扩大保障性住房建设规模的思考.doc

扩大保障性住房建设规模的思考 刘 平 在国务院最近出台的刺激经济十条举措中将保障性住房建设列为第一项。保障性住房是由政府财政投入建设、带有公益性质的住房体系，包括廉租房、经济租赁房和经济适用房等。从十年前的房地产，到十年后的住房保障，尽管两次都是面临国际经济局势的动荡，但拉动投资、增加内需的杠杆，已经大有不同。这一次，位列国务院十条拉动内需措施之首的，是扩大保障性住房建设规模和加快推进城市棚户区改造。今年初业界把2008年称作“保障性住房年”，现在看来2008年仅仅是“保障性住房启动年”，未来几年保障性住房建设将推向新的高潮。 一、保障性住房建设在提速 今年以来，按照国务院的总体工作部署，各地区、各部门健全廉租住房制度，加大廉租住房建设力度。全国完成廉租房建设32万套，年底肯定能超过40万套的计划目标。中央财政和地方财政都加大了力度，2008年中央财政已经提供了68亿元廉租房资金，各地累计投入将近400亿元。 预计2008年可以开工建设80万套廉租住房，租赁补贴户数累计达到287万户，基本实现对低保家庭中的住房困难户应保尽保。为了加大廉租住房建设力度，今年以来，中央财政和地方财政都加大了投资力度，中央财政对中西部地区已补助了68亿元廉租住房资金，各地累计筹集的资金已将近400亿元。 在加快廉租住房建设的同时，各地加大了另一类保障住房经济适用住房的建设。目前，全国新开工的经济适用住房项目的套数已超过90万套，预计到今年底达到120万套。这也是近年来经济适用住房建设规模最大的一年。 在住房和城乡建设部公布的总额为9000亿元的保障性住房的建设计划中，准备在今后三年内要新增加200万套廉租房、400万套经济适用房，并完成100多万户林业、农垦和矿区的棚户区改造工程，总投资将达到9000亿元，平均每年3000亿元。其中，对廉租房投资2150亿元；棚户区改造投资1015亿元；经济适用房投资6000亿元。 二、住房保障门槛越来越低 随着各地对住房保障投入的不断增加，住房保障的门槛也越来越低。 在廉租住房保障工作方面，南昌市进一步扩大廉租住房保障覆盖面，市区廉租住房准入标准再次降低，由现行的低保家庭人均8平方米扩大到10平方米，租金补贴由现行每平方米补贴12元调整到13.5元，县区廉租住房保障标准也将由人均6平方米扩大到7平方米，今年将新增1001户受益家庭。 济南市也大幅降低购买经济适用房的门槛。家庭成员人均年可支配收入低于14404元（含），家庭人均住房建筑面积低于17平方米（含）的市民，可购买经济适用房。而去年济南市的购买标准是人均年可支配收入低于7670元，人均住房建筑面积低于16平方米。 郑州市房管局局长王广国透露，政府还要加大对保障性住房的建设力度。在郑州靠排队摇号才能凭运气买到经济适用房的历史将在3年内被终结。2010年，经济适用房将实现“按需供应”。 三、增加住房保障投资的合理性 增加住房保障投资的力度，在拉动经济增长的同时，可以有效缩小居民收入分配差距（给低收入者以住房保障等同于政府给这些群体大额收入补贴）；减少居民在住房消费上的开支可以有效刺激居民消费，校正经济失衡，使中国经济尽快回到依靠内需为主的轨道上来，为中国经济下一轮增长打好基础，有利于构建和谐社会，确保中国经济向以内需为主的道路上迈进坚实一步。 需要强调的是，十年前我们在应对亚洲金融危机时，主要手段也是从房地产投资入手，收到了明显成效，使中国经济成功克服了亚洲金融危机的影响。如今，我们还是从增加房地产投资入手，但现在的背景与十年前有很大差异，因此选择途径也有很大不同。十年前，我国城市居民的住房制度改革还没真正启动，还是在计划经济体制遗留下来的高度福利化住房分配制度之下，只要打破制度约束，住房的需求立即释放出来，1998年后的10年经济发展历程也充分证明了住房制度改革对刺激房地产投资的重大意义。 但我们也应该看到，以市场化为主导的住房制度改革在刺激经济增长的同时，也带来了一些负面结果，经济失衡与住房制度改革之间就有密切的联系。住房制度改革之后，随着房价的不断飙升导致居民住房消费支出迅速增加，而企业及政府在房价及地价上涨过程中受益，结果是居民在总储蓄中的比重由1998年前的50以上下降到2007年的40以下，十年时间下降10个百分点。而政府及企业的储蓄在总储蓄中的比重则相应上升10个百分点。居民财富相对减少的结果一定是消费不足，中国经济越来越依靠外部需求，经济失衡由此而生。 显然，在住房改革十年后的今天，房价高企，老百姓早已囊中羞涩，如果再设法刺激商品房的价格与投资，我们将在经济失衡的道路上越走越远。此时政府通过财政适度参与住房分配还可以起到调节收入分配的作用，使居民的收入差距减小。因为房改之后，能够买商品房的人一般是高收入群体（起码是高于所在城市的平均水平），剩下的绝大部分是中等收入及以下群体，政府向这些群体提供低价位的经济适用房或廉租房，实际是给这些低收入者补贴。此举不仅有利于实现居者有其屋的目标，有利于实现构建和谐社会的伟大构想，而且有利于扩大内需，消除中国经济的失衡状况。 四、保障性住房对经济的拉动作用 2008年以来，国内外经济形势急转直下，对宏观经济平稳运行提出了诸多挑战。由美国次贷危机演化而来的全球金融危机放缓了各国经济增长步伐，减少了对国内需求，出口企业经营状况进一步恶化。这些不利因素相互叠加直接加大了中国经济下行风险。鉴于目前的国际形势，中国经济增长模式必须转型，即由出口拉动向内需拉动转变。经济增长只有真正实现由内需来拉动，才能实现“保增长”的宏观调控目标，才能保证中国经济可持续发展。 在国民经济占有重要地位的房地产调控作为一项重要产业政策被提了出来。据国家统计局公布的数据显示，中国房地产业增加值在GDP中占比达到5，而且房地产业联系着上下游多个行业，对经济的拉动作用举足轻重。虽然促进房地产业发展对国民经济平稳增长具有不可估量的作用，但中国房地产市场具有内在调整的要求。 经过前几年飞速发展，房价严重脱离了居民的可支配收入，其中存在一定的非理性因素。如果房地产市场不作一定调整，将会危及房贷业务占比较大的金融业安全，也不利于房地产业可持续发展。加大保障性住房建设力度也体现了本轮调控以消费性而非投资或投机性房地产推动整个行业的发展。由于房地产市场具有内在调整要求，如果以投资性房地产拉动经济增长，可能造成新一轮房地产泡沫，致使前期房地产调整功亏一篑。 为了平衡促进投资扩大消费和稳定房地产市场发展之间关系，国务院决定此轮房地产调控以扩大保障性住房为重点。每年3000亿元的住房保障投资，对建材、钢铁、建筑、装修、家电等上下游产业投资的拉动作用，估算约为6000亿元，并创造200万-300万个就业机会。 扩大保障性住房建设凸显了本届政府关注民生、以人为本的执政理念对保障性住房政策的推进和完善，同时也体现了对人权的保护保障性住房政策是对社会低收入人群住房保障权利的认同，有如对贫困人群的救济制度。一个充分尊重公民个体社会权利的政府，是值得信赖的。这一点，在经济下滑时期尤显得重要。只有值得信赖的政府，才能凝聚社会各阶层的力量，激发各方智慧，与民众携手共进，共克时艰。 五、发展保障性住房的困难 1地方政府财经压力大 按照目前设想，全国社保基金拿出两三千亿元，国家财政配套2000亿元，再加住房公积金及配套的银行贷款，组成万亿基金，用来加速保障性住房建设，将一举解决保障性住房经费不足的难题。保障性住房建设要实行公益原则。住房价格与各个城市中位以下的收入挂钩，肯定不能是暴利行业，而全国社保基金一直强调社保缺口大，如今出资为保障性住房买单，是否有实力应对，令人产生怀疑。 目前保障性住房资金各地政府是出大头地方财政将廉租住房保障资金纳入年度预算安排；住房公积金增值收益净收入要全部用于廉租住房建设；土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例“不得低于10”。因此，一些业内人士担心，地方政府没有那么大的财力独立完成一个城市每年10万套的保障性住房计划，就可能要借助市场房地产商和银行的力量，但这样也许会走上美国解决低收入人群住房问题的老路，把部分贷款风险放大。 2地方政府对保障性住房动力不足 未来该政策的落实存在很大的不确定性，真正落实情况可能大打折扣。由于该项政策将影响到当地政府土地财政收入以及房地产行业等众多利益主体，在落实和执行上内部缺乏动力，外部还有各种阻力。 从2005年以来，中央一再强调调整住房结构，完善住房保障制度，但在落实过程中没有有效调动地方政府的积极性，成效并不明显。2007年国务院24号文件明确规定，各级政府应该将至少10%的土地出让金用于保障性住房投资，但该文件已经出台一年多了，大多数城市都没有做到这一点。原因并不复杂，保障性住房投资不仅需要资金，而且需要白白拿出土地。 尤其需要关注的是，2009年的地方财政收入增长将放慢，土地出让收入也将比2007年大幅度减少，在此背景下地方政府对于保障性住房投资的积极性会更低。除非中央一直对地方政府保持政策高压，否则，经济形势趋好后，一些因素发生改变，该项政策到底在多大程度上开花结果具有很大不确定性。 六、促进保障性住房的健康发展 1鼓励地方政府购买存量商品住房 增加保障性住房的投资力度不利于商品房的销售，我们建议应该鼓励地方政府通过逆向拍卖的方式购买存量商品住房。所谓逆向拍卖是指政府给出一定区域房地产价格的指导价，让开发商参与竞拍，价低者卖给政府，政府将其用于保障用房，卖（或租）给中低收入群体。 在北京、上海等城市，现在已经建成的商品住房都是三年前买的土地，有较大的降价空间，在2007年底的价格基础上降价40%左右开发商并不会亏损。如果按照开发商成本价格逆向拍卖一部分商品住房，其价格与经济适用房相当接近，政府可以直接将这些房子作为经济适用房出售给符合条件的居民。此举可以缓解开发商的资金紧张局面，还可以减少政府建房的时间及人力成本。 2008年11月16日，河南省郑州市政府出台了一系列刺激房地产市场的举措，其中，有一项为“政府将买下部分空置商品房用于保障性住房”的政策。政府购买存量商品住房，其关键是操作程序上需要确保“公开、公平、公正”，防止暗箱操作。中国人民大学经济学院副教授沈久沄认为，郑州市的做法虽然一定程度上存在为房地产开发商“解套”的效果，但只要价格合理、用途明确、监管到位，应当可以成为政府获得社会保障性住房房源可选择的方式。 2完善保障性住房市场运行秩序 目前的经济适用房在运行过程中出现很多弊端