第十四章突发公共事件应急决策分析.doc

第十四章 突发公共事件应急决策分析随着我国改革开放力度的不断加大，市场经济的快速发展，以及加入WTO后面临的国际挑战的加剧，社会发展中的不确定性因素越来越多，各类矛盾和问题层出不穷，由此引发突发公共事件的可能性大大增强，领域扩大并呈现出复杂化趋势，在全球化背景下还很容易突破地域限制和呈现连锁效应。可以说当今时代是一个突发公共事件频发的时代，突发性已成了行政环境的常态，迫切需要政府进行及时有效的应急管理，完善应急机制。作为应急管理关键环节的应急决策及其体制的完善与否，关乎着应急管理的成败。突发公共事件具有两面性，既是威胁也是降低灾难损失甚至蕴涵着将逆境转为顺境的机会。关键是面对紧张、复杂的突发情境，决策者采取什么样的决策程序、何种决策方式及决策过程受到哪些因素的影响，这些因素决定了应急管理的质量。第一节 突发公共事件及其应急决策的特点一、突发公共事件及其特点目前，国际上对突发公共事件有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”( Public Emergency )的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的应急和危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。我国2006年1月发布的国家突发公共事件总体应急预案（以下简称总体预案）将突发公共事件定义为：突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害、危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，其主要分为以下四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。突发公共事件概念包含两个基本因素，第一，社会系统的基本价值和行为准则架构处于危险境地；第二，决策者对突发情境必须在有限的时间内尽快做出反应，且形势向着决策主体意想不到的方向发展。突发公共事件严重威胁的是社会的共同领域和共同利益，会导致社会脱离正常轨道而陷入非均衡状态，极易威胁社会公共安全，影响社会稳定，相比一般的突发公共事件具有更大的危害性和更广泛的影响。在现代社会中，公共风险是普遍存在的，因而突发公共事件具有普遍存在性和不可避免性。突发公共事件往往将应急管理主体置于一种非常态的情境下，是各种严重威胁、不确定性的高度积聚，它不同程度地具有以下特点：（一）突发紧急性。无论突发公共事件的来势是迅猛还是酝酿颇久，以及爆发前是否或多或少有些征兆，其爆发通常打破常规，让人措手不及。这归结于突发公共事件前后信息的不完全和不及时性，即使是常见的自然灾害，如台风、地震等，在当前科学预测的前提下也不能保证足够准确和及时。即使准确预知，事件的整个发展和变化也不在完全掌握中。2005年8月辽河大水，抚顺市早在三、四月就做好了防汛准备，但意料之外的地质灾害，如泥石流、山体滑坡、地陷等与洪水一起袭击了抚顺。此外，风险的隐蔽性和不确定性也导致爆发的突发性。而且由于突发公共事件的连锁反应以及新闻的快速传播，如果给公众留下反应迟缓、漠视公众利益的形象，势必会失去公众的同情、理解和支持，损害组织的美誉度和忠诚度。因此对于突发公共事件的处理，可供做出正确决策的时间是极其有限的，而这正是对决策者最严峻的考验。（二）高度不确定性。人类的有限理性以及信息的缺失和不对称，导致了突发公共事件的不确定性，主要表现为：突发公共事件状态的不确定性由于无法用常规性规则进行判断，很多突发公共事件的发生、发展都在意料之外，尤其是社会性突发公共事件；突发公共事件影响的不确定性突发公共事件的后续发展可能涉及的影响没有经验性知识进行指导，一切都是瞬息万变；突发公共事件回应的不确定性因不能对突发公共事件的性质、突发公共事件未来发展的可能有准确把握，一旦错失最佳反应和处理时机，突发公共事件容易扩大和深化，还常常会诱发其他类型的突发公共事件发生，即我们常说的连锁效应。应急管理者尤其是决策者必须承担在一定时限内的和不确定条件下进行迅速决策和紧急行动的压力。（三）高频发性。突发公共事件的出现频率在不断提高。近20年来，各种国际间、地区间的突发公共事件从来没有间断过，1974年和1979年两次石油应急、1990年波斯湾应急、1991年美元应急、1992年欧洲货币应急、1994年墨西哥货币应急、1997年东南亚金融应急、2000年底的土耳其财政金融应急、2001年的阿根廷经济应急、震惊世界的美国9.11事件、2003年的“非典”、2004年的印度洋海啸等。不能忽视的是，由于污染的日益严重和生态环境的恶化，洪涝等自然灾害发生越来越频繁，大型和特大型城市由于缺水、缺电等产生的突发公共事件时有发生。 （四）严重危害性。突发公共事件一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，如果不能及时控制，就会急剧恶化，加大损失。首先在于突发公共事件波及面广，越来越突破地域限制，所产生的影响在时间上和空间上大大扩大了。如1997年的亚洲金融应急先从泰国发端，很快波及到东南亚其他国家和地区，进而危及俄罗斯、中东、欧洲和美国。随着经济全球化进程的加速，转轨时期的突发公共事件日益具有全球化的特征。全球化不仅加速了突发公共事件的传播，而且会增加控制突发公共事件的难度。其次，突发公共事件具有较强的扩散性。由于社会经济领域潜伏的各种风险很少为某种孤立的系统内风险，大部分会扩散辐射到社会经济运行的各个方面，在宏观和微观层面形成相互影响的连锁反应，对人们的生命财产、对社会稳定和核心价值观以及对政府的权威等都构成严重的威胁。如金融危机的爆发，不仅导致系统性的和全局性的金融动荡，而且影响整个社会经济运行的各个方面，而全球化加剧了这种扩散性。在目前全球化的趋势下，社会系统的精密程度也在提高，社会利益主体之间交往和冲突也在增加，从系统论的角度来说，系统越复杂，它的可靠性也越差。在其他条件相同的情况下，诱发突发公共事件的渠道可能更多，突发公共事件的蔓延可能更严重。我国就各类事故造成的经济损失就相当于每年损失两个三峡工程（该数据采用专业内测算比例）。2004年因各类事故死亡21万，几百万人受伤，经济损失达到一年GDP的6%。这是一个高风险的社会，尤其是现在的城市灾害，种类繁多，伤亡巨大，损失惨重。由于突发公共事件常具有“出其不意，攻其不备”的特点，不论什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给组织造成破坏，造成混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，往往会导致决策失误，从而带来无可估量的损失。突发公共事件的这些特点要求政府进行有效的应急、响应、制定预案并及时应急决策以防止和减少突发公共事件带来的后果。 二、突发公共事件应急决策及其特点从现代决策的观点看，决策不是某一个行动，而是一连串科学行为的整合。在突发状态下，决策者先前认定的重大安全和核心价值观受到严重威胁或挑战，突发公共事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，决策者必须在相当有限的时间里做出重要决定和反应。即一旦出现某些预料之外的紧急情况，为防止错失良机，为使组织在突发状态下得以生存，并将损失控制在最低限度内，而通常需要打破常规程序和方法，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快做出非常规程序的决策。因此，应急决策通常既非例行活动，又不是经常重复出现的，而是一次性的非例行的决策活动。同时，鉴于突发公共事件具有较大的社会影响力，关系到整个社会公共利益和价值体系，决策的主体范围也相应扩大。突发公共事件应急决策是指面对已发生的突发公共事件，以政府为主导，媒体、非营利组织、企业和公民共同参与，在有限的时间、资源、人力等约束条件下，在认识客观规律的基础上运用科学的方法，明确应急管理目标并提出解决问题方案的研究和选择的过程。应急决策一般包含以下内容：预警分析、资源的优化配置和布局、分类分级、预案评估、预案选择、预案的动态调整、资源的优化调度等。突发公共事件应急决策是在很强的实效性和决策条件的约束性下进行的非程序化决定，其效果难以预期或预期相当困难。突发公共事件应急决策是快速对策选择的过程，是对突发公共事件快速反应的核心环节，也是政府应变能力的重要体现。科学而民主的突发公共事件应急决策是政府有效进行应急管理的基本前提，同时，突发公共事件应急决策是政府决策中最艰难也最能凸现决策水平的一部分，高质量的应急决策是应急管理的重要手段，它应该具有以下特点：（一）决策方式的集中统一。应对突发公共事件，高层决策者必须迅速集中决策权，在很大程度上凭借自己敏锐的洞察力，依靠自身的智慧和胆略，以较短的时间和较高的工作效力选择相对满意的决策方案，所以只能采取高层决策者和智囊团共同参与的小集团决策，无法在较大的范围引入民主参与机制。这时候的决策具有很强的集中性。应急决策的水平最能突出决策者素质。当然，随着社会复杂化程度加大，民主化进程的推进，应急决策在集中的基础上要求吸纳更多层面的要求和建议，如专家紧急咨询法，以便将决策者与专家的意见进行综合统一，减少个人决策的随意性和缓解主要决策者承受的压力和紧张，在很大程度上还能提高决策的科学性和民主性。（二）信息传递的及时准确。从信息运动的角度看，决策是将信息转换为行为的过程。如果决策者与事件相关者之间没有信息沟通的话，就无法评估事件及其影响并提出方案；制定有效的行动方针依赖于信息交换和信息收集。鉴于突发公共事件较大的社会波及面、影响力，有关突发公共事件的信息更应该及时准确地传递：既应该使事件的情况、政府的意图等等宏观的或微观的有效信息使公众广泛知晓，以全面的、可靠的信息武装民众，避免流言的滋生与扩散，同时也要把民众的所思所想，把民众的关注、担忧、要求、建议等等表达出来，使决策者准确把握民情，掌握有关事件各方面的信息，在此基础上制定行之有效的方案，而充分信息也有利于方案的执行取得预期效果。（三）决策目标的灵活可行。由于应急状态的特殊性，要求应急决策在不损害决策合理性的前提下适当简化和灵活。突发决策的目标就会随着事态的演变而变化，人们需要不断地作出调整和修正，即要求要因时因地制宜，根据事态的发展、外界的反应、管理可运用资源等条件来明确相宜的目标。决策的第一目标是控制事件的蔓延和事态的进一步恶化，这时决策者通常以经验和灵感决策为主。通常，在决策的过程中由于情况紧急，往往是将权威决策者的决定作为最后的决策结果。不过要防止两种极端的出现：一种是照抄照搬以前的决策结果，产生南辕北辙的现象；另一种是有病乱投医的现象，要么在突发公共事件面前乱了手脚，要么是优柔寡断下不了决心，延迟耽误了最佳的决策时机。此外，在应急状态下，决策者并不具有相关决策状况的所有信息，决策的目标构建在有限的信息基础上，要为应急管理的后续发展预留空间而不是僵硬的条条框框。（四）决策方案的随机应变。应急决策可以说是所有决策中不确定性最高的。其一，应急决策的外界环境具有高度的不确定性，如状态的不确定性、主观认知的不确定性以及后果影响的不确定性。因此，决策变量具有一定的模糊性、随机性和未知性，要求决策者充分运用已有的经验知识，随机应变。此外，组织的内部环境也在时刻发生变化如资源的配备、人员的调度等，决策者高度的心理压力也是变数之一，决策方案的选择不是僵化的。其二，事态的恶化会对组织带来很难预料的严重后果，决策者的首要目标是以尽快的时间遏制事态的蔓延，把事件控制在一定的范围内，决策者往往无法去进行系统论证和经验论证，更多时候是进行渐进决策，即快速拿出一个“满意”方案，但随着条件的变化发展，对方案进行随机的修正和调整。由于极大的不确定性和时间压力，量化方法的应用受到限制，应急监控不可能穷尽所有将要发生的突发公共事件，决策者面临的是诸多的不确定性，决策方案必须是随机应变的。（五）方案选择的坚决果断。从选择方案的角度看，决策被认为是对一些可供选择的行动方针所做的选择。决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断。一方面在事件出现的最初，各种渠道的消息高速传播，各方都在关注决策方案的出台；另一方面，及时有效的方案有助于将损失降到最低。决策者首先要在沉着冷静的心态下权衡利弊得失，抓住关键步骤和步骤中的关键环节，分清主要事件和主要危害源；其次要在第一时间对事件的性质、危害做出判断，因势而定，靠自己的经验、洞察力和直觉，当机立断、坚决果断地决策，以迅速实现对事件的控制，把连锁效应控制在最小范围。有研究显示，组织内部在突发公共事件发生的36小时内对内部做出反应是最适宜的时机；而在672小时内对外部做出反应是最适宜的时机。当人类走进信息时代，应急的可控性时间变得更加有限，应急决策更应当机立断。 （六）决策执行的迅速快捷。应急阶段是一个非常时期，对应急决策方案的选择和决策执行的速度都提出了更高的要求，因为赢得时间本身就意味着赢得了更多的回旋余地。要实现有效的快速反应，必须在事前构建一套机制，一旦突发公共事件发生，各方面就能明确自己的职责和工作的方向，才能忙而不乱，沉着决策。英明决策的作用能否发挥出来取决于它能否被尽可能快地付诸实践，犹豫不决是应急决策过程中的大忌。此外，应急决策的执行需要最大限度地集中和调动相关资源，做好系统部署，以有利于方案的迅速付诸实施。总之，突发公共事件应急决策处于一个时间紧迫和人力、财力和物质资源及信息匮乏的情景下要求决策快速、灵活，决策的后果极大地影响社会公共利益甚至整个国家的利益。因此，决策者面临的决策环境达到了可以承受的最低限度。三、研究突发公共事件应急决策的意义突发公共事件尽管属于典型的“小概率事件”，但一旦发生则后果可能是难以估量的甚至是致命性的。新形势下，突发公共事件应急决策是衡量政府快速反应能力的核心指标，对我国政府的决策系统提出了严峻的挑战，提高应急决策水平，就必须将理论和实践相结合，积极吸取先进经验，因时因地制宜地进行迅速而果断的决策。（一）研究突发公共事件应急决策，有助于为突发公共事件应急决策提供理论指导。突发公共事件应急决策的实践还存在许多明显的缺陷，需要理论上的指导。从实践上看，政府在应急的决策过程中，存在着毫无应急意识的“鸵鸟效应”，或缺乏任何理论指导下的“头疼医头，脚疼医脚”的盲目决策，更有过于专权、过于依赖经验或决策层次过多等非科学性决策问题。应急决策的研究将帮助决策者，使之在有限的时间和信息不足的情况下，将有限的资源在应急中合理高效地分配，将突发公共事件造成的损失减少到最低限度，甚至将突发事件扼杀于萌芽状态。（二）研究突发公共事件应急决策，有助于改进和完善突发公共事件应急决策过程和方式方法，提高应急决策的科学化程度。 突发公共事件的复杂性和决策的高难度要求完善应急决策。无可置疑，突发公共事件一旦发生，正常状态即被改变，政府相关领导必须作出决策以迅速恢复社会秩序；然而，突发公共事件往往波及面广、涉及到社会各个领域，社会影响大，使决策者面临复杂的社会利益关系；同时突发公共事件还往往涉及到复杂的技术性问题，应急决策的难度非常之大。加强应急决策的研究，有助于改进各种类型各个层面的应急决策的决策程序、决策方法等，有助于降低非程序性应急决策带来的不确定性，也有利于拉近决策者与执行者、利益相关人的距离，减少决策执行的阻力和更好地获得决策的反馈信息，从而有助于提高应急决策的科学化程度。（三）研究突发公共事件应急决策，有助于提高突发公共事件应急管理的质量。应急决策是应急管理的核心。突发公共事件的特点和当前的客观现实决定了我们必须实行应急管理。决策是管理的一项基本职能，是管理的先导，一切管理过程和行为都离不开决策。因此有效地进行应急管理实际上就是要实施科学有效的应急决策。从某种意义上说，应急管理的关键环节就是应急决策。应急决策正确与否，直接关系到应急管理的目标能否实现；应急决策水平如何，会影响应急管理工作是否稳定有序。第二节 政府的突发公共事件应急决策体制一、政府突发公共事件应急决策体制的特点突发公共事件应急决策的科学化、民主化和法制化要求建立科学化的、民主化的、制度化的突发公共事件应急决策体制。政府突发公共事件应急决策体制是指由一系列与突发公共事件应急决策相关的决策机构及其支持系统、决策制度、决策程序及决策预案组成的有机结合体。其中包括组织要素与行为要素两大部分。组织要素主要包括决策中心和决策支持系统。突发公共事件应急决策中心在我国一般称之为应急委员会，决策支持系统则包括了决策信息系统、决策咨询系统、决策监督系统和决策执行系统；行为要素包括决策制度、决策程序及决策预案等内容。决策中心负责应急决策的组织和决断工作，以及决策实施过程中进行统一指挥，给各个系统下达命令，提出要求；决策信息系统平时负责对信息进行收集、分类、传输、储存、维护等，在紧急状态下还要进行信息的初步分析、预案初步筛选、预警信息发布等；决策咨询系统平时对突发公共事件的发生、发展、消亡的规律进行研究，进行预案编制、调试，进行应急新技术、新方法的研究，进行应急管理中原始模型（如资源评估、优化、调度等）的研究，在紧急状态下则依据其研究成果、技术知识为决策者科学决策提供预选方案；决策监督系统存在多元主体，负责对应急方案制定的科学性和决策执行的有效性进行监督，并依靠责任追究制等制度来明确各方的权力和责任，或权利和义务；决策执行系统负责执行决策中心下达的命令，完成各种应急任务。整个系统的运行处在一个动态的大系统之中，受到外部环境的影响。如下图所示：决策中心决策执行系统决策信息系统决策咨询系统决策监督系统职能部门专家研究咨询部门机构专家决策方案决策环境图一：突发公共事件应急决策体系结构图我国政府的突发公共事件应急决策机制是在不断的实践过程中建立和完善起来的，尤其是在2003 年SARS以来，通过总结自己的实践经验和吸收国际上的成功经验后不断完善，目前有了突破性的进展，已经初步形成了以下特点：（一）政府主导与多方参与相结合。过去我们的公共应急决策通常都是由党政一体的政府出面以内部方式加以处理和应对，很少吸纳多方主体参与。如今很多突发公共事件的处理并不是政府单独行动就可以见效，而必须更多地依靠广泛的社会参与。考虑到突发公共事件所涉及的范围及辐射的广度，政府应急决策人员的组成需要多部门、多学科的人员进行重新编组和整合，以有效地预防和解决应急。通常会组成某管理层次的应急管理小组，由政府最高决策层成员组织负责，囊括了各个相关部门的负责人和专业人士以及新闻发言人等，还可外聘专家列入核心层。然后依据不同的应急类型，决定不同类型的新成员的增补。但是，由于时间紧迫而需要快速决策，因此通常都不会采纳大规模组织决策方式，而采用多方核心或专业人员的小团体决策模式。决策层方面在抽调专门的人力、物力及精力应对突发事件进行应急决策的同时，还要保证好正常工作的开展。（二）统一指挥与分级负责相结合。我国长期以来在纵向权力关系上实行中央集权或集权于上的管理与决策体制。这种体制对于公共应急决策是不利的，因为它使得我们的应急决策往往因为必须由上面来定而不能及时快速处置和应对，最终损失惨重。现在人们已经认识到我们的应急决策必须实行明确的分级负责、条块结合并以块为主等原则，并开始着手设计分级负责的一整套体制规范，如建立敏锐和高科技装备的信息系统、强大的咨询系统、有效的资源调配系统等来为科学决策提供依据和保证。（三）平时预案与战时应急相结合。过去我们对公共应急决策一直重视不够，在很多领域几乎没有建立专门的应急管理与决策系统。随着我国社会的逐步转型与发展，新矛盾、新问题层出不穷，它们一般不易于在原有体制框架下加以处理，甚至是一些老问题也越来越不容易以传统方式解决，这些都呼唤新型公共应急决策体制尽快建立。自2003年以来，我国政府抓紧制定了一系列与突发公共事件有关的应急预案。所谓突发公共事件应急预案是指为指导预防和处置各类突发公共事件而由权威机关制定的一种规范性文件。按照这些预案的规定，各级政府和部门成立的应急委员会平时必须做好对突发公共事件应急管理的研究的准备工作，一旦突发公共事件真的出现，则按照事先准备好的预案开始行动，进入战时状态，立即进行应急处理，把突发公共事件的损失降到最低程度。（四）总体预案与专项预案相结合。2006年我国出台了国家突发公共事件总体应急预案，所谓总体预案是指突发公共事件应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。国家突发公共事件总体应急预案是全国性应急预案体系的总纲，适用于跨省级行政区域，或超出事发地省级人民政府处置能力的，或者需要由国务院负责处置的特别重大突发公共事件的应对工作。除全国性的突发公共事件总体应急预案外，各级地方政府也应制定相应的地方突发公共事件总体应急预案，以作为地方性突发公共事件应急预案体系的总纲。在公共突发应急预案体系中，除有总体预案外，还必须有专项预案。专项应急预案主要是指为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。全国性的专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案，由主管部门牵头会同相关部门组织实施；部门应急预案由制定部门负责实施；地方应急预案指的是省级人民政府，市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的应急预案，明确各地方政府是处置发生在当地突发公共事件的责任主体；企事业单位应急预案则确立了企事业单位是其内部发生的突发事件的责任主体。总体应急预案是专项应急预的总纲，专项应急预案是总体预案的落实，两者相辅相成，彼此依存，缺一不可。 二、我国政府突发公共事件应急决策体制的组织结构国家突发公共事件总体应急预案的颁布意味着我国应急预案框架初步形成，总体预案建构了我国系统的突发公共事件应急决策的组织体制：（一）应急决策中心。从国家公共突发事件应急决策的组织体制看，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，亦即全国性突发公共事件应急管理的决策机构；在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理与决策工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作；国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关专项突发公共事件的应急管理决策工作。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应急管理决策工作。以北京为例，北京市突发公共事件应急委员会办公室已经作为常设机构于2005年4月25日成立，各区县也设立了区县应急委员会，以及13个专项指挥部，具体包括交通安全应急、建筑工程事故应急、重大动物疫病应急指挥部等。北京市突发公共事件应急委员会是北京市突发公共事件的应急管理决策机构，其它专项指挥部则必须在这个应急委员会的统一指挥下开展工作。（二）应急决策支持力量。包括决策的信息、咨询和监督系统。（1）决策信息系统。2003年SARS暴露出信息化建设的很多缺陷，这也催化了信息化建设。后SARS时代，国家投入巨资建立国家公共卫生防御体系，信息化手段将得到广泛应用。各行各业对信息化的投入和需求也将会迅速猛增，特别是政府信息化建设将上升到一个更高层次，数字政府、电子政务系统建设等将大量普及，对突发公共事件的信息发布在速度、准确度和发表渠道的多元化上都有了可喜的进展。如北京市2006年初东三环塌陷事故处理中，采用了广播电台、电视台、移动电视、室外屏幕、手机短信五大手段将信息告知北京市民，信息发布机制成为应急机制的有机组成部分；随后，平面媒体、网络媒体也连续报道了事故抢险的情况；2005年编制的“北京市800兆数字集群无线政务网”也在这次塌陷中使用了；应急办的信道对所有参与调度指挥的人开放，传达和核实信息非常便利；而宣传应急预案的启动和“新闻发布现场工作组”的成立（从属于应急办指挥部），使相关委办局的新闻发言人此时成了宣传应急的成员，他们第一时间参加现场情况研究，同时把了解的信息通过新闻平台发布出去，比如说通过短信发布信息，而不是过去的职能部门到了现场只是忙于抢险而忽视和无力传递信息。此外，预警信息的发布、调整和解除还可通过警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区采取有针对性的公告方式。我国在建立和完善政府发言人制度、实行例行的政府新闻发布制度和遇有重大议题举行专门记者招待会或安排权威媒体深度专访的制度方面也在逐步完善中。电子政务建设可以通过政府上网工程和设立政府公告栏，充分发挥因特网超越时空、容量巨大、信息丰富、反馈及时、“一对一”沟通、方便查询等功能，提高政府政务公开的效果。（2）决策咨询系统。总体预案已经将专家组纳入了我国突发公共事件应急组织体系的一部分：国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。决策咨询系统以各种信息为基础，以预警分析、资源的优化配置和布局、事件和机构的分类分级、预案评估、事件评估、预案选择、预案的动态调整、资源的动态优化调度等问题为对象，提供相应的分析功能，为决策提供依据；同时，也为保证决策方案的科学性以及方案实施效果的有效性提供了保证。（3）决策监督系统。总体预案对决策的监督有了制度上的规定，即规定了突发公共事件应急处置工作实行责任追究制，明确了奖励和惩罚措施。（三）应急决策执行系统。总体预案对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作了详细规定，并进一步明确了各有关部门在人力、财力、物力及交通运输、医疗卫生、通信等应急保障工作方面的职责。公安（消防）、医疗卫生、地震救援、海上搜救、矿山救护、森林消防、防洪抢险、核与辐射、环境监控、危险化学品事故救援、铁路事故、民航事故、基础信息网络和重要信息系统事故处置，以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量；中国人民解放军和中国人民武装警察部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量。地方各级人民政府和有关部门、单位要加强应急救援队伍的业务培训和应急演练，建立联动协调机制，提高装备水平，以提高应急处置突发公共事件的能力。从我国的实践层面来讲，各大城市已经相继建立了应急管理机制，如深圳紧急事务管理体系、广州110社会联动系统、上海城市综合减灾体系、乌鲁木齐“110”和“120”社会联动、武汉城市应急管理联动、南宁市社会应急联动系统等。这些体系多数起到了信息共享、多部联动的作用。总之，我国政府的突发公共事件应急决策体制从原有的比较被动的事后决策体制转变为整体的系统决策体制。从目前的情况来看，我国的突发公共事件应急管理体制正朝着“一案三制”的方向发展，即随着国家突发公共事件总体应急预案的出台，在突发公共事件应急决策体制方面，初步建立了健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；在运行机制方面，初步建立了健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；在法制建设方面，初步将突发公共事件的应急处置开始逐步纳入规范化、制度化和法制化轨道。在以“一案三制”为代表的有组织、有系统的全方位应急管理体制下，应急决策将朝着科学化、民主化的进程迈进。三、我国突发公共事件应急决策体制存在的问题及其完善途径实现我国公共突发事件应急决策的科学化和民主化，有待于改革和完善我国现行的应急决策体制。客观地分析我国现存突发公共事件应急决策体制存在的问题，是有针对性地改革和完善我国突发公共事件应急决策体制的重要前提。（一）我国政府突发公共事件应急决策体制存在的问题近年来，我国政府已成功地处理了不少突发公共事件，并积累了相当多的经验，但政府应急决策体制刚刚建立，还有很多不完善的地方，面临严峻的挑战。主要有以下五个方面： 1.决策者对应急管理存在认识上的误区，应急意识谈薄，决策过程中官僚主义作风严重。决策者对应急管理在认识上的误区主要表现在以下几个方面：一是认为应急管理是非常态的负面事件，对于应急的处理往往只是权宜之计，这种认识会使决策者忽视应急决策经验的积累和总结，不利于从根本上提高政府治理应急事件的能力；二是认为公布事件真相会造成社会恐慌，这种认识往往会导致流言四起，最终造成民众对政府的信任危机；三是认为应急可以不惜一切代价，这种认识往往使应急事件的处理变成政治运动，一方面严重干扰社会生活的正常秩序，另一方面也会导致社会资源的严重浪费，对整个社会的稳定和发展构成威胁；四是认为应急管理只是政府的事，这种认识导致官僚主义大兴其道，不利于正确运用社会力量应对应急事件。由于对应急事件认识不到位，决策者的应急意识比较淡薄。长期以来形成了“报喜不报忧”的习惯，以及“一票否决”的政府官员考核奖惩机制，使得一些政府官员没有应对突发公共事件的意识和准备，缺乏起码的应急决策知识和技能，以至突发公共事件发生后不能科学决策，影响了应急管理的效果。同时，由于我国长期的封建主义的影响，加之应急决策的特殊性，造成应急决策过程中的官僚主义更加突出。虽然近年来在决策民主化和科学化的推动下，一言堂、家长制等决策作风在形式上有所改进，但决策者缺乏善用“外脑”的艺术，在紧急状态下决策时往往带有强烈的个人感情色彩，对于方案的敲定仍然有绝对支配权，这就很难避免由于高层决策者个人意志或者偏见的干扰而带来应急决策的失误。2.各级政府决策支持力量（由信息、咨询和监督等几个子系统构成）存在诸多缺陷，不能有效地发挥其正常的决策支持功能。（1）决策信息系统存在的问题主要表现在以下几个方面：其一，由于应急事态发展本身的随机性和不确定性，很多应急信息是随着应急事态的发展而演变的，致使决策者不可能在非常有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息；其二，我国还没有建立起真正现代意义上的高效的政府信息管理系统。完整的信息管理系统应该包括信息的收集、整理、分析、传递和储存等环节，它为政府决策提供分析数据和参数。而我国目前的还是等级制的信息系统，即统计局、信息中心和信访部门隶属于各级地方政府，而且仍将从事传统公文传递与处理的政府综合办公室或者政策研究中心作为政府的信息处理单位，信息获取的环节过多，发生错误和失实的可能性大，一旦下级政府瞒报、虚报数据，则会导致上级政府决策失误；我国的电子政务也才刚刚起步，且主要是单向式的信息发布，存在信息更新周期长和对社会信息反应迟钝等问题。此外，由于应急预警机制尚不完善，有关部门不是直接地和应急的关键信息打交道（因为最初就不掌握这种信息），而是和关键信息的多次复制品打交道（如通过急救中心才获得应急发生的信息），这也使得有关部门没有在应急时刻直接把握关键细节，掌控核心进程，造成应急决策、决策执行、反馈控制之间的不均衡，并出现令人遗憾的严重后果；其三，我国目前权力和利益的部门化严重，导致了决策的部门化，把决策变成维护本部门权力、谋取本部门利益的手段，影响了决策功能的有效发挥。公共应急决策机策不同于日常决策，经常因为情景危急而容易引发社会恐慌。正因为如此，我们的应急决策机制过去一直奉行内紧外松的模式。然而如今受信息化浪潮以及公民和社会知情权意识的冲击，这一模式不但不能避免社会恐慌问题，甚至还会引发更大的社会恐慌，会给国内和国际社会造成故意掩盖真相，从而引发各方对政府的更严重的信任危机。更不用说在责任追究机制比较缺乏和无力状态下，有些地方政府存在缓报、瞒报、漏报的事实，人为造成决策中枢机构信息掌握的滞后和不充分。（2）决策咨询系统也存在着一系列问题。突发公共事件大都涉及比较专业的技术问题，而领导人的知识能力往往是有限的，单凭领导人的个人知识和经验，往往很难准确判断问题，也很难理性地分析各种方案，更难以进行最后的科学抉择，也就更需要有关专家的及时有效参与，但我国决策咨询系统尚不健全。一方面，内部咨询机构包括党政政策研究室多半是领导的秘书班子，根本满足不了应急决策咨询的功能；另一方面，外部咨询机构包括各大专院校、科研院所及其它民间的决策研究机构尚不发达，从事与应急决策有关研究的人员较少，远远不能满足应急决策咨询的需要，有些政府外的研究机构缺乏全面、及时的信息，对实际情况了解不够，容易出现瞎参谋、乱指导的现象，不能有效地发挥真正的“思想库”的作用，所以他们也很难为政府应急决策提供有效的咨询。专业人员很难在第一时间提供科学咨询，此时决策者会感到力不从心。虽然我国各大城市的应急联动系统已经建立和运用，但大多还停留在信息传递的功能上，信息的价值还没有被充分发掘和利用，如当信息传输到决策中心时，如何利用信息，如何对这些信息进行分析，进而为决策者提供决策依据，减少经验决策的不当影响等，这些问题的解决也需要专业人员予以帮助，但在目前的情况下，专业人员应该如何参与这些问题的解决，还没有完善的机制，所以也很难让专业人员的应急决策中发挥有效的参谋咨询作用。（3）决策监督系统同样存在不少问题。我国仍然没有建立起完善的对政府行为的由内外两个方面构成的监督体制。在已有的应急决策机制中，我们通常重视的是决策权力的分配与行使，而忽视决策责任的明确化、具体化和可追究性。这种权责不匹配的问题在总体上会妨碍我们的决策者增强责任意识，难以对应急决策者进行有效的监督和责任追究。此外，由于党政不分，行政权的不断扩张以及信息不对称等原因，导致外部监督的缺失；内部监督又由于无必要的制度保障而流于形式，这样就很难保证应急决策的正确性和决策责任的落实。 3.各级政府综合性的决策协调行动机制乏力。从纵向上看，我国决策运行体制中，长期受到高度集权传统的影响，中央决策权力过大，虽然表面上有利于全国性应急的处理，但由于各地情况的特殊性，反而使地方政府在制定具体执行措施的应急决策中缺乏机动性和灵活性，直接的结果是中央负担过大，应急决策处于低效和高失误的状态，常规决策和应急决策的运行程序缺乏刚性化的制度规定。在我国的政府决策过程中，科学化和民主化的常规决策由于体制转轨而缺乏稳定的程序，应急决策更是无章可循，政府的决策要么靠惯性来运作，要么在高层决策者的亲历亲为下进行，缺乏专业化、规范化的应急决策核心机构。从横向上看，我国目前在国家层面上没有建立具有协商决策功能的综合体系和常设性的应急管理的综合协调部门，在地方各级政府层面上也没有根据各地不同的发展实际实事求是地设置相关部门，明确具体的组织形式及职能。因此，由于我国缺乏专业化、规范化、制度化的应急决策核心机构，容易导致决策部门化、地方化。据不完全统计，在2006年前，我国公共应急处置专门机构主要有：国家防汛抗旱总指挥部，国家森林防火总指挥部，国务院安全生产委员会，公安部消防局，中国海上搜救中心，国家核事故委员会，民航总局航空委员会，中国旅游紧急救援协调机构，卫生部国际紧急救援中心，全国疾病防控中心等。这些机构一般是应急频发的领域，日常运作都是由部门或行业协会管理和承担，部门色彩较浓，没有建立全国性的应急管理常设中枢机构，由于缺乏国家与地方的有机结合，出现应急事件后主要是依赖各级政府现有行政设置分层决策，形不成统一、权威、高效的应急决策核心。各个部门特别是政府行政机关内部各个部门之间的业务职能分工，使得他们过去的应急决策过程通常呈现各自为政的特点，彼此资源不共享，行动不协调，从而大大影响决策的效率和质量。 4.应急决策法律依据欠缺。应急决策的正确性需要有法律和制度上保障，如果没有法律和制度上的保障，应急决策就会带有较大的随意性，难以保证决策的正确性。近几年来，我国已经先后颁布了有关公共应急处理的十几个方面多个专门法律法规，但部门色彩太浓，相互独立，很难整合协同运作，至今没有一部统一的应对紧急状态的专门法律，在面临应急时，对关系到公权与私权的重大事项，行使非常态的方式、手段、措施等应急管理权缺乏法律规定和保障。5.政府决策方法单一和陈旧，应急决策缺乏足够的科学理论的指导和技术方法的支撑。无疑，从决策方式来看，应急决策通常很难采用全体一致规则，而比较多的采用多数制，有时甚至会采用个人决断制。从我国政府决策实践看，我们没有最后完成从传统的经验决策向现代科学决策的转变。在许多地方和部门，经验决策作为一种基本的决策方式，所采用的“试错法”，即根据决策者的偏好，在一组备选方案中逐一进行试错，结果不仅不能满足应急决策时限上的要求，而且还有可能造成更大的损失。从一些发达国家的经验来看，对于应急决策而言，基本的制度规范建设和预案准备是必不可少的，否则应急决策很容易变成领导人的任意决策。同时，我国决策科学领域在引进和吸收国外相关领域的决策方法和技术方面更是不足，定量分析的方法、系统论、运筹学和计算机分析等新型的决策方法和技术都没有广泛地应用到现实的决策领域，所以导致应急决策缺乏科学理论的指导。而实现应急决策智能化、科学化和规范化的基础之一的预案体系，在我国也还处在建立和实践检验阶段，目前各部门都有应急预案，但是这些预案尚未构成完整的体系，实物预案多，机制预案少，预案的灵活性和可操作性比较低。这些预案是否科学、合理、有效，还有待实践的检验。（二）完善我国政府突发公共事件应急决策体制的主要途径在全球化时代，突发公共事件的影响将越来越深广，处置突发公共事件应急决策水平的高低，将成为衡量政府治理能力的一个越来越重要的标准。而提高处置突发事件应急决策的水平关键在于完善我国政府突发公共事件应急决策体制。从目前的现实出发，完善我国政府突发公共事件应急决策体制主要有以下基本途径： 1各级政府决策者应该树立科学的公共应急决策观，廓清各种思想误区。在应对突发公共事件而进行应急决策的过程中，高层决策者对于应急决策的指导思想将直接影响决策方案的选择，消除各种思想误区无疑是提高政府决策系统的应急反应能力的前提条件。各级政府决策者需要树立的科学正确的应急决策观包括：（1）事前决策观念必须认识到在突发公共事件频发的今天，应急已不是非常态的负面事件，而是现代社会政府所必须经常面对的一项职责，所以必须加强组织日常的民主化、科学化、制度化建设，预先建立有针对性的机构、制度、法规和体制，建设应急预警机制和快速反应机制；（2）效率至上观念解决应急决策的时滞问题，提高决策系统对环境的敏感性，增强对正在变化的环境的反应能力，并增强决策方案的预见性、防范性，应急决策同样应该考虑决策成本、决策效率；（3）信息公开观念必须认识到在现代传媒比较发达的社会条件下，信息公开将有助于问题的处理，这一点在我国处理SARS事件的教训中可以得到印证；（4）沟通交流观念必须认识到应急决策不仅仅是政府的事情，也需要外部智囊的参与和发挥民主决策的优势，更需要社会力量的广泛参与，开展自愿、互动和横向的信息交流，追求双赢的决策；（5）技术创新观念增加决策方法的技术含量、提高决策的艺术性，以提高地方政府应急决策能力。2. 强化政府公共应急决策信息、咨询及监督系统的建设。首先，进一步强化政府公共应急决策体制的信息系统建设。决策从某种意义上是一种信息流动和处理的过程，准、全、快的信息是正确决策的前提，有利于防患于未然或者使突发公共事件造成的损失最小化。为此，一方面，必须加强公共沟通机制的建设。一般说来，积极扩展信息渠道以获取最及时和最真实的信息是提高公共应急决策正确程度的关键，而将及时、准确的信息通过有效的渠道进行发布不但有利于公众对应急决策的反馈，也能获得公众认可和支持，使决策实施更加通畅。除了在极个别的情况下，如涉及反恐怖、国家安全危机等，应急决策需要保密外，大多数应急决策都应该公开透明地进行，即便有些决策环节必须秘密进行，决策之后通常也应高度重视内部沟通和公共沟通，及时向有关方面和社会发布准确的突发公共事件及其与此相关的决策信息，对社会进行有效的信息诱导。另一方面，还要有系统地规划建立现代化的政府决策信息系统。（1）为避免人为的信息干扰和信息过滤，可考虑建立一个直接隶属于中央政府、分布于全国、实行“条”式管理的信息机构，以收集、处理和分析相关信息；（2）在适当增设信息机构的同时，重点是充实现有信息机构，增加人员编制，并加强信息机构的能力建设，特别是要改进信息收集的方法。要从职能的确定、机构的设置、人员的配备和权责方面的界定等进行全方面的把握，真正构筑起一个政府与社会互动的信息网络，并强化对应急信息的处理功能。另外，建立快速有效的信息报告和分享制度、加强科学规范的应急预警及其发布制度建设、制定完备灵活的应急决策预案，明确各自的责任，也是十分必要的。其次，进一步强化政府公共应急决策体制的咨询系统建设。应急决策突发公共事件的发生、演变以及危害有其内在的原因和规律，由此产生的连锁效应更是错综复杂，要在有限的时间内做到有效决策，将损失降到最低，就必须在信息系统的基础上建立一个强大的决策咨询系统。一方面需要加强政府内部咨询机构的建设，通过加大培训力度，不断提高各级政府政策研究中心人员的综合素质，真正使其由领导的秘书班子转变成为政府的内部智囊。另一方面也需要政府加大对大专院校决策研究机构的扶持力度，为培育民间决策研究机构提供政策支持，建立起政府与社会第三部门之间在应急决策方面良好的合作关系。政府可以建立应对不同类型突发公共事件的详细的专家信息库，在此基础上再成立辅助应急决策的智囊机构由一些具有专门知识的专家、学者按照一定的目标或方式组成的专门输出智力成果的机构，通过设立一到两名专家为首席专家，作为组织协调人，来组建针对各类突发公共事件的专家组。专家组要注重平时的各种研究工作，开展模拟突发公共事件的情境，清理出各种对策，否则容易成为摆设；政府部门要与相对应的专家组建立密切的平时联系机制，确保随时进入调动状态。专家组的独立工作很重要，要敢于和政府唱“对台戏”，而不是成为政府的论证工具；当然，政府也不能让智囊机构代替其决策，要加强对其的引导，承担决策的责任。对突发公共事件的科学研究是可以推向市场化的，政府的角色是建立公平竞争机制和优胜劣汰机制，动员社会广泛参与，确保一批科研能力强的专业科研机构和科研队伍在竞争中脱颖而出。不管他们是政府的还是非政府的，其成果均是服务于政府，所以要改变过去重点扶持政府的科研机构，而使得非政府的科研机构无法取得平等竞争的机会、在夹缝中求生存与发展的局面。同时对社会科学要倍加重视和增大投入。现代社会及其突发公共事件，没有一套科学的管理体系是难以驾驭的。只有各个学科从各种视角进行全面系统的研究，有助于政府应急决策的科学的社会管理体系才会逐步走向完善和成熟。再次，进一步强化政府公共应急决策体制的监督系统建设。为了实现对政府公共应急决策的有效监督，重要的是必须明确应急决策者的责任，并建立行之有效的决策责任追究制度。要完善政府内部的决策监督制度，加强上级对下级应急决策的监督以及监察等监督职能部门对应急决策的监督；同时，特别应加强社会组织、社会舆论等外部监督机制，政府应欢迎政府以外的社会组织和社会舆论对政府应急决策的监督，并为外部监督提供监督的渠道和创造监督的条件。3. 建立有效的政府应急决策的综合协调机制。首先，有必要建立应急决策的资源调配系统，解决紧峰值需求。资源包括人力、信息、知识、物力、财力，它们可能来自政府、企业、非营利组织以及公众个体。应急决策中对资源的调度非常重要，如何选择最优运输路线、运输方式来调度资源，使得在有限的时间内调集资源最多而消耗的成本最小，是决策的重要内容。各级政府应建立应急决策的核心协调机构，以提高决