公共部门人力资源开发与管理.doc

第一章 导论 1.人力资源的含义 一般意义的人力资源的含义是，在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。它可分为现实的人力资源和潜在的人力资源两部分。 或者说：人力资源是指已经投入和将要投入社会财富创造过程的、具有劳动能力的人们的总和。l 人口资源、劳动力资源、 人力资源与人才资源及其关系l 人口资源与劳动力资源突出了人的数量和劳动者数量，人才资源则主要突出人的质量，而人力资源包含质量、数量两个方面，是人口数量与质量的统一。2.人力资源的一般特征 1）人力资源生成过程的时代性与时间性。 2）人力资源的能动性。 3）人力资源使用过程中的时效性。 4）人力资源开发过程的持续性。 5）人力资源闲置过程的消耗性。 6）人力资源的特殊资本性。 7）人力资源的高增值性。 8）人力资源的再生性。 9）人力资源的创造性。 10）人力资源的社会性。1.1.2“人力资本”理论与人力资源管理 1、“人力资本”理论 现代“人力资本”理论(human capital theory)最早是由美国芝加哥大学的经济学家西奥多舒尔茨(Theodore Schultz)和加里贝克尔(Gary S Becker)等首先提出和论证的。2.人力资本理论的基本思想 第一，单纯从自然资源、资本资源和技术资源这些生产要素的投入角度，无法解释现代社会生产力提高的全部原因。第二，人力的取得不是无代价的，其成长过程需要消耗各种稀缺的资源。 第三，人力投资的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能力形态，使人力与其他商品一样，具有使用价值与价值。 第四，人的能力和素质是通过人力投资而获得的，人力资本是对人力进行投资而形成的资本。 第五，人力投资的目的是要获得投资收益。 3.现代人力资源管理的含义 现代人力资源管理就是指国家和各种组织为开发和促进本国、本组织人力资本的发展，对本国或本组织人力资源未来和现状进行的统计、规划、投资、成本收益核算、培训、使用、保障、研究和发展等一系列组织、决策活动。 宏观人力资源管理就是对社会人力资源的管理，是政府的一项重要管理职能，是国家对人力资源整体的管理，它立足于社会经济发展的总体规划，有计划地投资于人力资源管理领域，开拓人力资源培养、继续教育的路径和专业，保证人力资源整体结构的适应性与合理性。其主要内容：宏观的人力资源状况预测及计划、战略制定，就业政策的制定与就业管理，社会人力资源投资与投资政策制定，收入政策及其调节机制的设定，社会人力资源保护，组织并协调劳务输出与输入，人力资源管理法规的制定与实行等。微观人力资源管理就是各个组织对其组织内部人力资源的管理，即对组织内部的人力资源进行规划、获取、配置、评估、培训、薪酬、维护等的价值理念、政策规定与实践管理的统称。1.1.3公共部门的含义与范围 l 公共部门(public sector)是指在社会生活中相对于私营部门(private sector)而存在的，旨在提供公共产品和公共服务，以谋求公共利益和普遍福祉的一套组织体系。1.公共部门的分类 由于人们在认定公共部门内涵和外延时采纳的标准和评价方式不同，所以，对公共部门范畴的界定并不统一。我们在分析公共部门的内在性质和外延范畴时，根据一系列标准和特征，将公共部门的范围和主要类型划分为以下几类： l 第一类公共组织是指，公共部门体系中具有最为突出特征的一大类组织拥有公共权力，制定和执行国家宪法、法律，维持社会秩序，从事社会公共事务管理，提供公共产品和公共服务，运营经费全部来源于国家公共财政划拨，不以盈利为目的，追求公共利益实现的国家政权组织系统，包括国家各级立法机关、行政机关、司法机关和检察机关。 l 第二类公共组织是指，由国家政权组织委托和授权的，从事公共服务的，为公众提供科学、文化、医疗卫生等公共产品，其运营经费一部分来源于国家公共财政的划拨，一部分来源于为收回成本向服务接受者收取的费用，不以盈利为目的的组织体系。 l 第三类公共组织是指，由政府出资组建，生产社会需求的物质产品，以盈利和国有资产增值为目的，以企业化方式运营的组织体系，主要是指各种国有企业和公共公司。 1.2 公共部门人力资源管理的性质 1.2.1 公共部门人力资源管理与私营部门人力资源管理的异同l 公共部门人力资源与私营部门人力资源在管理过程环节的设计、具体管理事项以及一些管理技术上差别并不显著，有诸多相似之处。l 但另一方面，由于公共部门与私营部门各自的组织性质、追求的根本目标以及承担的任务与责任存在着本质的区别，所以，在它们的人力资源方面也反映出若干不同的特征。 公私部门在人力资源管理方面的差异特 l 1. 公共部门一个重要任务是依照公共利益的要求，依靠宪法和法律授予的公共权力，对社会资源和价值进行权威性分配，并推行公共政策。l 2. 公共部门人力资源管理的政治性要求与特征远远高于私营部门。l 3.公共部门的管理活动在很大程度上缺乏像私营部门那样的自主性和独立性。 l 4.公共部门组织与个人绩效的评价比私营部门更困难，更不易定量测量。 1.2.2 人事行政管理与人力资源管理的差异 1.传统人事行政管理将组织员工只视为是一种成本或生产、技术要素，是对组织资本资源的消耗，而人力资源管理则将人本身看作是组织的财富和资源，是组织重要的投资。2.传统人事行政管理一般将组织的工作人员看成是被动的工具，人的地位是附属性的 ，而人力资源管理将组织中的人作为组织发展的主体，具有广泛的能动性 。3.传统人事行政管理的内容比较简单 ，人力资源管理的内容则大大地丰富了 。4.传统人事行政管理的着眼点是组织成员的现状 ，人力资源管理的着眼点则是战略发展的需要和战略框架。 1.3 公共部门人力资源管理的目标 1.3.1以人力资源发展促进公共部门生产力水平的不断提高 1.公共生产力的内容l 首先，从字面的含义上，公共生产力意味着公共部门通过其应有的活动，对社会发展做出贡献的能力和水平。l 其次，公共生产力的结果导向。（效率与效能） l 再次，公共生产力的目标导向。 （政治目标，社会公平）l 最后，公共生产力的过程导向。（经济的，成本节约原则） 公共生产力的含义l 公共生产力是指政府组织在一定的政治目标下，通过各项公共生产力要素或资源的投入，进行各项管理行为，而对社会产生的效率或效能等积极的效果。l 在宏观层次上，表现为整个政府活动的成绩与效果，包括政治的民主与稳定、经济的健康稳定发展、人民生活水平和生活质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全与社会秩序的改善、文化发展和精神文明水平的提高等方面；l 微观层面则表现为一个特定的政府机构或工作部门取得的工作成就或效果，包括经济性、效率、服务质量、效率或客观社会效果、服务对象的满意度等等。.人力资源管理与发展在促进公共部门生产力方面具有举足轻重的意义。 l (1)公共部门的人力资源是促进公共生产力发展的第一要素。 l (2)公共生产力目标确定了公共部门人力资源管理与开发的方向。 l (3)公共部门人力资源的品德素质、行为能力与行为规范等是公共生产力水平提高的基础、条件和手段。 l (4)公共部门人力资源管理本身的投入产出效益也是直接反映组织生产力水平的重要内容之一。l (5)公共部门人力资源的不断开发是公共生产力水平持续提高的源泉。 l (6)公共部门人力资源自身的发展本身也是政府生产力提高的目的。 1.3 公共部门人力资源管理的基本功能 识 才 选 才 用才 育才 留才第二章 公共部门人事行政的基本制度安排2.1 国家公务员制度的缘起与理论基础2.1.1国家公务员制度建立的背景 1.国家公务员制度的含义l 国家公务员制度是指一国公共组织依靠立法和规章规制的手段，以功绩制为中心原则，以官员稳定性、连续性和职业化为目标，通过专门的人事管理机构，对规定范围内的公务员(civil servant指公务员个体)的获得、任用、晋升、工作福利、考核激励、纪律惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的公共组织人事管理制度。2.国家公务员制度在西方建立的社会背景（1）社会经济背景。 （2）社会政治背景。 （3）思想文化背景。 （4）经验借鉴背景。 （1）社会经济背景 l 第一，政府需要随着社会管理事务范围的日益扩大，建立一支功能分化、职业化、专业化的文官队伍来管理国家公共事务。l 第二，资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府，能够有效地维持社会公共生活的秩序，同时节省纳税人的钱财。 l 第三，为了实现新生资产阶级参政的利益和他们对公共政策的影响力，资产阶级打出了“民主”、“民权”的旗帜，要求政府的公职向社会公开开放，赋予公众更多的参与政治事务的权利和机会。（2）社会政治背景l 第一，政府出现了结构性的腐败。 l 第二，政府存在着周期性的政治震荡。 l 第三，公职队伍人才匮乏，效率低下。 （3）思想文化背景 l 资产阶级大革命中提出的“天赋人权”，“人人生而平等”的思想，为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。l 民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境。（4）经验借鉴背景 l 中国政府的科举考试制度给现代西方国家公务员制度的建立提供了直接的素材。 l 而西方国家公务员队伍建设无一例外地采用了公开考试、择优录用的手段，并将它作为现代公务员制度的主要支柱之一。2.1.2国家公务员制度建立的理论基础 1、政治与行政二分论l 由伍德罗威尔逊(Woodrow Wilson)在公共行政奠基之作行政之研究首先提出，由弗兰克古德诺(Frank Goodnow)在政治与行政中系统论证的政治与行政二分论，不仅是整个传统公共行政的价值基础，也是现代国家公务员制度的理论前提。2.行政管理的职业主义倾向 l 职业化是指以某种特定的、专门的知识或技能而形成的特定的职业领域，并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态。 行政管理职业化倾向对现代国家公务员制度建立的理论意义 l 第一，要求公职人员的招募和选用采取以客观的资格条件为中心的择优录用制度，按照公职人员的知识和技能水平获取、发展行政管理者；l 第二，公职人员的知识、能力、技能和由此产生的工作成绩是其得以晋升并获得职业发展的基本路径；l 第三，“去政治化”和对职业精神的忠诚则应是国家公职人员职业伦理的基本要求；l 第四，以专业化的工作分析和职位划分体系，发挥公职人员的能力，达到人尽其才，应该是公职人员基本制度设计的基础； l 第五，发挥技术和管理专家在行政管理中的作用。2.2国家公务员制度的特征与运行机制 2.2.2国家公务员制度的基本精神和运行机制 、国家公务员制度的基本精神（1）功绩主义的精神。 （2）法治主义的精神。 （3）人才主义的精神。 （4）市场主义和竞争主义的精神。 （5）分权主义的精神。 2.国家公务员制度的运行机制（1）竞争机制。 （2）保障机制。 （3）激励机制。 （4）更新机制。 （5）监控机制。 2.3.2国家公务员制度面对的挑战 1.“政治中立”问题。 2.永业制和终身任职的公务员雇佣模式问题。 3.以职位管理为中心，将公务员作为附属物和工具的管理导向问题。 2.4中国公务员制度改革与完善l 2.4.1中国公务员制度改革的背景l 中国公务员制度是在替代中国干部人事制度(cadre system)的基础上建立的。l 尽管中国公务员管理制度的设计和选择，是中国政治体制发展、经济体制改革、社会文化变迁中多因素共同作用的结果，有着复杂的社会背景，但是，原有干部人事制度与社会变革、发展之间的高度不适应性，是国家人事制度进行根本改革的最直接动力。 中国干部人事制度的基本特征 l 第一，所有干部都是党的干部,党管干部是干部人事制度最根本的原则。 l 第二，所有干部必须坚持党的路线、方针和政策，在政治上、组织上和意识形态上与中央保持高度的一致，服从组织的分配和安排。(革命同志是块砖,哪里需要哪里搬)l 第三，分部管理干部。 l 第四，分级干部管理。 干部人事制度的问题 l （1）领导干部的年龄严重老化，整个干部队伍的文化素质低下，专业技术管理人员十分匮乏。 l （2）“国家干部”概念笼统、宽泛，范围不清，缺乏科学的管理分类。 l （3）人事管理权限高度集中，管理方式陈旧单一，用人与治事严重脱节。 l （4）干部人事制度中人治因素干扰过强，导致政府用人不正之风的蔓延。 l （5）政府中的人事主管部门职能缺位，机构设置不够稳定。 2.4.2中国公务员制度建立的目标及其实施l 1.中国公务员制度建立的目标体系l 首先，政府需要建立一个法治化的人事管理系统。 l 其次，保证党的部门和政府部门，中央机关和地方机关合理地划分人事管理权 。l 最后，采用规范、先进的公共部门人事管理方法和技术，吸收和开发现代人力资源管理科学、客观、理性、有效的手段，为获取和培养适合于社会主义市场经济需要的干部队伍提供技术保证。 2.中国公务员制度的发展历程l （1）政府人事管理制度改革的立法准备阶段(1984年8月1986年底)。 l （2）决策与正式宣布阶段(1987年1988年4月)。 l （3）建立、完善公务员主管机构和公务员制度试点阶段(1988年4月1993年9月)。 l （4）国家公务员制度的确立与制度的推行阶段(1993年10月至2005年4月)。 l （5）中华人民共和国公务员法颁布，中国公务员制度以国家立法形式得以确立，中国公务员制度进一步发展、完善阶段（2005年4月至今）。 2.4.3中国公务员制度的特征l 1.公务员是党的干部，党管干部是公务员管理的根本原则。 l 2.公务人员要坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，坚决执行党的路线、方针和政策。 l 3.坚持德才兼备的人才任用和管理原则。 l 4.坚持全心全意为人民服务的宗旨。 l 5.建立了富有中国特色的公务员分类管理制度。 2.4.4中国公务员制度的不断完善l （1）制定并颁布了国家公务员法，推进公务员管理的法治化进程。 l （2）引入人力资源管理的精神，进一步完善公务员管理的各项机制。比如：激励、聘任制等。 l （3）运用先进的分析和评估方法，不断开发公务员管理的技术手段。 第三章 变革中的公共部门人事行政管理：迈向人力资源管理模式3.1公共部门走向人力资源管理模式的变革动力 1.公共部门人力资源管理模式的改革受到以下一些复合因素和目标的推动： （1）新技术的挑战以及知识经济时代的到来。 （2）经济全球化和国际竞争的加剧。 （3）公共部门人力资源管理模式也是适应公共部门管理价值、管理目标与管理方式改变而选择的制度安排，是当今公共部门改革总体框架中的有机组成部分。 （4）公共部门人力资源管理模式是改善公共部门工作生活质量，激励公职人员参与管理能力的必然要求。 （5）公共部门人力资源管理模式是实现公共部门人事管理职业化前景的必要选择。 3.2变革中公共部门人力资源管理的价值与方向 3.2.1公共部门改革理念对人力资源改革方向的影响和要求 公共部门进行人力资源管理模式的变革已经不是某一个发达国家或者一个地区的实践活动，而是一个世界性的潮流。l 公共部门人力资源变革、发展的方向与公共部门整体改革目标和价值基本上是同构的。 l 所以，公共部门改革的框架和目标实际上是人力资源变革的直接背景、环境和前提。 公共部门的价值理念对人力资源管理制度建设的意义 l 1公共部门的行为导向发生了变化，从短期性行为导向转变为追求长期的可持续发展的价值目标取向。l 2强化的公共部门竞争、市场激励、分权化、顾客导向、满足多样化服务需求等公共服务价值，使得公共部门需要形成一个开放性的、富于弹性的、具有回应能力的体系。l 3与公共组织目标相适应的弹性机制贯彻于公共部门人力资源管理过程的始终，灵活性、弹性化成为当今人事管理体系最为流行的和被优先选择的价值和策略。l 4突出以人事管理制度改革来拉动公共部门组织改革的作用。l 5以员工为中心的管理，发展员工激励、创新和参与的工作环境成为公共部门人力资源 管理的重要策略。3.2.2当今公共部门人力资源管理变革的价值与主要方向l 2建立分权化、多样化的人力资源管理模式，转换人力资源管理部门的功能。l 3形成以共同愿景和使命感构建为平台，以发展员工工作绩效为中心，以维系和发展工作团队为基础的公共部门人力资源管理目标。l 4将人力资源管理过程的策略设计融入组织人力资源战略管理体系。 l 5发展弹性化的人力资源雇佣关系形式。l 6不断开发和培训人力资源成为组织工作的重要活动内容，也成为员工终身事业和生活的一部分。l 7使用更为理性化的人力资源管理技术手段，以发展组织公平激励机制，促进员工绩效水平。 3.3 变革中公共部门人力资源管理机构的角色和责任 3.3.1直线职能部门管理者的人力资源管理责任 l 直线职能部门主管在与人力资源管理部门的分工中，主要承担着对直接下属进行指导、管理的责任。他们在人力资源管理的不同环节行使着相应的职能。 3.3.2人力资源管理部门的管理责任与角色 1.从各种发展趋势概括而言，人力资源管理部门充当着以下角色： (1)战略规划、人事政策的制定者。 (2)组织变革和创新的推动者。 (3)人事管理的专家和研究者。 (4)促成组织业务完成的服务、支持者。 (5)组织员工的激励者。 (6)资源使用中的协调、监控和评价者。 3.3.3 人力资源管理部门的设置 l 按照组织人力资源管理重要的职能划分，人力资源部门通常建立一些次级部门。在人力资源管理经理的领导下，分别由各部门经理具体负责某一领域或环节的管理工作。常规的人力资源部门包括招募与任用部门、培训与发展部门、绩效考核部门、薪酬与福利部门、劳动关系部门等。l (1)招募与任用部门的工作主要是要实现组织人力资源的获取、录用和任用。l (2)培训与发展部门的工作范围十分广泛，培训、发展的工作重点在于通过加强员工个人的资质和能力，提高员工的工作绩效和持续发展能力，从而提高整个组织的生产力水平，培训与发展部门起着组织发展专家的作用。 l (3)绩效考核部门的主要工作目标是围绕着绩效评估过程，发展公平的绩效管理标准和方法，激励员工提高工作业绩，推进员工个人和组织整体的绩效水平。 l (4)薪酬与福利部门在薪酬管理战略的框架下，从事着多方面的管理活动。它的主要任务是，在分析外部市场、人员供需状况和内部职位性质的基础上，对职位的重要性进行评价，排列其位置，赋予职位相应的价值，建立公平、合理的薪酬给付体系，设计薪酬的结构和工资制度，开发福利项目和福利实施计划，积极推行绩效工资管理的实现。l (5)劳动关系部门的主要工作内容是指导和协调组织内的劳动关系，解决有关员工旷工、怠工、跳槽、罢工、请愿方面的问题，必要时出面调解员工与组织存在和发生的冲突、争议，对违反规章或绩效低下的员工予以必要的惩戒，维护组织纪律和规章措施的适当性，保障工作场所的健康和安全，制定工作安全守则，建立设计组织安全措施等。 l 人力资源管理组织体系 包括三个具有整体性的部分：l 一是以人力资源专家为主体构成的，需要较多职业化知识的“专家中心”部门，主要从事薪酬设计与管理、培训开发与发展、招募甄选、组织沟通、组织变革研究等管理活动，充当管理顾问角色；l 二是以信息服务和支持为主体的，主要采用信息技术完成人力资源管理活动的“信息服务中心”，主要从事有关人力资源的信息储存、处理等管理活动；l 三是以通用人力资源管理者为主体构成的“现场管理”部分，主要承担人力资源的具体管理事务和活动，推动人力资源管理制度变革，推行各项人事管理政策，发展人力资源管理技术和管理方式等。3.4变革中公共部门人力资源管理者的知能和道德守则l 1.人力资源管理者的基本知能包括： （1）技术知能。 （2）组织经营知能。 （3）人际关系知能。 （4）知识技能。 2.人力资源从业人员的道德守则：l 维护人力资源管理行业的专业标准；l 在人力资源管理领域不断研究和进取；l 公平和平等地对待每一个员工和招募的候选者；l 以合理的标准为组织获得和发展人才；l 使员工了解和信任组织的管理理念和管理方针，促进组织目标与公众需求目标的一致性；l 保证所有行动均不违反法律和法规；l 决不利用职位以任何方式为自己谋取特权和利益；l 保守秘密；l 帮助员工和公众更好地了解组织人力资源管理的作用。第四章 公共部门人力资源管理的法律环境4.1.1公共部门人力资源管理的法律体系l 公共部门人力资源管理的法律体系，从广义上讲，是指有关公共部门人力资源管理事务的，由法律制度、法律原则、法律规定等因素构成的总体法律框架。l 从狭义的方面讲，公共部门人力资源管理法律体系可以视为由国家和政府组织制定、颁布并执行的，有关公共部门公职人员管理制度和规则的一系列法律、法规、规章等法律文件和规范的总和。 公共部门人力资源管理法律体系l 1公共部门人力资源管理中依据的基本法律原则和法律精神。l 2公共部门人力资源管理的基本制度安排。 l 3公职人员的法律关系和法律地位。 l 4公职人员享有的各种权利、承担的各种义务与责任。 l 5对公职人员各项管理活动程序的法律规定。 l 6公职人员行使职权必须遵守的纪律与违纪处置方式以及责任追究。 l 7公共部门人事管理争议和纠纷的处理以及有权受理机构。 4.1.2公共部门人力资源管理法律体系建设的意义l 1有助于确立公共部门人力资源管理的标准和规则，实现人力资源管理制度的规范化和科学化。 l 2有助于塑造公共部门人力资源成长和发展的良好环境，提升公平的、有效竞争的人力资源管理能力。l 3有助于公共部门依法行使人力资源管理权力，约束公职人员的公务管理行为，并有效维护公职人员的合法权益。 4.2公共部门与公职人员的法律关系 4.2.2公职人员法律关系的客体 l 公职人员法律关系的客体是指在公职人员的法律关系主体中，法律关系参加者的权利、义务所指的对象，它包括公职人员享有的消费性生活资料；人身；行为。其中，行政行为和公职人员的行为，是公职人员法律关系客体中的重要方面。l 作为公职人员法律关系客体重要内容的行为分为国家公共组织的行政行为和公职人员行为两类，而公职人员的行为又分为作为和不作为两类。l 行政行为有三个基本要素：l 第一，行政行为是公共组织的人事部门及组织各工作部门的人事管理机构的行为，这是行政行为的主体要素，明确了公职人员管理的归属权限；l 第二，行政行为是公职人员管理机构的管理行为，这是行政行为的职能要素，明确了公职人员管理机构行为的目的与方向；l 第三，行政行为是法律行为，这是行政行为的法律要素，明确了公职人员管理是依法的管理行为。公职人员的行为同样包括三个基本要素：l 第一，公职人员行为是公务行为，而非一般公民的行为或私人的行为，这是公职人员行为的主体要素；l 第二，公职人员行为是公职人员为享有权利和履行义务而从事的作为或不作为的行为，这是公职人员公务行为的目的；l 第三，公职人员行为能够直接或间接地引起一定的公职人员法律关系效果，即当公职人员行为引起一定的公职人员法律关系产生和变更时，才成为公职人员法律关系的客体。 4.2.3 公职人员的公务职务关系公务职务关系的内容 l 1代表国家的公共组织赋予公职人员一定形式的职权，使其可以以国家及其公共组织的名义，实施社会公共事务管理权。l 2公共组织规定公职人员负有一定的义务和职责，并规范其公务行为。公职人员必须依法履行其职责，否则，国家可以追究其相应的法律责任。l 3公职人员必须忠诚地服务于国家、政府和公民的利益，接受公民的监督和批评，同时享受国家公共组织赋予他们的优先权和受益权。l 4所有公职人员以其公务职务具有的特别性质和要求区别于一般公民，但同时，他们并不享有任何对于公民的特殊权利。 公务职务的产生类型 第一，选任。 第二，委任。 第三，考任。 第四，调任。 第五，聘任。 4.2.4 公职人员的双重身份l 每个国家公职人员都具有双重的身份，即“公民”和“公职人员”。l 与双重身份相适应，公职人员也具有双重行为，即作为公民的个人行为与作为公职人员的公务行政行为。 个人行为与公务行为的区别 l 个人行为是以行为人自己的名义从事的活动，它只能代表行为的本人，不具有强制性，行为的效果只属于行为本人。 l 公务行为则表现了与个人行为明显不同的特征：l 第一，公职人员有资格作为国家的代表，以国家公共组织的名义从事公务活动，并凭借公共权力行使公共管理职能。l 第二，公务行为是国家意志的体现，因而也就具有国家的强制性。l 第三，公职人员在从事公务行为时，享有行政职权和行政优益权。如何划分和区别公职人员的个人行为与公务行为呢? l (1)公职人员的行为以所属单位名义做出的，属公务行为；以自己名义做出的，则属个人行为。l (2)公职人员的行为是在他自己的职责范围内做出的，属于公务行为；如果超出了职责范围，必须结合标准(1)和标准(3)综合认定。l (3)公职人员的行为如果是执行公共组织的命令和委托，不管组织的命令和委托是否越权，一概属于公务行为。l 公职人员的双重法律身份的矛盾，主要表现在两个方面 ：第一，作为公职人员承担着比一般公民更多的义务，同时国家也赋予公职人员比一般公民更多的权利。第二，国家行政法要求公职人员的双重身份、双重行为和双重效力相统一，即作为公职人员，必须行使与其身份统一的行为和效力。4.3公职人员的宪法权利与相关的法律问题l 目前，在公共部门人事管理中涉及的宪法权利问题主要包括：公职人员的公民权、个人权利模式、言论自由、信仰自由、结社自由、平等就业机会和公平的对待、拒绝违宪命令的权利、听证的权利、隐私保护权以及性骚扰问题等。4.3.1有关宪法规定的各种公民权问题l 各国有关公职人员管理的法律一般是先原则性地规定公职人员享有宪法赋予的权利，然后，再指出由于公职人员职业的特殊性，必须让渡出来一些权利，或者明文规定在怎样的条件和限制之下，公职人员才享有信仰、言论和结社权利。4.3.2有关宪法保护的公职人员的个人权利保护问题1宪法保护的隐私权问题。 2性骚扰问题。 3听证、质询、申诉的权利。 4.3.3有关反歧视的公平就业机会问题l 反歧视的公平就业机会的法律主要集中于两个问题： 1.对弱势群体成员获得平等的就业机会和晋升机会的法律保护与制度设置。 2.公共部门对于弱势群体员工绩效水平的要求和标准 。4.4公职人员权利、义务的法律规定l 除了赋予公职人员宪法规定的相应的公民权利和义务以外，为了保证公职人员能够履行应尽的公务管理职责，完成国家和政府委托的任务，有关的国家公职人员法律还规定了其在履行公职时，能够做出或不得做出的行为。这就明确了公职人员基于法律赋予的身份而拥有的特定权利，以及必须承担的义务和责任。有关公职人员权利、义务的规定界定了公职人员的法律地位。4.4.1公职人员权利的基本规定 l 1身份保障权。 2执行公务应有的职务权力和工作条件。 l 3政治权利。 4经济权利。 5救济权利与监督权利。 6其他法定权利。 4.4.2公职人员义务的基本规定l (1)遵守国家宪法、法律、法规，依照国家法律、法规和政策执行公务。l (2)忠于政府、忠于职守、遵守公职人员的职业道德。为公众服务，忠实履行组织交办的公务责任，勤勤恳恳的工作作风是公职人员的基本职业道德。l (3)维护国家安全、利益和政府的声誉，不能散布有损于政府声誉的言论和鼓动对政府不信任的情绪。l (4)在工作中，服从领导的命令，听从组织的指挥。l (5)遵守公职人员的纪律，保守国家秘密和公务机密。l (6)不得接受馈赠，不得兼职从事营利性活动。l (7)接受公众监督。l (8)遵守作为公民应具备的社会公德，自觉维护公共秩序等其他法定义务。4.4.3公职人员责任的基本规定 l 根据公职人员没有履行法定义务的程度，相应承担着四种法律的或行政的责任：(1)身份处分。 (2)行政处分。 (3)行政赔偿责任。(4)刑事责任。 4.4.4公职人员的行为规范l 1代表公职人员外在形象、举止、语言的准则和规范。l 2公职人员作为公民应有的道德规范和行为准则。l 3公职人员的职业道德规范。 l 4代表公职人员内心世界的理想、信念、情操等准则和行为规范。 4.5公共部门人力资源管理机构的法律责任l 4.5.1公平就业机会的促进和歧视性行为的防范l 1自觉地推行和执行法律规定的有关公职人员公平就业机会的条款。 l 2建立对有关公平就业机会法律的执行进行监督和审查的机构与程序。l 3为进入公职的一些弱势群体员工提供必要的工作环境和工作条件保障。 4.5.2员工健康安全的保障l 1发展组织安全计划，发现并防范组织中存在的不安全和不健康的隐患。 l 2改善员工的工作环境和条件，设立员工职业安全和健康的保险和补偿机制。 l 3设计更安全和健康的工作任务分配方式与工作职位。 l 4通过培训，引导员工建立与发展安全意识，增强员工对工作压力和风险的自我抵抗能力。 l 5实施员工帮助计划。 4.5.3公职人员惩戒、申诉的仲裁与处理l 1组织首先需要与被处罚员工进行当面的沟通，告知其被惩戒的理由。l 2组织接受员工对其处罚意见的质询或申诉。 l 3组织对受到惩戒的员工提供相关的培训，促使其改进行为和工作业绩，提高自我的职业生涯发展能力。 第二篇公共部门人力资源战略管理与资源配置第五章 公共部门人力资源战略管理5.1公共部门人力资源战略管理的性质 511战略管理与人力资源战略管理 1战略与战略管理的含义战略是与组织使命和愿景相关联的长期发展预期，它确定了组织的长期目标、资源分配和配置优先次序和活动程序。 战略管理就是为适应环境的变化，谋求组织长期可持续发展能力，组织有意识地通过对内外部环境的分析和判断，而对其目标以及发展方向进行规划、实施、控制和评价的行动过程。它由战略分析、战略规划与选择、战略实施、战略评估四个有机的环节组成，构成为一个连续的行动链。 2人力资源战略管理以及特征第一，人力资源战略管理将人力资源管理的出发点首先定位于组织的战略决策议程。 第二，人力资源战略管理每一个环节都以战略目标为导向。 第三，人力资源战略管理更多地关注员工的发展和绩效产出水平，关注员工和工作团队的能力提高。 第四，人力资源战略管理是一个适应内部和外部环境的不断变革的过程。 512 人力资源战略管理对于公共部门的价值 第一，人力资源战略管理有助于公共部门更加理性地对待其人事管理事务及其过程。 第二，人力资源战略管理为公共部门人力资源管理活动引导了方向。 第三，人力资源战略管理使得公共部门更加注重与时俱进的长期性人力资源开发。 第四，人力资源战略管理突出了公职人员核心能力与综合素质挖掘在人才成长中的重要地位。 第五，人力资源战略管理成为推动公共部门变革的重要动力之一。 513公共部门人力资源战略管理的任务l 1扫描公共部门人力资源管理的现状，界定人力资源管理的问题。 l 2人力资源管理战略分析，清晰人力资源管理面对的环境特征。 l 3人力资源规划与方案选择，明确公共部门人力资源总体配置和开发目标，清晰人力资源发展的着力点。 l 4人力资源管理战略方案实施，将战略方案与日常管理行动有机联系起来。 l 5人力资源管理战略监控与评估，实现人力资源战略管理的有效性，达成预期的管理目标。 52公共部门人力资源战略分析l 521公共部门人力资源战略分析的含义 人力资源战略分析是指组织在进行人力资源战略规划制定前，针对组织所处的外部和内部环境，以及相对于其他组织所具有的人力资源优势与劣势、机会和威胁进行客观描述，并确定组织人力资源发展的未来预期、目标和愿景，从而为人力资源战略制定及其战略实施提供客观的依据。 522公共部门人力资源战略分析的基本思路l 按照战略分析的依据，可将战略分析分为理性战略设计和战略认知过程等两种基本两种途径。 1理性战略设计途径分析与控制 l 理性战略设计基于以下假设：l 1) 组织及其分析人员具有充分理性；l 2) 外部环境是可控并具有可分析性；l 3) 可通过理性分析来获取战略评估的信息，评价其优劣得失；l 4) 战略是深思熟虑设计和构建的有意识的过程（数据）；l 5) 战略由组织最高统率制定。2.战略认知过程途径作为认知、学习过程的战略获取l 战略认知过程途径基于以下假设：l 1)环境千变万化，人的理性程度不足以完全控制环境；l 2) 分析总会有偏差和遗漏（分析的不可靠）；l 3) 战略的获取要么靠领导者超凡脱俗的智慧和远见卓识；要么靠组织成员应（急）对风险时的共同体验和学习；要么靠人们基于利益的协商和妥协；l 4) 战略方案也是一种文化的选择5.2.3公共部门人力资源战略分析的工具l 1.SWOT分析l SWOT分析是指通过对组织内部和外部环境的认识和分析，了解组织自身的优势（strength）和劣势(weakness)，适时把握组织的机会（opportunity），规避组织的威胁（thrends），从而获得发展的策略。 l SWOT矩阵的分析过程可分为八个步骤： l （1）列出组织的关键外部机会；l （2）列出组织的关键外部威胁；l （3）列出组织的关键内部优势；l （4）列出组织的关键内部劣势；l （5）将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略；l （6）将内部劣势与外部机会相匹配，形成WO战略；l （7）将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略；l （8）将内部劣势与外部威胁相匹配，形成WT战略。2.平衡计分卡战略制导工具l 平衡记分卡是一种战略制导技术，是组织通过战略管理与绩效管理的有机结合，实现战略目标的重要工具。平衡记分卡通过一定的指导性维度（如财务、顾客、内部流程、学习与成长四个维度），将组织战略目标分解为相互关联、相互支持的绩效计划、管理体系，并将平衡记分卡有机融入到绩效反馈以及绩效考核激励中去，以此推动各个部门、每一个员工自觉实现预定的绩效计划，确保组织核心战略目标的达成。 524影响公共部门人力资源战略形成的重要因素l 1.人口因素：性别平衡问题、出生率与老龄化问题、劳动力素质结构问题、雇员价值观问题、国外移民问题等。 l 2.政治因素：政府行政、方针政策以及意识形态等。l 3.法律因素l 4.经济因素：组织所处的宏观经济环境、组织自身的经济实力以及其他同质组织和潜在竞争对手的经济状况。 l 5.文化因素l 6.技术因素l 7.组织因素 l 8.国际因素53公共部门人力资源战略规划l 531人力资源战略规划的起源与发展l 人力资源战略规划是一个不断发展的活动，在不同的历史时期，人力资源规划关注的焦点是不一样的。从最初针对人力资源需求配置的狭义规划到阐释比较广泛的与有关人力资源发展等组织问题，人力资源规划经历了几十年的发展历程。532人力资源战略规划的特征与任务1.人力资源战略规划的含义l 人力资源战略规划是指，组织根据发展战略的要求，对在未来变化中人力资源的供给和需求状况进行预测，对现有人力资源存量进行分析和规划，制定相应的人力资源获取、利用、保持和开发策略，确保企业对人力资源在数量上和质量上的需求，使企业和个人获得长远利益的一项企业管理活动。 2.人力资源战略规划的性质与特征 l 人力资源规划必须以组织的总体发展战略为基础；l 人力资源规划必须以组织所处的内外环境为依据；l 人力资源规划以组织面对的人力资源供求关系为要点；l 人力资源规划的目的是确保组织在需要的时间获得所需数目且具备相应技能的员工；l 人力资源规划包括人力资源的战略规划、人力资源的战术规划和人力资源的行动方案。3.人力资源战略规划的主要任务与程序 l 组织现有人力资源状况的核查；l 组织内人力资源需求分析；l 人力资源的内外部供给状况分析；l 组织人力资源各业务层的规划；l 各种人事政策的制定。5.3.3公共部门人力资源战略规划的两种途径l 根据人力资源战略规划的起点不同，可将人力资源战略规划划分为自上而下的制定过程和自下而上的制定过程两种途径。5.3.4公共部门人力资源战略规划的有效性l 第一，可控预算数量。l 第二，组织成员对人力资源战略的认同程度。l 第三，人力资源战略对组织现状的改变程度。l 第四，公共部门的特殊地位。54 公共部门人力资源战略实施l 541公共部门人力资源战略实施的含义l 公共部门人力资源战略实施是指组织将制定好的人力资源战略构想转变成现实的绩效管理以及其他管理行动的过程，以实现预期的战略目标。 542建立人力资源战略实施的推进团队l 第一，人力资源战略应在决策层获得共识，进而形成一支坚定的拥护和推进人力资源战略的精英团队。 l 第二，人力资源战略实施推进团队必须具有强有力的战略推动能力的。 l 第三，人力资源战略实施推进团队由委员会和工作小组构成，由组织最高领导参与，以增强人力资源战略实施的权威性，增强人力资源战略的执行力。 5.4.3推进人力资源战略理念，塑造员工期望，使其与战略一致 l 首先，必须对组织的原有文化进行考察。l 其次，当管理者了解当前的组织文化状况之后，组织应该进行必要的宣传、培训和学习。 5.4.4公共部门人力资源战略的实施要素l 1.组织建设与能力开发 2.流程再造 3.绩效管理5.4.5 公共部门人力资源战略实施的控制与评估l 5.4.5.1人力资源战略控制l 人力资源战略控制是指在组织人力资源战略实施之前、之中及之后，运用各种监控手段，对战略实施进行必要的监督和控制，以保证人力资源战略得到有效的贯彻与执行。 5.4.5.2人力资源战略评估l 人力资源战略评估是组织进行人力资源战略管理的重要步骤，是指在人力资源战略实施过程中，对战略实施的结果进行评价分析，以发现战略成果与预期战略目标的差距，寻找导致这些差距的原因，为下一个人力资源战略管理环节提供经验和教训。 l 组织对原有的人力资源战略采取以下的处理方式：1.战略调整2.战略持续3.战略终止？第六章 公共部门工作分析 与职位评价6.1 公共部门工作分析的含义与作用611 工作分析的含义 工作分析又称职位分析是指组织采取一系列测量方法，了解、获取与组织特定工作相关的详细信息，评价其内涵与性质，在此基础上，对特定职务的工作内容和职务规范进行描述和研究的过程，以此明确不同工作间的差异，界定特定工作在组织中的地位及其对组织贡献的价值。 612 工作分析的历史发展 20世纪初，美国管理学之父泰勒（F. WTaylor）在科学管理原理一书中，提出了“时间动作研究”方法，制定出标准化的工作程序和方法，以提高生产效率。同时，泰勒还主张对组织中的每一项工作进行研究，了解工作的本质，以科学地选拔和培训工人。这一研究被认为是现代工作分析的起源。 20世纪20年代，美国心理学家斯科特开始将工作分析运用于对军人的测评与选拔，而后又将其应用于工业部门。美国人巴鲁什则通过对工作报酬影响因素的研究，提出了工作等级划分的方法，并将其应用于1923年美国的工薪划分法案。由此，工作分析作为人事选拔和测评的主要方法和必经程序，在各类组织中得到了迅速的发展。 20世纪中后期，美国政府陆续通过了一系列反就业歧视法案，这些法案对雇佣中存在的歧视行为进行了详细的规定。企业为了免受反歧视的诉讼，就必须在雇员招聘、考核、薪酬等活动中通过工作分析来证明企业组织在人事管理工作中采用的标准、程序、方法是与工作具有高度相关的，这一内驱力进一步促进了工作分析活动在各类组织中的普及和发展。20世纪70年代以来，工作分析的发展出现了结构化、定量化的趋势，现代心理学、行为科学与统计科学的研究成果被广泛运用于工作分析过程，形成了一系列结构化、定量化的工作分析方法，如职位分析问卷法（PAQ）、职能工作分析法（FJA）以及关键事件法（CIT）等，这大大提高了工作分析的精确性与可操作性。随着公共部门人事管理日益规范化，工作分析在公共部门中也得到越来越广泛地应用和推广。613 工作分析的功能与作用1工作分析明确了组织不同职位的职责和任务范围，确定了职位相关的权力界限，为公职人员的职、责、权、利的相互统一奠定了制度基础。 2工作分析有助于组织加强组织的精细化管理，促进职位间职能的平滑衔接。 3工作分析塑造了公平薪酬、同工同酬的组织文化。 4工作分析形成了岗位编制设定的标准，并为组织诊断，发现组织人力资源配置存在的问题奠定了基础。 5工作分析是所有人力资源管理活动的起点。 621 工作分析的基本内容 工作分析的基本内容包括两个方面：一是工作本身性质与特征的描述，即对特定工作的