地方政府绩效管理及泰州市探索的理论思考.docx

2014年第l期 地方政府绩效管理及泰州市探索的理论思考社会经济地方政府绩效管理及泰州市探索的理论思考臧悦(中共泰州市委党校江苏泰州225300)【摘要】推行绩效管理有助于政府由经济发展型向公共服务型转变，是将群众路线实践教育活动引向深入的必修课 题。本文以江苏省泰州市为例，在剖析了地方政府绩效管理具体案例的基础上。对绩效管理的未来发展作了进一步的思 考。【关键词】政府绩效管理 实践探索理论思考【中图分类号】c91 【文献标识码】a 【文章编号】10088784(2014)01100一5政府绩效管理起源于20世纪80年代的西方， 惩”的绩效管理模式，实现了环境提优、行政提 以英国公共管理运动和美国政府再造为标志。为速、效能提升、服务提质。作为江苏省唯一全面 了克服传统行政体制弊端，解决公共财政危机，开展绩效管理工作的市，泰州市试图走出一条特 重塑公众对政府提供高质量公共服务的信心，西 色之路。 方国家普遍采用企业家的精神改造公共部门。中 (一)组织领导强有力 国自上世纪70年代末，建立了目标管理制度，这2011年底，泰州市委市政府对原有机构进 为在中国实施绩效管理打下了良好的基础。政府 行整合，撤销市级机关作风建设领导小组及其办 绩效管理包括三项最基本的功能活动：政府绩效 公室，成立市级机关效能建设领导小组及其办公 评估、政府绩效衡量及政府绩效追踪，是一种注 室。为进一步加强全市机关作风效能建设和绩效 重结果的管理方式，能将个人绩效、部门绩效和 管理工作，进一步健全和完善组织机制，2013年4 组织绩效整合在一起，使整个公共组织处于高激 月，市委市政府决定，将泰州市机关效能建设领 励、高服务质量的状态，绩效评估是绩效管理的 导小组更名为泰州市效能建设领导小组，由市委 核心环节。党的十八大明确提出，要创新行政管 副书记任领导小组组长，并对领导小组组员进行 理方式，提高政府公信力，推进政府绩效管理。 了调整，涵盖了党委政府。领导小组办公室设在 目前中国绩效管理仍处于试点和争鸣阶段，本文市纪委、监察局，负责领导小组日常工作。各市 以江苏省泰州市为例，通过政府绩效管理的具体 (区)参照市效能建设领导小组及办公室模式， 实践，对绩效管理的发展作进一步的思考。 迅速组建了相应领导机构和办事机构，确保绩效管理工作迅速启动，有序推进。市级机关各部门 一、泰州市政府绩效管理的主要做法强化绩效管理“一把手”负责意识，落实具体科2012年，泰州市在市级机关部门推行“年 室和具体人员负责部门绩效管理和内部绩效考核 初有计划、过程有评估、日常有督查、结果有奖工作，确保各项工作责任明确，有人抓、有人收稿日期：20131220作者简介：臧悦(1983一)，女，江苏扬州人，中共泰州市委党校教师，研究方向：政府治理。1万方数据四川文化产业职业学院(四川省干部函授学院)学报2014年第l期管。签后可对指标进行变更。比如，20 13年在对市级二)管理对象全覆盖机关部门的考核内容中，将覆盖面不广的机关园2012年初，泰州在市级机关部门推行了绩效 林绿化、卫生城市长效管理两个项目调减出了指 管理，不仅将全部政府组成部门、党群机关，而 标体系，将依法治市、文明城市创建、综合治税 且将税务、工商等垂直管理部门，以及银行、供 等关乎全局、涉及长远的项目纳入绩效管理。指 电等驻泰金融机构和公共服务企业，共97个部门标的有进有出，使得绩效评估的内容体系在实践 一并纳入绩效管理范围。在此基础上，从2013年 中更为合理。 开始，对市级机关部门处室、在编工作人员和市(四)信息手段助实效 (区)部门单位全面实施绩效管理，逐步实现以建立了同步电子考评系统，系统由部门(单 个人绩效保证处室绩效、以处室绩效保证单位绩 位)绩效管理电子评估系统、市(区)绩效管理 效、以单位绩效保证市委市政府年度工作目标的 电子评估系统、查询监控演示系统和重大项目绩 落实，形成了一个完整的体系。效管理系统四个信息管理平台构成。共性指标实(三)指标设置显科学 行年度考评，个性指标按季度评估，由被考评单 如果说绩效评估是一把尺子，那么指标就是位及时通过网络上传工作进展情况，同时辅以专 刻度，刻度的准确性决定了考评结果的公正、公 项评估，实现了指标任务系统管理、绩效考评网 平。一是指标体系构建凸显可比性。将管理对象 上操作、结果数据自动生成、指标落实情况自动 分为党群口(a类)、政府【j含垂直单位(b 监管。实现了动态管理、无纸化考核、目标管理 类)、金融口(c类)、公共服务企业(d类)四 与过程管理相结合。每季度、半年、年终市效能 类；每类对象分别设置“四级”指标，一级指标 办将评估情况及改进意见反馈到相关部门，督促 由职能工作、管理工作、创新创优和工作满意度4解决问题、改进工作，促进考核工作精细化，增个指标构成。二级指标由重点工作、常规工作等强了实效性。12个指标构成。三级指标按管理对象类别不同各(五)结果运用重激励 有侧重。四级指标中，个性指标具体由被评估单绩效考评结果作为各地、各部门和处室以 位结合部门实际制定并报批，共性指标中管理工 及个人评先评优的重要依据。市级机关部门绩效 作目标由各相关牵头考评部门组织制定。二是指 评估结果作为“十佳人民满意机关”、“十佳服 标权重设定突出中心工作。工作考核占绩效评估 务地方发展单位”、“效能建设先进单位”的重 总分的60，其中对重点工作完成情况的考核占 要依据；市(区)绩效评估的结果作为评选“优 比重最重。重点工作是根据市委市政府年度重点胜奖”的重要依据；处室绩效考评的结果作为市 工作及任务分解确定。目前，泰州市正处在推进 “双争双评”评选绩效优秀处室的重要依据；个 综合改革试点、争创江苏省转型升级示范区的关 人绩效考评结果作为公务员优秀等次评选的重要 键时期，2013年年初，市委市政府将转型升级 依据。对于被评为诫勉的单位和个人，按照绩效 行动纲要进行了分解，明确了2013年度各地、 考核的相关要求，严肃问责。通过实施绩效管 各部门所要承担的职能和责任，科学合理地设置 理，形成了对各单位“既过关升级，又争先晋 了绩效管理目标和指标体系，确保任务不漏项、位”的激励机制，进一步增强了机关部门领导和 标准不降低。三是指标申报确认流程严格。在个 工作人员的责任意识、效率意识和持续的压力意 性指标确定上，严格按照部门申报、专家评审、 识。 市领导审签、媒体公示等七个规定动作进行，确泰州实施绩效管理一年多以来，按照“全 保目标任务的科学性、可行性。四是指标变更彰覆盖、抓重点；先部门、后全员；重项目、管过 显动态灵活。经分管市领导同意、市主要领导审程”的总体思路，回答了谁来考核、考核谁、考101万方数据2014年第l期 地方政府绩效管理及泰州市探索的理论思考核什么、怎样考核以及考核为了什么这几个绩效和南京等地的万人评议政府活动，被赋予了推动 管理中的核心问题。2012年，纳入考核的97个部 民主政治的色彩。但是针对不同层级、不同职能 门的2191项个性工作目标，完成率为988；全市 的政府评价对象盲目、单一地采取“万人评议” 行政许可事项调减41、投资项目审批事项调减的方式也是值得商榷的。评估主体选择的合适与43、单项行政审批时限缩减305，为推进泰州 否，直接影响着政府绩效管理的结果。需要科学 转型升级综合改革试点提供了有力作风和效能保 选取对评估对象的工作职责、绩效目标、目标完 证。 成情况等比较熟悉和了解的评估主体。政府绩效评估可分为两种模式，即内部控制二、泰州市政府绩效管理要改进之处模式和外部责任模式。由于行政系统和公众分别绩效管理作为公共管理的一个新理念和新 具有不同的价值偏好和绩效标准，任何单一的绩 方式，要想取得实效，没有普适的标准，需要不 效评估模式都有其局限性。绩效评估的指标体系 断吸收借鉴他处成熟做法，同时密切结合当地实由上级政府或部门制定，数据收集主要通过行政 际。泰州市政府绩效管理经过一段时间的推行， 系统内部途径获取，这些强化了政府内部对上负 虽然已经积累了一些成功的经验，也需要认真研 责的责任意识，却导致外在责任的缺失。政府绩 究，不断加以完善。 效评估中的公众参与会由于公众自身知识和能力 (一)建立多元化的政府绩效管理主体不足而存在缺陷，但不能据此否认公众参与政府 泰州在进行绩效评估指标时，已经考虑到公 绩效评估在促进公正公平、提高政府公关服务质众满意因素，由市效能办会同市统计局组织公众 量等方面的重大价值。因此，要进行体制创新， 评议活动，完成对被评估单位的工作满意度目标公众参与不能仅仅停留在绩效评估阶段，而要转 的考核。公众评议得分占绩效管理评分总分值的化为全过程参与。这包括政府绩效产生之前的政30。公众评议包括领导评议和民意调查，其中 府与社会的沟通和征询，评价过程中的监督和控 领导评议占30，民意调查占70。公众评议主 制，以及绩效结果产生后的质询和问责。如英国 要采取服务对象投票、发放填写评议表的方式， 在政府门户网站上公开了绩效评估指标体系的设 征集社会各界、各层对各被评估单位的评价和具 计的原则和方法，政府官员、专家学者、社会组 体意见，具体设置“满意”、“基本满意”、 织、公众都可以提出自己认为科学、合理地绩效 “不满意”、“不了解”四项。民意调查分为4个 评估指标体系。而在目前公众参与水平还有待提 层面，约5000人。第一层面(约1000人)(权重高的阶段，可以选择一些公众接触较多、相对了 为30)：市党代会代表、市人大代表、市政协 解的公共服务部门，比如医疗卫生、基础教育、 委员；第二层面(约1000人)(权重为15)： 社会保障等部门先行作为重点评估对象，扩大公 市级机关部门在职干部及离退休干部代表；第三 众的参与度。 层面(约1500人)(权重为30)：各类被评部政府绩效管理主体多元化意味着不仅包括政 门服务对象、企业、个体工商户代表等；第四层 府系统各部门和公众，企业、社会组织、大学及 面(约1500人)(权重为25)：四市二区人大 科研院所、新闻媒体等也都应成为政府绩效管理 代表、政协委员以及部分机关干部职工代表。该的主体。管理主体的多样化并不等于所有主体一 项工作由国家统计局泰州调查队牵头完成。这种 拥而上，尤其要提高人大在政府绩效管理中的规 公众参与型绩效评估还处于“有限参与”阶段， 制作用。在代议制民主下，人大代表人民行使表 政府绩效管理主体的社会化程度不高，政府依然 达权，并监督政府的行为。因此，应该在政府发 处于主导地位。展战略、工作重点、指标设计、财政资源配置、与这种“有限参与”不同的是，发生在珠海绩效问责等政府绩效管理机制方面发挥核心作万方数据四川文化产业职业学院(四川省干部函授学院)学报 2014年第1期用，否则就难以保证社会对绩效的真实需求及绩 透明度，包括评估对象、指标体系、方法选择、 效评估指标与政府战略之间的关联度。突出人大 实施方案以及公众评价的过程等信息都要充分公 的核心作用，并不意味着可以忽视其它主体。多开。 个管理主体从各自的角色身份和利益需求出发，(三)将战略规划融入政府绩效评估指标设 表达对政府管理的意见，可以优势互补，减小评 计估结果的误差。泰州根据城市自身发展的战略定位和不同(二)系统推进政府绩效管理相关制度建设部门的职能来设置绩效管理评估指标体系，既注 西方国家在推行城市绩效管理的过程中，建 重了通用指标的设计，又根据部门的具体实际，立了一系列相关的配套制度，这对我国城市绩效制定了一些个性指标。这点是值得肯定的，但是 管理的有效推进，同样重要。泰州在推行绩效管着眼经济、社会发展的长远利益、从全局利益出 理的过程中，先后创新制定并实施了年度工作目发，来制定战略绩效目标还做得不到位。 标审核制度、工作目标公开发布制度、扣分销除 自2007年起，韩国政府就要求各部门需明晰 制度、绩效问责制度、专家联审制度、差别化打 自身的使命、愿景、战略目标及今后5年的绩效 分制度等6项制度，一定程度上提高了绩效管理工 目标，并制定相应的“绩效管理施行计划”，以 作的规范化水平，但仍有一些有待完善的地方。确定当年的绩效目标及绩效指标。相比而言，我一是推进干部人事制度改革。打破以往党委 国城市政府鲜有把绩效管理放在战略的高度去重 考人、政府考事“两张皮”的壁垒，绩效考核实 视，需要通过明晰政府的使命、愿景和战略目标 现了考人和考事的有机结合，为选准用好干部提 来正确引导政府绩效管理走向深入持久，避免因 供了更为全面的依据；建议建立以绩效为中心的 领导人的任期变化而导致管理行为的短期性。雇佣、晋升和工资制度，打破公务员的资历工资三、对政府绩效管理的进一步思考 制。二是建立政府绩效财政制度。发达国家非 对城市政府绩效管理具体案例的剖析，是 常重视将绩效考评结果与政府预算相结合：英国 为了以点带面地对政府绩效管理有更加深刻的认 政府将绩效考评的结果作为调整政府长期经济 识。 目标和预算的依据；美国强调绩效与预算紧密挂首先，要明确两点观念：一是政府绩效管 钩，依据政府各部门的绩效评价结果决定对该部 理不能涵盖政府职能的所有领域。泰州政府绩效 门的财政拨款。而我国的财政预算与政府绩效没管理小部分考评指标仍嫌繁杂，为了提升管理工 有多大关系，可以借鉴西方国家的经验，实行绩 作的可操作性和实效，具体指标不宜设置太多， 效财政制度。把绩效评估结果运用到城市政府绩 需要进行科学核减，应就政府提供公共服务的投 效预算中来，根据项目绩效编制预算，加强人大 入、产出、结果中可量化测评的绩效指标进行测 在财政预算中的核心作用，负责审查每项项目的 量和评价。政府职能的有些内容难以量化和测 绩效及合理性，削减绩效不高而财政支出额大的 量，对于这些职能领域，只能采取投票、政府工 项目，运用绩效评估结果优化政府项目的支出预 作报告等途径进行评价。算。二是政府绩效管理具有政治理性，避免陷入 三是健全政务透明机制。泰州电子绩效管技术至上的误区。与企业追求的“3e”目标不理系统目前只对政府及其工作人员开放，对公众 同，政府管理追求的是“4e”目标，除了经济、 是屏蔽的，需要逐步提高电子绩效管理系统的透效率、效益以外，还有一个公平。这就决定了政明度。随着信息化和公民社会的发展，构建多主府公共管理要比企业管理更为复杂，政府绩效管 体的政府绩效管理体系，需要进一步提升政务的理除了关注投入、产出等效率维度之外，更强调103万方数据2014年第l期 地方政府绩效管理及泰州市探索的理论思考质量、结果、回应性和