财政涉农资金审计中发现的主要问题及对策.docx

财政涉农资金审计中发现的主要问题及对策杨寿康摘 要：近年来，国家各级财政投入了大量涉农资金，为加快农村发展步伐，促进农村、农业、农民问题的解决起到了明显效果。但通过对财政涉农资金审计发现，在涉农资金使用管理中，存在大量项目立项不科学、违规使用涉农资金、项目 过程监管不力等突出问题。本文简要分析了产生这些问题的主要原因，提出了整合项目设置、改进资金投放方式、加强立项 管理、强化项目过程监管等对策和建议。关键词：涉农资金审计 问题 对策近年来，为进一步解决好“三农”问题，加快农村发展，国家对农村投入了大量资金，涉及扶贫、水利工程建设、农业 开发、林业、农村基础设施建设等众多项目。这些项目和资金 在促进农民增收、改善农业生产条件和推进新农村建设等方面 发挥了十分重要的作用，但同时，在对这些涉农资金的审计 中，也发现了许多资金使用和管理中的突出问题，诸如：项目 立项不科学、违规使用资金、项目过程监管不力、资金效益差 等，需要引起我们的高度重视。一、财政涉农资金审计中发现的主要问题1、项目立项不科学，造成资金浪费大。很多涉农项目立 项时缺乏科学、系统的论证，资金安排不合理。项目立项常常 没有紧密结合当地农村实际条件，未充分考虑当地经济社会发 展的真正需求，未与当地的发展总体规划相衔接，没按要求作 项目可行性论证，为要项目而立项目的现象相当普遍。受利益 驱使，各立项单位积极跑项目，争资金，甚至避开地方财政和主管部门，直接与省或部级项目管理单位勾兑产生人情项目，!家采取财政补贴和财政拨款方式充实巨灾风险基金。(2)从农业保险公司无大灾年份农业保险保费节余滚存中，抽出一部分充 实到巨灾风险基金。(3)将农业保险公司税收减免部分，防灾、 减灾和救灾专项支出中与农业保险服务标的相对应部分等几个 方面的资金整合起来，充实到巨灾风险基金。(4)由政策性保险 机构在资本市场上发行一定数量的巨灾风险基金债券，采取融 资的方式引进资金，提高巨灾风险基金储备能力。(五)充分发挥税收对农业保险的推动作用 农业保险经营主体如果要获得一定的收益，那么，政府就应该对农业保险实行一定的税收优惠以减轻其经营负担。而目 前我国只对种、养两业险免征营业税和印花税，没有其他的优 惠措施。因此，为了更好地提高农业保险经营主体自我积累的 能力，建议对农业保险进一步加大税收方面的优惠：1.对保险公司经营的政策性农业保险业务，扩大免征范围， 除了免缴营业税外，还免征或减征一定比例的企业所得税，以 有利于经营主体增加准备金积累，降低农险费率，提高农民保 险费的支付能力，以此扩大农业保险业务的利润空间，提高保 险公司拓展业务的积极性。另外，可考虑适当下放有关农业保 险业务的税收减免权限，对农村营业员减免营业税和个人所得 税等。2.对农业保险公司经营的商业性保险业务的营业税、印花 税、企业所得税等全部实行先征后返，返还部分用作公司农业巨灾风险补偿的积累，实行专户管理，专款专用，从而提高农业保险经营主体的偿付能力。3.对农业再保险提供税收优惠。具体来说，即对农业保险 再保险业务实行减免营业税、企业所得税，将所减免的税收直 接转入农业再保险费的收入中去。在可能的情况下，还可以对 提供农业再保险的保险机构的其他业务实行适当的税收优惠， 以吸引和支持保险机构提供农业保险再保险支持，增强国内再 保险机构的经营实力。4.还可因地制宜，从流通环节适当征收农产品保险税、费， 以补充农业保险基金，鼓励农业保险的有效发展。参考文献：1黄英军.我国农业保险发展的激励约束机制研究.江西财经 大学学报，2010 （6），48- 522蒲成毅.中国保险业最优增长研究.北京：经济科学出版 社，2008.3李林，王健，汪丽萍.农业保险的消费满意度研究.农村社 会保障，2010 （）1 ，78- 814庹国柱，朱俊生.农业保险巨灾风险分散制度的比较与选 择.保险，2010 （9），47- 53作者单位：广西财经学院 南宁 530003- 99 -【资源配置】农业经济2 0 1 2 /1有的项目虚假立项，个别项目多头申请重复立项。不少项目申报方案中对资金安排的不合理成份所占比重也往往很高，加上 主管部门在组织评审中，存在搞形式、走过场现象，致使一些 项目草率立项，项目可行性不强，中途随意调整安排，甚至未 完工成为烂尾工程，产生的社会经济效益差，造成资金浪费大。2、资金管理失控，违规使用问题突出。一是挤占、挪用 涉农专项资金。如：基层单位，特别是很多乡镇涉农专项资金 未单独建账，项目之间相互拆借，拆东墙补西墙；与正常经费 鱼目混珠，甚至将日常办公费、职工福利费挤入开支，挤占专 项资金；把涉农专项资金以拨款的形式转移到下属单位，下属 单位再以其他名义把专项资金转回，或直接从中报销其他费 用；以一个工程为名，申报多个涉农专项资金，套取资金挪作 他用；到相关部门开取发票，伪造支出凭证套取资金，再以挂 往来账等形式入账，从中列支费用等。二是虚报、冒领涉农专 项资金。通过弄虚作假，套取财政资金，如采取虚列工程项 目、虚列工程量、夸大概算虚报资金，虚构工程中的劳务量和 用工名单套取务工费，挂户冒领低保等等。三是项目资金不 足，虚假配套。很多项目，在立项时均有地方配套资金的计 划，在专项资金申报下来后，并没有按计划落实配套资金，致 使项目资金不足，严重影响项目实施进程和效果。四是项目决 算把关不严，虚假报账。项目主管部门在项目上马后，不注重 对项目的过程监管，在竣工验收和决算环节也把关不严，好些 项目根本就未最后完工，或者明显未达到设计要求，产生的效 益很差，但仍然通过验收，资金一分不少，工程决算审核不严 格，时有虚假报账现象。3、资金运行成本高。涉农资金多为纵向项目，程序多、 周期长，且零散小项目居多，点多面广，加之农村很分散、交 通不便，从去施工现场查看，到最后工程决算，都需要调动各 方的人力、物力资源。程序重复，造成人力、物力、财力的浪 费，工作效率低下，行政成本高。二、产生涉农资金管理问题的主要成因1、资金投放渠道多，资金安排统筹差。目前，财政涉农 资金项目多，投入渠道复杂，主管部门牵涉广。就投入渠道而 言，主要有四种：一是上级财政追加拨入地方财政预算；二是 本级地方财政安排；三是上级财政直接拨到地方下级财政；四 是上级主管部门直接拨付到地方各涉农部门，其中未纳入预算 管理的资金占不小的比重。从涉农项目看，据不完全统计，就 有新农村建设、“村村通”公路建设、安全饮水、农村中小学 校舍维修改造等 100 多个项目。从投放主体看，涉及发改委、 农业、科技、林业、国土、交通、教育、卫生、民政等 20 个 左右的部委。加之各主管部门之间沟通不够，缺乏统筹协调机制，这些涉农资金的投放在使用方向、建设内容、项目安排等方面经常重复和交叉，使项目安排小而多，资金安排零又散， 造成在涉农项目安排上政出多门、多头管理，结果是九龙治 水，责任难落实，资金难以发挥应有的效益。2、资金投放层级多，资金管理难度大。各种涉农资金投 放涉及的层级很多，程序复杂。纵向看，中央省市县 乡镇村组农户；横向看，涉及项目主管单位、财政、银 行、信用社、审计等众多部门和单位。由于资金管理涉及的纵 向和横向层级多，资金安排和项目管理链条长、环节多、专业 性强、监管复杂，加之基层是“上面千条线，下面一根针”， 人少事多，监管难度大，致使涉农资金的安全风险增大，而项 目需要层层上报、层层审批，资金再层层下达，在一定程度上 也影响了项目实施和资金到位的进度。3、资金管理职责不到位，项目过程监管不力。一是政府 的统筹协调责任不到位。由于政府多按分块管理，互通信息情 况沟通不够，各级政府也很难掌握本地涉农资金的总体情况， 在加强领导、统筹规划、组织协调等责任上履职不到位。二是 资金主管部门对资金使用的过程管理责任不到位。涉农资金主 管部门是涉农资金管理、监督的主体，没有落实好“谁主管， 谁负责”的原则。重资金分配，轻资金管理，分配资金时“插 手”，监管资金时“甩手”，对资金运行过程，项目进度和质量 未有效把好关，资金管理监督上出现严重缺位。三是立项单位 对资金的具体运行管理责任不到位。在建账、报账、工程结 算、资金管理等方面不规范，甚至弄虚作假，不严格执行涉农 资金的管理制度。四是监管单位的监督查处责任不到位。财政 部门的日常监管、审计单位的审计监督、行政监察机关的行政 监察职责未履行到位。对资金的日常监管、跟踪审计、效益审 计、信息公开、责任追究等方面措施不力。4、资金管理制度不健全，体系不完善。在涉农资金管理 上，制度不健全，体系不严密。从项目资金申报立项制度，到 资金拨付制度、资金使用制度、项目管理制度、财务核算制 度、资金审计监督制度、信息公开制度、责任追究制度等都存 在很多不完善之处，可操作性差，往往与实际工作中的复杂情 况不适应，有些制度之间对资金的管理要求不一致，甚至有存 在明显冲突的情况。三、改进涉农资金管理的几点建议1、整合项目，改进涉农资金投放方式。首先，从中央到 地方都要全面清理涉农资金，弄清涉农资金的设立依据、投入 渠道、资金规模、适用范围、适用对象、管理方式等情况。在 此基础上，对这些项目按农村基础设施建设、农村教育、惠民 资金、产业发展等支持领域重新分类，对性质相同、用途相近-100-【资源配置】农业经济2 0 1 2 /1的资金项目进行归并，对不符合当前实际要求的予以取消或转变用途，对需要增加的项目予以增加，然后重新确定项目，项 目不宜太多太细。对重新确定的涉农资金项目要进一步明确投 入方向、资金用途、支持对象、执行标准、操作环节等。其 次，要改进资金投放方式。一是每大类涉农资金通过统一部门 审批，避免多部门、多渠道操作，减少协调难度，防止交叉、 脱节、推诿和扯皮。二是多给基层在资金 （项目） 上的自主 权，资金能下放到地方的尽量把预算下放到地方，由地方根据 实际统筹安排，既减少投放层级，提高效率，又有利于把钱用 在刀刃上，提高资金的使用效益，还可以有效打压基层找关 系、跑项目空间。三是涉农资金投放尽可能打捆集中使用，避 免范围广、项目杂、资金散、效率低。2、规范程序，加强涉农资金立项管理。进一步完善资金 立项管理相关制度，建立科学规范的分配机制，科学制定分配 依据、分配标准和分配程序，全面推行专家评审、项目指南、 标准文本等办法。严格按照立项依据和程序操作，对涉农资金 的规模、用途、使用方向进行审核把关，加强对各申报项目的 可行性研究和前期论证，择优确定项目，对安排不当、论证不 充分、把握不大的项目要慎重投放，避免决策失误。建立涉农 资金绩效考核评价制度，对每一个涉农项目的实施效果及时进 行全面考核和评价，并将项目实施效果与下一年的项目申报挂 钩。加大信息公开力度，提高资金立项审批的透明度，使资金 分配做到更加公平、公正、科学，防止重复申报、骗取涉农资 金等行为发生。3、落实职责，加强涉农项目过程管理。要落实每个涉农 项目的组织机构，明确相关单位的职责。每个项目的全过程相 关部门都有明确的责任人，做到责权清楚，建立由财政、主管 部门、纪检监察、审计、检察机关等参与的涉农资金管理联席 会议制度和协调机制。严格执行项目管理制度，加强项目实施 和日常管理。对有条件的涉农项目都要实行项目招投标制、工 程监理制、政府采购制，对粮食直补、农机具购置补贴、扶 贫、抗灾救济等涉及农民补偿和切身利益的项目要实行公示制 度。严格按照计划组织项目实施，不得擅自调整，确保达到设 计质量并如期完成，防止出现豆腐渣工程、烂尾工程。要建立 健全项目财务、资产等各项内部管理制度，做好项目的各项日 常管理工作；要加强对项目实施的期中检查，对项目实施过程 中发现的问题要及时予以纠正和整改。严格项目的完工验收， 对项目建设未达到规定要求、财务资料不健全、报账手续不规 范、支出内容不合规的项目不得通过验收。要加强对相关人员 的培训，使之能熟悉涉农项目的各项管理制度，熟悉涉农项目 的管理流程，熟练掌握各环节的具体管理方法，增强工作责任 感和全局意识。要做到项目的全过程监督，防止马后炮。财政部门要加强资金日常监管，随时掌握资金使用动态，严格按项目实施进度拨付。审计单位要加强审计监督，开展跟踪审计、 效益审计和延伸审计，重点检查有无冒领资金、有无明显损失 浪费、是否改变资金用途、程序是否规范等项目计划执行情 况，促使资金使用单位加强专项资金管理，专款专用，并对资 金的经济效益、社会效益、生态效益进行评价，促进资金综合 效益的实现。行政监察机关要加强行政监察，督促涉农资金相 关单位切实履行好职责。要通过网络等平台及时做好信息公 开，使资金使用情况更加阳光透明，扩大社会和群众的知情 权、监督权，引导新闻媒体进行社会舆论监督，把涉农资金的 使用置于全社会监督之下。认真贯彻落实中央 关于实行党政 领导干部问责的暂行规定 及各项法律法规，坚持“谁主管谁 负责，谁违规谁负责”，强化责任追究，严格执纪执法，敢于 碰硬，严肃查处涉农资金使用管理中的违纪违法行为。4、严肃财经纪律，严格资金和财务管理制度。一是严格 涉农项目的资金拨付制度。各级财政部门、涉农资金主管部门 要严格执行财政资金管理规定，对符合