（法学专业论文）食品安全法律制度的分析与思考.pdf

摘，要 食品安全是人类生命得以延续生存的保证，是保护人类健康的基础组成，更是一个 国家经济和社会稳定的前提。 在现阶段，我国食品安全领域存在许多问题。比如：现有的法律和法规的不完善， 惩罚力度不够，监管制度有结构性缺陷，食品安全标准体系不完整等等。虽然有食品 安全法的规定，但仅靠法律法规无法解决食品质量安全领域的所有问题。我们需要构 建以食品安全法为核心的食品安全法律体系来应对不断出现的食品安全事件，同时增加 对犯罪行为的处罚力度，提高惩罚的实际效率，并探索更加有效的食品安全监管方法， 通过不断改善食品安全体系和制度建设的方法，来实现缩小与国际标准之间的差距。 本文试图从食品安全法律制度的角度出发，针对我国的食品安全问题进行深入探讨 和分析，力求为我国食品安全法律规制提出完善性建议。利用经济学、社会学、法学理 论对食品安全法律规制进行分析，并在此基础上找出在食品安全法律规制在立法、监管 机构和制度的规制重点。 第一部分，通过对近年来我国食品安全领域出现的诸多问题来分析现阶段研究食品 安全法律制度的现实意义和研究价值。 第二部分，我国食品安全的法律制度概述。分析我国食品安全的法律现状，分析食 品安全在立法和监管上的缺陷。 第三部分，国外食品安全法律制度的经验以及对我国相关法律的启示。 第四部分，分别从立法和监管层面阐述完善我国食品安全法律的相关建议。随着我 国国民经济和人民生活水平的提高，人们对食品安全的要求也日趋明 显。如今全球各国共同关注着食品安全问题。食品安全与人类社会的生存和发展息息相 关。可以说，食品工业的发展和经济竞争力的提高取决于食品安全问题的有效规制。因 此，只有不断更新施政理念，大力加强国际合作，才能更好地协调解决食品安全这个人 类共同关心的话题。 食品安全问题是个复杂的问题，需要的不仅仅是静态的全程立法和监管，更在于食 品安全规制过程中对立法的动态完善和监管模式的多样化。我国食品安全的法律法规应 当尽早实现与国际水平接轨，切实提高我国国内食品安全的法律规制水平。 关键词：食品；食品安全；法律规制；完善 a b s t r a c t h u m a nl i f ec a nb eac o n t i n u a t i o no ft h e p r o t e c t i o no fh u m a nh e a l t h as a f ea n dh e a l t h y a n ds o c i a ls t a b i l i t yi nf o o ds a f e t y g u a r a n t e eo fs u r v i v a la st h eb a s i sf o rt h e f o o d t h ep r e m i s eo fac o u n t r y se c o n o m i c a tt h i ss t a g e ，f r o mt h el e g a ls e n s eo ft h ea n a l y s i s ，t h ef o l l o w i n gp e r f o r m a n c es h o w s m a n yo ft h ep r o b l e m so fc h i n a sf o o ds a f e t y s u c ha si m p e r f e c t i o n si nt h ee x i s t i n gl a w sa n d r e g u l a t i o n s ，t h ep u n i s h m e n ti sn o te n o u g hs t r u c t u r a ld e f e c t si nt h er e g u l a t o r ys y s t e m ，f o o d s a f e t ys t a n d a r d ss y s t e mi si n c o m p l e t e a l t h o u g ht h ep r o v i s i o n so ft h ef o o ds a f e t ya c t ，t h e l a w sa n dr e g u l a t i o n sa l o n ec a nn o ts o l v ea l lt h ep r o b l e m si nt h ef i e l do ff o o dq u a l i t ya n d s a f e t y p u n i s h m e n tw en e e dt ob u i l df o o ds a f e t y ，f o o ds a f e t yl a wa st h ec o r el e g a ls y s t e mt o d e a lw i t he m e r g i n gf o o ds a f e t yi n c i d e n t s ，w h i l ei n c r e a s i n gt h ep e n a l t i e sf o rc r i m i n a lb e h a v i o r ， i n c r e a s ee f f i c i e n c y , a n dt oe x p l o r en e wf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ya p p r o a c h ，b yc o n t i n u o u s l y m e t h o d st oi m p r o v ef o o ds a f e t ys y s t e ma n di n s t i t u t i o nb u i l d i n g ，t on a r r o wt h eg a pb e t w e e n i n t e m a t i o n a ls t a n d a r d s v i e wo ft h ef o o ds a f e t yp o i n to fv i e w ，t h ea u t h o ra t t e m p t st oi n - d e p t hd i s c u s s i o na n d a n a l y s i so ft h el e g a ls y s t e mo fc h i n a sf o o ds a f e t y ，a n ds t r i v et op u tf o r w a r dt oi m p r o v et h e l a w sa n dr e g u l a t i o n sr e l a t e dt of o o ds a f e t yr e c o m m e n d a t i o n s i nt h i sp a p e r ，e c o n o m i c s ， s o c i o l o g y ，l e g a lt h e o r y ，l a w sa n dr e g u l a t i o n s ，f o o ds a f e t ya n a l y s i s ，t od e t e r m i n ei nt h e r e g u l a t i o no ff o o ds a f e t yl e g i s l a t i o n ，r e g u l a t o r yb o d i e sa n ds y s t e m s ，a n do nt h i sb a s i s ， f o c u s i n go nl e g a lr e g u l a t i o n t h ef i r s tp a r to ft h em a n yp r o b l e m si nt h ef i e l do f f o o ds a f e t yi nc h i n ai nr e c e n ty e a r sa s t h es t a r t i n gp o i n to fa n a l y s i sa tt h i ss t a g eo fr e s e a r c ha n df o o ds a f e t yl e g a ls y s t e mo fp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c ea n dr e s e a r c hv a l u e t h es e c o n dp a r to ft h ea n a l y s i so ft h el e g a ls t a t u so fc h i e a sf o o ds a f e t ya n df o o ds a f e t y l a w so nt h el e g i s l a t i v ea n dr e g u l a t o r yd e f i c i e n c i e s t h et 1 1 i r dp a r t a n a l y z ea n dl e m nf r o mf o r e i g nf o o ds a f e t ye x p e r i e n c ei nt h el e g a ls y s t e m a n dt h ee n l i g h t e n m e n t p a r ti v ，r e s p e c t i v e l y ，f r o mt h el e g i s l a t i v ea n dr e g u l a t o r yl e v e lt o e l a b o r a t er e l e v a n tr e c o m m e n d a t i o n st oi m p r o v ec h i n a sf o o ds a f e t yl a w s t h el a s tp a r t ，f r o mt h el e g i s l a t i v ea n dr e g u l a t o r yl e v e lo nt h er e l e v a n tr e c o m m e n d a t i o n s t oi m p r o v ec h i n a sf o o ds a f e t yl a w s w i t ht h ei m p r o v e m e n to fo u rn a t i o n a le c o n o m ya n dp e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d s ，f o o d s a f e t yr e q u i r e m e n t sa r eb e c o m i n gi n c r e a s i n g l yo b v i o u s t o d a y ，c o u n t r i e sa r o u n dt h ew o r l do f c o m m o nc o n c e r nw i t hf o o ds a f e t yp r o b l e m s c l o s e l yr e l a t e dt of o o ds a f e t ya n ds u r v i v a la n d i i d e v e l o p m e n to fh u m a ns o c i e t y i tc a nb es a i dt h a tt h ed e v e l o p m e n to ff o o di n d u s t r ya n dt h e i m p r o v e m e n to fe c o n o m icc o m p e t i t i v e n e s sd e p e n d so nt h ee f f e c t i v er e g u l a t i o no ff o o ds a f e t y i s s u e s t h e r e f o r e ，o n l yu p d a t et h ec o n c e p to fg o v e r n a n c e ，i n t e n s i f yi n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n i no r d e rt ob e t t e rc o o r d i n a t i o nt oa d d r e s sf o o ds a f e t yi s s u e so fc o m m o nc o n c e r no fm a n k i n d t h et h e s i st r i e st om a k ea l ls t u d yo ft h ep r o b l e mo fc h i n a sf o o ds a f e t yf r o mt h ep o i n to f v i e wo fl e g a lr e g u l a t i o n ，a n dm a k er e c o m m e n d a t i o n sf o ri m p r o v el e g a lr e g u l a t i o no ff o o d s a f e t y t h ep r o b l e mo ff o o ds a f e t yi sv e r yc o m p l e x ，a n dt h er e s o l v e n t sa r en o to n l ys t a t i c l e g i s l a t i o na n ds u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o ni n t h ew h o l ep r o c e s s ，b u ta l s o t h ed y n a m i c i m p r o v i n gi nt h el e g i s l a t i o na n dt h em u l t i f o r mp a t t e r no f “s u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o n w e l o o kf o r w a r dt ot h el e v e lo fc h i n a sf o o ds a f e t ys y s t e ma t t a c ht ot h ei n t e r n a t i o n a ls t a n d a r d so f l e g a lr e g u l a t i o n ，t os h o r t e nt h eg a pw i t ht h ea d v a n c e dc o u n t r i e s ，t oi m p r o v et h es t a n d a r d so f t h e l e g a lr e g u l a t i o no ff o o ds a f e t y , t ot r u l yp r o t e c tt h eh e a l t ho fr e s i d e n t s ，t op r o m o t el i v i n g s t a n d a r d s ，a n dt oa c h i e v ec o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y k y ew o r d s ：f o o d ；f o o ds a f e t y ；l e g a lr e g u l a t i o no ff o o ds a f e t y ；i m p r o v e i i i 辽宁师范大学研究生学位论文 引言 一、简述研究食品安全法律制度的基本意义 所谓民以食为天，食以安为先。食品是我们人类生存和发展所必需的最基本物质基 础。在如今已经基本解决人民群众温饱问题的中国，食品安全问题日趋凸显。随着经济 的不断发展，食品安全问题已经不仅仅是偶然的食品安全事故，它已经演变成一个从属 于社会公共安全的社会问题。面对越来越多的食品安全问题，我们不得不认真分析和审 视这个关系民生的大问题。近年来，我国食品安全问题的发生接连不断，辽宁海城出现 的有毒学生奶，浙江金华的有毒火腿，山东德州出现的有毒扒鸡，还有湖南湘潭的毒腊 肉，河南安阳的毒腐竹，安徽阜阳的毒奶粉，更有问题频出的蒙牛牛奶，双汇火腿肠这 种大企业出现的食品安全问题等等。这些问题的出现使消费者产生了恐慌心理，谈“食 色变。食品安全问题已经成为当今各国政府、消费者和科技界广为关注的焦点问题之一。 食品安全问题已经不再是一个简单的饮食安全问题，它正在渐渐发展成为一个社会问 题、一个政治问题。“有人甚至已将食品安全列为继人口、资源和环境之后的第四大社 会问题”。 食品安全在影响消费者健康的同时，还对食品进出口贸易、国家声誉，乃至社会安 定有着深远影响。刚刚结束的第十一届全国人民代表大会第五次会议和政协第十一届全 国委员会第五次会议，食品安全问题再次成为代表和委员们关注的热点。许多代表委员 对此发表意见和建议，并提出了相关议案和提案。例如全国政协委员、湖北省工商局副 局长郭跃进建议建立食品安全信息发布制度。这些呼声反映了社会各界对食品安全的高 度关注。可见，研究食品安全问题，对于保障公众的身体健康和生命安全、对于保证社 会政治的稳定、对于保持经济的协调发展以及和谐社会的最终建立都具有深远的现实意 义。 首先，保护食品安全为人民生命和健康提供基本保障。如果不能有效控制食品安全 问题，人民的生命健康就得不到切实的保障，这将会强烈地冲击着人们的生存和社会的 发展。我们知道，生命权和健康权作为最基本的人权，是人们享有其他各项权利的前提 和基础，人如果没有生命，就不能够称之为人，如果缺乏健康，人的存在也将失去应有 之义。因此，无论是作为管理者的政府，还是作为普通消费者中的一员对生命和健康都 给予着最大限度的关注。可以说安全营养的食品为人们的生命与健康提供了最基本的保 障，缺乏安全的食品对人们的生命与健康将会造成严重的危害。 国任波：从海城豆奶中毒事件看我国食品安全问题，载自雅虎网： h t t p ：a r c h i v e c a n e w s y a h o o c o r n n e w s 0 3 0 6 0 9 8 3 l n e v 6 h t m l 。 l 辽宁师范大学研究生学位论文 近年来，在欧洲发生的“疯牛病事件”、“二恶英事件”，以及在我国发生的“瘦 肉精事件”、“三聚氰胺事件、“奶粉事件”等都清楚地表明食品安全问题已经严重 波及到广大人民群众的生命安全与健康，同时也给国家和政府现行的食安全政策带来了 一系列的冲击。考虑到我国人口密集、人口众多，再加上长期的传统饮食习惯等特点， 食品安全问题更成为各项事业的重中之重。我们必须运用科技和法制的手段对危害食品 安全的因素实施有效监督和控制，为人民群众的生命和健康权的实现保驾护航。 其次，食品安全的有效实现有利于促进社会主义市场经济秩序的构建与发展。当前， 我国的社会主义市场经济正处在蓬勃发展时期。我们都知道，作为市场经济中的核心因 素的诚实信用和公平、公正，在食品行业同样也是核心因素。现阶段由于危险、不卫生、 不规范等因素而导致的不安全食品的广泛存在，对我国的整个食品流通市场和食品行业 造成了严重的影响，阻碍了食品行业的整体发展。一方面，由于食品安全问题的不断出 现：使得消费者在食品选购上总是小心翼翼，不敢放心消费，另一方面，由于一部分不 法厂商利用不安全的食品以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品，是大量劣 质食品流入市场，同时使被假冒的厂商蒙受了经济和信誉上的巨大损失。实践中，由于 食品安全问题得不到有效控制，生产销售不安全食品的行为得不到及时有效的惩处，就 会造成生产伪劣食品的企业大量赢利，而生产安全健康食品的企业因为成本高反而销售 不好的尴尬局面。与此同时，由于大量不安全食品的泛滥与危害，使得国家监管机构的 公信力与执法能力遭到严重的质疑，也使得其以后的执法活动受到不当的影响。生产伪 劣食品的企业往往会利用食品安全监管多头执法，职能部门责权界定不清，协调机制运 转效能不高等因素，在监管中钻空子，贿赂执法人员，使处罚不能落实，以至恶性循环， 造成不正当竞争的同时也削弱了执法部门威信，严重破坏了社会主义经济秩序。相反在 欧美和日本等发达国家和地区，由于食品的安全性得以重视与保障，一方面，消费者可 以放心消费，另一方面也保护了合法生产者的利益，对整个社会经济的发展起到了明显 的促进作用。 再次，保护好食品安全有利于维护社会的稳定。近几年来，国际上流行的“对食物 短缺的担忧己被食品的安全恐惧代替”的说法，在中国有了一定程度的体现。随着危害 食品公共安全的恶劣事件不断出现，己严重危害到国家的公共安全体系和社会稳定。食 品安全的问题事件不断，导致人民对食品生产销售厂商和政府部门的不信任，造成了新 的社会矛盾和危机。主要表现在：一方面，由于大量问题食品的存在，使得人民群众的 生命与健康遭受严重的威胁，这是危机与矛盾的源头；另一方面，由于问题食品对人民 群众造成了一定程度的危害，受到伤害的群众及其亲属可能采取一些极端的方式报复问 题食品的提供者、相应的执法监管机构甚至是整个社会。例如在一些地方发生的假酒案 件中，受到伤害的消费者及其亲属聚众冲击假酒的生产者和销售者，造成了相当的财产 损失和社会恐慌。据有关部门调查，近年来我国消费者对食品安全信任度一度低于5 0 ， 由于人民缺乏对不安全食品的鉴别能力以及食品生产厂商与消费者之间严重的信息不 对称等原因，当面对愈演愈烈的食品安全事故时，人们感到恐惧，不知道什么食品才是 2 辽宁师范大学研究生学位论文 安全可靠的。这对和谐社会所赖以存在的心理基础，给予了严重地打击和摧残。因此， 保护好食品安全问题是一件关系到国计民生，迫在眉睫的大事。 最后，保护好食品安全有利于促进我国对外贸易的发展。改革开放以后，我国的食 品工业得到了迅猛的发展，尤其是在2 0 世纪的最后1 0 年，食品工业以年平均1 0 以上 的增速，获得了前所未有的快速发展，并由此成为中国经济的一大支柱产业。与此同时， 我国生产的食品也积极向国际市场挺进。特别是在我国加入w t o 以后，在对外贸易中， 我国的食品出口不断攀升，一大批物美价廉的食品远销海外，走进欧美人的厨房与餐桌。 但是，我们应该清醒的看到，目前由于我国大部分的食品标准尚无法与世界接轨，形成 事实上的“绿色壁垒”阻碍了食品工业的对外贸易的发展。例如，欧盟就以“残留物超 标，存在安全隐患”为由对出产于我国的对虾和啤酒等予以限制。因此，保护好食品安 全，是对消费者负责，也是中国食品参与国际竞争的必由之路。 探究食品安全问题事件频出的原因，很大一部分来自于经济利益驱使，当犯罪成本 小于犯罪收益，甚至仅仅是九牛一毛时，利益驱使商家铤而走险，单纯依靠市场价值内 在调节已经无法控制问题的不断产生，同时，消费者与商家之间严重的信息不对称都会 使食品安全问题不断发生，此时，只有通过政府从宏观角度调控并且通过法律为食品安 全保驾护航才能从根本解决问题并且使人民的生命安全得到有力保障。因此，构建完善 的食品安全法律制度是十分必要和可行的。 二、研究的思路和方法 本文试图从食品安全法律规制的角度，对我国的食品安全问题进行探讨和分析，为 我国食品安全法律规制提出完善性建议。 利用经济学、法学理论对食品安全法律规制进行分析，并在此基础上找出食品安全 法律规制在立法、监管机构和制度的规制重点。 第一部分，通过对近年来我国食品安全领域出现的诸多问题来分析现阶段研究食品 安全法律制度的现实意义和研究价值。 第二部分，我国食品安全的法律制度概述。分析我国食品安全的法律现状，分析食 品安全法律在立法和监管上的缺陷。 第三部分，分析和借鉴国外食品安全法律制度的经验以及对我国相关法律的启示。 第四部分，分别从立法和监管层面阐述完善我国食品安全法律的相关建议。 三、本文的创新点 本文立足于我国的基本国情，具体分析了我国食品安全领域问题频发的原因，从法 律规制方面提出了解决对策，对有效解决食品安全法律问题提出合理化建议。 本文以宪法意义框架下的食品安全权为基础，阐述了与食品安全法配套的各部 门法的完善。食品安全问题是个复杂的问题，需要的不仅仅是静态的全程立法和监管， 辽宁师范大学研究生学位论文 一一一 更在于食品安全规制过程中对立法的动态完善和监管模式的多样化。期待我国食品安全 的法律规制早日与国际接轨，提高我国食品安全的法律规制水平，真正保障居民的健康， 促进居民生活水平的提高和经济、社会的全面发展。 4 辽宁师范大学研究生学位论文 第一章我国食品安全法律制度概述 一、我国食品安全法律制度的现状 ( 一) 我国食品安全法律的立法现状 食品安全法律规制体系包括五大部分，分别是食品安全法律体系、产品质量法律体 系、检验检疫法律体系、环境保护法律体系、消费者权益保护法律体系。它们的具体 构成如下： ， 食品安全法律体系包括食品安全法、食品安全法实施细则、 农产品质量 安全法及农产品质量安全法实施细则、国务院关于加强食品等产品安全监督管 理的特别规定等行政法规，以及各个省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所 在地的市、经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市人民代表大会及其常务委 员会出台的配套地方性法规和地方政府规章，如北京市食品安全条例、广东省食 品安全条例等。此外，还包括大量的食品安全的规章，包括部门规章和政府规章。部 门规章是由国务院卫生、质检、工商、农业等部门根据法律和行政法规的规定的基础上 制定的，其中包括食品卫生许可证管理办法、食品添加剂卫生管理办法、流 通领域食品安全管理办法、农产品产地安全管理办法、农产品包装和标识管理 办法、食品标签标规定、新资源食品卫生管理办法、转基因食品卫生管理 办法、无公害农产品管理办法等。此外，省、自治区、直辖市和省、自治区的人 民政府所在地的市、经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民政府也制 定了大量的地方政府规章。 产品质量法律体系包括产品质量法、计量法、标准化法、标准化实 施条例、工业产品生产许可证管理条例、认证认可条例、进出口商品检验 法实施条例、出口货物原产地规则、无照经营查处取缔办法、 饲料和饲料 添加剂管理条例、 中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法等。 检验检疫法律体系包括进出境植物检疫法、进出口商品检验法、国境卫 生检疫法、动物防疫法、进出境动植物检疫法实施条例、兽药管理条例、 进出口境肉类产品检验检疫管理办法等。 环境保护法律体系包括农业法、渔业法、海洋环境保护法、农药管 理条例、农业转基因生物安全管理条例、中华人民共和国濒危野生动植物进出 口管理条例、种畜禽管理条例等。 消费者权益保护法律体系包括消费者权益保护法和分布在民法、合同法等法律 中的相关规定以及各项法规和规章。 邱礼平著：食品安全概论，化学工业出版社2 0 0 8 年版，第2 5 4 页。 5 辽宁师范大学研究生学位论文 构成食品安全法律规制体系的五个部分是一个有机的整体，食品安全法与产 品质量法、 消费权益保护法、检验检疫法、环境保护法在食品安全法律 规制角度属于一般法与特殊法、新法与1 1 3 法的关系。 产品质量法规定产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。食品作为产品中的一 种，其生产者和销售者的在加工、制作、销售过程中的权利义务要严格依照两部法律的 规定，食品安全法相对于产品质量法是新法和特别法，根据“新法优于旧法” 和“特别法优于一般法”的原则，食品生产者、销售者的行为模式如下：如果食品安全 法有明确的规定，食品生产者和销售者应当依照食品安全法从事生产和销售，只有在食 品安全法没明确规定的情况下，食品生产者和销售者才能依照产品质量法规定从事生产 和销售，承担法律义务。比如，在食品生产者和销售者的责任承担方面，食品安全法 第九十六条规定，违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。 生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除 要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。产品质量 法第四十二条至第四十四条对生产者和销售者的责任承担作出了一般性规定，第四十 六条对产品的缺陷进行了规定，表明产品的缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安 全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的， 是指不符合该标准。由此可以看出，在追究生产者和销售者的责任的时候，首先考虑是 否适用 l l t 品安全法的1 0 倍处罚，如果不能适用才能适用产品质量法的产品的 基本责任的条款来适用法律。食品安全法与消费权益保护法、检验检疫法、环境保护法 之间的适用关系也同食品安全法与产品质量法的关系，属于“新法优于旧法”和“特别 法优于一般法”的适用关系。 ( - - ) 我国食品安全的监管现状 食品安全监管方面，我国食品安全法和农产品质量安全法规定了国务院设 置食品安全委员会，工作职责由国务院规定，卫生部牵头建立食品安全综合协调机制， 负责食品安全综合监督，承担食品安全综合协调，组织查处食品安全重大事故责任；农 业部负责农产品生产环节的监管；国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和 进出口食品安全的监管；国家工商行政管理总局食品流通环节的监管；国家食品药品监 督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管。县级以上地方人民政府依照本法 和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监 督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食 品安全监督管理工作。 二、我国食品安全法律制度缺陷分析 ( 一) 我国食品安全法律的立法缺陷 1 食品安全立法的不足 6 辽宁师范大学研究生学位论文 目前，我国关于食品安全的法律体系，相对来说是完备的，有关食品安全的法律体 系如下：食品安全法律体系、产品质量法律体系、检验检疫法律体系、环境保护法律体 系、消费者权益保护法律体系。 上述立法虽然全面，但也存在不少问题：如处罚标准不统一。产品质量法一共 7 4 条，其中有2 4 条是罚则( 4 9 7 2 条) ，但是与其它法律有些规定不统一，如第4 9 条：对生产、销售不符合人体健康和人身安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停 止生产、销售、没收违法生产、销售的产品并处以违法、销售产品( 包括已出售和未出 售的产品) 货值等值以上3 倍以下罚款；第5 0 条：对掺杂、掺假，以假充真、以次充 好或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产 品，并处违法生产、销售的产品货值金额5 0 以上3 倍以下罚款；再如第5 2 条：销售失 效、变质的产品，除没收违法产品外，处2 倍以下罚款。再看一下消费者权益保护法 第5 0 条规定：生产销售的商品不符合保障人身、财产安全的；掺杂掺假、以次充好 的商品的处一倍以上5 倍以下的罚款。对于同样的惩罚内容，食品安全法第8 5 条 第一款第( 一) 项用非食品原料或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质为原料生 产食品；( 四) 项经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污染不洁、混有异物、掺假掺 杂或者感官性状异常的食品，添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以 下罚款；货值金额一万元以上的并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。 再如农产品质量安全法第三十三条( 一) 项：含有国家禁止使用的农药、兽药 或者其它化学物质的：( 四) 项使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关 强制性的技术规范的，除没收违法所得外，并处二倍以上二万元以下罚款( 五十条) 。 为便于清晰各个法之间罚则数额的不同，特列表如下： 序 名称条款罚款数额 备 号注 3 倍以下；货值金额5 0 以上3 倍 1产品质量法4 9 、5 0 条 以下 2 消费者权益保护法 5 0 条1 倍以上，5 倍以下 3食品安全法8 5 条 5 倍以上，1 0 倍以下 4 农产品质量法3 3 、5 0 条2 0 0 0 以下，2 万元以下 上述法律位阶是同一的，但对于同一内容的处罚标准却是严重的不统一。这就给执 法部门带来如下问题： 由于惩罚数额不同，给各个执法部门( 农业行政、质量监管、工商、食品药品监 管部门) 造成执法冲突。遇到罚款的时候，究竟以哪个法为准? 恐怕没有人能说得清楚， 邱礼平著：食品安全概论，化学工业出版社2 0 0 8 年版，第2 5 4 页。 7 辽宁师范大学研究生学位论文 特别是对相关企业的当事人，可以用此法对抗彼法( 各个法互相关联，可以并用) ，这 ，就给法院的裁判带来困难。 根据食品安全法第四条规定，国务院设立食品安全委员会，但这个委员会也 只是个挂名的空牌子，具体工作还是由上述各部门来做。每个职能部门分别监管食品链 上的一段，无法做到顺畅的食品安全信息传递。设想某地工商部门查到了某零售企业有 销售某厂商的问题食品( 影响不大的一次具体查处行动) ，则该信息平时是不会反馈到 质检系统的。如果该食品的加工农产原料出了问题，则工商部门也不会反馈到农业部门。 这样一来，最终的结果还是各管各的，只不过对于那些影响重大的食品安全事故食品安 全阀的协调机制才能发挥效果。 o 对违法企业和个人作罚款处理是制止和防范的有效手段，但如果假冒伪劣产品给 消费者造成侵害的严重后果，你把款都罚光了，那么企业用什么来赔偿受害人的损失? 笔者注意到了食品安全法第9 7 条关于民事赔偿优先的规定，但那是“马后炮”的 规定。一般检查罚款在先，出现事故在后，此条规定于事无补。 2 受害人举证难的问题 在食品安全事故发生后，受害人面临的第一个问题就是举证难和起诉难的问题。其 结症是我们的立法思维还处于原始理念上，没有关注现实生活中出现的食品危险的重要 性。我国民法通则第一百二十三条列举的从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放 射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的列为高度危险责 任。没有将食品安全造成的人身损害列为高度危险责任体系。新近颁布的侵权责任法 第六十九条规定：从事高度危险作业造成他人损害的，应当承担侵权责任。第六十九条 蹈袭了民法通则一百二十三条之规定，对公众关注度极高的食品安全侵权问题只字 未提，没有任何新的创意。 遗憾的是，因我国实体法的立法缺陷，导致在法院审理食品安全责任事故中，还采 用谁主张，谁举证的原则。特别在当下的审判实践中已经无视证据规则的存在了，这样 致使受害的当事人、代理律师，在收集证据方面遇到了很大困难。 3 赔偿数额偏低也是我国食品安全立法上一个突出的问题 关于人身损害赔偿，通常执行的是最高人民法院关于人身损害赔偿案件适用法律 若干问题的解释( 法释 2 0 0 3 2 0 号) 、 关于民事侵权精神赔偿责任若干问题的解释 ( 法释 2 0 0 1 7 号) 。关于人身损害赔偿金，除了医疗费、营养费、住宿费、误工费、 护理费、伙食补助费、交通费外，最主要的是三项：残疾补偿金、死亡补偿金、精神损 害赔偿金。这三项赔偿数额都偏低，并且存在很多问题，农村和城镇残疾赔偿金、死亡 赔偿金因人均可支配收入水平不一，造成同命不同价的不公平赔偿标准。对于精神损害 赔偿，各省法院大都在5 0 0 0 元一1 0 万元之间。并且支持这项请求的很少，且都是象征 性的，缺少以人为本的司法关怀。 关于食品安全的事故赔偿问题， 产品质量法第4 4 条、消法第4 1 、4 2 条、 农产品质量安全法第5 4 条的规定都与1 1 9 条之规定一致，但都没有精神损害赔偿 之规定，不能不说是立法漏洞。在赔偿金数额问题上，食品安全法有了较大的突破， 8 辽宁师范大学研究生学位论文 该法第9 6 条第2 款规定：生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品 安全标准的食品、消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款 十倍的赔偿金。这个规定从效力上高于最高法院的司法解释，这是令人欣慰的。但是受 害人能否顺利获得赔偿则还存在立法上的不足。 4 关于食品安全事故的诉讼时效也存在着问题 我国法律对人身损害赔偿请求权的诉讼时效偏短。对人体损害的食品有潜伏期，有 些都是隐性的，如艾滋病潜伏期可以是2 0 年，转基因食品潜移默化的损伤人体免疫功 能，无年限可以参考关于诉讼时效，民法通则1 3 6 条规定：身体受到伤害、出售质 量不合格商品的诉讼时效为1 年。该规定是变相剥夺了受害人的人身损害赔偿的诉权。 关于诉讼时效，产品质量法第4 5 条规定：因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的诉 讼时效期间为2 年，自当事人知道或应当知道时起计算。因产品存在缺陷造成损害赔偿 的请求权，在造成损害缺陷产品交付最初消费者满1 0 年丧失；但是尚未超过明示的安 全使用期的除外。这条立法对受害人的请求时效作了相应延长，与民法通则存在冲突。 但根据特别法优于普通法之原则，优先适用产品质量法应无疑义。但须指出是民法通则 对诉讼时效制度应作相应的修改。 笔者认为产品质量法规定2 年诉讼时效还是短了一点，应参照国外立法例，适当延 长诉讼时效期间，对保护受害人合法权益更为有利。该法4 5 条第2 款规定的请求权最 长时效( 消灭时效) 为1 0 年，不甚合理，且与该条第1 款规定冲突，难于理解。该条 不仅与民法通则第1 3 7 条规定的权利被侵害之日起超过2 0 年的规定相悖，而且与 食品安全潜伏的事实不合。 ( - - ) 我国食品安全法律的监管缺陷 1 执法体系存在权限不清、职能不清 一是多头执法，影响监管效果。对于食品质量的监管，现行法律法规赋予许多部门 以执法权力。结果导致法律法规交叉和不配套的现象，法律法规权威性和严肃性大打折 扣。目前，中国食品安全管理权限分属食品药品监督管理、农业、卫生、质检、商务、 工商、科技、环保、法制等部门，形成了多部门管理格局，不同部门仅负责食品链的不 同环节。农业部对农产品种植、养殖阶段实施管理：质检部门负责食品生产、2 n - r 环节 的监管：卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管：工商部门负责食品流通环节的 监管：食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事 故：环保局参与产地环境和加工流通企业污染物排放的监测与控制。如产品质量法 规定工商和质量监督部门都是执法主体。由于食品卫生监督管理涉及部门多，分段执法， 各执一法，重复执法。由于监督管理部门多，各部门对法律的认识和理解不一致，在部 门利益的驱动下，争权夺利、相互掣肘的现象时有发生。由于立法角度不同，各法律之 间的冲突在所难免。由于执法部门现行的执法和判罚合一的体制，在立法和执法中涉及 权力责任关系时，会不可避免地渗入执法部门的利益，从而既影响立法的公正性，也影 响了判罚的公正性。 9 辽宁师范大学研究生学位论文 2 法律的执行过程缺乏规范化和持续性 目前，我国在打击假冒伪劣食品，促进食品安全的执行过程中缺乏规范化和持续性， 往往是在出现了重大食品安全事故后，由上级行政机关发布条文，进行一阵风式的检查、 处理。当这阵风过后，打击假冒伪劣食品的行动偃旗息鼓，在风头上隐匿起来的制假造 假分子又重新行动起来，制假造假再度泛滥。这种缺乏规范和连续性的打击假冒伪劣商 品的过程，使得中国的食品安全难以摆脱食品安全问题泛滥的怪圈，无法从根本上解决 食品安全的问题。 1 0 辽宁师范大学研究生学位论文 第二章国外食品安全法律制度及对我国的启示 一、国外食品安全法律制度的经验 ( 一) 美国 1 严格产品责任原则 在严格产品责任条件下，原告要从被告得到赔偿，必须证明当产品脱离了生产者的 控制后，产品是有缺陷的和存在“不合理危险( u n r e a s o n a b l yd a n g e r o u s ) ”，并且这种 缺陷和不合理危险直接导致了伤害。因果关系是构成疾病或伤害与产品缺陷之间链接的 法定条件。被告的责任限定在“可预见的原告”所承受的“可预见的损害”。( “可预 见的损害 是指能够合理预见的结果或损害，“可预见的原告”是指可以预见的潜在的 原告) 。 在绝大多数食源性疾病案件中，最关键的问题就是因果关系。原告负有举证责任， 必须证明患病是由于有问题的食品引起的。如果严格责任能被证明，被告就对损害负有 责任。例如，如果被告在生产或处理食品时，它的“注意”( c a r e ) 是不恰当的 ( i r r e l e v a n t ) ，按照严格产品责任的规定，被告就不能为其免责辩护。此时的关键并不 在于被告是否做错了什么，而是疾病是否能追溯到被告的产品。法院在审理案件时会考 虑到食品不可能是“零风险”的。例如，尽管采取了许多措施来阻止、减少肉类污染的 发生，但其自身会有一些寄生虫。对这种自身产生的污染，被告就有可能不承担责任。 消费者如果完全知道食品的风险，但仍自愿食用它而受到伤害，就不能再索赔。例如， 一个有肺病的人明知生吃牡蛎的风险，但仍坚持要吃，结果患病，这种情况要由自己负 4 - - 贝。 法院在审理案件时另一个考虑是，消费者在处理和烹饪食物时，是否能够而且己经 采取了预防措施。有一种名叫t r i c h i n a e 的寄生虫，在猪肉内生存，但并不会使猪肉有 缺陷或存在“不合理的危险”，因为消费者都知道生吃猪肉的风险，而且在猪肉做熟之 后这种风险会完全消失。消费者不承担餐馆食品所造成的微生物污染的责任，因为消费 者对该食品没有控制权。但是，和餐馆食品有关的其它危害的责任是否该由消费者分担 并不是很清楚。例如，在餐馆吃饭时，消费者还是要预见食品中明显的物质类危害，如 完整的鸡腿中的骨头，或整条鱼中的鱼刺等。然而，如果是在鸡块、汉堡、馅饼，或其 它食品中出现骨头碎碴，并造成实质性的伤害，该如何处理? 这种情况下，责任应该由 处在最佳位置上检查该食品和有能力消除该危害的当事人承担。 2 损害赔偿 a m e