行上级政府的决定、命令及其交办事项；二是管理 权，即执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的 经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、计生等行政工作； 三是制定权，即制定行政措施，发布决定和命令；四是保护权，即保护国家和 集体财产，保护公民人身权、财产权和其它权益。【l 】( p 4 6 ) 从文本制度的设计上来看，乡镇人民政府作为乡镇人大的执行机关和最基 层的行政机关，是乡镇行政管理的唯一主体和具体实施者，具体负责管理本行 第1 章我国乡镇k 选举方式改革的背景 政区域内的社会、经济、文化等各方面的行政工作。但是，在乡镇政权的实际 运行中，常常会出现党政不分、以党代政等现象，这导致了党的基层组织被行 政化而变成乡镇行政管理机器的一部分。此外，还有不少设在乡镇的“七站八 所”由县级政府部门直接管理，他们也在一定范围内承担着属于本部门或本行 业的行政管理职能。因此，从这个意义上来看，乡镇人民政府并不是个完全的 一级行政单位，它的行政职权被其他一些组织所分解、制约，这使得其难以发 挥应有的行政职能。而这种现象几乎是我国农村基层政府的通病，长期没有得 到解决。 面对基层政权存在的这些问题，我们可以通过尝试改革乡镇长的选举方式 去优化乡镇权力的分配，来解决目前农村基层政府存在的种种问题，以此来适 应我国农村基层民主化治理的需要。因此，基于这一现实的需要，我国的一些 地方陆续进行了乡镇长选举方式改革的实践。 1 2 我国乡镇长选举方式改革的经济背景 早在2 0 世纪5 0 年代术6 0 年代初，美国著名政治学家李普塞特就阐述了经 济发展水平与民主的相互关系，他认为：“一个国家越富裕，它准许的民主可能 性就越大。 1 2 j 亨廷顿也指出：“一个社会本身经济福利水平塑造其公民的价值 和态度，培育人与人相互信任感。生活的满足和充裕与民主制度的存在有着密 切联系。”f 3 】( p 3 5 8 ) 十一届三中全会以后，由于我们国家对农村经济体制进行了调整，尤其是 实行了家庭联产承包经营责任制，所以广泛调动了农民生产的积极性，这使得 农产品产量大幅度上升，加上国家收购价格又大幅度上涨，农民的收入进入了 高速增长期。伴随着改革的进一步深入，农业和农村经济结构不断地得到调整， 我国农村的第二产业和第三产业迅速成长，与此相适应，私营企业、乡镇企业 和个体工商户在广大的农村地区也蓬勃发展起来。随着对外开放的深入，很多 外资企业也纷纷在乡镇上扎根落户，农村经济丌始迅速发展。尤其是最近一个 时期，国家更是大力增加对“三农 的投入力度，使中国农村迎来了新的春天。 农村经济的迅速发展，农民收入的增加，使国家和地方财政日渐宽裕，这有力 地促进了农村基础设施的建设和改造。我们可以看到，一大批乡村道路、住房、 水利、电力、能源、通信等基础设施工程纷纷开工建设，这不仅大大改善了农 4 第1 章我国乡镇k 选举方式改革的背景 村的面貌，也在客观上进一步促进了农村经济、社会和文化的发展。 随着改革开放取得成功，我国农村的广大地区经济发展迅速，农民的生活 水平得到很大改善，广播、电视、报刊和网络等也迅速发展，这些为选举改革 顺利进行提供了必要的物质储备。另外，选举所需的必要的设施也基本具备， 例如像投票箱、公文柜、选举场地与办公室等这样的物质条件已经不再受原来 经费不足的限制。最重要的是，随着我国农村经济较快的发展，大部分地区农 民的经济条件得到极大改善，这样他们就有时间、有精力、有热情去参与到公 共事务的管理，从而使乡镇长选举方式的改革成为可能。 1 3 我国乡镇长选举方式改革的政治背景 政治体制改革作为我国进行全面改革的重要组成部分，必须要随着经济社 会的发展而不断深化。改革开放以来，我们积极稳妥地推进了政治体制改革， 社会主义民主政治已展现出旺盛的生命力和无比的优越性。 从理论上来说，政治制度的变迁是一个不断学习和逐步积累的过程。我国 己经成功进行了多年的村民委员会直接选举实践，这为我国乡镇长的选举方式 改革提供了宝贵的借鉴和经验： 首先，目前我国村民委员会的选举己经形成了相对规范化的制度和程序。 从8 0 年代初村民委员会选举产生至今，村委会选举制度已经在全国所有地区建 立了起来。在乡镇长选举方式改革出现之前，在全国范围内，村委会换届选举 己经进行了多年的实践。经过这几次村民委员会的换届选举，各地都积累了大 量基层选举经验，并且形成了一套比较完善的制度和运作程序。 其次，在我国村民委员会选举过程中已经形成了比较丰富的选举模式和技 巧。因为地方选举必须要考虑到当地的实际情况，需要因地制宜地确定适合本 地的选举方式；同时，选举还是一种技术性工作，需要有比较专业化的操作技 巧，所以，在缺乏经验的情况下，各地政府和村民在实践中已经摸索出的大量 选举技巧和选举模式，这些可以为各地区乡镇长选举提供不同的借鉴模式和资 源。 所以，以上这些宝贵的基层选举经验和规范化的选举制度为目自i 各地进行 的乡镇长选举方式改革的发展提供了丰富的政治资源。 第l 章我国乡镇长选举方式改革的背景 1 4 我国乡镇长选举方式改革的社会背景 自上世纪7 0 年代以来，新科技革命带动世界经济和生产力的巨大进步。随 着世界主题的转变，在世界范围内掀起了一股民主化的浪潮，这股浪潮不仅席 卷了整个西方发达国家，也带动了广大发展中国家，从而形成了世界要和平、 民主要发展、社会要进步的世界性改革氛围。 在我国，随着社会主义市场经济的发展和完善，人民生活水平不断得到改 善和提高。目前九年义务教育已经普及，农民的文化水平有了很大的提高，尤 其是随着网络传媒的发展，获取信息途径的增多，农民的知情权和话语权得到 极大的满足，其解决问题的能力和看问题的角度也得到很大的扩展。亨廷顿说： “具有较高教育水平的人倾向于培育出信任、满足的性格，发展成民主生活所 需要的能力。”【3 】( p 6 ) 因此，乡村人民的文化素质和政治素质普遍提高，推动着 我国农村基层民主政治建设不断向前发展。 值得注意的是，目前我国经济社会发展已进入了人均g d p 从1 0 0 0 美元向 3 0 0 0 美元跨越的关键阶段，这个阶段既是发展的黄金期，又是社会的转型期。 在这一时期，社会问题和矛盾会集中爆发。据统计，1 9 9 3 年我国基层发生群体 性事件o 8 7 力起，2 0 0 5 年上升为8 7 万起，2 0 0 6 年超过9 万起。自2 0 0 8 年以 来，我国群体性事件的数量及激烈程度都超过以往，有人预计，在今后一段时 期内，我国的群体性事件将保持在一个较高的水平，在数量上甚至还会继续增 加。我们应该清醒地认识到，这虽有上访者个体本身的因素，但政府职能和基 层工作的很多失误、偏差或不到位，也在客观上导致了群体性事件的多发。 实际上这些问题已经引起我们党和政府的高度重视，j 下在进行综合治理； 尤其是党的十七届四中全会关于党内“公推直选的关注，更是表明我们党推 进基层民主的决心。在这种背景下，乡镇长选举方式改革的实践是一个很有效 的尝试。 6 第2 章目前我国乡镇k 选举方式改革的主要模式及其分析 第2 章目前我国乡镇长选举方式改革的主要模式及其 分析 随着我国经济、政治和社会的发展，乡镇长的原有选举方式同益显现出诸 多弊端。为了适应我国基层民主进一步发展的需要，自1 9 9 8 年以来，四川、山 西、河南、广东、云南、广西等省( 自治区) 的部分乡镇，相继进行了不同形 式的乡镇长选举方式改革的试点，出现了几种比较典型的改革模式，均取得了 较好的成效。 2 1 我国现行法律规定的选举方式及其存在的问题 目前，我国的乡镇长选举方式主要是在1 9 7 9 年制定的选举法和地方组织法 基础上建立和发展起来的。改革开放以后的3 0 多年里，我国先后于1 9 7 9 年、 1 9 8 2 年、1 9 8 6 年、1 9 9 5 年、2 0 0 4 年5 次修改选举法和地方组织法。 我国现行的选举法规定，乡镇长的候选人由乡镇人民代表大会主席团 提名或者乡镇人大代表1 0 人以上联合提名，乡镇长由乡镇人民代表大会选举产 生。乡镇长应当以差额选举为主，如果提名的候选人只有一人，也可以进行等 额选举。 然而，在实际操作中，乡镇长的人选一般由县( 市) 常委会议研究决定， 由县( 市) 委组织部行文给乡镇党委，建议乡镇人大主席团通过；乡镇长选举 通常是以等额选举为主，即使是差额选举，非政党提名的候选人与政党候选人 也存在着较大的差别，因此很难在选举中获得胜利。i 1 】( p 4 7 这样一束，乡镇长的 人选实际上是由上级极少数人决定的。 因此，目l j 我国乡镇长选举方式主要存在着以下几个问题：第一，由于目 前乡镇长的产生方式缺乏广泛的民意基础，使得他们的权力缺乏正当性和合法 性基础。第二，因为干部的升迁命运掌握在上级少数人手中，所以很容易使乡 镇干部眼睛向上不向下，这样就会漠视广大百姓的利益和诉求，这不利于对村 民权利进行保障。第三，由于乡镇长在行使权力时缺少监督和制约，造成他们 很容易滥用手中的权力，去谋求私利，从而损害广大人民群众的利益。第四， 7 第2 章目前我国乡镇长选举方式改革的主要模式及其分析 现行的选举制度不能扩大公众参政议政的面积，与现代民主发展趋势不相符， 这样就不利于进一步发展民主。第五，不能更好地体现选举的公开、公平和公 正，选举的形式主义倾向严重，导致广大选民的民主权利和自由得不到充分的 尊重和保障。 2 2 改革过程中出现的创新模式 根据党的十五大关于“扩大基层民主”的精神，从1 9 9 8 年迄今，我国一些 省市的部分乡镇分别进行了不同程度的乡镇长选举方式改革，而这些改革表明 了在现行的基本政治制度的框架内通过一系列的技术创新来推进基层民主发展 是现实可行的。根据目前进行乡镇长选举方式改革探索试点地区的不同做法来 综合分析，可以将中国乡镇长选拔方式分为以下几种模式： 2 2 1 四川省步云乡。直选一模式 步云乡现位于遂宁市安居区西北部，是离市中心最远的一个乡，1 9 9 8 年1 2 月l 同进行的乡长直接选举试点，使这个偏僻的步云乡一下子名闻海内外，被 媒体誉为“中国直选第一乡”。 其具体做法是：建立直选乡长组织机构，制定直选办法：宣传与发动选民： 公开报名，资格审查，确定初步候选人；第一轮预选：召开选区联席会议，确 定正式候选人；正式候选人巡回公丌竞选；选民投票选举：乡人民代表大会举 手表决确认选举结果。i l l ( 眩5 1 - 2 6 0 ) 由于上一届乡长直接选举被外界认为与现行法律规定相冲突，因而经过三 年时间的摸索，在2 0 0 1 年的换届选举中选举的设计者和组织者特意把程序严格 控制在法律的框架之内，即由全体选民直接选举乡长候选人，交由党委提名， 最后交由乡人民代表大会进行等额选举；同时还引入了电视竞选。 步云直接选举的特点具有开拓性、突破性的改革，是历史上的第一次。优 点在于改革的力度大，与现代选举政治的模式较接近。缺点在于与现代的宪法 不一致，有“违宪”的嫌疑，不容易为现行的政治体制框架所接纳。 8 第2 章目前我国乡镇长选举方式改革的主要模式及其分析 2 2 2 四川省南部县。公推公选劳模式 南部县位于四川盆地东北部，嘉陵江中游，现属于四川省南充市。全县共 8 0 个乡镇，6 个办事处，1 0 8 8 个行政村。1 9 9 8 年，南部县以全县各乡镇换届选 举为契机，对全县7 9 个乡镇的1 7 8 个副乡镇长职位，面向社会全面公推公选 ， 共公推公选副乡镇长1 7 5 名。具体做法是：宣传动员；公开报名；资格审查； 公推准备；演讲答辩；正式选举；签订目标责任书。【1 】( p 2 6 3 ) 南部县的试点优点在于：( 1 ) 唯一率先在全县范围内全面改革乡镇长候选人 选拔方式，改革面宽，并在正式选举中采用了差额选举的方式。( 2 ) 突破了以往 单一的干部选任方式，变组织部门封闭式选人为人民代表参与式、开放式、竞 选式选人，使干部从“点将台 来到“竞选场 ，提高选拔干部的民主性。( 3 ) 引入激励机制，使长期以来领导干部当“太平官 、“坐铁交椅 的传统体制受 到冲击。【1 】( p 2 6 7 ) 缺点在于：改革的力度还不够，主要表现在选举仍局限于对副 乡镇长的候选人进行直接选举，也表现在考核选拔制度并不是朝着程序化、规 范化和量化的公开政治选择方面发展。在现有的制度框架下试点将所能采用的 方式都尽量用足，这既是优点也成为最大的失误：虽然选举在形式上做了诸多 创新，但相对于周边试点单位而言，“考选色彩还是太浓了，这在一定程度上 降低了选举的创新价值。 2 - 2 3 四川省绵阳市_ 人民代表直接提名和选举力模式 绵阳于1 9 5 8 年2 月建市，现为四川省辖市和二级中心城市。绵阳在1 9 9 8 1 9 9 9 年的乡镇换届选举中，在全市l o 个县( 市、区) 1 1 个乡镇尝试地进行 了由人民代表直接提名选举乡镇长的试点工作，其创新之处是将法律规定的乡 镇长候选人由人大主席团、人大代表两种提名方式产生改为由人大代表直接提 名产生。具体做法是：1 1 个乡镇党委进行广泛的宣传动员，激发选民和代表的 积极性；建立市、县( 区) 、乡( 镇) 三级选举机构，制定选举办法；有人大代表 1 0 人以上联合提名乡镇长候选人；人大代表提名；全体代表正式选举。 从整个过程来看，选举基本上是按照选举法进行的，会场气氛也比较 热烈，美中不足的是，竞职演讲、竞职答辩时自j 没有进行严格的规范，候选人 之间缺少辩论，竞选色彩不鲜明。它的创新之处在于，将提名候选人的权利完 全赋予人大代表，在现有框架内，为乡镇长人民代表大会选举乡镇政府领导人 9 第2 章目前我国乡镇长选举方式改革的主要模式及其分析 提供了新的思路，对新时期乡镇人民代表大会的作用及其权力的行使方式进行 了有效的探索，也可以说是，对问接民主如何更为有效的运作提供了新的借鉴 经验。 2 2 4 山西省临猗县卓里镇。民意调查一模式 卓里镇位于山西省临猗县北部的峨嵋岭上，辖8 个村委会、2 4 个自然村、 7 1 个村民小组、1 3 2 7 1 口人。拥有5 3 3 8 7 亩耕地，以盛产小麦、= i = 果著称，享 誉全国。1 9 9 9 年4 月山西省临猗县以卓里镇为试点，在乡镇换届选举前对镇人 大主席，镇政府镇长等主要领导干部进行了一次由选民直接投信任票的民意调 查，同时在人民代表大会上由人大代表投具有法律效力的选举票，此举旨在变 压力为动力，优化乡镇基层政权，扩大基层民主。【l 】( p 2 8 1 ) 具体做法是：酝酿准 备；宣传发动和培训骨干；征求意见和相互交流；进行供职报告和自我表现总 结；民意调查投票；汇总及反馈；自我总结：民意调查结果。 山西临猗直选的优点在于把对乡镇一级领导人的选拔方式扩大到党委和人 大，涉及到政府的公信力，党的领导和民意基础。缺点是全体选民的信任投票 只有否决不称职的现任领导的功能，没有推荐新一届领导班子候选人的功能， 对新班子候选人的产生方式基本还是沿用传统制度。 2 2 5 广东省大鹛镇。三轮两票一模式 1 9 9 9 年1 月1 8 同到4 月2 9 同，深圳龙岗区大鹏镇进行了一次以“三轮两 票制”为特点的乡镇长选举方式改革试点。所谓“三轮两票制”就是整个选举 经过三轮主要程序，两次投票。其主要程序大致如下：第一轮，将全镇党政机 关、镇属企事业单位和居民委员会划分为若干个推选区域，选民采用无记名推 荐方式提出镇长候选人名单，经过全镇选民直接推选，大鹏镇共有7 6 人获得推 荐，镇党委根据民意测评投票情况，将其中的5 人确认为镇长初步候选人。第 二轮，民主测评。由全镇党员、干部、职工和农户代表组成民主测评会，在民 主测评会上，5 名初步候选人分别发表竞选演说，接受民意测评投票，将得票 最高者李伟文确定为镇长正式候选人。第三轮为法定的镇人大代表正式选举镇 长，李伟文作为唯一的证式候选人由镇党委推荐给镇人大，1 9 9 9 年4 月2 9 日， 李伟文以4 5 票全票当选为新一届政府镇长。 1 0 第2 章目前我国乡镇长选举方式改革的主要模式及其分析 大鹏镇镇长直接选举的优点是：( 1 ) 改革的力度比较大，整个选举过程原 则上坚持了过程透明、程序公开、票源清晰、少数服从多数的民主选举票决制， 在改革的方向上较大地蕴涵了直接和竞选的成分；( 2 ) 与现行宪法体制和党管 干部的操作体制衔接较好，是以技术创新的形式出现的，将制度创新融于技术 创新之中，能够为现行的制度框架所接纳。它的缺点在于：选举改革的试点工 作过于匆忙，在一些具体的细节上准备不足，有些阶段的选举程序不够规范， 重要的选举原则不够明确。 最值得一提的是，大鹏镇的选举突破了过去十多年来农村基层民主建设仅 限于“村民自治 的固有框架，使选举上升到一个更高的层次。基层政权的民 主建设在不改变现行“组织法”和现行基本政治体系的条件下，仅仅通过改革 候选人的提名方式和确认方式，而就能得到很大的进步；因为它是按照地方组 织法的规定进行的，并没有违背法律规定，所以是切实可行且现实有效的。 2 - 2 6 云南省红河州_ 全县范围的直选一模式 云南省红河哈尼族彝族自治州在石屏县全县范围内进行的乡镇直接选举和 在沪西县全县范围内进行的乡镇党委班子直接选举创造了全国之最。此次选举 无论从规模，人数和影响力上都较之以前有很大的突破，并且在事实上还创造 了富有特定内涵的乡镇直接选举模式。其具体做法是：调查、研究作选举前的 准备；宣传发动和选民登记；选举乡镇人民代表并召开代表大会审查选举结果。 红河直选的特点在于：虽然乡镇长和乡镇领导班子直接选举都不是红河的 首创，而只不过是他们学习和借鉴的产物，但是全国其他乡镇进行的直接选举 都是个别的，是在乡镇范围内进行的，而“红河直选”却是在石屏和沪西全县 范围内进行的乡镇长直选和乡镇党委书记直选；两次直选都是按照红河州委统 一的计划和部署进行的，是紧密联系在一起的。如此大规模的乡镇长直选和乡 镇党委书记直选，一下子将乡镇直选提高到一个新的层次，将基层民主政治的 发展推进到一个新的阶段。 到目f i i 为止，“红河直选”是全国最大规模的直接选举，它不仅是一次乡镇 长直选和乡镇党委班子直选互相配合的选举方式改革试点，而且还是有红河州 委组织和发动并按照一个统一的设计而进行的政治试验。有组织地对乡镇政权 机关中两个最核心和实质的领导岗位进行直接选举，这有力地促进了我国选举 第2 章目前我国乡镇长选举方式改革的主要模式及其分析 制度的创新，并且表明中国基层直选的条件已经成熟。这是在新中国的历史从 来没有过的，算得上是我国直接民主发展进程中的一个里程碑，其制度创新和 制度构建的意义不可低估。 2 3 对创新模式的总体分析 以上这些成功的试点，都在一定范围内对我国乡镇长选举方式进行了创新 和改革，对我国农村基层民主建设具有一定的推动意义。通过比较分析后我们 可以发现，尽管目i j i 各地改革中的具体做法不太一样，但是这些模式却有着共 同之处。 2 - 3 1 选举中表现出的共性特征 第一，从选举的主要推动力量上来看，许多试点实行选举改革的动力不是 来自民间的压力，而是来自较为开明的执政党地方组织和政府有关部门干部建 功立业的心态。目前各地进行的乡镇长选举方式改革都是在孥持和完善中国共 产党的执政地位前提下进行的，是新形势下对“党管干部这一原则新的诠释 和实践。 第二，目前各地进行的乡镇长选举方式改革都突破了现行“自上而下式 的干部选拔制度，而侧重于开始由基层选民去直接遴选他们满意的人选，这种 做法契合了现代政治的选举要求，同时也反映出中国的基层选举制度改革有了 规范化意识。 第三，从选举后的效果上来看，都在一定程度上解决了目前农村中存在的 主要问题，实现了对乡镇长权限的监督和制约，保证了选民意愿的表达机制的 畅通，从根本上维护了广大人民群众的利益。所以，广大选民对直选的参与热 情和认同度都比较高。 2 3 2 选举中表现出的共同局限性 第一，在进行乡镇长选举方式改革的试点地区罩选出的乡镇代表性不够， 这使得一些改革成果不容易在更大的范围内普遍推广。从目前各地进行的乡镇 改革实践来看，各地都是在党组织精心挑选的乡镇范围内丌展乡镇长选举试验， 1 2 第2 章目前我国乡镇长选举方式改革的主要模式及其分析 这种做法虽然有利于改革者掌控改革的进程，但是由于这些乡镇不具有广泛的 代表性，所以在这种情况下他们取得的改革经验还不足以具有充分的说服力和 推广价值。 第二，在选举方式的设计上，试图采用国际惯例，但是从实际情况来看， 选举程序的设计还很不完善。在各地的实践中，他们当时的初衷是借鉴国际上 比较成熟的选举做法试图与国际惯例接轨，但是囿于主客观条件的制约，他们 对于选举的公平性、公正性、公开性和竞争性设计都存在着不足，这表现为设 计的选举程序不明确和具体，缺乏实际上的可操作性，另外在一些细节的设计 上还需要进一步的完善和提高。 第三，各地改革基本上属于“自上而下式的行政性安排，而忽视了人民 群众在改革过程中的创造力量。在选举创意、启动、组织、督导等多个环节上， 执政党与政府都发挥了主导作用，而在选举实践过程却忽略了人民群众的政治 诉求，忽略了人民群众的创造性，这样就不容易实现选举过程中上下的互动， 也不利于调动广大选民的参与积极性。其实广大人民群众中蕴含着巨大的改革 智慧，这一点可以从我国发展进程中得到印证。 第四，选举中的组织机构不固定，目前乡镇长直选的组织机构大多还是临 时性的机构设置。许多乡镇目前的情况是，开展选举试点的乡镇选举委员会并 不是一个常设机构，而只是一个临时机构，在换届选举的时候成立，在选举以 后取消。这样的临时性选举机构并不十分有利于发展农村基层民主，而且临时 性选举组织只在乡镇领导换届选举期间存续，这样也不利于解决乡镇选举中同 常面临的各种问题。 2 - 3 3 分析结论 通过对以上这些各地成功的改革试验进行分析，我们可以发现他们都在一 定范围内对我国乡镇长选举制度进行了改革和创新，在客观上推动了我国基层 民主的进一步发展。另外，从对以上几种乡镇长实践模式的介绍中，我们可以 得到许多关于进一步完善乡镇长直选的有益经验。最重要的是我们更应该认识 到目前已经出现的乡镇长直接选举模式还存在着缺陷和不足，尤其是具有普遍 性的不足更应当引起我们的思考和探索。我们应该清醒地认识到乡镇长直选制 度对于我国的政治民主建设来说仍然是一个新生事物，所以我们应当及时总结 第2 章目前我国乡镇k 选举方式改革的主要模式及其分析 各地的经验教训，对我国乡镇长直选制度进行深入的思考，才能推动这一新生 事物不断的发展和完善。 1 4 第3 章我国乡镇长选举方式改革的民主解读 第3 章我国乡镇长选举方式改革的民主解读 从意识形态上来讲，人民是一切国家权力的最终来源，是宪法和法律合法 性的基础，正是从这一意义上讲，民主构成了宪法的基础。目前各地出现的乡 镇长选举方式改革是在民主理论指导下和民主实践推动下进行的，这其中蕴含 着深刻的民主思想，它在客观上加快了我国民主宪政的进程。 3 1 民主理论的概述 目前在学术界关于民主有以下几种理论：( 1 ) 从民主的主体来看：有人民民 主论、精英民主论和多元民主论。( 2 ) 从民主的运行方式看；有直接民主论、间 接民主论、直接民主论与间接民主论结合论。卢梭和杰斐逊是直接民主的杰出 代表。而麦迪逊、贡斯当以及托克维尔的理论更多地反映了代议制民主原则。( 3 ) 从民主的表现形式看：有极权民主论和自由民主论。( 4 ) 从民主规范的内容上看； 有实体民主与程序民主。 美国政治哲学家科恩为完善民主理论做出了重要贡献。他提出“公众参与” 的民主理论，民主就是人民参与政治决策的理论。他在论民主中，揭示了 民主的实质。他认为，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上 能直接或问接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”1 4 j 他从政治参与的角 度，对民主的性质、实现民主的前提、手段和条件作了系统的阐述。一个国家 的民主程度取决于公民参与深度、广度和范围。这种参与不仅是投票选举，还 包括立法和参与社会事务的过程。 而在我国理论界，目前具有代表性的观点有以下几种：蔡定剑教授从民主 的基本原理和概念出发，认为民主是由全体公民支配政府，政府对公民负责的 政治体制。它有以下几个原则：( 1 ) 民主国家必须足由经过全体公民定期而平等 地选举而产生的政府来进行统治的。( 2 ) 民主是公众直接而广泛地去参与到政府 和与自己相关利益的过程。( 3 ) 民主政府避免使中央政府具有至高无上的权力， 地方有广泛的自治和自主的权利。( 4 ) 民主政府要知道其首要职能就是用法律的 手段去保护公民基本权利。( 5 ) 民主政府必须遵循法治，且要依法行政。( 6 ) 民主 第3 章我国乡镇长选举方式改革的民主解读 制度要遵循多元化，对各种不同的政治、社会观点和文化生活特点给予充分的 尊重。【5 】( p 3 4 7 3 5 0 ) 周瑞金教授认为，中共中央在十七大报告中提出的公众要有知情权、表达 权、参与权和监督权，这是第三次思想大解放，其核心除了还利于民外，更主 要的是还权于民。他同时指出，此次思想解放是以深化政治体制改革为重点的 经济、政治、社会、文化四位一体的全面改革。大体上分五步来走：首先，要 进行以转变政府工作职能为突破口的行政管理体制改革。第二步，要从党内民 主开始，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使党真正从革 命党转变为现代化的执政党。第三步，重点对以人大为主体的民意机构进行改 革。第四步，加强新闻管理体制改革，尤其要重视互联网在推动民主政治方面 的重要作用。第五步，大力推进我们人民民主的进程。【6 j 杜润生老师认为，一个真正的民主国家要充分体现人民的共同意志，去保 护人民的权利，鼓励人民群众自求解放。民主是我们解决人民内部矛盾的重要 制度，所以要以民主政治的手段去团结广大人民群众。因此，凡涉及公共利益 的事情，要按公丌性、公正性、公平性的原则去办，要j 呸持民主决策程序，拓 展人民政权的群众基础。另外，他还认为，为了推进国家民主，党内应该首先 发扬民主，大力培养农民的民主意识，力争构建农村的公民社会。 5 1 1 p 3 4 7 磷o ) 俞可平教授认为，民主既是一种实体，也是一种程序。“民主除了实质性的 概念人民当家作主，还有一个程序性的定义：民主是对政府权力的制约机 制。没有制约机制，民主就是空话，毫无意义。 【7 】( p 3 9 ) 俞可平教授还做了一个 形象的比喻，“民主就像陀螺，必须转，它才能立住，一旦停下它就倒下了。 由陀螺出发，他提出民主需要程序，没有程序，民主也就倒下了。【7 】( p 3 0 - 4 0 ) l 是主 政治是一种普选政治，它与普选制分不开；是一种有限权力的政治，不允许不 受制约的绝对权力；是一种竞争式的参与政治。【8 】( p 2 4 。2 5 另外，俞教授还就我国 的政治改革提出了增量政治改革和增量民主理论。【8 】( p 3 1 8 d 1 9 ) 通过分析，我们可以发现以上国内外的民主理论学说虽然各有侧重，但它 们都体现出了对民众表达权、参与权和监督权的尊重，突出了民众对政府权力 的约束和支配，从而为目前各地进行的乡镇长选举方式改革提供了理论基础和 指导。 1 6 第3 章我国乡镇长选举方式改革的民主解读 3 2 我国民主实践对乡镇长选举方式的影响 从社会结构的角度来分析，民主可以分为基层民主与高层民主。一般而言， 高层民主表现为民主主体参与国家管理，决定国家和社会的重大事务，这是民 主的主要内容和关键所在。基层民主体现为民主主体参与基层各种事务的管理， 它是高层民主的基础和保证，因此如果没有基层的民主，宏观上的高层民主也 就将成为空中楼阁。为了阐述目前各地进行的乡镇长选举方式改革与我国民主 之间的密切关系，下面笔者将重点论述基层民主实践的发展对我国乡镇长选举 方式的作用和影响。 下面，笔者按照时间的先后顺序将建国后我国乡镇长选举方式改革的进程 划分为三个不同的历史时期，每一个时期因其所处的民主发展阶段不同，乡镇 长的选举方式也相应地有所不同，这样我们从中就可以分析出基层民主发展与 乡镇长选举之间的关系。 3 2 1 建国初期乡镇长的选举( 1 9 4 9 1 9 5 8 ) 这个时期属于我们党和国家对于现代民主的探索阶段。新中国成立以后， 我国的经济和文化非常薄弱，又缺乏现代意义上的民主积累，但是由于受召于 人民共和国的建国前景，所以广大人民群众对民主有着模糊而强烈的冲动。 这个时侯，党和国家为顺应历史的潮流丌始根据农村具体国情在土改过程 中成立了贫农团和农会，为了规范基层政权，就在贫农团和农会的基础上，召 开区、乡两级农民代表大会，选举当时的政府委员或人民委员会。乡镇人民政 府委员会即为乡镇政府，1 9 5 4 年宪法明确规定了我国的农村基层政权是乡、民 族乡、镇政权。后来又通过撤销区公所，改行政村为乡政权，健全了镇政权， 取消了过去区村制和区乡制并存的局面，“这样第一次规范和统一了我国的农村 基层政权，所以新宪法的颁布标志着我国农村基层政权体制基本定型”。1 9 1 根据这个历史时期我国基层民主发展的需要，在乡镇长的产生方式上，1 9 5 3 年的选举法规定了乡镇人民政府的乡镇长和人民委员会委员都由乡镇人民代表 大会等额选举产生，乡镇长每届任期两年，因故不能担任职务时，由本级人民 代表大会补选产生。虽然选举法没有明确规定乡镇长是否可以连选连任，但在 实际上乡镇长通常是可以连任的。 第3 章我国乡镇艮选举方式改革的民土解读 3 2 2 人民公社时期乡镇长的选举( 1 9 5 8 1 9 7 8 ) 这个时期属于我国民主发展的停滞和倒退期。1 9 5 8 年8 月中共中央政治局 扩大会议做出的关于人民公社若干问题的决议，标志着人民公社在全国范围 内开始大规模地建立。人民公社是一种政社合一的组织，通常由一个乡或几个 乡合并为一个社，社长相当于原来的乡长，按照当时的规定，公社社长和管理 委员会委员、监察委员会委员，都由公社社员代表以无记名投票方式选举产生， 任期两年，可以连选连任。社长和各委员如果不称职，可由公社社员代表大会 随时罢免。公社社员代表大会要定期召开，每年至少两次。但在以阶级斗争为 纲和高度集权的体制下，人民公社体制下的所谓“民主”、“选举”大多是虚假 的，仅仅是是以纯文本的形式存在着，而没有现实意义。 3 2 3 改革开放以后的乡镇长选举( 1 9 7 8 年至今) 这个阶段属于我国民主蓬勃发展的时期。十一届三中全会后，我国政治体 制改革开始全面推进，这促使了基层民主建设有了很大发展。这主要体现在两 个方面：一是恢复基层的人大选举制，完善基层政治体制。在基层人大的直选 基础上，1 9 8 2 年宪法重新规定了乡、镇为农村基层政权，并取消人民公社体制。 二是在国家民主化的进程中，基层民主政治的重要性同益提高，广大人民群众 有着参政议政的强烈需求和意愿。 改革开放以后的乡镇长选举是在1 9 7 9 年制定的选举法和地方组织法基础 上建立和发展起来的。在这2 0 多年的发展历程中，先后于1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、 1 9 9 5 年和2 0 0 4 年4 次修定选举法和地方组织法。为了能与改革开放以 后我国基层民主蓬勃发展的现实需要相适应，我国现行的选举法规定，乡 镇长的候选人由乡镇人民代表大会主席团提名或者乡镇人大代表1 0 人以上联 合提名。乡镇长应当以差额选举为主，如果提名的候选人只是一人，也可以进 行等额选举。 目前，乡镇长选举一般以等额选举为主，有的采取差额选举，但由于非政 党提名的候选人与政党候选人在现实条件上存在着较大的差距，很难在选举中 获胜，因此尽管现行的乡镇长选举方式在一定程度上反映了我国基层民主发展 的要求，但