公共工程委员会处理政府采购争议事件成效评估及修法事....doc

公共工程委員會處理政府採購爭議事件成效評估及修法事宜之研究目錄1.第一章 緒論31.1 研究動機31.2 研究目的41.3 研究方法與流程41.4 研究內容62.第二章 政府採購異議申訴與調解制度72.1 政府採購異議申訴制度72.2 政府採購調解制度132.3 國外文獻回顧192.4 國內文獻回顧323.第三章 政府採購爭議事件處理現況與評估373.1 政府採購申訴及調解案件處理現況373.2 政府採購爭議處理成效評估方式434.第四章 問卷調查結果分析474.1 基本資料與綜合性問題分析474.2 異議申訴制度運作成效與問題探討514.3 調解制度運作成效與問題探討674.4 採購申訴審議委員會設置與運作問題探討774.5 問卷關連性問題探討845.第五章 專家訪談及座談會意見彙整875.1 政府採購異議申訴制度探討與修法建議875.2 政府採購履約爭議調解制度探討與修法建議915.3 採購申訴審議委員會運作探討與修法建議946.第六章 結論與建議986.1 結論986.2 建議1017.參考文獻104第一章 緒論1.1 研究動機政府採購法於八十八年五月正式施行以來，主要創舉之一即是引入了爭議處理制度，用以處理採購申訴事件及履約爭議調解案件，以期在採購糾紛擴大以前，能以較有效率的方式解決採購機關與廠商之間的爭議，以提高政府採購執行的效率，並減少廠商與政府之間的不必要的糾紛。在政府採購法擬議之初，即因為參與政府採購協定之要求，以及過去公共工程產生爭議時，往往採用訴訟或是仲裁，耗時較久，對於政府採購執行效率較為不利，所以將採購爭議處理制度加入政府採購法中，以期能提高政府採購的效能。在政府採購法施行以後，至八十九年九月在公共工程委員會進行爭議處理已將近800件，估計爭議雙方當事人共達1000人以上，由於此項制度為我國政府採購制度中的創舉，在執行過程中是否適當，原先制度設計是否有需要加強之處，如能經由一詳實的調查及分析，將可以對於制度的興革提出具體建議，以期將執行過程的經驗及政府有關政策，落實於法規修正之中。本研究以國內外文獻資料回顧、問卷調查、專家訪談，以及座談會等方式，對於我國政府採購爭議處理成效進行評估，以及彙整各界意見，整理出未來法規修正之基本方向，並期能強化國內政府採購爭議處理機制，以使政府採購得以適切執行。1.2 研究目的為評估我國政府採購爭議處理制度之成效，本研究將整理國內相關政府採購爭議處理之相關資料，並藉由問卷調查爭議處理當事人對於爭議處理制度之看法，以及以座談會方式，邀集學者專家、廠商代表及對政府單位對於爭議處理制度之看法及建議，並提出政府採購爭議處理制度相關法規之修正意見，期能迅速彙集各界意見，以供法規修正之參考，以有效改善政府採購爭議處理執行所發生問題，並達成提升提高政府採購研發效能之整體目標。以下彙整本計畫目標如下：1. 針對公共工程委員會處理過爭議事件雙方當事人進行問卷調查，以了解政府機關及廠商對於政府採購爭議處理之實際需求及現行運作方式之優缺點，如爭議處理制度面，運作程序，委員處理方式、處理結果等方面的批評與建議。2. 將調查結果進行統計分析，並建立各個考量因素之間的相關程度。3. 邀集機關、廠商代表及專家學者座談，就政府採購爭議處理法制面，彙整各界意見，研提修改建議，作為公共工程委員會修改相關法規之參考。1.3 研究方法與流程本計畫之流程如圖1-1所示，詳細進行方法說明如下：1. 擬定執行計畫：擬定本計畫將執行之方法與步驟，確定資料收集與訪談的目標及對象等，初步討論後續研究與計畫執行方向。2. 收集整理國內外相關文獻：透過訪談及資料收集等方式，收集並整理國內與國外爭議處理等相關文獻，以供後續分析工作之參考。3. 相關人員訪談：對於國內對於爭議處理有深入了解之專家，如工程會相關人員、工程法律專家及爭議處理委員進行訪談，彙整各方意見後，以納入問卷調查項目。4. 以問卷調查了解當事人之意見與建議：以問卷調查方式，針對過去經由公共工程委員會進行爭議處理個案之當事人，對於爭議處理制度面、運作程序、委員處理方式、處理結果等方面的批評與建議。並且對於調查結果進行交叉分析，以了解各種因素之間的相關性與因果關係。5. 以座談會方式彙整專家學者之意見與建議：以召開座談會方式調查了解相關機關、廠商代表、專家學者對國內政府採購爭議處理現況及需求，以及對於未來法規修正方法之建言。將分北中南辦理三場座談會，並辦理學者專家座談會一場(預計70人次)，邀請相關人員與會以提供意見。6. 報告撰寫：將上述各階段所收集之文獻、問卷調查之資料及分析結果，座談會之資料進行整理分析，彙整成期末報告。圖 11 研究流程圖1.4 研究內容對於本研究的內容，可以分成以下數項：1. 瞭解國外目前對於政府採購爭議處理制度的現況。2. 以問卷調查的方式了解爭議事件雙方當事人的批評與建議，以作為修正法規之參考，並進行量化分析。3. 以訪談及座談會方式，瞭解國內各界對政府採購爭議處理之意見及建言。4. 針對未來政府採購法爭議處理及相關子法修正方向，提出建議和看法。1. 第二章 政府採購異議申訴與調解制度2.1 政府採購異議申訴制度2.1.1 異議申訴制度特點政府採購法於第六章設立異議及申訴制度，針對廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得依該章規定提出異議及申訴。對於廠商來說，政府採購法中許多條文關於其權益之保障，都必須依據異議、申訴制度之規定來維護。就政府採購制度的正當運作而言，讓參與廠商得以異議及申訴的方式提出救濟，實質上使得廠商協助監督政府採購程序，對於採購程序能夠公平進行是有正面性的意義。依據政府採購法第七十四條的規定，廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得依第六章規定提出異議及申訴；但得標廠商與機關間之私法爭議，已提付仲裁、申（聲）請調解或提起民事訴訟者，不在此限。第七十六條規定對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者，得以書面分別向採購申訴審議委員會申訴。第八十二條規定採購申訴審議委員會審議判斷，應以書面附事實及理由，指明招標機關原採購行為有無違反法令之處；其有違反者，並得建議招標機關處置之方式。第八十五條則規定審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置，且廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。觀之政府採購法對於異議、申訴制度相關規定，學者認為有如下特點註2-註2- 羅昌發，政府採購法與政府採購協定論析，頁325-327。：1. 解決投訴無門的情形：在政府採購法實施之前，投標廠商在投標過程中，若受到招標機關的歧視待遇或不當處置，基本上較欠缺法定的正式管道可以獲得救濟。2. 採購申訴審議委員會的成員具有專業性：由相關的專業人士，如法律及工程專業之教授及實務界人士進行審議，比較能夠建立權威且正確的判斷意見。3. 救濟有即時性：依據政府採購法第八十二條第二項的規定，採購申訴審議委員會於完成審議前，必要時得通知招標機關暫停採購程序。該規定對於確保投標廠商的利益十分重要，避免在廠商獲得救濟時，採購程序已經完成而無救濟的實際利益。4. 救濟快速：依據政府採購法第七十八條的規定，採購申訴審議委員會應於收受申訴書之日起四十日內完成審議；必要時，關於招標、審標、決標之申訴審議，得延長四十日；關於履約、驗收之申訴審議，得延長三個月。這種快速的救濟是其他法律制度所少見的。2.1.2 提出異議之事由及期限依據政府採購法第七十四條的規定，廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得依第六章規定提出異議及申訴。政府採購法第七十五條第一項則規定廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於法定期限內，以書面向招標機關提出異議。因此，在招標、審標、決標、履約或驗收等採購過程中，若廠商認為採購機關有違反法令情形，因而導致損害其權利或利益時，可以就此提出異議。此外，依照政府採購法第一百零一條的規定：機關辦理採購，發現廠商有違法或重大違約情形，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。而政府採購法第一百零二條第一項的規定：廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之日起二十日內，以書面向該機關提出異議。綜上所述，廠商可以提起異議的事由可分為：1. 機關於採購過程違反法令，致損害其權利或利益者。2. 接獲機關通知為不良廠商，認為違反本法或不實者。關於提出異議的期限，依照不同的異議事由而有不同的規定。對於機關在採購過程中違反法令之異議期限，政府採購法第七十五條第一項各款有如下的規定：1. 對招標文件規定提出異議者，為自公告日或邀標日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。2. 對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告日起十日。3. 對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之日起十日，但屬招標、審標、決標事項者，至遲不得逾決標日起十五日。而接獲機關通知為不良廠商，認為違反本法或不實而提出異議之期限，根據政府採購法第一百零二條第一項的規定：廠商對於，得於接獲通知之日起二十日內，以書面向該機關提出異議。2.1.3 招標機關對於異議之處理方式招標機關在收到廠商提出之異議申請後，應依照政府採購法第七十五條第二項的規定，自收受異議之日起二十日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。至於相關處理程序，分述如下：1. 廠商到場陳述意見：政府採購法施行細則第一百零三條規定機關處理異議，得通知提出異議之廠商到指定場所陳述意見。2. 提出異議超過期限的處理：政府採購法施行細則第一百零五條規定異議逾越法定期間者，得不予受理，並通知提出異議之廠商；但招標機關仍得評估其事由，於認其異議有理由者，並得自行撤銷或變更原處理結果或暫停採購程序之進行。3. 招標機關處理的期限：政府採購法第七十五條第二項前段規定招標機關應自收受異議之日起二十日內為適當之處理。又第七十六條規定廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之日起十五日內，以書面向採購申訴審議委員會申訴。4. 處理結果：招標機關處理異議的方式，若認為異議有理由，或異議雖無理由但自行發現相關程序有其他法律上瑕疵者，可以為撤銷或變更原處理結果或暫停採購程序。政府採購法第七十五條第二項後段乃規定：其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。5. 書面通知之要求：政府採購法第七十五條第二項規定招標機關應自收受異議之日起二十日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。2.1.4 提出申訴之事由及期限廠商對於公告金額以上之採購異議之處理結果若有不服，或招標機關逾期不為處理者，可依政府採購法第七十六條及採購申訴審議規則之規定，得於收受異議處理結果或期限屆滿之日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴（惟屬政府採購法第一百零二條情形者，不論案件是否逾公告金額亦可提出申訴）。政府採購法第七十六條對於申訴提出要件之規定，係指公告金額以上採購且不服異議處理者自無從置喙，但機關逾期不為處理之案件，是否仍須達公告金額以上始得提起申訴？探究申訴制度設定公告金額以上門檻，藉由過濾小額案件以增進救濟資源使用效益之設計用意，再對照採購申訴審議規則第十一條第一款之規定，有文認為機關逾期不為異議處理之採購案件，仍須達公告金額以上始得提起申訴註2-註2- 彭麗春，政府採購法上申訴制度之研究，頁31-32。根據政府採購法第七十六條及採購申訴審議規則第二條第一項之規定，廠商申訴時應以書面為之。申訴書應記載之內容，政府採購法第七十七條第一項及採購申訴審議規則第三條均有明確規定。此外，為使招標機關可以進行申訴答辯，政府採購法第七十八條第一項及採購申訴審議規則第七條均規定，廠商提出申訴，應同時繕具副本送招標機關；機關應自收受申訴書副本之日起十日內，以書面向該管採購申訴審議委員會陳述意見。2.1.5 採購申訴審議委員會及申訴審議程序採購申訴審議委員會之設置，是整個異議申訴制度運作的核心，此外依據政府採購法第六十九條第一項，採購申訴審議委員會同時受理機關與廠商間關於履約爭議的調解事件。在行政院所提出的政府採購法草案中，原來規定主管機關及省（市）政府設置採購申訴審議委員會。然而在立法院審議過程中，有立法委員認為地方機關利用其預算所進行之採購事項，屬於地方自治範圍，故採購相關之申訴事件應由地方機關自行為之註2-註2- 行政院公共工程委員會，政府採購法草案：立法院預算、財政、法制、司法、內政及邊政五委員會聯席審查會議紀錄彙編，頁335；羅昌發，政府採購法與政府採購協定論析，頁333。是故，政府採購法第八十六條第一項規定：主管機關及直轄市、縣（市）政府為處理中央及地方機關採購之廠商申訴，分別設採購申訴審議委員會；置委員七人至十五人，由主管機關及直轄市、縣（市）政府聘請具有法律或採購相關專門知識之公正人士擔任，其中二人並得由主管機關及直轄市、縣（市）政府高級人員派兼之。目前主管機關已依上述規定設置採購申訴審議委員會，至於直轄市、縣（市）政府雖尚未設置（台北市政府於第一七五次市政會議中通過臺北市政府採購申訴審議委員會設置要點草案註2-註2- 臺北市政府秘書處，臺北市政府第一七五次市政會議會議紀錄，府秘四字第8907725500號函。），但均已將該管申訴案件委請主管機關處理，故現階段中央或地方機關之採購申訴案件，均由主管機關行政院公共工程委員會所設採購申訴審議委員會處理。根據政府採購協定第二十項第六項的規定，採購申訴案件應由法院或與採購案件結果毫無關係之公正且獨立之審查單位審理。因此，政府採購法申訴審議程序亦是按照政府採購協定公正且獨立之審查單位應具備之審查程序之形式設計註2-註2- 陳建宇，政府採購法實例解析，頁238-239。其中相關審查程序分述如下：1. 誤向非管轄之申訴會提出申訴時之移送：政府採購法第七十六條及採購申訴審議規則均規定依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。故有誤向非管轄之申訴會提出申訴時，應依採購申訴審議規則第九條的規定，應即移送有管轄權之申訴會辦理，並副知廠商及機關。至於計算申訴期間的基準時點，依採購申訴審議規則第十二條第一項後段的規定：廠商誤向非管轄之申訴會提起申訴者，以該非管轄申訴會收受之日，視為提起申訴之日。2. 招標機關之陳述意見：為順利進行申訴審議程序，政府採購法第七十八條第一項後段及採購申訴審議規則第七條第二項均規定機關應自收受申訴書副本之日起十日內，以書面向該管採購申訴審議委員會陳述意見，並檢附相關文件。對於招標機關接受申訴書副本未依規定期限向其陳述意見者，採購申訴審議規則第八條規定採購申訴審議委員會得予函催或逕為審議。3. 程序審查及可命補正情事：採購申訴審議規則第十條規定：對於申訴事件，應先為程序審查，其無不受理之情形者，再進而為實體審查。前項程序審查，發現有程式不合而其情形可補正者，應酌定相當期間通知廠商補正。4. 審查委員之指定與不予受理之事由：申訴事件由申訴會主任委員指定委員一人審查，符合採購申訴審議規則第十一條各款規定者，應提申訴會委員會議為不受理之決議。5. 預審委員之指定與實體審查程序：申訴事件經審查無不受理之情形者，由申訴會主任委員指定委員一人至三人為預審委員，進行實體審查。此外採購申訴審議規則第十八條規定：預審委員應就申訴事件作成預審意見，載明處理經過，並檢具相關卷證文件，提申訴會委員會議審議。6. 諮詢委員之選任：由於政府採購種類繁多，事涉廣泛技術層面，故採購申訴審議規則第十四條規定：申訴會於審議時得按事件需要，選任諮詢委員一人至三人，以備諮詢。7. 到場陳述意見：申訴會得依職權或申請，通知廠商、機關到指定場所陳述意見。8. 鑑定及相關證據調查方式：申訴會於審議時，得囑託具專門知識經驗之機關、學校、團體或人員鑑定，並得邀請學者、專家或相關人士到場說明，或請機關、廠商提供相關文件、資料。9. 暫停採購程序之條件：預審委員審議申訴事件，認為有必要者，經提報申訴會委員會議決議後，得通知招標機關暫停採購程序。2.2 政府採購調解制度政府採購法雖然只有一個條文規範調解程序，然而學者認為調解程序可視為政府採購法重要規定事項註2-註2- 羅昌發，政府採購法與政府採購協定論析，頁351。由於採購申訴審議委員會之調解程序屬於民事訴訟程序及仲裁程序之外另一種政府採購履約爭議處理方式，在固有理論上有其重要性。另一方面採購申訴審議委員會係由各類專家組成，相較於司法程序而有其長處。有關採購申訴審議委員會調解、仲裁與民事訴訟之比較見表2-註2- 李家慶，工程爭議之處理，收編於合約管理與求償，財團法人台灣營建研究院出版，頁122-123。：表 11 採購申訴審議委員會調解、仲裁與訴訟之比較特性申訴會調解仲裁民事訴訟彈性1. 廠商申請調解，政府不得拒絕。2. 調解委員或諮詢委員係由政府所選定。3. 調解過程與程序具有彈性。4. 調解程序及效力準用民事訴訟法之規定。1. 可依雙方當事人合意彈性選擇：(1) 仲裁機構(2) 仲裁程序規則(3) 仲裁地點(4) 仲裁人(5) 仲裁準據法1. 可依雙方當事人之合意選擇：(1) 管轄法院(審理處所)(2) 準據法2. 法官之人選由法院輪分指派。3. 注重各種訴訟程序上之法則，程序較無彈性。隱密性1. 調解進行係秘密調處，不對外公開。2. 調解過程和諧。1. 仲裁進行程序不對外公開，不虞洩漏業務機密。2. 可在和諧氣氛下進行糾紛之解決。1. 審判公開原則常易洩漏業務機密。2. 審判過程中，雙方當事人常訴諸尖銳對立之抗爭。專家性1. 調解委員係各方之專家，必要時亦可諮詢相關專家學者。1. 當事人可選擇工程師、會計師、律師等專業人士擔任仲裁人，直接以公正之立場裁決專業問題。1. 法官雖可邀請專家提供鑑定意見，但屬間接協助。2. 專家參審制度有待建立。迅速性1. 調解時間為四至六個月，最為迅速。2. 惟調解不成立仍須經由其他程序解決，反而耗時。1. 由專家裁判，專人處理，較易迅速解決。2. 仲裁人接獲通知日起，六個月內須作成判斷；必要時得延長三個月。1. 在三級三審之司法制度下，可能須耗時二、三年才能獲得最終判決。2. 經常導致工程停擺，進而影響工程品質。經濟性1. 調解程序費用最高為新台幣二十五萬元，最為低廉。1. 仲裁本身所需費用，平均較訴訟費用為低。2. 因迅速解決致有關律師費用較低廉。1. 因訴訟程序之延滯，致訴訟相關成本及律師費用相當昂貴。有效性1. 調解書經雙方當事人同意者與法院確定判決有同一效力。2. 無待法院之裁定即得逕為強制執行。3. 惟調解不成立仍須經由其他程序救濟。1. 仲裁一審終結，與法院之確定判決有同一效力。2. 惟仍有被撤銷之可能(撤銷仲裁判斷之訴)。3. 需待法院之裁定始有執行力(但可約定不待法院之裁定)。1. 法院最終確定判決，得逕為強制執行。資料來源：李家慶，工程爭議之處理，頁122-123。2.2.1 調解程序機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得向採購申訴審議委員會申請調解。在選擇使用調解程序之前，機關與廠商應就履約爭議先行協商，協商不成才有調解程序之適用。機關與廠商皆可就履約爭議申請調解，然而屬於廠商申請者，機關不得拒絕。但所謂機關不得拒絕係指機關不得拒絕調解程序之開動，倘機關拒絕進入調解程序，廠商可依異議申訴相關規定申請處理註2-註2- 陳建宇，政府採購法實例解析，頁254。以下依據採購履約爭議調解暨收費規則相關規定，說明調解程序如下：1. 管轄及移送：調解事件屬中央機關之履約爭議者，應向主管機關所設申訴會申請；其屬地方機關之履約爭議者，應向直轄市、縣（市）政府所設申訴會申請。誤向非管轄之申訴會提起調解申請者，該申訴會應即移送有管轄權之申訴會辦理，並副知申請人及他造當事人。2. 審查順序及補正：對於調解事件，應先為程序審查，由申訴會主任委員指定委員一人審查，其無程序不合法之情形者，再進而為實體審查。發現有程式不合而其情形可補正者，應酌定相當期間通知申請人補正。3. 申請書及委任書：申請調解應具申請書，以中文繕具載明法定事項按他造人數分送副本，調解事件若有委任代理人亦應提出委任書。4. 代理人及權限：調解代理人就其受委任事件，有為一切行為之權。但捨棄、認諾、撤回、和解及選任代理人，非受特別委任不得為之。5. 他造當事人陳述意見：他造當事人應自收受調解申請書副本之日起十五日內，以書面向申訴會陳述意見，並副知申請人。6. 調解委員之指定、態度及諮詢委員之選任：調解事件經審查無程序駁回之情形者，由申訴會主任委員指定委員一人至三人為調解委員進行調解程序。調解時，應本和平懇切之態度，對當事人為適當勸導，就調解事件酌擬平允辦法，力謀雙方之協和。申訴會於調解時，得按事件需要，選任諮詢委員一人至三人，以備諮詢。7. 調解期日、地點及到場陳述意見：由申訴會主任委員指定委員一人至三人為調解委員後，應速定調解期日，通知當事人或代理人到場。調解程序於申訴會行之，必要時亦得於其他適當處所行之，行調解時，得不公開為之。申訴會得依職權或申請，通知當事人到指定場所陳述意見。8. 鑑定及相關證據調查方式：申訴會於調解時，得囑託具專門知識經驗之機關、學校、團體或人員鑑定，並得邀請學者、專家諮詢及通知相關人士說明或請當事人提供相關文件、資料。調解委員行調解時，為審究事件法律關係及兩造當事人爭議之所在，得聽取當事人、具有專門知識經驗或知悉事件始末之人或其他關係人之陳述，察看現場或標的物之狀況；於必要時，得調查證據。9. 利害關係之第三人：就調解事件有利害關係之第三人，經調解委員之許可，得參加調解程序，調解委員亦得通知其參加。10. 當事人未到場：當事人兩造或一造於調解期日未到場者，調解委員酌量情形，得視為調解不成立或另定調解期日。11. 調解會議紀錄、調解成立書、調解方案通知書或調解不成立證明書等文件之製作與送達：調解事件應作調解會議紀錄，記載調解成立、不成立、調解方案及期日之延展暨附記事項。調解委員應就調解事件作成調解成立書、調解方案通知書或調解不成立證明書，載明調解經過，並檢具相關卷證文件，提申訴會委員會議審議。調解成立書、調解方案通知書及調解不成立證明書，應於申訴會委員會議決議通過後十日內以正本送達於當事人及參加調解之利害關係人。12. 調解程序之期限：調解事件應自收受調解申請書之日起四個月內完成調解程序；必要時得延長二個月，並通知當事人及參加調解之利害關係人。2.2.2 調解效力政府採購法第六十九條第二項規定，採購申訴審議委員會辦理調解之程序及其效力，準用民事訴訟法有關調解之規定。依據民事事訴訟法第二編第二章調解程序，可將調解結果分為調解成立、調解不成立、依職權提出解決事件之方案及撤回調解等。此外，採購履約爭議調解暨收費規則亦對於調解效力有如下之規定：1. 調解成立與效力：採購履約爭議調解暨收費規則第二十三條第一項規定，調解經當事人合意而成立，調解成立者，與訴訟上和解有同一之效力。2. 職權提出調解方案：採購履約爭議調解暨收費規則第二十五條第一項規定，履約爭議之調解，當事人不能合意但已甚接近者，申訴會應斟酌一切情形，並應徵詢調解委員之意見，求兩造利益之平衡，於不違反兩造當事人之主要意思範圍內，以職權提出調解方案。3. 調解不成立與救濟：採購履約爭議調解暨收費規則第二十七條規定，履約爭議之調解，當事人不能合意者，調解不成立。調解事件經調解不成立者，當事人得依契約約定或其他法定程序救濟。4. 調解之撤回：採購履約爭議調解暨收費規則第二十五條第一項規定，調解之申請經撤回者，視為未申請調解。此外，關於不同調解結果相關之規定說明如下：1. 調解無效或撤銷調解之訴：採購履約爭議調解暨收費規則第二十三條第二項、第三項規定，調解有無效或得撤銷之原因者，當事人得向管轄法院提起宣告調解無效或撤銷調解之訴；前項情形，原調解事件之申請人，得就原調解事件合併起訴或提起反訴，請求法院於宣告調解無效或撤銷調解時，合併裁判之。2. 提起調解無效或撤銷調解之訴期限：採購履約爭議調解暨收費規則第二十四條規定，宣告調解無效或撤銷調解之訴，應於三十日之不變期間內提起。但有民法上無效之原因者，不在此限；前項期間，自調解成立時起算。但無效或得撤銷之理由知悉在後者，自知悉時起算；宣告調解無效或撤銷調解之訴，自調解成立時起逾五年者，不得提起。其無效或得撤銷之理由發生於調解成立後者，自發生時起逾五年者，亦同。3. 調解方案之異議及未異議之效果：採購履約爭議調解暨收費規則第二十六條規定，當事人或參加調解之利害關係人對於前條之方案，得於送達後十日之不變期間內，向申訴會提出異議；於前項期間內提出異議者，視為調解不成立，其未於前項期間內提出異議者，視為已依該方案成立調解；第一項之異議，申訴會應通知當事人及參加調解之利害關係人。4. 調解程序之勸導、陳述或讓步於後續救濟程序引用之禁止：採購履約爭議調解暨收費規則第二十九條規定，調解程序中，調解委員所為之勸導及當事人所為之陳述或讓步，於調解不成立後提起仲裁或訴訟者，不得採為判斷或裁判之基礎。2.3 國外文獻回顧2.3.1 政府採購異議申訴制度探討我國政府採購法訂定之初，其中主要原因之一即是為了因為台灣即將進入世界貿易組織(World Trade Organization)，並且經由入會談判的過程中，台灣已經承諾將簽署政府採購協定(Agreement on Government Procurement)，所以在政府採購的相關法令中，必需參考政府採購協定的相關規定，建立一個政府採購爭議處理程序，並且符合政府採購協定的相關規範，在政府採購法修正的過程中，這個在政府採購協定要求所有簽署國都必需有的程序，在政府採購法中即是在第六章異議及申訴中呈現，基本上已經符合政府採購協定的所有要求註2-註2- 湯德宗，美國公共契約法制之研究我國政府採購及委辦制度興革建議，頁325。參考國外先進國家政府採購制度中申訴制度的設計，由於受限於政府採購協定的相關規定，基本上均較為類似。但是在適用範圍上，亞洲國家中已經簽署政府採購協定的國家中，如日本及韓國，將申訴制度的廠商申請資格，設定為僅有外國廠商有可以申訴，而本國廠商則循原有程序進行，採國內廠商與國外廠商不同申訴程序的雙軌制，是較為特殊的作法。在美國的立法例中，由於採購制度的基本法令是由契約競爭法(Competition in Contracting Act, 1984)及聯邦採購規程(federal Acquisition Regulation, FAR)其中對於廠商就採購過程之爭執，設有複雜的救濟程序，即廠商得透過公開及客觀之程序，以行政訴訟或司法訴訟加以解決。美國立法將採購爭議分成所謂決標爭議及契約爭議，前者即類似我國政府採購立法中的異議申訴制度，主要用來解決在競標過程中，未得標的競標的廠商，認為競標過程不完備或有瑕疵而提出異議以求解決；至於司法訴訟程序則係司法機關，依法定程序裁定爭議，形式上及實質上均較行政程序公正及客觀，但程序較繁雜而費時。因此大部分案件均先尋求行政爭議之解決，如對行政決定結果不服，再依司法訴訟解決，但廠商亦得直接向法院請求救濟。在決標爭議之行政爭議程序中，任何有利害關係的當事人（Interested Party），在決標前及決標後原得以書面向採購機關（Agency）、聯邦主計署（General Accounting Office，簡稱GAO）或聯邦總務署政府契約訴願會（General Services Administration Board of Contract Appeals，簡稱GSABCA）提出異議（Protest），但自一九九六年八月起，GSABCA處理採購爭議之權限，則被完全取消。故處理採購決標爭議之行政機關，蓋僅採購機關及聯邦主計署。所謂有利害關係之當事人，係指其直接之經濟利益因決標或採購機關未決標而受到影響之實際投標人或可能之投標人而言，亦即參與採購之投標廠商，及該投標廠商之合夥廠商或與該投標廠商已訂有分包契約之次承包商，均得提出異議。而所謂異議，係指有利害關係之當事人就以下事項所提出之書面抗議：（1）採購機關對財物或勞務採購契約之投標人所為之決定或要求；（2）上述決定或要求之撤銷；（3）對契約已決標或將決標之內容；（4）如果因部分或全部錯誤之理由而終止決標或撤銷決標，對是項契約決標之終止或撤銷所提之抗議。故異議得於決標前或決標後提出。決標爭議之異議程序，係基於默示契約理論（implied contract theory）而來。蓋投標須知的公佈及投標單或報價單的提出，便形成一默示契約，故政府機關即須依招標文件、機關內部的規則（規定）、FAR及其他相關法令所揭示的各種標準，公平合理的對待每一投標單或報價單。機關不遵守該標準者，通常被視為違反默示契約。有利害關係之當事人雖得直接向GAO提出異議，然原則上應鼓勵該當事人儘量先向採購機關提出異議，以快速解決彼此間之爭議。至於各受理異議之機關，其處理程序有如下述。一、 採購機關（Contracting Agency；Agency）當爭議發生時，最簡捷的程序，便是向採購機關本身的契約官（Contracting Officer）反映。美國第12979號行政命令（Executive Order12979，Agency Procurement Protests）即係採購機關處理異議之政策依據。FAR要求當事人在向採購機關提出異議前，應在契約官之層級盡其最大之努力解決爭議之所在，而採購機關亦應提供快速便捷的程序處理異議，例如利用爭議解決替代方案（Alternative Dispute Resolution，ADR）或是透過中立的第三者，均是解決爭議的適當方式，如此可以避免爭議之複雜化。向機關提出異議時，除非採購機關另有授權他人受理異議，否則應向機關之契約官提出。倘機關之內規有規定，有利害關係之當事人，亦可要求一個在契約官層級以上的獨立單審查其異議，招標文件中並應載明此一獨立審查之規定，以使投標商（及報價商）知悉。同時，機關之內規及（或）招標文件應訂明，此一獨立審查係由受理異議之契約官裁量是否採行，抑或做為契約官就異議所為決定之上訴機關。機關應指派專人負責獨立審查，且該負責獨立審查之人，須不受契約官的監督拘束。異議之提出，須以書面為之，且須載明下列事項：（1）提出異議者之姓名、地址、傳真及電話號碼；（2）招標文件（邀標函）或合約編號；（3）詳細說明異議之事實，法律依據及對異議者所造成之損害；（4）相關佐證資料文件；（5）要求機關之裁定。（6）請求救濟之形式；（7）證明提出異議者乃異議事項之利害關係人之相關文件；（8）證明異議係在法定期間內提出之相關文件；（9）異議之提出未符合上述要件者，將予以駁回。提出異議之期限，視異議之內容，可分為二種情形。第一種，如係基於招標文件明顯之錯誤而提出異議者，應於開標前或截止收件期限前提出。第二種，如非基於招標文件明顯之錯誤而提出異議者，應於知悉或應知悉異議之事由起十日之期間提出，並以知悉日或應知悉日在先者起算。然即便異議逾期提出，如機關認為異議有理由，或認為該項異議將機關造成重大影響，仍得對異議之內容加以斟酌。機關之處置方式：（1）機關於購案決標前受理異議者，該購案得暫不予決標，俟機關解決該項異議後再行決標。但購案之決標係基於緊急及不得已之理由而予以正當化，或是基於政府最大之利益所下之決定，則不在此限。惟是項正當化或決定，須經契約官之上級或機關內規所指定之另一官員之核准。（2）如購案因機關對異議之處理而暫不決標時，契約官須通知各合格之投標商。必要時，在廠商標單有效期限前，並得要求各投標商延長標單之有效期限，以避免重行招標。（3）機關係於購案決標後十日內受理異議者，契約官應立即中止履行，除非繼續履行係基於緊急及不得已之理由而予以正當化，或是基於政府最大利益所下之決定，則不在此限。惟是項正當化或決定，須經契約官之上級或機關內規所指定之另一官員之核准。（4）機關應盡其最大之努力於異議提出後三十五日內解決該項異議。且在法令允許之範圍內，當事人並得更換相關文件。（5）機關審理異議之決定，應有充分之理由，並應解釋其意見。異議之決定應以得證明之方式，送達於提出異議之當事人。二、 聯邦主計署（General Accounting Office，GAO）聯邦主計署（GAO）向有國會的看門狗（watchdog of Congress）之稱，亦是處理採購爭議的主要機關。然以往GAO之處理採購爭議事件，係無法律基礎之非正式管道，因此在機關採購過程中，GAO並無法指揮機關採取特殊的措施，惟其建議通常仍為採購機關所接受。直到1984年通過契約競爭法（CICA）後，GAO處理採購爭議始有法律上之依據。GAO處理採購爭議之作業程序，主要係依 FAR 33.104及4 CFR Part 21（GAO Bid Protest Regulations）規定辦理，然若二者之規定有所牴觸時，則以4 CFR Part 21之規定為依據。茲以4 CFR Part 21之規定，將GAO之作業程序述之如下：1. 得提出異議之人有利害關係之當事人均得提出異議。所謂有利害關係之當事人，係指其直接之經濟利益因決標或採購機關未決漂而受到影響之實際投標人或可能之投標人而言。2. 得提出異議之事由有利害關係之當事人得基於招標文件或機關對採購契約之其他要求；該等招標文件或其他要求之取消；採購契約之決標或預備決標；及採購契約因不當之決標而終止等事由，而提出異議。3. 提出異議之方式異議應適時提出，否則將被駁回，但GAO如認為異議有理由，或認為該項異議將對採購程序造成重大影響者，仍得對逾期提出之異議加以斟酌。再者，異議之提出應以書面方式為之，並載明下列事項：（1）異議者之姓名、地址、電話及傳真號碼。（2）經異議者或其代表人之簽名。（3）指明原採購機關、招標文件及（或）合約編號。（4）詳細敘述異議之事實及理由，並附上相關之文件資料。（5）敘述異議者為異議事項之利害關係人之理由。（6）敘述異議係在法定期間內提出之理由。（7）明確地要求美國會計監察總長為特定之裁定。（8）敘明請求補償之形式。同時，異議者於向GAO提出異議後一日之內，須繕具完整之副本及所有附件，送交採購機關於招標文件中所指定收受異議之人或處所，如招標文件中未予指定，則送交契約官。異議之文件中並應顯示異議者已依上述規定辦理。異議未按上述規定提出者，將被駁回。但採購機關或契約官在其準備報告之前已對異議之事由有所認知，則縱異議者未於向GAO提出異議後一日之內繕具完整之副本及所有附件，送交採購機關於招標文件中所指定收受異議之人或處所（或契約官），亦不予駁回。4. 異議之通知、採購機關之報告及異議者意見之陳述異議提出後一日之內，GAO應以電話告知採購機關該項異議，然若異議遭駁回，則免為是項告知，但應立即以書面通知採購機關及異議者是項駁回之裁定。如購案已決標，採購機關應即將異議之情形通知得標商；如尚未決標，則應通知所有可能得標之投標商或報價商。同時採購機關應將異議之影本送交前述之得標商或可能之得標商（報價商），除非法律有禁止公開該資訊之規定。採購機關於接獲GAO之電話告知後，應於三十天內向GAO提交報告，並將該報告送交相關當事人。採購機關報告之內容應包括：（1）契約官對相關事實的陳述，諸如採購金額、法律摘要及相關文件及索引等（2）異議者所投之標單（3）得標之標單或引起爭議之標單（4）所有標單評選之文件（5）包含技術規格在內之招標文件（6）投標或報價情形之概述（7）其他相關文件。如有必要，採購機關得要求異議者提出其未持有之相關文件或部分文件。異議者於接獲採購機關之報告後十日內，應針對報告之內容提出意見於GAO，同時副知採購機關及其他參與之當事人，否則異議將被駁回。然基於特殊之情況或異議者之書面請求，GAO亦得主動或同意異議之請求，延長提出意見之期限，以不超過十日不限。5. 異議不予受理或駁回之情形GAO得隨時概括地駁回某一異議，或就異議中某些特定之主張因其無理由、逾越期限或未具備相關要件而予駁回。當異議全部被駁回時，採購機關即無須向GAO提交報告；如僅一部分被駁回，採購機關仍須就未被駁回之部份提交報告。GAO駁回異議之原因，有如下數端：（1）關於契約履行之爭議（2）有關中小企業署（Small Business Administration）之爭議（3）契約官關於責任的肯定決定（4）採購的完整性（5）異議未於法定期限內向GAO或採購機關提出（6）異議未詳細說明法律上及事實上之原因（7）購案非屬聯邦之採購（8）有關次合約之爭議。6. 保留決標及中止契約之履行異議經向GAO提出後，得要求採購機關保留決標及中止契約之繼續履行。即採購機關接獲GAO異議之通知時購案尚未決標者，除採購機關首長因其內規之授權，親自以書面認定，因攸關美國之重大利益而無法等待GAO裁定之緊急及不得已之情況下，且購案可能在三十日內決標者外，應暫停決標。如採購機關接獲GAO異議之通知，係在購案決標後十日之內或聽取未得標者之報告後五日之內，則採購機關應立即指示得標商停止契約之履行。但採購機關首長認為契約之履行符合美國政府之最大利益，或攸關美國之重大利益而無法等待GAO裁定之緊急及不得已之情況，則不在此限。7. GAO之裁決GAO得基於當事人之要求或依其職權，就異議事項召開聽證會，以調查事實，作為判斷爭議事項是非曲直之依據。而在召開聽證會之前，亦得舉行預審會議，以討論並解決關於聽證會之程序、議題及證人之傳訊等問題。不論如何，GAO應於異議提出後一百日內做成裁決。必要時，GAO亦得基於當事人一方之請求，以快速之措施於六十五日內做成裁決。GAO認為廠商異議為有理由時，得命採購機關改正違失之行為，或採行補救之措施，並得命採購機關賠償廠商準備投標之費用、異議費用及律師費等相關費用。如採購機關未於接獲GAO之裁決後六十日內完全履行GAO之建議，採購機關首長應於六十日之期限屆滿後五日內向GAO提出報告，說明其未履行之理由。8. GAO裁決之救濟當事人對GAO之裁決不服者，得檢具用以作為撤銷或更改裁決之具體事實及理由，向GAO提出再審之要求。再審之要求，須於知悉或可得而知該事實或理由後十日內提出，否則GAO得不予受理；未附事實及理由者，或陳述之觀點僅為重複第一階段時明顯可提出而未提出者，亦不予受理。惟再審之請求，並不影響決標或契約之履行。三、 決標爭議之司法訴訟程序司法訴訟係由司法機關，依法定程序裁判，其程序通常較為嚴謹，形式上及實質上均較行政程序公正而客觀，但程序繁雜而費時，對當事人資格限制亦較多。原則上，當事廠商必須是曾提出標單報價，參加競標，而因採購機關之違法或不當行為致其權益受損者，始可向司法機關提起訴訟。審理程序則適用一般司法訴訟程序，必須適用證據法則及交互訊問程序。故大部分案件均先尋求行政爭議之解決，如對行政決定結果不服，再依司法程序解決，惟廠商亦得直接向司法機關請求救濟。美國聯邦司法機關自1970年始開始受理未得標者關於決標爭議之裁判，特別是哥倫比亞特區巡迴上訴法院（the U.S. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit）在Scanwell Laboratories v. Shaffer 一案中主張未得標者仍得向聯邦法院起訴，以尋求強迫政府機關於決標過程中遵循相關之法規。此後將近十三年期間，當事人僅得向聯邦地方法院尋求解決採購決標之爭議。直到1982年聯邦法院改造法案（Federal Courts Improvement Act of 1982 , public Law 97-164）始改變這種情況。該法案廢止了原先的賠償法院（Court of Claims），而成立兩個新的法院加以替代。其一是賠償法院（the U.S. Claims Court），其功能如同審判法院；其二是美國聯邦巡迴上訴法院（the U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit），接替舊的賠償法院上訴的功能及取代關稅既專利上訴法院（the Court of Customs and Claims）。隨後國會將賠償法院（Court of Claims）更名為聯邦賠償法院（the Court of Federal Claims）。不過，聯邦法院改造法案之用語，使得聯邦地方法院（federal district courts）與聯邦賠償法院間關於管轄權的問題，造成相當大的爭議。1996年行政爭議處理法案（Administrative Dispute Resolution Act of 1996，ADRA）解決了該項爭議，授予兩者管轄權以審理決標前及決標後的異議事件。然而ADRA之規定，除非國會予以延長期限，否則聯邦地方法院審理招標爭議之管轄權，將於2001年1月1日到期。故大都順從著行政機關的希望，將聯邦地方法院傳統的Scanwell管轄權予以除去。ADAR准許有利害關係之當事人，得向聯邦地方法院及聯邦賠償法院兩者之一，基於下列原因，提起訴訟：（1）機關為既定購案之投標或企劃案所發布之招標文件之內容。（2）任何購案之決標或擬予決標之行為。（3）違反與某一購案或某一計畫購案有關之法令規章之行為。ADAR雖未對有利害關係之當事人加以定義，然則據推測，法院將依循GAO之方法予以界定，亦即所謂有利害關係之當事人，係指其直接之經濟利益因決標或採購機關未決標而受到影響之實際投標人或可能之投標人而言