公路养护工作的管理模式

公路养护工作的管理模式公路事业虽然是公益事业，但其管理手段应适用市场经济的规律，以谋求公路资金的最大效益。公路规划，设计，施工已经按市场经济规律不断得到规范其行为，取得了有目共睹的成绩。作为公路养护工作中的大、中修工程、专项工程也应该用市场经济的规律来运行管理，因为它们是可计量的单项产品，通过招、投标制，工程监理制等可以降低造价，保证质量。公路养护则需要认真研究。公路养护作为一个专业，既有严格的技术规范的要求，也有工作的时效性，但养护工作业务量变化大，工作内容重复繁杂，且地理环境，气候差异较大，特别是在大多数公路还谈不上等级化的时候，工作最的确定测算也有很大难度，要精确计量根本不可能的。或者说为确定工作量计算工作成本太大。另外公路经常受到自然灾害以及其它外界的影响和破坏，就化大，动态不易控制。如果将它推向市场作为公司经营，那么养护单位将变成以盈利为目的的经营实体，如果体制改革到这一步，就必须形成“养、收”一体化，把养路费的征缴权维持目前状况或下放于公路养护部门，这与即将出台的“费改税”政策是不相容的。因此，不收费的公路养护单位不具备推向市场的前提条件，它只能停留在社会公益性事业单位性质上。事实上，私有化、市场化程度相当高的西方国家也一直肥公路养护这个行业列为社会公益性的事业单位。再从降低养护成本角度来分析，如果成立养护公司，除了管理机构需要一批专业技术人员进行检查、监督、养护公司内部不需要一批技术人员进行内部的生产管理，办理公路管理机构的结算，这无论如何计算，最终还是增大养护成本。当然，成立养护公司，还存在缴税的问题，营业税，固定资产投资方向调节税，所得税等税额应如数缴纳。作为公路养护工作采用计划经济模式，利用集中的职能性组织结构来管理干线公路，养护成本相对低一些。采用何种体制，关键是看管理成本，看经济效益。正因为如此，邓小平同志说：“社会主义也有市场，资本主义也有计划”。公路养护管理体制改革的任务公路养护管理采用计划经济模式，但必须克服存在有主要弊端：一是政企分开，事企不分，大锅饭思想比较严重；二是干部职工竞争意识不强，忧患意识淡薄；三是机构重叠，职能较差，存在多头管事，多头都不管的问题；四是人员富余，队伍庞大；五是养护经费缺口大，尤其是如水毁专项投资到位率太低。导致“小病不治，酿成大病”。如果克服上述弊端，必须引入企业化管理，运用市场经济的规律，强化经浊核算意识，节约、有效地使用公路资金。公路养护管理体制改革首先是事企分开，将公路管理机构附属的生产性单位分离出去，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，进入市场。对公路养护这一块，改革的重点是全面直入人事、劳动工资分配、用工制度三项制度改革，完成按企业的制度执行，干部能上能下，择优聘用；工人公平竞争，择优上岗；分配上将工资与养护工程的数量、质量挂钩，按劳计酬；建立择优聘用的用人制度，奖勤罚懒的分配机制。在公路养护管理上，改革的重点是公路资金管理和保证专款专用，不能出现亏路的现象；同时加快医疗保险步伐，尽快缓解劳动保险费严重超支的现状；推行养护工程费制度，目前还没有较成熟的经验，在这一方面，需要我们加强研究，加快改革步伐，探索一条发挥公路资金最大效益的新路子。一要进一步统一思想，提高认识。改革公路管理体制和运行机制，这是促进我省公路事业持续、健康发展的必由之路，是势在必行的改革。张德江书记在省第十一次党代会上指出“改革开放是我省经济保持生机和活力的不竭动力。以开放促改革，进一步增强相对领先的体制机制优势，是新形势下我省经济体制改革的重要任务。”要求“全面推进改革开放，增创体制新优势”，“注重抢抓机遇，在变化中捕捉机遇，在困难中寻求机遇，在发展中创造机遇，先人一步，乘势而上，能快则快”，要“加快行政管理体制、管理方式的改革和创新，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。 改革的意义和改革的必然性是显而易见的。关键是全省各级交通主管部门的领导一定要转变观念，坚定改革的信心和决心，排除阻力，克服困难，克服等待观望心理，加快改革进程。当然，改革是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，改革也必定会牵涉到公路管理体制、人事制度、资金管理方式等各个方面，牵涉到干部职工的切身利益，因此要积极稳妥推进改革，做好各项工作。但决不能退缩逃避。等待观望，不仅等不到出路，反而会贻误时机。改革确实会有很大的难度，作为管理部门，只有早改革早精简，才能早显活力；作为养护企业，只有早进市场，才能早占主动。早改早主动，早改早得益。在处理改革中的实际问题时，要把改企业同买断区分、把改企后老人与新人分开。宁波和衢州、仙居等地工作比较主动，领导重视，部门积极，工作取得了实质性进展，他们也自然尝到了改革的甜头。 二要锁定既定目标，消除顾虑推进改革，加快改革步伐。改革的既定目标是：事业和企业分开、管理和生产分开。面上并不要求同时置换职工身份。衢州、台州的仙居、舟山的嵊泗已经这样做了。金华说很简单，我看就先简单实施吧，但这不是挂一块牌子，核定人数不满编。要坚定不移地坚持下去，直至取得成果。我们在调研中了解到有的地方存在“三怕”：怕合并后会相互挤占、削弱各自的养护职能；怕分开后，会降低公路管理机构的筹资能力；怕公开招投标后，养护市场被外系统占领了。在这一点上，我们要明确机构只有一个，但内部工作可以各有侧重；事企分开后，公路管理机构对企业是控股关系，要以产权为纽带，通过资金的管理来获取相应的权益；养护生产的招投标势在必行，当然我们可以通过在内部、在一定的范围内先进行招投标试点工作，以取得一些经验，在市场逐步开放的同时，也使得我们的养护生产企业逐渐发展壮大，提高竞争能力。要从实际出发，解除一切后顾之忧，扫除一切障碍，轻装上阵，加快改革步伐。 三要加强领导，切实推进改革进程。当前，之所以各地改革的进程不一，且发展很不平衡，无须讳言，一个重要的原因就是领导的重视程度不一。毛泽东说过，“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”这句话对于我们正在实施的公路管理体制改革完全适用。我们不能说领导是万能的，但对于公路管理体制这样一个情况复杂、难度较大的改革，没有领导的重视却是万万不能的。正因为这场改革有一定的难度，就更要求我们各级领导要站在改革前沿阵地上，认真履行好领导职责。我这里说的领导不仅是公路部门的领导，更是各级交通行政主管部门的领导，包括在座的各位交通局长。各市、县交通局长要及早适应改革的形势，从为公路事业持续健康发展这一大局出发，切实将这场改革实施好、领导好，尽快突破影响公路事业发展的体制性障碍和运行机制上的弊端，推行体制创新和制度创新，促进公路事业的持续健康发展。加强领导，首先要摸清家底，弄清情况，做到心中有数。这个“数”很重要，既有改革的总体方向、目标，又有改革的实施方案和措施。其次要针对问题，在做好调查研究的基础上，要有具体的、可操作的处理意见；同时要紧紧依靠地方党委、政府，要积极向他们汇报，主动与有关部门沟通，争取支持和帮助；还要认真细致地做好广大干部、群众的发动和教育工作，要让他们真正意识到这项改革不是坏事，是件利国利己的好事，自觉地投身改革。 总之，各级交通主管部门一定要统一思想认识，加强对改革工作的领导。要根据全省公路管理体制和运行机制改革的总体安排，在当地党委、政府的领导下，结合自身实际，加快制订出切实可行的改革方案和计划，尽快付诸实施，确保改革工作按期完成。厅各处室和省公路局要加强研究指导，支持各地的工作。 改革是时代发展的主题，是促进社会进步和事业发展的永恒动力，是市场经济的必然规律，是激发公路系统内部潜力、促进公路事业发展的内在要求。改革只有起点，没有终点，是一项长期的任务，就我们当前的形势来讲，改革的必要性突出体现在四个方面：第一，改革是顺应时代发展的需要，是大势所趋。一是适应WTO规则的需要。去年底，我国正式加入世界贸易组织。世贸组织规则明确，政府部门对于国内外的企业必须给予公正、公平、非歧视的同样对待，违反这一规则，将会受到来自国际和国内诉讼，并承担相应损失和赔偿。公路建设、养护和经营领域，按我国政府的承诺，将逐步对国外企业开放，在目前的保护期内，中央政府的政策是首先对内开放，毫无疑问，今后公路建设、养护、经营不能搞行业垄断、地方保护了，公路管理机构作为法律授权的行政管理型事业单位，加快改革，转变职能势在必行。二是应对费改税的需要。根据现行政策，公路部门对公路养护经费一直实行的是自收自支自用的封闭管理模式，其特点是自成体系，计划经济色彩浓厚，养护生产队伍庞大。公路法在99年修订时明确规定，国家将采用依法征税的办法筹集公路养护资金，也就是“费改税”。费改税带来的直接影响是经费支出渠道的变化，深层次的影响是公路管理体制的根本性变化。在现有模式下，公路部门编制养护经费支出计划的原则是“一要吃饭，二要养护，三要建设”，解决现有人员的吃饭问题是放在第一位的。费改税以后，各级政府考虑问题的出发点将不再是公路部门的利益，不是考虑公路人怎么吃饭的问题，其关注的重点是如何提高养护财政资金使用效率的问题。要提高资金的使用效率，养护市场化成为必然选择，而事企分离也就成了养护市场化的必然要求分离后的公路管理机构成为市场监管的主体，养护工程企业成为市场主体，公路部门的管理模式将由现在的全封闭逐渐走向全面开放，这是一个无法逆转的趋势。今年初，国家有关部委负责人再次提出费改税的时机已经成熟，表明费改税已是呼之欲出，为期不远了。公路部门必须增强紧迫感，抓住机遇，加快改革。三是顺应全国事业单位机构改革形势的需要。6月19日，新华社播出了一条消息，在各级党政机关机构改革基本结束后，全国事业单位的机构改革也将启动，今年下半年先选择几个中央部门和省市进行试点；各省、自治区、直辖市也将从今年第三季度开始选择几个省直部门和地、市进行试点，待取得经验后，明年全面展开。由此可见，事业单位改革不是全省交通系统和南通市一时“心血来潮”的举动，而是全国继党政机关机构改革之后的又一项全国性的重大改革，是大势所趋，公路系统只能顺应时代的潮流，加大改革步伐，争取早改早主动，早改早得益。公路养护体制的改革势在必行公路作为国民经济赖以发展的基础设施，在经济发展和社会进步中起着重要的推动作用。公路养护，是维护路况质量、维护公路畅通的关键环节，因此做好公路养护工作意义非常重大。我盟的公路养护工作经过努力取得了较大的进步，但仍然难以适应新的形势和任务的需要，公路养护体制改革势在必行。 其一，改革公路养护体制，是打破旧的管理体制束缚的现实选择。我盟现在公路养护的基本特点是人多、面广、线长。但是，计划经济时期形成的养护管理体制严重制约了公路事业的发展，公路养护系统大锅饭、铁饭碗、高投入、低产出的现象十分严重，造成养成护部门缺乏生机和活力，职工积极性受到压抑，劳动生产率低下，发展后劲不足。要加快公路事业的发展，就必须对旧的管理方式和管理体制进行大刀阔斧的改革。其二，改革公路养护体制，是适应社会主义市场经济的客观需要。社会主义市场经济体制的确立，要求经济和社会发展方方面面都要按照市场经济的规律来运作。公路养护体制的改革，也应该按照社会主义市场经济的要求，逐步走向市场化。即，把公路养护变成为社会经济生活中一个生产经营项目，并按照市场经济的基本原则和经济规律来办事，把公路养护部门逐步培养成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、独立核算的公路养护法人实体和市场竞争主体。 其三，改革公路养护体制，是实现公路养护市场化的必由之路。由于历史形成的计划经营管理模式，造成基层公路养护的依赖性、脆弱性和被动性，难以适应市场经济大潮的冲击。因