当代生态环境问题的政治影响及其应对.docx

2009年3月中州学刊mar2009第2期(总第170期)academic journal of zhongzhouno2【当代政治】当代生态环境问题的政治影响及其应对范俊玉(苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215021)摘要：当代人类面临着严重的生态环境问题。人类所处的生态环境系统和政治系统不是两个相互割裂的系统， 当代生态环境问题对政治有着多方面的重要影响，影响一国的政治稳定，影响公众的政治参与，并对国际政治有着 重要影响。针对这种影响，我国政府应积极应对。要在科学发展观的指导下加强生态环境治理，公正协调环境利 益冲突，畅通渠道促进公众环境政治参与，加强国际环境的合作与交流，以使我国的生态环境治理和政治发展取得 双进展。关键词：生态环境问题；政治影响；政治稳定；政治参与；国际政治中图分类号：13616文献标识码：a文章编号：1003-0751(2009)02oooi05工业社会以来，随着人类改造自然能力的日益 发展的过程中都可能面临政治不稳定的危机，但对 增强，人类面临的生态环境问题却日益严重。所谓 于许多发展中国家来说，情况可能更加严重。影响 生态环境问题，是指因自然变化和人类活动丽引起一国政治稳定的因素有许多，如经济的、历史的或文 的不利于人类和生物圈生存和发展的生态环境结构化的因素等，但随着当代生态环境问题的日益严重， 和状态的变化，包括自然灾害、生态破坏、环境污染、 生态环境对政治稳定的影响也正日益强化。 资源耗竭等。当代的生态环境问题主要是由人类自1生态环境问题对经济的发展有较大制约，会 身活动造成的。人生活在一定的社会中，人也身处影响一国的政治稳定 在一定的生态环境中，生态环境是人类生存和发展在一个国家的发展过程中，经济的发展无疑是 的自然前提和基础。人类所处的生态环境系统和政整个社会整体发展的基础，对政治稳定起着重要的 治系统不是两个相互割裂的系统，而是具有相互影影响作用。然而，经济的发展又是受环境资源制约 响的关系。生态环境问题对人类的社会生活有着多 的，如果没有可以持续利用的生态资源和平衡的生 重影响，其中就包括对政治的影响。态系统，经济的持续稳定健康发展是不可能的。研究表明，当一个国家处在经济高速增长过程中时，极一、生态环境问题对政治稳定的影响易导致政治的不稳定，而如果再加上环境的因素，危政治稳定是政治学理论的一个重要范畴，是当 机的程度可能更会加强。亨廷顿指出，在二战后的 代世界各国特别是发展中国家在现代化过程中特别 发展中国家，导致暴力冲突的原因不在于落后，而在 关注的问题。政治稳定体现在许多方面，主要包括 于现代化。他说：“产生政治秩序混乱的原因，不在 政权的稳定、政局的稳定、政府的稳定、政策的稳定 于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。 以及社会政治心理的稳定等。任何国家在追求政治 如果贫穷的国家出现动乱，那并非因为它们贫穷，两收稿日期：20081205 作者简介：范俊玉，女，苏州大学政治与公共管理学院副教授。万方数据中州学刊2009年第2期是因为它们想致富。”这些国家在历史上饱受了殖 的范围，而同其他的社会冲突相结合导致社会矛盾 民压迫和贫穷落后之苦，在国家独立后又面临着与 的总爆发，这样，政治体系就面临着更大规模的威 发达国家缩小差距的巨大压力，所以，民众对现代化 胁。当然，即使没有其他社会矛盾的介入，由于生态 普遍抱有较高的期望。然而，在经济的快速增长过 环境对人的生存和发展的极端重要性，当问题累积 程中，许多在早期现代化过程中陆续出现的问题，如 到严重程度而引致的环境冲突对政治稳定的影响也 贫富两极分化、失业增加、地区冲突、社会失范等都 是巨大的。在短期内几乎同时出现，这就容易引起民众的不满二、生态环境问题对政治参与的影响甚至怨恨，导致政治的不稳定。当然，这些在经济发展中的不稳定因素一定程度上还可以在继续发展中政治参与作为现代民主政治的核心，体现了一 加以控制和解决。但是，如果一国的经济发展由于 国的政治发展程度。诺曼尼和西德尼伏巴认 环境资源的减少或枯竭而停滞甚至全面崩溃，而政 为，政治参与指的是“平民或多或少以影响政府人 府在短期内又无能为力的话，那么，人们的高期望就 员的选择及(或)他们采取的行动为直接目的而进 将遭受严重的打击，政治也将处在最不稳定的时刻。 行的合法活动”。在对政治参与的界定中，不同学 目前，不少发展中国家由于粗放型的经济增长已使者对政治参与的主体、客体和途径的理解都有一些 得本国的某些资源即将面临枯竭，已从过去的能源 分歧。这里，本文把政治参与理解为是普通公民或 出口国变成了进口国，在发展中国家的内部或国家 公民团体试图影响政府的决策和政策实施过程的行 之间，由于争夺稀缺的环境资源而引致冲突甚至战 为。显然，在政治参与的途径上包含合法的和不合 争的情况已多有发生。1985年时任埃及外长的加 法的参与，但是在现代民主政治中，更多的还是指合 利就曾断言：“我们百分之百地依靠尼罗河。我们 法的非暴力活动。合法的政治参与途径，一般有政 这个地区下一场战争将是围绕尼罗河水域的战争， 治选举、政治结社、游行集会、政治接触等。 而不是围绕政治的战争。”这种情况即使发生在发 1生态环境问题关乎人们的环境权益能否实 达国家，政治上的不稳定也同样不可避免。 现，推动着公众环境政治参与的进展2。生态环境问题直接危害着人们的身体健康和在现代社会生活中，引致公民政治参与的因素 生存状况，也成为影响政治稳定的重要原因 多样，如社会经济发展、工业化和城市化、教育的普 随着经济的发展，人们的物质生活水平有了不及、传播的扩展以及政治精英和团体的组织和动员 同程度的提高，当生存的问题基本解决以后，人们必等。20世纪中叶以来，随着生态环境问题的日益凸 然对自己的生活质量产生更高的要求。而当生态环 显，各国公众掀起了声势浩大的环境政治参与活动。 境受到污染或破坏的时候，人们的生活质量势必要公众环境政治参与是指“生态环境问题作为一个新 下降，严重时甚至会影响生命的健康。因此，生态环 型政治议题导致的公众政治参与范围和形式的扩 境的污染或破坏势必会使人们产生强烈的不满情 展”。参与的公众主体既有公民个人，也有各种环 绪，当诉诸政府而政府又不能有效解决时，就非常容境非政府组织，更有各式政党，特别是在一些西方国易导致群体性事件的发生。当环境跨界污染时，会家成立的绿党。 引起不同地区的民众之间的冲突；当企业肆无忌惮当代生态环境问题关乎人们生存和发展的根本 地排污时，会引起民众与企业之间的冲突；而当政府利益，随着人们环境保护意识和环境权利意识的逐 对污染治理不作为或不能有效地对各方利益进行协步提高，无论是公民个体还是环境组织都希望能很 调时，也会引起民众与政府之间一定程度的冲突。好地解决严重的生态环境问题，以维护好、协调好特 在某些地区，由环境问题引发的冲突可能一开始规定群体、区域、国家乃至整个人类在生态环境领域的 模不是太大，人数也不是太多，但由于借助了网络、根本利益，这也是人们进行环境政治参与的根本原 手机等现代信息传播技术，局部地区的偶发事件有因。在政治生活中，人们进行政治参与的根本目的 可能会迅速产生放大效应，导致冲突规模的扩大和还是试图通过影响和推动政治决策和政策实施过程 程度的加深。这些由生态环境问题引发的冲突如果 以实现自身的某种利益要求。这种利益对人越重 被某些敌对势力利用的话，就可能会越出环境问题要，人们对它的追求就越迫切，由它引致的政治参与2万方数据当代生态环境问题的政治影响及其应对就越强烈。良好的生态环境是人们生存和发展的根 政治参与也可以对政府的政策实施过程加以影响和 本利益，这种利益既是公民个体的利益，也是一个国 监督。“公民的政治参与通过选举、罢免公职人员， 家或全球的公共利益。虽然人们的环境利益在不同 通过意见表达和舆论监督活动，或者通过直接介入 层面上既有利益一致之处，又有利益冲突之处，但都 管理过程等，来制约政府的政治管理活动，从而保障 会引起人们的环境政治参与。“生态环境问题是特 政治管理的廉洁与效能，同时促进民主的制度化建 殊的政治问题，一方面，它反映了政治利益的差别 设。”在政府的环境政策执行过程中，公众通过积 (如阶级、集团对自然资源的控制)，具有明显的阶 极参与，可以及时地发现问题，向政府表明态度并施 级性；另一方面，环境作为公共物品，其影响并不以 加影响，使政策得以不断调整和优化。并且，公众的 阶级来划界，是普遍的；再者，环境退化的结果可能 参与还能对政府的政策执行过程进行监督，给政府 是全人类的共同毁灭。在这三方面因素的交互作用 的工作造成压力，仿止在生态环境利益上的政治腐 下，使得人们就生态环境问题进行政治参与的主动 败问题出现。性有较大提高，这是生态环境问题促进政治参与提三、生态环境问题对国际政治的影响高的一个重要原因。”当然，历史上并不是任何阶段的人们都意识到这一点，但随着生态环境问题的当代生态环境问题除了对国内政治的影响外， 日益严重，以及环境宣传、教育、动员工作的深入，人有些问题还越出了一国政治的范围，指向了国际政 们的环境保护意识和环境权利意识不断提高，对环 治领域。国际政治是国家之间、国际组织之间和其 境质量的要求也越来越高，这就推动了当代各国公他政治行为主体之间的政治关系的总和。国际政治 众环境政治参与的进展。 发生于国际社会的多个行为主体之间，国际政治的 2生态环境治理中政府有效作用的发挥客观上 本质内容是国际社会多个行为主体之间的政治关 需要公众的环境政治参与 系，这种政治关系有利益关系j力量对比关系和相互 公众的环境政治参与也是促进政府环境决策的作用的关系。当代国际政治的行为主体呈现出多 科学化、公开化和民主化，影响和监督政策实施的需 元化的趋势，有主权国家、国际组织和跨国公司等。 要。生态环境作为公共物品，市场在环境资源的配 当代生态环境问题对国际政治的影响主要表现在对置中存在着失灵现象，这就需要政府运用公共权力 国家主权、国家安全方面。 在环境治理过程中发挥作用，而且，为国家及其民众1生态环境问题对国家主权形成了冲击 维护好良好的生态环境也是政府应尽的职责和义 主权是民族国家的最重要属性，是国家区别于 务。在现实的环境治理过程中，政府虽然也发挥了 其他社会和政治组织的主要标志。“主权”的概念 公众无法取代的重要作用，但也存在着种种失灵的 最早是由法国政治学家让布丹提出来的，意指国 情况。在这样酶情况下，为了给政府行为纠偏，就需 家管制其公民和臣民的不受法律约束的最高权力。 要广泛的公众政治参与。首先，公众的环境政治参 主权与环境的结合就构成了一个国家的环境主权， 与最重要的功能就是可以影响和推动政府的正确决 在1972年的人类环境宣言和1992年的里约宣 策。在一个国家特别是发展中国家的政治决策中， 言中都确认了这一重要原则。国家环境主权原则 由于受多种因素的影响，如传统发展观和政绩观、相是指：“根据联合国宪章和国际法原则，各国拥有 关利益集团的游说、决策者的能力和喜好、政府自身 按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的的利益考虑等因素的影响，各级政府在移蝶过程中 主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制经常会发生偏差，导致环境问题的恶化，损害公众的 下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外 环境利益。公众是生态环境最大的利益相关人，公 地区的环境的责任。”然而，在全球生态环境问题 众也最贴近最了解周围的生态环境，如果在政府的 日益严重时，客观上需要各自为政的民族国家加强 决策过程中引入公众的参与，政府的环境决策就能 国际合作，强化各种环境治理的国际机制，这就对传 做到科学化、公开化和民主化，真正地合乎民意。这 统的国家主权原则形成了巨大冲击。在环境问题的 既有利于得到公众的认同和支持，也有利于协调解 解决上，传统的国家主权观el益显示出其作用的局 决不同利益方的环境利益冲突。r其次，公众的环境 限性，甚至很多环境问题就是主权国家在强调绝对3万方数据中州学刊2009年第2期主权的借口下造成的，并且，当面对全球性的相互关家的不安全。 联、影响的生态环境系统时，也没有一个国家能要求四、当代生态环境问题的多重政治影响主权。因此，为了解决全球生态环境问题，传统的国需要我国政府积极应对家主权的绝对性必须让位于主权的相对性，国家环境主权不仅意味着权利，而且意味着义务。随着越 当代生态环境问题已成为整个人类面临的全球 来越多的国际组织参与到环境事务的管理中并日益性问题。在我国，生态环境问题也日益凸显，对我国 发挥重要作用，越来越多的国际环境合作机制建立社会生活的各方面都产生了深远的影响，其中就包 并不断加强，各国必须让渡出部分环境主权，积极参括对政治的影响，这就需要我们对其进行积极应对。 与国际合作，遵守国际环境条约，履行环境义务，共就生态环境问题对我国的政治影响而言，我国政府 同致力于全球生态环境问题的尽快解决。当然，生 可以主要从以下几方面着手加以应对。 态环境问题对国家主权的弱化并不意味着国家主权 1坚持科学发展观，加强生态环境治理 的丧失或被侵犯，国家依然是国际社会最重要的行改革开放以来，我国虽然取得了举世瞩目的成 为主体，依然拥有着对内的最高统治权和对外的独绩，但也付出了沉重的环境代价。因此，我们必须坚 立自主性，所变化的只是国家的部分权力受到了限持科学发展观，走可持续发展道路，将生态环境问题 制。上升到国家政治的层面加以解决。政府在制定国民2生态环境问题冲击了传统的国家安全观，环经济和社会发展计划时，要将环境保护纳入其中，实 境安全作为一种新的国家安全纳入了各国的视野行科学的战略决策和规划，使环境保护和经济发展 安全，就是客观上不存在威胁，主观上不存在恐从宏观上得到协调。为了有效地治理环境，政府需 惧。在传统的国家安全观中，政治安全和军事安全建立健全生态环境治理的各项制度和政策，如环境 是重心所在，这也是由主权国家以及国际体系的无 影响评价制度、排污权交易制度等。由于生态环境 政府状态所决定的。然而，当代全球生态环境问题 的许多问题都与政府有关，因此在制度建设上，政府 的凸显却对传统的国家安全观造成了冲击，环境安 要特别注意健全针对自身的制度。环境行政主管部 全作为一种新的国家安全纳入了各国的视野。对环 门要建立有效的监管体系，依法监督对生态环境造 境安全的理解可包括两个方面：环境安全是免于因成影响的各种社会经济活动，严厉查处环境违法行 环境恶化而造成的对人类生存的威胁，以及免于因为和案件。要大力推动产业结构的优化升级，形成 环境争端或冲突而形成的人类群际关系上的威一个有利于资源节约和环境保护的产业体系。政府 胁。凹因环境恶化对一个国家造成的威胁，可能比来只有坚持以科学发展观为指导，解决种种生态环境 自国外的军事、政治上的威胁更严重、更普遍、更长问题，才能从根本上杜绝其对国家政治系统的不利久，且在爆发之前往往令人难以察觉，而一旦灾难形影响。-。成又难以逆转。所以，环境安全构成了国家安全的2加强环境利益协调，保证环境公平 重要组成部分。为了维护国家的环境安全，世界上 在发展中国家，社会利益分配不均、社会不公正 大多数国家都积极进行环境外交，围绕环境问题的是影响政治稳定的重要因素，表现在环境领域就是 环境合作和斗争已成为外交领域的重要内容。“环环境不公平现象。尽管从整体和长远来看，生态环 境安全可以大致分为三个层次：国家安全、人类安全境状况的恶化会使一定社会的每一个成员都蒙受损 和世界环境安全。其中既包括可能引发对抗、冲突 害，但从现实情况可以看出，在享受环境权益和承担 甚至战争等传统安全观所关注的问题，也包括非对环境责任方面，还是存在着有些人受益、有些人受损 抗、非零和、人类共存共荣等非传统安全观的内 的情况。我国的环境不公平主要表现在：在城乡之 容。”由于生态环境资源的有限性和日渐稀缺，不间，我国的污染防治投资几乎全部投在工业和城市， 少国家为了争夺资源冲突不断，有时甚至不惜挑起农村的环保设施几乎为零，污染严重；在地区之间， 战争。此外，还有因为跨国界的污染以及环境难民 我国的西部地区不断将资源输往发达地区，但发达 问题引起的国家之间的冲突。当然，这些冲突和战 地区却没有给予其足够的补偿；在阶层之间，富裕人 争不仅不能真正解决生态环境问题，反而会加重国群和贫困人群在人均资源消耗量和污染物的排放上4万方数据当代生态环境问题的政治影响及其应对也有多寡之分。在这种环境不公平的状况下，就可 切实维护好国家的主权，也要承认主权的相对性，积 能会造成涉及环境方面的矛盾和冲突。我国是社会 极参与国际环境合作。在维护国家根本利益的前提 主义国家，保证公正性是其优越性的最重要表现。下，我们要积极参与国际环境公约和有关贸易与环 为此，各级政府应从人民群众的根本利益出发，深化境的协商与谈判，履行相应的国际环保义务，为解决 社会分配制度改革，缩小贫富差距，对环境利益冲突 全球生态环境问题作出贡献。我们还要积极引进国 加以有效的协调，保证环境公平，防止影响政治稳定 外的资金、先进环保技术与管理经验，提高国内环保 的环境事件的发生。 的技术、装备和管理水平，促进国内环境保护的跨越 3积极畅通渠道，促进公众环境政治参与式发展。在合理引进国外的可利用再生资源和物种 与西方国家相比，我国公众的环境政治参与的 资源的同时，又要严格防范污染转入、废物非法进 程度还比较低，但也呈现出逐步提高的趋势。政府 口、有害外来物种入侵和遗传资源流失，建立环境风 不仅要注意发挥自身的主导性作用，更要注意创造 险评估机制和进口货物的有害物质监控体系，以保机制发挥最广大人民群众在环境治理中的积极参与障国家的环境安全。 作用。“环保不是政治最敏感的领域，但涉及政治、 经济、文化等各个方面，涉及社会的各个阶层，各种注释利益主体。环保领域内的公众参与，是推进社会主美塞缪尔p亨廷顿：变化社会中的政治秩序，王冠华等译，生活读书新知三联书店，1989年，第38页。美诺曼义民主的最佳切人点。”凹公众有了更多的制度性的