公墓体系规划编制内容和技术标准探讨_以南京市为例.docx

公墓体系规划编制内容和技术标准探讨以南京市为例张媛明，罗海明 摘 要 从规划需要解决的实际问题出发，参考不同类型的同层次规划，本文初步构建了公墓体系规划的编制内容。在公墓体系规划编制内容的基础上，通过法规规章梳理、实证案例总结和民意问 卷调查等三种途径，建立了包括三大类九小类的公墓体系规划技术标准体系，为进一步探索具有全 国示范效应的公墓体系规划的技术标准提供了借鉴。 关键词 公墓体系规划；编制内容；技术标准；南京市文章编号1006-0022(2009)03-0039-06 中图分类号tu984.119 文献标识码ba study on the standard and content of cemetery planning: the nanjing example/zhangyuanming, luo haimingabstract this paper outlines a preliminary standardization system for cemetery planning based on existing cemetery plans and common problems. relevant laws, case studies, and surveys are used to develop a standard for three major and nine minor types of cemeteries. this primary research can be useful for future national cemetery planning standards.key words cemetery system planning, compilation content, technical standard, nanjing city1 引言查等多种途径，建立了公墓体系规划的南京地方技术标准。为了贯彻落实国家关于节约利用土地、保护生态环境及推进殡葬改革的有关要求，缓 解由于城市空间拓展所导致的殡葬设施用地 (主要是公墓用地)与城市建设用地的矛盾，2006 年南京市编制了南京市殡葬设施布局 专项规划，其中公墓体系规划是最为重要的组成内容。国内关于公墓体系规划领域的研究较少， 总体进展尚处于起步阶段，其编制内容和技 术标准也远未形成共识。为了科学编制公墓 体系规划，本文首先建构了由“三结构”(等级 规模结构、职能分工结构、空间布局结构)组 成的公墓体系规划编制内容，通过对国家地 方相关法规规章梳理、实证研究、民意问卷调2 基本概念解析公墓相关概念和公墓规划体系是本文研究的基础平台，但鉴于国内对该领域的研究 较少，为此，本文首先就这两方面进行初步 介绍。2.1 公墓相关概念解析公墓是公共墓地的简称，是公众安葬死者 的遗体或骨灰的场所，是殡葬业中的一个重要 组成部分1，包括经营性公墓、公益性公墓。公墓在空间构成上分为三个层次：墓穴、 墓区、墓园。墓穴分为骨灰墓穴、室内墓穴(包200 9 年第 3 期 第 25 卷 39图1 墓园典型平面示意图 图2 公墓规划体系图指公墓按照不同职能组成的分工体系，是公墓建设标准的主要依据。 公墓功能一般包括四大类：一是基本职能，是死者安息地，是埋葬死 者或其标志物的地方；二是文化功能，包括追思缅怀功能、传承功能和更生功能等；三是生态功能；四是休闲功 能2。根据公墓所处区位、服务对象、 自然条件等的不同，在满足公墓基本 职能的前提下，对公墓的各项功能进 行组合，突出特色功能，避免公墓功 能的单一化局面，建立多元化的职能 分工结构。括骨灰堂、骨灰墙、骨灰廊、骨灰墙等)、生态墓穴(包括植树葬、花坛葬、 草坪葬等)三类；墓区由墓穴、穴间 道、穴间绿地共同组成；墓园一般由 墓区、墓园道路、停车设施、绿化和 建筑等五类用地组成(图1)。排列形成的等级体系，是确定各公墓规模的主要依据。等级规模结构规划 主要包括墓穴需求量预测、墓园用地 规模分析和公墓等级规模划分三方 面内容。3.1.1 墓穴需求量预测 规划期内墓穴需求量包括规划期内累计死亡人数的需求量、迁移安置量及不可预知量，并扣除规划期内产 生的无主坟量。通过墓穴需求量的分 析，可分别预测出墓穴需求总量、分 区县镇乡墓穴需求量、分区县镇乡经 营性和公益性墓穴需求量等。3.1.2 墓园用地规模分析 鉴于墓穴类型多样、墓园用地构成多样，首先分析出各类墓穴(包括墓区)的平均占地面积，然后结合各 类墓穴规划预期比例、墓园五大类用 地比例，综合分析出墓园用地总规模、 分区县镇乡墓园用地规模、分区县镇 乡经营性和公益性墓园用地规模等。3.1.3 公墓等级规模划分 在墓园用地规模分析的基础上，按照公墓的规模标准(包括小型公墓、中型公墓、大型公墓)，综合公墓的服 务对象等因素，划分公墓的等级规模 结构。3.3 空间布局结构的主要内容公墓体系规划的空间布局结构是 指公墓的空间分布模式，是指导公墓 选址布局的重要依据之一。公墓的空 间布局结构规划应以区(县)、镇(乡) 为基本单元，按照国家、地方法规规 章的有关要求，综合考虑各基本单元 的经济发展水平、社会文明程度、城 市化进程、公墓布局区位、公墓服务 半径、基地自然条件等，确定分区域 的公墓空间分布模式，包括均衡式、 集中式、分散式等多种模式。2.2 公墓规划体系构成公墓规划体系与城市规划体系相 对应，也包括体系规划、选址规划(总 体规划)和详细规划三个层面(图2)。 公墓体系规划的主要任务是等级规模 结构、职能分工结构和空间布局结构 “三结构”的规划；公墓选址规划主要 任务是公墓的选址布局；详细规划主 要任务是墓园的平面布局设计、环境 设计和配套设施规划等。4 公墓体系规划的技术标准技术标准实际上是编制内容中具有一般规律性的定量或定性的结 论。本文通过对公墓体系规划编制内 容的剖析，将其技术标准体系分为三 大类九小类(表1)。以下，本文通过 国家地方相关法规规章梳理、实证研 究、民意问卷调查等多种途径，对南 京公墓体系规划中的地方技术标准 进行探索。3 公墓体系规划的编制内容本文从规划需要解决的实际问题出发，参考不同类型的同层次规划 (如城镇体系规划)，初步构建了公墓 体系规划“等级规模结构、职能分工 结构和空间布局结构”三方面的编制 内容。4.1 法规规章的支撑通过对城市规划行业和殡葬行业 的法律、法规规章的梳理3-5(表2)， 发现前者更多关注城市，忽略了包括 公墓用地在内的非集中城市建设用地3.1 等级规模结构的主要内容公墓体系规划的等级规模结构 是指公墓按照用地规模(或穴位数)3.2 职能分工结构的主要内容公墓体系规划的职能分工结构是40 规划师planners的控制和引导；后者侧重于殡葬行业管理，对专项规划编制关注不够，并 且原则性、方向性的要求较多，能够 直接指导规划编制的技术标准较少， 主要体现在以下三个方面：4.1.1 骨灰墓穴面积 国家第十一条、江苏省第十二条、南京市第十五条均针对墓穴面积作出了规定：一是国家要求严格限制公墓 墓穴占地面积；二是江苏省规定经营 性公墓的墓穴占地面积，单穴不超过0.7 m2，双穴不超过1 m2；三是南京 市规定经营性公墓每穴占地面积不得超过3 m2，公益性公墓每穴占地面积不得超过1.2 m2。4.1.2 公墓服务对象 国家第九条、南京市第二十二条均针对服务对象作出了规定：一是公 益性公墓服务对象限于本乡村或经 区、县民政部门统一划定的邻近无公 益性公墓的乡村的死亡人员骨灰；二 是经营性公墓服务于城镇人口。4.1.3 公墓布局区位 国家第九条、第十条和南京市第二十二条均针对公墓布局区位作出了规定：一是公益性公墓位于本乡村或邻近乡村；二是经营性公墓布局不受限制；三是公墓不得位于耕地、林地， 城市公园、风景名胜区和文物保护区， 水库、河流堤坝附近和水源保护区， 铁路、公路主干线两侧。4.2 实证规律的支撑通过对南京和周边城市实证案例 的归纳总结6，发现在新型墓穴面积、 墓园各类用地比例、公墓规模标准三 个方面，存在规律性的结论，具体如下：4.2.1 室内墓穴、生态墓穴面积 国家、地方法规规章规定了骨灰表 1 公墓体系规划的技术标准体系墓穴需求量 拜祭年限为 40 或 60 年，并且郊区县高于老六区；老六区约为 40 年，近郊区和远郊区县约为 60 年各类墓穴平均占地面积骨灰墓穴中，经营性公墓单穴 0.7 m 2，双穴 1 m 2( 江苏省) ，经营性公墓每墓 3 m 2，公益性公墓每墓 1.2 m 2(南京市)；室 内墓穴占地为 0.1 m 2；生态墓穴中，植树葬占地为 4.5 m2，花坛 葬占地为 0.09 m2，草坪葬占地为 0.5 m2新型墓穴接受度较高，但近期仍以骨灰墓穴为主；近期新增墓 骨灰墓穴、室内墓穴、生态墓穴比例分别为 50 、30 、20 ( 建议值)；远期新增墓骨灰墓穴、室内墓穴、生态墓穴比例分别 为 30、30、40(建议值)；老六区、近郊区、远郊区县对于 新型墓穴接受度呈递减趋势墓区、绿地、停车、道路、建筑面积比例为 153111；墓 区与其他配套设施面积比例大致为 3 1等级 规 模 结 构墓园 用 地 规 模各类墓穴规划 预期比例墓园各类用地比例关系公墓规模标准小型公墓占地 10 亩以下；中型公墓占地 50 亩以下；大型公墓占地 50 亩以上公益性公墓服务于本乡村或邻近无公益性公墓的乡村的死亡人 口；经营性公墓服务于城镇人口等级 规模 划分 公墓服务对象职能分工结构公墓职能类型生态型；公园型；旅游型；纪念型公墓布局区位公益性公墓位于本乡村或邻近无公益性公墓的乡村，经营性公墓位置不限，公墓不得位于耕地、林地，城市公园、风景名胜 区和文物保护区，水库、河流堤坝附近和水源保护区，铁路、公 路主干线两侧公墓服务半径标准不一，老六区公墓服务半径为 20 km 、近郊区 公墓服务半径为 10 km 、远郊区县公墓服务半径为 5 km 空间 布 局 结 构公墓服务半径200 9 年第 3 期 第 25 卷 41大类 中类 小类 具体要求表 2 国家、江苏省、南京市法规规章中关于公墓体系规划的有关规定第四条规定：人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬；暂 不具备条件实行火葬的地区，允许 土葬；第五条规定：在实行火葬的地 区，国家提倡以骨灰寄存的方式，以 及其他不占或者少占土地的方式处 理骨灰；第六条规定：尊重少数民族 的丧葬习俗；第十一条规定：严格限 制公墓墓穴占地面积和使用年限第二条规定：本省行政区实行火葬，禁止土葬；第九条规定：尊重少数民族的丧葬 习俗；第十一条规定：禁止骨灰装棺土葬。 骨灰处理应当尽量少占地或者不占地，主 要方式有：平地深埋不留坟头；存入骨灰 堂、骨灰墙、骨灰塔；安葬在公墓或者以 树代墓；撒入江、河、湖、海，但饮用水 源地除外；法律允许的其他方式；第十二 条规定：骨灰安葬在经营性公墓内的，墓 穴占地面积中，单穴不超过 0.7 m2，双穴 不超过 1 m 2 ；经营性骨灰公墓的墓穴和塔 陵的塔位的使用年限一般不超过20 年；第 十三条规定：禁止为尚未死亡的人员购置 墓穴，但为死亡者的健在配偶留作合葬的 寿穴除外第六条规定：本市行政区域范围内为火葬区；第十三条规定：骨灰 处理应当少占或不占土地，可以 采用平地深埋不留坟头，存放骨 灰堂、骨灰墙、骨灰塔或者安葬在 公墓等方式；第十条规定：回族等 具有特殊丧葬习俗的少数民族实 行遗体土葬的，应当在当地政府 指定的地点埋葬；第十五条规定： 经营性公墓每墓占地面积不得超 过 3 m2，公益性公墓每墓不得超过1.2 m2；骨灰公墓的墓穴和其他骨 灰处理设施的使用期限为 30 年等级规模结构 职能分工 结构 -第九条规定：农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用 地；第十条规定：禁止在下列地区建 造坟墓：耕地、林地，城市公园、风 景名胜区和文物保护区，水库、河流 堤坝附近和水源保护区，铁路、公路 主干线两侧第二十二条规定：农村公益性公墓只能用于埋葬本乡村或经区、县民 政部门统一划定的邻近无公益性 公墓的乡、村死亡人员的骨灰空间布局 结构 -墓穴的占地面积，但对于室内墓穴、生态墓穴两个新型墓穴形式并未做 出定量规定。通过借鉴周边城市经验， 结合南京实际，采取实证研究的方法， 总结归纳出室内墓穴和生态墓穴的 面积。(1)室内墓穴。 室内墓穴包括骨灰堂、骨灰塔、骨灰廊、骨灰墙等立体化的骨灰存放 方式。目前，一般骨灰堂每穴占地为0.1 m20.5 m2。为节约利用土地，建 议按照平均每穴占地面积0.1 m2 进行 土地需求预测。(2)生态墓穴。生态墓穴有植树葬、花坛葬、草坪葬等安葬方式，能够体现我国传统 信奉的“入土为安”的思想，又能够 复合利用土地，将殡葬与绿化有机结 合，有利于环境保护和绿化建设，符 合殡葬改革的方向。植树葬将骨灰直接埋入选好 的树下，挂牌标记。此类安葬方式树 间距为3 m，每棵树下布置两个墓穴， 平均每穴占地4.5 m2(图3)。花坛葬将骨灰直接埋入选好 的花坛，做简单标记。按照间距30 cm 布置1 个墓穴，平均每穴占地0.09 m2 (图 4)。草坪葬将骨灰直接埋入选好的草地，做简单标记。按照间距1 m 布置两个墓穴，平均每穴占地0.5 m2 (图 5)。上述3 种类型墓穴平均每穴占地 约为 1.7 m2。4.2.2 墓园各类用地比例 对南京市现状环境、设施、经营状况较好的 9 座墓园中的墓区、绿 地、停车、道路、建筑各个部分用地 比例进行归纳统计分析，得出这五 类用地比例大致为153111， 墓区与其他配套设施面积比例大致 为 31。42 规划师planners国家殡葬管理条例 江苏省殡葬管理办法 南京市殡葬管理办法图3 树葬布局典型平面示意图 图4 花坛葬布局典型平面示意图 图5 草坪葬布局典型平面示意图4.2.3 公墓规模标准对南京市现状公墓的用地情况进 行归纳统计分析，发现公墓规模标准 基本可分为小型公墓、中型公墓和大 型公墓，占地分别为 10 亩以下、50 亩以下、50 亩以上。4.3.1 拜祭年限通过问卷调查发现，绝大多数人 拜祭至祖父辈，按20 年一代计算，一 座坟墓的拜祭年限约为40 年，此后可 能成为无主坟。而且拜祭年限存在一 定的空间布局规律：老六区拜祭年限 约为40 年，近郊区和远郊区县拜祭年 限约为60 年。4.3.2 各类墓穴规划预期比例 (1)现状以骨灰墓穴为主，并且老六区采用骨灰墓的比例高于郊区县。 南京市在从土葬到火葬的第一次殡葬改革中工作成效显著，人们大 多已采用骨灰墓穴、骨灰深埋等墓穴 形式(合计约占 86)，但是目前基 本没有采用室内墓穴、生态墓穴等新 型墓穴形式。而且现状墓葬形式存在 一定的空间布局规律：远郊区县、近 郊区和老六区遗体墓所占比例依次 递减，而骨灰墓和骨灰深埋所占比例 依次增加。(2)新型墓穴形式接受度较高， 并且与教育程度呈正相关，老六区新型墓穴形式接受度高于郊区县。由问卷调查可知，在7 种新型墓 穴形式中，骨灰深埋的接受度最高， 室内墓穴的接受度总体高于生态墓 穴。而且新型墓穴形式意愿存在一定 的空间布局规律：老六区、近郊区和远郊区县树葬、花葬、草葬等新型坟墓形式意愿的比例依次递减，骨灰深 埋的意愿比例依次递增。可见，对于 新型墓穴形式接收度，老六区高于近 郊区和远郊区县。此外，受教育程度高的人群对 新型墓穴的接受度也高。除了骨灰深埋形式外，其余 6 种新墓葬形式的可接受程度中，均呈现由大学及 以上、高中、初中和小学及以下依 次递减的规律。综上所述，“各类墓穴规划预期 比例”遵循以下原则：一是考虑到人们对于新型墓穴形式的接受需要一个较长的过程，因此近期仍然以骨灰 墓穴为主，随着人们思想观念、受教 育程度的逐步提高，中远期室内墓 穴、生态墓穴的比例相应提高，并逐 步占据主导地位，其中近期室内墓穴 比例略高于生态墓穴，远期则成此消 彼长的态势；二是老六区、近郊区、 远郊区县的“各类墓穴规划预期比 例”采用不同标准，新型墓穴比例呈 递减趋势。4.3.3 公墓职能类型 在扫墓活动形式的意愿中，亲朋好友间聚会是扫墓活动的主要形式 (约占40)。扫墓活动形式的意愿存 在一定的空间布局规律：亲朋故友间4.3 民意调查的支撑通过法规规章梳理、实证案例总 结，对照公墓体系规划技术标准体系， 发现在拜祭年限、各类墓穴规划预期 比例、公墓职能类型和公墓服务半径 等四方面仍存在技术标准缺项，而且 这四方面与人们的思想观念密切相 关。为此，本文采用民意调查的方式 开展研究。本次民意调查采用简单随机抽 样的方法，由各区县殡改员组织发放 并负责回收问卷，对南京市域十一区 两县(包括六城区、近郊区、远郊区 县)的全部街镇 20 周岁以上的居民 进行调查。每个街镇发放 20 份调查 问卷，最终回收问卷2 520 份，回收 率为100，其中有效问卷2 137 份， 有效率为 84.8(问卷完整或主要 数据齐备，且不存在雷同性视为有 效)。调查样本的典型性强、代表性 好，一定程度上保障了民意调查结论 的准确性。200 9 年第 3 期 第 25 卷 43。表 3 不同功能类型公墓建设标准、适建地区基本情况(感谢南京市规划局、南京市民政局 、南京市殡葬设施布局专项 规划项目组成员对本文所作出的 贡献 。)生态型公墓 生态功能一般为农村地区，人口较少、公墓规模小墓园内部功能简单，配套设施标准较低注 释老六区指基本完全城市化地区，包括玄武、 下关、秦淮、建邺、鼓楼、白下6 个行政辖区； 近郊区指城乡结合部地区，包括栖霞、雨花台 两个行政辖区；远郊区县指近年来通过撤县 设市方式形成的江宁、浦口、六合 3 个行政辖 区，以及溧水、高淳两县。公园型公墓 休闲功能墓园内部功能完善，配套设施标准齐全，用地条件 较为宽松，按城市公园模 式建设，具备文化性、艺术 性等特性一般为城市建城区、城市近郊区，周边人 口非常密集，公墓规 模较大旅游型公墓 生态功能、休闲功能墓园建设强调与自然景观、周边环境的协调融合，较公 园型公墓而言，用地范围界 线相对较模糊，人工建(构) 筑物比重应有所降低，在景 观上类似于植物园适合于一些山区植被覆盖好的林区或自然 风景区附近地区参考文献1耿 红，万 昆城镇公益性公墓体系建 设初探c20042万 昆城镇公益性生态公墓规划体系研 究d华中科技大学硕士学位论文，2005 3国务院殡葬管理条例s1997 4江苏省人民政府江苏省殡葬管理办法z2000 5南京市人民政府江苏省南