我行采矿权抵押授信业务的法律法理思考与建议.doc

关于我行采矿权抵押授信业务的法律法理思考与建议 湖北省分行2012-01-16 18:04:00采矿权抵押是一种较为新型的担保方式。在办理涉及采矿权抵押的授信业务中，我们经常会有这样的困惑：1）采矿权是物权，还是行政许可权？采矿权担保是属于采矿权质押，还是采矿权抵押？2）如果一个公司的采矿权许可证被吊销，该采矿权权利人的全部权利是否就这样能被合法地“消灭”？银行（假设该银行是抵押权人）是否丧失优先受偿权？3）如何做到风险可控，审慎办理采矿权抵押下的授信业务？为此，湖北省分行风险管理部与辖内三峡分行、黄石分行和孝感分行组成联合调研小组，利用近三个月的时间，开展了采矿权抵押授信业务的调查、分析和研究活动，完成本报告并提出相关建议，供领导和同事们决策时参考。一、采矿权是用益物权，是国家特许物权。（一）实例问答：某笔授信业务的尽责审查意见写道：关于采矿权抵押，总行2007年2月28日下发的中银险（2007）10号文“关于发送中国银行境内公司授信抵、质押率管理办法的通知”中明确：“采矿权在办理抵押前须咨询律师或当地司法机关权威意见。抵押率视同信用授信。”问：采矿权究竟属于何种性质的权利？采矿权担保是采矿权抵押，还是权利质押？答：采矿权属于用益物权，是国家特许物权。采矿权担保属于用益物权抵押。（二）法理分析：1、采矿权具有用益物权和他物权的特性。（1）采矿权是用益物权。社会实践推动物权理论的发展，当所有者将其所有物的使用价值交他人支配时，就产生了用益物权；当所有者将其所有物的交换价值交他人支配时，就产生了担保物权。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。采矿权的客体是特定矿区或工作区内的矿产资源。采矿权是一种派生权，是所有权与所有权权能分离的产物。因为采矿权人享有在法定空间范围内对于其权利客体进行独立支配的权利，并且可以对于第三人依法转让并排除他人的非法干涉妨碍，具有鲜明的物权特性。采矿权是具有占有、使用、部分收益、部分处置权的权利。采矿权具有占有权，即一种受法律保护的排他性占有，具有独占性。任何单位和个人不得在已取得采矿权的范围内进行勘查和开采。采矿权具有使用权，即采矿权人对矿产资源的开采和利用，是采矿权对稀缺资源的矿产资源实现价值和再创造价值的过程，是整个矿业经济的基础。离开这一过程，将无法实现矿产资源到矿产品的形态转化和价值实现。采矿权具有部分收益权，即矿产资源采矿权持有人依法分配矿业经营收益。采矿权具有部分处置权，即采矿权人依法转让、终止采矿权的权利。采矿权出让后，国家还保留着征收税费的权利和最终处置权。所有权者保留的只有矿产资源的最终归属，即对矿产资源开发利用经营的部分收益的索取权、依法监督管理权和最终处置采矿权的权利。（2）采矿权是他物权。他物权是指非所有人通过法律规定的程序或与所有人订立合同等方式，依法取得的对所有人财产的占有、使用、收益、处置的权利。采矿权源自所有权人的许可，属于他物权的范畴。2、采矿权是国家特许物权。应当说，采矿权既是一种物权，但同时又是一种行政许可权的产物，故其本质上属于国家特许物权。但这两种权利主体和属性各不相同。如果作为矿业物权，则权利主体是享有探矿权和采矿权的各类市场经济主体；如果作为行政许可权看待，则权利重心显然侧重于对享有行政许可权的行政主体的保护。3 、物权法首次明确界定了采矿权的法律属性。在物权法颁布前，我国的有关矿产资源法律法规并没有完整而准确地界别采矿权的法律属性。现行矿产资源法最早施行于1986年10月1日，后经八届全国人大常委会第二十一次会议修订并于1997年1月1日重新颁布施行至今，已有13年未对该法进行过实质性修订，从而导致该法的滞后性愈加明显。 2007年10月1日开始实施的物权法解决了这一法律属性的界定问题，将采矿权归入用益物权的范畴。物权法第117条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”第118条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”第119条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”第120条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”第121条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。”第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”（三）工作建议：1、正确认识采矿权的物权法律性质。2、积极开展调查研究，在提出合理化建议的同时，尽快制定辖内的管理暂行规定，明确接受该担保方式，适应和促进业务的健康发展。二、根据物权法定原则，不能以行政处罚权消灭采矿权权利人的物权（即对剩余矿产资源储量的保有权）。（一）实例问答：某笔授信业务的尽责审查意见写道：“本次授信总量的担保方式为采矿权抵押，但借款人的采矿许可证存在随时被吊销的风险。” 问：若出现采矿权人的采矿许可证被吊销时，采矿权人的权益如何得到保证？答：采矿权的取得和吊销均须依法进行。吊销一个企业的采矿权许可证是一种行政处罚行为，但从法理上讲，采矿权是物权，而行政处罚不能消灭物权，否则应当按照“信赖利益”制度对采矿权人进行合理的补偿。（二）法理分析：1、取得采矿权的审批登记须依法进行。（1）第一阶段：划定矿区范围。矿产资源开采登记管理办法第4条规定：“采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。”申请书的内容包括地质工作概况，有资格的地勘单位编制的地质报告，矿产资源开发利用初步方案等。（2）第二阶段：办理矿山建设项目立项和矿山企业设立手续。矿产资源开采登记管理办法第4条规定：“需要申请立项，设立矿山企业的，应当根据划定的矿区范围，按照国家规定办理有关手续。”无需申请立项的私人投资项目，可直接按照公司法的规定，到工商行政管理部门注册登记。（3）第三阶段：采矿权申请及审批管理。企业提出申请并提供相关资料：矿区范围图，采矿权申请人资质条件的证明；矿产资源开发利用方案，依法设立矿山企业的批准文件，开采矿产资源的环境影响评价报告等资料。管理部门受理与审查。核实相关资料是否正确或一致，如矿山生产规模与设计利用储量是否一致？办理采矿权的登记。登记管理机关依照本管辖范围规定的权限确定招标的矿区范围，发布招标公告，组织评标，采取择优原则确定中标人。中标人缴纳手续费，办理登记手续，在缴纳采矿权使用费和采矿权价款后，领取采矿权许可证，成为采矿权人，并履行标书中承诺的义务。采矿权人具有的权利和义务主要是：从事开采活动，自行销售矿产品，依法取得土地使用权。采矿权经管理部门依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。2、三种情形下可以依法吊销企业的采矿许可证。中华人民共和国矿产资源法第40条、第42条、第44条具体规定了在3种情形下可以吊销采矿许可证：（1）超越批准的矿区范围采矿的；（2）买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的、将采矿权倒卖牟利的；（3）采取破坏性的开采方法开采矿产资源的。从上述规定可知，出现法定的损害资源所有人利益的非法行为，管理部门可以吊销企业的采矿许可证。但我国采矿权法律制度中没有设定“吊销期限”。“吊销”本来只是一种行政处罚，这种处罚并不应当影响到矿业企业的主体资格及其对剩余资源量的所有权。但是由于没有“吊销期”制度，导致管理者产生了错误认识：认为只要采矿权许可证一旦被吊销就是永久的，是否再授予新的行政许可完全由管理者自由裁量。 3、在物权法定原则下，采矿权不应被地方政府以“监督管理权”的名义剥夺。我国目前的实践中存在着矿产资源的一级和二级共两级市场。一级市场是政府作为所有权人的身份，以收取“资源价款”为主要对价形式，对矿产资源的所有权、开采权等进行处置的矿业权出让市场。该一级市场中的“资源价款”实际上类似于政府出让土地使用权中的“土地出让金”，政府收取这一“对价”的法律意义在于其将资源所有权中的“占有、使用、收益”等各项权能“出卖”给了采矿权人，而自身仅保留了法定条件下的有限度的“收益权”和“处分权”。因此，当采矿权人不存在越界、越层、破坏性开采、超越批准的矿区范围采矿、非法转让采矿权等法定的损害资源所有人利益的非法行为，则政府不得动用其保留的“处分权”，包括不得行使对采矿权的“收回权”。否则，应当按照行政许可法中的“信赖利益”制度对采矿权人进行合理的补偿。二级市场是指通过一级市场获得矿业物权的权利主体对其自身矿业物权进行再处分所形成的流转机制。当投资者对矿业权进行再转让的，其定价权主体是采矿权人自身，也即只有采矿权人才有权对受到市场经济规则的保障，对自己财产权的交易价格进行决断，地方政府部门不得进行非法干涉。据此，无论是行政或司法机关对采矿权的管理和保护均应当遵循“物权法定”的基本原则，其中最重要的是行政管理机关对矿业物权的产生、运行和“消灭”均应有明确的法律根据，而不能使用行政管理权来剥夺或损害投资者所取得的矿业物权。 （三）工作建议：1、持续关注采矿权人履行法定义务的情况。采矿权抵押设立前后，应当持续关注采矿权人履行法律法规规定义务的情况，如缴纳税费、履行安全生产、环境保护义务等情况， 采矿权许可证期限届满前是否依法申请续延、是否有未经批准进行出租、承包等现象。若出现上述情况，矿业权行政管理部门有权吊销企业的采矿许可证。2、建议国家设立吊销期限制度。根据不同的违法情形设定期限不等的“吊销期”。在吊销期满后，其违法行为得到纠正的状况下应当授予新的勘探、开采行政许可。更为重要的是，即便被永久“吊销”了采矿权许可证，但并不能直接消灭其对剩余资源量的所有权，因为矿业物权的资本属性决定了其应当被允许转让于其他合法的矿业投资者。三、做到风险可控，稳健发展采矿权抵押授信业务。（一）实例问答： 某笔授信业务的尽责审查意见写道：“采矿权抵押中所涉及的矿产资源储量存在不确定性，因而其抵押权价值无法确定。”问：如何审核采矿权的价值并办理相关的登记手续？我行办理采矿权抵押的情况如何？答：符合法定条件、经过评估且办理了采矿权抵押登记手续的，应当认定为合法有效。我行近一年来，共为辖内的3家分行、共涉及7个企业办理了涉及采矿权抵押的授信业务，取得了一定的经验，现在这些授信企业的资产质量良好。（二）法理分析：1、审查用于抵押的采矿权是否符合法定条件。矿业权出让转让管理暂行规定第6条第3款规定：“矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权。”采矿权抵押按照矿业权转让的条件和程序进行管理，可以设定抵押的采矿权必须符合以下条件：(1)矿山企业投入采矿生产满1年;(2)采矿权属无争议;(3)按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税;(4)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件;(5)已出租的采矿权不得设定抵押;(6)采矿权原则上不得部分抵押；（6） 采矿权人不得为债务人和债权人之外的第三人提供贷款抵押。除对采矿权许可证相关情况进行重点审核外，还要注意以下几点： 采矿权人是否已合法取得矿业用地使用权;到采矿权许可证的原发证机关查询采矿权抵押备案情况，防止采矿权人将采矿权抵押给其他债权人;审查国土资源部门储量评审中心认定的矿产储量及目前的储量余额。2、注重审核采矿权价值的评估依据。采矿权评估的法律法规依据是矿产资源法及其实施细则、矿产资源勘查区块登记管理办法、矿产资源开采登记管理办法、矿产资源转让管理办法及其规章制度、财务制度、税费征收法律和政策、环境保护法律和政策。评估的行业依据是矿业权评估技术基本准则、矿业权评估准则、矿业权评估方法规范、矿业权评估应用指南、矿业权评估参数确定指导意见等行业规范文件。产权依据是采矿权许可证及其划定的矿区范围。地质矿产信息依据是地质报告和图件以及矿山开发技术经济资料、对评估对象的描述性文件等核心资料。规范标准依据是矿产资源/储量分类标准、矿山设计规范、矿山建设规范和经济评价标准等。取价依据是价格参数。3、采矿权经过评估并办理登记手续为合法有效。根据相关规定，合法有效的采矿权抵押登记手续是：（1）需要委托具有国务院地质矿产主管部门认定的有采矿权评估资格的评估机构（且须为我行授信执行部审定入围的有评估资格的机构）进行评估。（2）由银行和企业双方共同对采矿权的评估价值进行确认。 确认后，连同其他必备资料向国土管理部门申请抵押权登记。（3）到省国土资源厅办理采矿权抵押登记手续。国土资源管理部门经审查，核准登记备案的，在被抵押采矿权的采矿权登记表上注明抵押事项，并在采矿许可证上做他项权利记载，最后开具采矿权抵押登记备案证明书。（三）工作建议：1、关注矿产资源的重要指标。矿产资源储量分16种，其品味高低、可开采储量多少对资源价格及采矿权价