云南_省直管县_财政体制改革绩效分析.docx

云南“省直管县”财政体制改革绩效分析施本植，许树华( 云南大学 经济学院，云南 昆明650091)摘要: 基于效率论的视角，对云南省镇雄、腾冲、宣威三个“省直管县”财政体制改革试点县的财政状况、经济发展和人民生活水平变化进行比较分析，得出“省直管县”财政体制改革属于“帕累托改进”。因而，有必要全面推广 省直管县财政体制改革、全面推进省直管县财政体制改革所需要的相应配套改革。关键词: 省直管县; 财政体制; 改革绩效中图分类号: f812文献标识码: a文章编号: 1006 723x( 2014) 11 0040 06财政部 2009 年出台了关于推进省直接管理县财政改革的意见( 财预2009 78 号文件) ，开 启了“省直管县”财政体制改革进程。 “省直管 县”财政管理体制改革的目的是为 了“扩 权 强 县”，缓解省以下地区财政困难，提高人民生活水 平。经过 5 年的改革实践，到底“省直管县”财政 管理体制改革的绩效如何? 下一步改革的方向 是什么? 这些都是值得关注的重要理论和实践 问题。本文以云南省试点直管县为例，对此做一 些探讨。一、“省直管县”财政体制 改革的绩效评价从理 论 上 讲，“省 直 管 县 ”财 政 管 理 体 制 改革的绩效可以用“帕累托改进”理论 进 行 解 释，这 种 改 进 是 对“帕 累 托 最 优 ”的 修 正。 即: 如果财政体制的调整使一部分人受益，另 一部分人 受 损，那么只要对受损部 分 的 利 益 得到补偿以后仍有盈余，就是帕累托改进。1 实践 证 明，越 接 近“帕 累 托 改 进 ”的 体 制 改 革，所引起的利益摩擦和震动也越小，改 革 越 容易推进。 在 实 践 中，“省 直 管 县 ”财 政 管 理 体制改革的绩效要通过实际考察改革给地方 经济、财政收支及人民生活等带来 的 改 善 状 况及程度来反映。“省直管县”财政体制改革试点的绩效应放 在政府、市场和社会三维立体坐标系中来评价。政府维度上要考虑省、省管县所属市、试点县通过改革相互关系的理顺和调整; 市场维度上要考 虑各级政府的收益、损失和效率变化; 社会维度 上要考虑人民生活水平的改善和社会效益的提 高程度。具体而言，应从“省直管县”财政改革试点前 后地方财政状况、经济发展、人民生活水平三方面评价“省直管县”财政改革的绩效。地方财政 状况主要通过财政预算收入增长速度、财政自给 率变化情况反映; 地方经济发展主要通过人均 gdp 增长率反映; 人民生活水平主要通过农民人 均纯收入增长率和贫困发生率变化反映。基于以上思路，“省直管县”财政改革绩效可以分为以下四种情形。一是“省直管县”改革后，试点县和其所属 市的财政状况、经济发展、人民生活水平均迅速 增长或提高。试点县和所属市这三方面的主要 指标增长速度更快，总体收益绝对正增长，就是 理论上 的“省 直 管 县”财 政 体 制 的“帕 累 托 改 进”，这种改进是向“帕累托最优”迈进的必然路 径。从逻辑上看，市不仅不是与县争利的“食利 者”，而是通 过“直 管 县”财政体制改革实现了 “双赢”。二是“省直管县”改革后，试点县财政状况、 经济发展、人民生活水平显著增长或提高，但试 点县所属市以上方面主要指标有所下降，县级收 益的增加总体大于市级收益的减少，这种制度改作者简介: 施本植，男，云南大学经济学院教授，经济学博士，博士生导师，主要从事经济学研究;许树华，女，云南大学经济学院 2010 级博士研究生，云南开放大学科技与发展规划处副教授，主要从事经济学研究。40进的总体收益是正增长的，仍是理论上的“省直管县”财政体制的“帕累托改进”。不过这种状况 验证了部分学者的观点: 即“市管县”体制是造成 县乡财政困难和制约县域经济发展瓶颈的主要 原因。三是“省直管县”改革后，试点县财政状况、 经济发展、人民生活水平略有增长或提高，但试 点县所属市以上主要指标大幅下降，县级收益的 增加总体小于市级收益的损失，这种制度改进的 总体收益是负增长的，那么改革就不是财政体制 的“帕累托改进”。四是“省直管县”改革后，试点县和其所属市 的财政状况、经济发展、人民生活水平同时减少 或降低，这种制度改进的总体收益是负增长的， 那么说明“省直管县”财政体制改革是失败的， “市管县”的体制更有效率。二、云南省 “省直管县”财政体制改革试点绩效分析根据党中央、国务院关于推进“省直管县”财 政体制改革的精神，以及财政部关于推进省直 接管理县财政改革的意见要求，并考虑到镇雄 县、宣威市是农业和人口大县( 市) ，腾冲是边境 和旅游大县，且镇雄县是国家级贫困县，腾冲县、 宣威市是省级贫困县( 市) ，三个县( 市) 在云南具 有极强的代表性。因此 2009 年云南省委第 56 次 常委会议决定选取镇雄县 ( 属昭通市) 、腾冲县( 属保山市) 、宣威市( 属曲靖市) 自 2010 年 1 月 1 日正式实施“省直管县”财政改革试点，目前试点 县已运行了 4 年多。( 一) 财政状况变化1.财政收入表 1 2003 2013 年云南省、省管县所属市及省管县地方公共财政预算收入比较单位: 亿元年份2003 年2004 年2005 年2006 年2007 年2008 年2009 年2010 年2011 年2012 年2013 年地区云南省昭通市 镇雄县 保山市 腾冲县 曲靖市宣威市229. 006. 130. 765. 281. 3920. 512. 42263. 366. 970. 705. 191. 2723. 653. 26312. 658. 520. 766. 531. 5329. 454. 27379. 9010. 300. 938. 352. 7036. 525. 30486. 7112. 891. 1710. 583. 2346. 496. 32614. 0517. 131. 5212. 463. 9356. 017. 27698. 2520. 792. 0115. 815. 0163. 197. 94871. 2025. 622. 7021. 386. 5772. 439. 001111. 1632. 593. 8028. 209. 2688. 3110. 501338. 1539. 475. 1035. 5512. 10103. 8312. 501610. 6947. 475. 8842. 8414. 92121. 5314. 70资料来源: 2004 年至 2012 年数据来自2013 云南统计年鉴，2013 年数据根据云南省统计局资料整理得到。表 2 2004 2013 年云南省、省管县所属市及省管县地方公共财政预算收入增长率比较表单位: %年份2004 年2005 年2006 年2007 年2008 年2009 年2010 年2011 年2012 年2013 年地区云南省昭通市 镇雄县 保山市 腾冲县 曲靖市宣威市15. 0013. 70 7. 89 1. 70 8. 6315. 3134. 7118. 7222. 248. 5725. 8220. 4724. 5230. 9821. 5120. 8922. 3727. 8776. 4724. 0124. 1228. 1225. 1525. 8126. 7119. 6327. 3019. 2526. 1632. 8929. 9117. 7721. 6720. 4815. 0313. 7121. 3732. 2426. 8927. 4812. 829. 2224. 7723. 2334. 3335. 2331. 1414. 6213. 3527. 5427. 2140. 7431. 9040. 9421. 9216. 6720. 4321. 1134. 2126. 0630. 6717. 5719. 0520. 420. 315. 320. 523. 317. 017. 6资料来源: 根据2013 云南统计年鉴和云南省统计局资料计算得到。41从表 1、表 2 和图 1 可以看到，试点前腾冲县在 2004 至 2006 年期间地方公共财政预算收入迅 速增长并达到顶峰，2007 年增长迅速下滑。2009 年是曲靖市和宣威市财政预算收入增长的拐点，2004 至 2009 年一直持续下滑，2009 年后开始增 长。其他县市则波动不大。“省直管县”试点后，腾冲县、宣威市和镇雄县三个县( 市) 地方公共财政预算收入增长率均高于全省平均水平，尤其是 镇雄县 2011 年地方公共财政预算收入增幅超过 全省平均 13 2 个百分点。就财政自给率看，“省直管县”试点改革前后 比较，财政自给率有升有降，变化并不明显。表 32003 2013 年云南省、省管县所属市及省管县财政自给率单位: %年份2003 年2004 年2005 年2006 年2007 年2008 年2009 年2010 年2011 年2012 年2013 年地区云南省昭通市 镇雄县 保山市 腾冲县 曲靖市 宣威市38. 9924. 3222. 8932. 5733. 8249. 7337. 6939. 6821. 2815. 7327. 1426. 9150. 4244. 3540. 8022. 9212. 9928. 7828. 2355. 3349. 2542. 5121. 1812. 7729. 6039. 4752. 8744. 6142. 8720. 4411. 6329. 0631. 5451. 5643. 3541. 7719. 409. 9826. 5830. 3547. 9036. 7435. 7618. 6510. 0525. 4930. 5745. 0832. 3038. 1117. 4810. 3125. 9830. 2139. 8928. 7437. 9318. 2811. 4526. 5030. 3139. 7527. 6737. 4615. 9111. 0325. 1133. 6736. 8325. 3539. 3218. 1812. 4728. 5038. 5440. 8828. 17资料来源: 根据2013 云南统计年鉴和云南省统计局资料计算得到。表 3 和图 2、图 3、图 4 的资料说明，试点后云南省财政自给率无明显变化，镇雄县的财政自给 率略有所提高，其所属昭通市财政自给率略有下 降; 腾冲县财政自给率略有所提高，其所属保山市财政自给率基本未变; 宣威和其所属曲靖市财政自给率则呈下降趋势。( 二) 经济发展变化42表 4 2003 2013 年云南省、省管县所属市及省管县人均 gdp 比较表单位: 元年份2003 年2004 年2005 年2006 年2007 年2008 年2009 年2010 年2011 年2012 年 2013 年地区云南省昭通市 镇雄县 保山市 腾冲县 曲靖市 宣威市5634. 002370. 001128. 003662. 003583. 005041. 002866. 007012. 002981. 001566. 004236. 004249. 006697. 004426. 007835. 003295. 001721. 004825. 004867. 007898. 005170. 008970. 003838. 001917. 005541. 005611. 009453. 005989. 0010540. 004372. 002156. 006630. 006584. 0011381. 007141. 0012570. 005163. 002348. 007898. 007979. 0013684. 008624. 0013539. 006025. 003024. 008972. 009227. 0015016. 009435. 0015752. 007189. 003916. 0010469. 0010976. 0017228. 0011334. 0019265. 008877. 005077. 0012847. 0013513. 0020588. 0013638. 0022195. 0010528. 006131. 0015397. 0016124. 0023661. 0015673. 002508311933712017658186712659917967资料来源: 2003 年至 2012 年数据来自2013 云南统计年鉴，2013 年数据根据云南省统计局资料整理得到。从表 4、图 5 我们可以看到，通过“省直管县”改革，三个试点县( 市) 人均 gdp 增长率都明显 高于全省平均水平，其所属市人均 gdp 增长也基本上同步，且呈现出不断上升的趋势。( 三) 农民生活水平变化1.农民人均纯收入及纯收入增长率表 5 2003 2013 年云南省、省管县所属市及省管县农民人均纯收入比较表单位: 元年份2003 年2004 年2005 年2006 年2007 年2008 年2009 年2010 年2011 年2012 年2013 年地区云南省昭通市 镇雄县保山市腾冲县 曲靖市宣威市1697. 001060. 00936. 001601. 001712. 001696. 001609. 001864. 001171. 001065. 001721. 001849. 001898. 001815. 002042. 001300. 001207. 001879. 002035. 002078. 002004. 002250. 001456. 001351. 002052. 002241. 002296. 002170. 002634. 001704. 001568. 002365. 002592. 002666. 002541. 003103. 002116. 001852. 002717. 003002. 003166. 003188. 003369. 002445. 002153. 003120. 003482. 003666. 003404. 003952. 002768. 002482. 003627. 004048. 004130. 003735. 004722. 003294. 003040. 004439. 005018. 005035. 004697. 005417. 003897. 003737. 005331. 006122. 005950. 005553. 006141. 004604. 004496. 006275. 007420. 006861. 006608. 00资料来源: 2003 年至 2012 年数据来自2013 云南统计年鉴，2013 年数据根据云南省统计局资料整理得到。43表 62004 2013 年云南省、省管县所属市及省管县农民人均纯收入增长率比较单位: %年份2004 年2005 年2006 年2007 年2008 年2009 年2010 年2011 年2012 年2013 年地区云南省昭通市 镇雄县 保山市 腾冲县曲靖市宣威市9. 8410. 4713. 787. 508. 0011. 9112. 809. 5511. 0213. 339. 1810. 069. 4810. 4110. 1912. 0011. 939. 2110. 1210. 498. 2817. 0717. 0316. 0615. 2515. 6616. 1117. 1017. 8124. 1818. 1114. 8815. 8218. 7525. 468. 5715. 5516. 2514. 8315. 9915. 796. 7817. 3013. 2115. 2816. 2516. 2612. 669. 7219. 4819. 0022. 4822. 3923. 9621. 9125. 7614. 7218. 3122. 9320. 0922. 0018. 1718. 2213. 3718. 1420. 3117. 7121. 2015. 3119. 00资料来源: 根据2013 云南统计年鉴和云南省统计局资料计算得到。单位: %表 72002 2013 年云南省、省管县所属市及省管县贫困率比较表年份2002 年2003 年2004 年2005 年2006 年2007 年2008 年2009 年2010 年2011 年2012 年 2013 年地区云南省曲靖市 宣威市 保山市 腾冲县昭通市镇雄县28. 3619. 6817. 6724. 3717. 4631. 4437. 3226. 1117. 9815. 9322. 4115. 8427. 6832. 2024. 6516. 5514. 5621. 4715. 1225. 1628. 6423. 1715. 5613. 5520. 3014. 1723. 1825. 8720. 8014. 1412. 4918. 0512. 8722. 2325. 4621. 8412. 5210. 9815. 9011. 3619. 7222. 7517. 0111. 9910. 4915. 329. 9018. 2521. 6716. 5611. 6710. 2514. 799. 4517. 8821. 388. 627. 406. 708. 104. 9011. 2012. 7027. 1123. 0519. 2724. 9914. 1537. 5240. 3221. 5817. 5614. 9420. 779. 7529. 7129. 7217. 7414. 5012. 4616. 637. 5024. 4524. 87资料来源: 根据云南省统计局专项处历年资料填写，由于 2011 年后扶贫标准提高到 2300 元，贫困发生率随之提高。从表 5、表 6、图 6 可以看到，通过“省直管县”改革，三个试点县( 市) 农民人均纯收入增长率明 显高于全省平均水平，也高于其所属的市，尤其是 镇雄县增幅明显。2.贫困发生率从表 7、图 7 可以看到，镇雄县试点前贫困发生率高于昭通市 3 个百分点左右，试点后与昭通市贫 困发生率基本一致，说明试点后镇雄县贫困发生率44有所下降。通过“省直管县”改革，腾冲和宣威两个试点县( 市) 贫困发生率都明显低于其所属的市。管县”财政体制改革对减贫也有积极作用。五是在城镇化进程不断加快、营改增全面铺开 的大背景下，全面推行“省直管县”财政管理体制改 革，是适应社会转型升级的必然举措。尤其是在贫 困和农业大县，无论其是否为民族自治县。六是省直管县财政体制改革过程中要着力 解决“省直管县”财政体制与行政管理体制之间 的矛盾。为了使“省直管县”财政体制与行政管 理体制相吻合，行政管理体制也要实行“省直管 县”，消除市县政府之间的行政隶属关系，取而代 之的政府层级是市县平行的宪法构架。七是明确划分省和市县之间的事权和税权。 省以下各级政府事权划分必须有明确的标准，并 通过立法加以确定，不能朝令夕改。对于跨区域 的事权由省级政府协调相关各方共同履行，但也 要明确各方的具体责任。在此基础上，要明确划 分省和市县的分税税种和比例，我国现行的分税 制只明确了中央和地方的分税税种和比例，需要 进一步明确地方政府间的分税税种及比例，并通 过相应的立法，保持其相对稳定性。还要进一步 改革省以下转移支付制度，增强“削峰填谷”统筹 辖区财力的能力，提高各县市公共服务均等化水 平以及各级政府财权与事权的匹配度。三、结论和建议一是试点后镇雄县和其所属昭通市的财政 状况、经济发展、生活水平均迅速改善或提高，镇 雄县和昭通市总体收益绝对正增长，腾冲和保山 市、宣威和曲靖市相关指标也有增长，表明“省直 管县”财政体制总体上属于“帕累托改进”。二是从财政收入增长的绝对值和增长速度来看，三个试点县均初见成效。与此同时，“省直管县” 所属市财政预算收入绝对值增长更快，这说明“市刮 县”导致县级财政困难的说法在这三个试点县并不 存在，相反，由于三个试点县都是国家级或省级贫困 县，试点后所属市反而“轻装上阵”。需要指出的是，在试点县地方财政预算收入迅速增长的前提下，财政自给率无明显变化，说明地方预算支出也在大幅 增长，省财政对试点县扶持力度加大; 同时说明“省 直管县”也不是解决“县乡财政困难”的灵丹妙药， 下放主体税种给县级政府、培育县乡优势产业，增加 税源才是提高县级财政自给率的有效方法。三是“省直管县”财政体制对推动县域经济发 展有积极作用。首先是由于扩大了县级财政权限， 促进了县域经济发展; 其次是减少了资金拨付层次， 提高了资金使用效率; 最后是增强了省级财政的督 导作用，提高了县乡财政管理水平。四是“省直管县”财政体制改革通过促进县 域经济发展从而带动农民生活水平提高。“省直参考文献1贾康，于长革“省直管县”财政改革的意义、内容及建议j中国税务，2010，( 4) 2范建科，赖晓榕 云南省“省直管县”改革聚类分析j 商场 现代化，2011，( 7) 3云南省人民政府，云南省人民政府关于印发云南省开展扩权 强县试点实施意见等 4