政策性融资担保与中小企业融资约束基于担保圈风险的思索.docx

2014 年第 12 期（总第 505 期）区 域 金 融 研 究journal of regional financial researchno.12，2014general no.505政策性融资担保与中小企业融资约束基于担保圈风险的思索林毅（中国人民银行济南分行，山东济南250021）摘要：融资难是困扰我国中小企业发展的一个重大问题，本文通过测算融资担保模式的财务可持续性， 指出发展政策性融资担保模式的必要性，同时借鉴发达国家的有益经验，提出推动我国政策性融资担保机构发 展的政策建议。关键词：融资担保；中小企业融资；担保圈风险中图分类号：f832.4文献标识码：a文章编号：1674-5477（2014）12-0041-06近年来，中小企业融资难的问题一直难以解决， 大量资源错配到低效部门，一些具备比较优势、自生 能力较强的产业以及中小企业难以获取融资。受制 于此，一些企业结成担保关系，通过抱团增信提高企 业与银行谈判的地位，以获取融资便利。而福建、河 北、浙江等地区因担保圈风险引发的区域性债务危机 也迫使我们不得不反思企业间互保、联保融资模式的 可持续性。为此，本文分析融资担保商业模式的财务 可持续性，探讨如何充分发挥政策性融资担保机制的 作用，实现对企业间担保链条的有效替代，以有助于 化解当前的担保圈风险 ，缓 解中小企业融资难的 困境。一、担保融资理论综述担保是为了保障债权人债权的实现而设定的、以 债务人或第三方的特定财产或特定人的一般财产（包 括信用）作为债权担保、以保障特定债权得以实现的 一种方式。担保融资形成的根源是信贷市场的不完 善和借贷双方的信息不对称，正如斯蒂格利茨、韦易斯（1981）所论述，信贷市场中的信息存在外部性，有 价值的信息要花很大的代价才能取得，而信息的传播 却几乎不需要任何成本，所以银行机构会权衡信贷投 放的收益和获取信息所需要的成本。为保证信贷资 产的安全性 ，增 加第二还款来源保证成为其现实 选择。一直以来，众多国内外学者对担保融资进行了深 入研究，支持的观点如阿克洛夫（1970）认为担保是解 决信息不对称的有效措施之一。班纳杰（1994）等学 者提出共同监督假说，他们认为在连带责任的条件 下，出于自身利益的考虑，担保合作机构中中小企业 会实施横向监督，以解决融资过程中信息不对称的问 题。列维茨基（1996）也认为担保计划作为一种融资 工具，能够帮助中小企业拓宽贷款渠道，同时他认为 只有在监管体系得当、运营高效时，担保计划才能成 功引入。国内学者曹凤岐（2001）通过比较各国信用 担保机构的优缺点，认为国内信用担保体系的发展应 当充分发挥政府的特殊作用，建立担保机构风险补偿 机制。吕薇（2003）通过分析美国、日本和我国台湾省收稿日期：2014-10-14作者简介：林毅，男，山东威海人，经济学硕士，经济师，供职于中国人民银行济南分行，研究方向为金 融风险管理与研究。区域金融市场区域金融研究2014 年第 12 期的中小企业信用担保体系的特点，认为建立中央和地 方政府分层次的中小企业信用担保体系，应当以地方 政府为主。同时政府出资的担保基金应由独立的专 业机构按商业化原则运营，由政府相关部门进行监督 和检查。但是也有一些学者对融资担保提出质疑。他们 认为政策性担保机构的设立会不可避免导致高昂成 本，同时担保机构在信贷评估方面相对于银行而言也 没有比较优势，更有学者认为担保计划不会产生额外 的信贷增加，而且经过补贴的信贷投放通常会授予政 治上更为重要的团体而不会对中小企业的融资产生 帮助。如福格尔、亚当斯 （1996）主张信息不对称以 及较高的交易成本才是真正的症结所在，而且融资担 保的收益可能不足以支付其成本。但是他们也认为， 无论贷款担保的成本和效益如何，其造成的不良影响 比直接向贷款机构提供廉价补贴资金的做法要小。 盖格尔（1996）认为由于银行和担保机构均努力控制 风险，不可避免地存在风险控制费用重复发生的情 况，贷款人还须为此支付额外费用。基于此，他认为 信用担保计划很难具有持续性。二、各国政策性融资担保发展情况（一）欧洲的信用担保体系目前，大部分欧洲国家拥有担保体系，其中盛行 公共担保模式的国家主要有英国、希腊、荷兰等，该模 式是在国家政策的指引下建立的，由一家公共机构或 者管理机构负责运营，一般以财政资金为主。以英国 为例，该国的贷款担保计划从 1981 年 6 月开始实施，目前由小企业服务局掌管，其发放的担保贷款中 60%给予新企业，最大担保比例为 75。最初其担保计 划通过自我融资来维持日常经营，但到 1983 年担保机构达不到自我融资的要求 ，不 得已在 1989 年和1993 年完成了两次重大改革，政府和一些公共机构开始向其注入大量资金。现在最多可为 25 万英镑、期限 7 年的贷款提供担保，只要申请者属于放贷范围并且其申请满足担保计划的要求，即申请者必须是在 英国注册的小企业，其年产出额应低于 150 万英镑，担保申请会自动得到批准。可以看出，英国贷款担保计划的条件相对宽松，借款人无需资产或其他财产保 证，事实上大部分中小企业均参加该贷款担保项目。整体看，欧洲国家的担保成本较高，除了相对高效的 德 国 担 保 业 务（运 行 成 本 只 占 担 保 贷 款 总 量 的 1.5%），其余国家如英国、意大利的管理成本分别占到 担保贷款总额的 13%、14%。因此，尽管欧洲担保体 系是世界上最为庞大的，但如果没有政府的补贴，单 单要求这些担保体系自负盈亏，很难保证这些基金能 够持续生存和经营。（二）美国的信用担保体系美国担保业起步较早，成立于 1953 年的小企业 管理局（sba）作为联邦政府的独立机构负责中小企 业的信用担保。其资金主要来源于政府拨款，以 sba 的信誉为中小企业贷款提供担保，担保比例为 75 80%，其余部分由贷款银行承担风险。担保贷款最高 限额为 75100 万美元，风险损失率控制在每年 3% 左右。美国担保业的一个重要特点是其可向共同债 券的持有者提供保护，保障及时的本金和利息支付， 目前还包括更广泛的非市政证券以及结构化的公司 债务。在市政和机构债券领域，没有信用历史的、较 低信用等级的市政和机构债券通过购买担保得以以 比较优惠的条件进入信贷市场，担保具有信贷评级增 信效应。这些做法对于我国担保业务发展具有很好 的借鉴意义，尤其是在票据担保、经济履约担保等方 面还处于起步阶段，可以逐步探索信用担保在债券市 场的地位和作用，借以扩展债券市场的深度和流动 性，实现担保业与债务市场的共同发展。（三）日本的信用担保体系亚洲国家中，日本已初步建成了由中央与地方共 同参与、担保与再担保相结合的担保体系。据统计， 日本大约有 40%的中小企业从信用担保体系受益，涉 及金额达 31 万亿日元（2800 亿美元），占中小企业贷 款的 11%。从结构上看，日本中小企业担保体系是一 个由信用保险协会和信用保险公库两个相互关联的 子系统构成的两级信用保证体系。信用保险公库负 责对信用保险协会的业务提供再担保，其资金由政府 财政拨款，并受政府监督。信用保险协会负责对中小 企业提供担保，其资金来源以中央财政拨款和地方政 府捐助为主，也吸纳部分民间资本，这种多元化的资 金构成保证了担保基金的稳定性。同时政府鼓励金 融机构尤其是一些区域性金融机构广泛参与信用担 保计划，并与信用担保机构建立长期、稳定的合作关- 42 -区域金融市场区域金融研究2014 年第 12 期系。但日本信用担保机构发展过程中也面临着一些 问题，一是担保机构业务量过大，担保倍数甚至达 60 倍，同时商业银行不承担风险责任，全部风险均由信 用担保机构承担。这一制度性缺陷直接导致泡沫经 济破裂后，信用担保机构的代偿支付由 1990 年的 900亿日元（8.2 亿美元）猛涨到 2002 年的 1.26 万亿日元（110 亿美元）。二是中小企业过度依赖信用担保融资模式。由于日本中小企业信用担保制度建立时间 较长，中小企业对于这样一种间接融资模式形成了过 度依赖，而经济衰退时，伴随着抵押资产价格的下降 和金融机构的信贷收缩会形成信用短缺，中小企业不 可避免地要面临融资困境。虽然各国具体情况不太一样，发展模式也不尽相 同，但是政策性融资担保在发展的过程中呈现出一些 共同的特征，很多成熟的做法值得借鉴和吸收。一是 政策性出资和商业化管理相结合。信用担保计划中 财政支持一般占比较大，但是很多由政府出资的担保 机构不是由政府直接运作。如美国的小企业贷款担 保计划是联邦政府全额拨款，但由联邦政府的代理机 构中小企业管理局直接负责管理和执行。日本则 是政府出资，由专门的信用担保协会负责具体运行， 政府相关部门负责监管。英国的出口信用保证局以 支持本国资本、技术和商品输出为目的设立，同样是 财政拨款、专业机构负责管理，以市场化的手段实现 政策性目的。二是行业管理比较规范，一般都制定了 专门的法律规范约束担保机构的行为。美国的中小 企业法和小企业投资法对信贷担保计划的对象、 用途、担保金额和保费标准等都有明确规定；日本的中小企业信用保证协会法和中小企业信用保险公 库法也都明确了担保机构的职能作用和担保规则。 奥地利的财政担保公司同样必须按照政府所颁布的担保法、担保准则等法规来从事担保活动。这些 法律法规的颁布在很大程度上保证了担保机构能够 在一个规范有序的市场环境中健康稳健发展。三是 加强风险管理。如注重获取中小企业信息，通过规定 适当的担保比例，从而在银行和担保机构之间有效地 分散风险等。四是对中小企业提供管理咨询服务，尤 其是高科技企业。如在美国，中小企业信贷保证计划 的执行机构下设“退休经理服务队”，由有经验的退休 管理人员和技术人员组成，专门为中小企业经营管理提供咨询；在韩国，中小企业可以通过韩国信用担保 基金（kcgf）获得先进的经营模式和管理技能。这些 措施能够有效地促进中小企业健康发展，降低担保损 失，从而确保担保计划的可持续性。三、信用担保体系运行绩效分析目前，一些国外学者对于信用担保机构的运行绩 效进行了实证研究，其研究的出发点是基于对信用担 保机构数十年、乃至上百年发展历史的考察。同时国 外的统计机构对于信用担保机构的运营大都有一套 完整的统计系统，这就为运行绩效的实证分析提供了 翔实的数据来源。而我国信用担保机构的发展只有 十几年的历史，很多地区对于信用担保机构的经营情 况不列入统计范围，这在一定程度上限制了对其实证 研究的展开。本文将根据信用担保机构日常经营数 据，从财务分析的角度对信用担保机构的运行绩效作 系统的研究。范亮亮、邓晓梅的调查显示，国内民间资本占比 较大的担保公司，其业务主要集中在商业性担保，尤 其是在 100%民间资本的担保公司。而对于国有股占 较大比例的信用担保机构，其业务则主要集中于政策 性担保，具有政策性金融的特征。一些担保机构往往 把高担保费作为资本金补偿来源，往往按同期银行贷 款利率的一半收取担保费用。而国际上大多数国家 的担保费一般为 1%左右，法国为 0.6%，我国台湾地 区和香港特区仅为 0.5%左右。另外，国内担保机构 在风险分担上往往承担了 100%的风险，且缺乏必要 的风险分散机制 ，而 国际上担保机构一般只承担 80的贷款责任，见表 1。表 1主要发达国家担保机构所承担的责任比例国家项目美国加拿大法国日本德国担保机构承 担责任比例80%85%50%50-80%50-80%尽管可以从担保机构的收益和其所承担的责任 风险等指标衡量担保机构的运行特征，但是要准确而 全面地衡量担保机构的绩效是比较困难的，所以本文 仅以财务绩效分析法为基础，参照国内学者任永乎、 梅强等人的研究，从担保机构的角度来衡量信用担保 体系的运行绩效。假设影响担保机构运行的重要财务参数主要包- 43 -区域金融市场区域金融研究2014 年第 12 期括如下几点：（1）资本金（k）：担保机构的注册资本金 额。（2）担保规模（d）：指担保机构在一定时期内（如 一年）的担保总额。（3）放大倍数（k）：期内担保总额与 担保机构资本金之间的比例。（4）担保费率（s）：担保 机构向被保企业收取的费用率，如保费、评审费等。（5）反担保率（u）：反担保抵押金额与担保债务总额之 间的比率。（6）代偿率（p）：一定时期内发生的代偿金（u）：50%。（6）营业税率（t1 ）：5%。可以计算出中小企 业信用担保机构财务盈利的边界条件为：p q + v 5.18%rk保守设定运营费用只占担保规模的 1%左右，则 p q 4.18% ，说明保机构能够承受的最终风险损失 率最大不得超过 5%。这个结果看似比起国际上理想 的 净 损 失 率 标 准 2% 要 宽 松 些 ，实 际 上 根 据 公 式:额与期内担保债务总额的比率。（7）追偿损失率（q）：p q + v s + r u + p u - s t1 ，可以看出在一定经追偿后形成实际损失的金额与代偿金额之间的比率。（8）运行费率（v）：担保机构运营费用与担保规模 之间的比率。（9）营业税率（ t1 ）：营业税占担保收入的 比率。（10）所得税率（ t2 ）：企业所得税占企业经营所 得的比率。同时为了分析的方便与简化，还需要作出如下合 理假定：（1）担保周期统一设定为一年。（2）代偿与追 偿在当年内完成。（3）只要发生代偿，反担保资产将全 部没收并能 100%变现。（4）担保机构全部为货币资 产，并取得银行利率 r。由此可以得出担保机构的利润 p 的计算公式， p =s d +(k + u d) r + p u d - p q d - v d - s d t1(1 - t2)担 保 机 构 盈 利 的 边 界 条 件 为 ：rks + + r u + p u - p q - v - s t1 0根据人民银行 2004 年提供的中小企业金融制度 调查报告，温州、台州等地区的担保费率一般按担保 额的 13不等收取，全国平均为 2.5左右。放 大倍数：全国担保机构平均为 4.2 倍，最高没有超过10 倍；另外担保风险也随着担保机构的发展在不断 累积，年度代偿率与承保金额呈现同步增长趋势。经 验数据显示，担保机构成立第三年以后其累计代偿率 进入增长期。从所调查的五个样板地区 75 家担保机 构的有效问卷看，担保机构的平均代偿率 2.7，平均 累计代偿总额 472.5 万元。另外，为有效控制风险，75 家担保机构普遍要求被担保企业提供反担保抵押，以 应付可能发生的违约风险，反担保抵押充足率最高为 100，最低为 40。根据以上调查的数字，以中国现有中小企业信用 担保机构通常的运营数据代入，即（1）一年期存款基 准利率（r）：1.98%。（2）放大倍数（k）：4.2 倍。（3）担保 费 率（s）：2.5%。（4）代 偿 率（p）：2.7%。（5）反 担保率条件下增加反担保比率和减少放大倍数可以放松担 保机构的财务盈利条件。这就在一定程度上解释了 国内信用担保机构在盈利边界条件的约束下风险损 失率不太高的原因。首先，由于我国信用担保机构的 业务量普遍较低，国外成熟担保基金的放大倍数一般 为 10 倍左右，而我国平均仅为 4.2 倍，一些担保机构 尤其是创立时间较短的机构由于风险控制的约束和 资本金水平的限制不敢大量从事担保业务，导致信用 担保的杠杆效用未能充分有效发挥。当然我国信用 担保机构起步时间较短、自身的经验不足、再加上担 保体系的不完善，都在一定程度上影响了担保资金的 使用效率。另外，再担保机制的缺位也在一定程度上影响了 担保基金的使用效率。目前，为确保担保基金的安全 性，国内担保机构普遍要求被担保企业提供反担保， 甚至要求 100的反担保。而在一些信用担保发展 比较成熟的国家，这一比率较低，甚至不需提供反担 保。整体看，尽管我国中小企业担保机构的净损失率 条件比较宽松，但它是以削减担保业务量和增加对贷 款企业的约束为前提，其外部的社会经济效益未能充 分发挥。因此，应借鉴国际经验积极推动政策性融资 担保机构快速发展，补充资本和增强风险承受能力， 拓宽信用担保的覆盖范围，为更多中小企业提供融资 支持。四、我国融资担保业发展现状及存在的问题根据中国融资担保协会发布的数据显示，截至 2013 年末，融资担保行业法人机构总计 8185 家，行业 实收资本 8793 亿元，同比增长 6.2%；行业资产总额 1.12 万亿元，同比增长 7.6%；资产负债率 15.6%，同比 提高 0.7 个百分点。业务规模增长较快，担保放大倍数有所提升。2013 年末，融资性担保在保余额 2.22- 44 -区域金融市场区域金融研究2014 年第 12 期万亿元，同比增长 22.2%。行业平均担保放大倍数（融资性担保责任余额/净资产）2.3 倍，较前三年一直 维持的 2.1 倍水平有所提升。经营状况改善，总体效 益显著提高。2013 年，行业担保业务收入 474 亿元， 同比增长 20.9% ；实 现净利润 154 亿元 ，同 比增长 35.6%。合作银行机构范围不断扩大，对中小微企业 融资的支持作用持续增强。截至 2013 年末，与融资 性担保机构开展合作的银行业金融机构（含分支机构）总计 15807 家，同比增长 4.7%。共为 23 万户中小 微企业提供贷款担保服务，占融资性担保贷款企业数 的 93.6%。中小微企业融资性担保贷款余额 1.28 万 亿元，同比增长 13.9%。同时，担保机构发展过程中 也暴露出一些问题：一是担保代偿风险较大，部分银 行机构严格准入门槛。受实体经济尚未企稳，中小企 业经营风险及部分行业风险仍然较大等因素影响，融 资性担保机构代偿压力增大。2013 年行业担保代偿 额 309 亿元，同比增长 45.2%。担保代偿率 1.6%，同 比提高 0.4 个百分点。同时，由于近年来融资性担保 机构风险事件时有发生，部分银行机构为防范外部风 险传染，进一步收紧银担业务合作政策，提高准入门 槛，一些商业性担保机构难以获取业务被迫转型。二 是部分担保机构超范围经营。一些融资性担保机构 专业人才匮乏，经营管理薄弱，担保业务难以实现其 盈利期望，违规经营及超范围经营现象时有发生，部 分融资性担保机构抽逃、挪用资本金，从事资金拆借、 发放贷款、超比例投资等业务，削弱了实际代偿能 力。一些融资性担保机构甚至参与非法集资，因资金 链断裂，导致无法履行代偿义务，增大了融资性担保 业务风险。三是银行信贷管理政策缺乏审慎性，助长 了担保风险。部分银行的基层网点在信贷风险管控 中仅仅追求“程序合规”，贷前调查、贷中审查和贷后 管理环节忽视了对真实风险的审查。如信贷管理上 过度依赖担保而忽视对第一还款来源的关注。同时， 近年来我国商业银行机构扩张步伐加快，区域内放贷 主体数量较以往显著增多，同质性竞争激烈。迫于竞 争压力，部分商业银行在拓展业务过程中，主观上存 在降低审核标准以扩大市场份额的动机。四是存在 地方行政干预行为。目前，国内部分地区还没有明确 区分由政府推动的政策性担保和由市场需求所推动 的商业性担保的区别，模糊了政府在二者经营活动中的职能，个别地方政府甚至将信用担保机构当作下属 机构，向指定的对象提供担保，而那些效率更高、更富 有活力的中小企业却因为不能及时地获取担保贷款 而错过了发展的机会，削弱了信用担保体系的社会经 济效应。从担保机构的财务分析结论以及发展中暴露出 的问题可以看出，在目前的信贷体制下，单纯的商业 性融资担保机构难以实现可持续性发展。而中小企 业为获取银行融资，不得不通过关联企业、上下游客 户、关系人等结成担保链条，涉及银行众多、债权债务 关系复杂，且短期内容易掩盖经营风险，一旦某一家 企业出现问题，风险会沿着担保链迅速蔓延，使单体 风险演变为群体乃至区域性风险。因此，为解决中小 企业融资难的问题，政策性担保机构应充分发挥政策 性金融的作用，积极介入，借助政府公信力和财政资 金支持，提高对外担保能力，为更多中小企业提供资 金支持。五、完善政策性担保机制的对策思路无论是从国外信用担保成熟的经验上看，还是从 我国中小企业信用担保机构实际运行效率上看，政策 性担保机构对缓解中小企业融资具有重要的作用。 下一步，应通过体制内制度创新，探索发挥政策性担 保机制的作用，拓宽中小企业融资渠道。一是建立中央和地方政府分层次的政策性信用 担保体系。应根据中央和地方职责，分别建立全国层 面和地方层面的政策性信用担保体系，主要为中小企 业融资提供支持，其中全国层面的担保体系主要提供 再担保支持。同时政府出资的担保基金应按商业化 原则，委托由专业人员组成的机构运营，政府出资部 门进行监督和检查，并按照政策导向明确政府性担保 基金的扶持重点。二是政策性担保机构应建立完善的公司治理结 构和内控制度。特别是要造就一支高素质的人才队 伍，规范准入制度和操作程序，及时识别、防范和控制 风险，并采取有效措施转移和分散风险。同时，要注 重担保产品的开发和创新，如以创业贷款、科技开发 贷款和设备改造贷款等为代表的创新品种，以满足不 同层次、不同种类的中小企业融资需求。三是加快中小企业信用体系和信用环境建设。- 45 -区域金融市场区域金融研究2014 年第 12 期一个完善、统一的社会信用体系不仅可以为担保机构 提供充分详实的企业信息，提高其风险评估的准确 性，而且可在一定程度上规范和约束中小企业的行 为，减少其发生道德风险和违约行为的机会。为此， 须进一步完善社会征信体系，创造良好的社会信用环 境，保护信用信息提供方的利益，严惩通过骗取信用 等级来获取信用担保的违法行为，在全社会范围内创 立一个诚实守信的市场交易环境。四是明确地方政府的职能边界。目前，一些政策 性担保机构采取行政模式经营管理，缺少审慎经营理 念和风险内控机制，混淆了政策性支持和商业化运作 的关系。下一步，地方政府应切实减少行政干预，积 极协调工商、税务、房管、司法等部门，研究制定促进 政策性、融资性担保机构健康发展的政策措施，进一 步完善有关财政补贴、税收优惠政策，提高抵押登记、 债务追偿的效率，促进担保业务的创新和开展，不断 提高担保机构的可持续发展能力。参考文献1j.e.stiglitz，andrew weiss，credit rationing in markets with imperfect information j.american economic review ， 1981，71（3）.2 george a. akerlof. the market for“lemons”: quality uncertainty and the mar