公共政策方案的制定分析ppt课件 (2).ppt

1 第五章公共政策方案的制定分析 管理就是决策 2 公共决策体制的构成公共决策的择案规则政策方案规划的综合分析公共政策的合法化 主要内容 3 政策决策体制的概念决策体制是决策权力分配和决策全过程的程序 规则 方式等的总称 其主要的构成因素有 1 决策权力 2 决策程序 3 决策规则和方式决策主体 包括核心主体 准公共决策主体 所有非政府的公共组织 即第三部门 和社会公众 决策权力 决策主体在决策过程中对他人的控制力 制约力和影响力 一 公共决策体制的构成 4 1 决策权力及其种类决策权力则是指决策主体在决策过程中对他人的控制力 制约力和影响力 决策者控制自己决策权力的常见手段是 说服 威胁 交换 施用权威 利益影响着公共权力的各个层次 在决策权力中表现为三个方面 首先 公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础 其次 公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程 最后 公共决策权力体制因利益关系的改变而改变 根据公共决策权力的实际运作 决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力 或者说是权威的决策权力和非权威的决策权力 决策权力 5 决策权力的分配 1 权力行驶常见手段 说服 威胁 交换 施用权威 2 利益与决策权力 公共决策权力以利益为基础公共决策权力运行利益博弈公共决策权力体制因利益关系而改变 6 1 纵向结构各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系 这个排列组合方式即为决策体制的纵向结构 在纵向结构中 层级越高 决策权限越大 决策的法律效力也就越大 呈尖型形态的纵向结构 管理层次多而管理幅度小 其权力集中 控制有力 便于决策的统一执行 但不利于发挥下级决策组织的创造性 呈扁型形态的纵向结构 管理层次少而管理幅度大 其便于下级决策组织因地制宜 发挥创造性 但是由于分权过大 可能导致政令不行 削弱最高决策的权威性 公共决策体制的结构 7 2 横向结构同级政策组织之间 构成平等合作与协商关系 这种排列组合方式即为决策体制的横向结构 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系 而是一种平等并列的关系 横向结构设置有利于决策的全面化 科学化 但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱 互相扯皮 8 决断子系统咨询子系统信息子系统监控子系统执行子系统 公共决策体制的构成 9 一 首长制和委员会制首长制又称一长制或独任制 其特点是最高决策责任和权力赋予一个承担者 归其独掌 委员会制又称会议制 其特点是最高决策权由两人以上的委员会议集体执掌 二 集权制和分权制集权制是指决策权集中于上级政策机关 上级机关包揽较多的决策事务 下级机关必须依上级指令行事的决策体制 没有或少有自主权 分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权 上级机关无权干预下级机关决策活动的决策体制 公共决策体制的类型 10 11 历史上出现的公共决策体制类型 议会制 12 13 现代国家的公共决策体制 一 议会制度议会制度是西方近代资本主义国家在彻底推翻了封建主义统治之后所建立的政治制度 现代西方发达国家在政体上普遍推行议会制 西方国家议会制度的主要特征是国家立法 司法 行政系统三权分立 相互制衡 1 总统 议会制 以美国最为典型 2 内阁 议会制 英国 3 委员会 议会制 主要是瑞士联邦 14 总统议会制度下公共决策过程 所选议员 表决通过 15 委员会制度下的公共决策过程 16 二 独裁制独裁制是指最高统治者个人独揽国家最高权力 并实行专制统治的政治体制 这一政体从古到今一直存在 独裁专制就泛指国家统治者对人民行使的绝对权力 以及以这种权力形式为主导的国家政治体制 在独裁专制下的公共决策过程中 独裁者的意愿完全取代了社会民众的意愿 划是通过极端的宣传教育手段 甚至恐怖主义手段将独裁者所代表的价值观念强行灌输给国民 因此 独裁专制下的公共决策过程相对来说比较简单 17 1 独裁制的特点它是权威人物 君主 总统 宗教领袖 军队首脑 并不首先由议会产生 也不由公民选举产生 而是通过传统继承或政变等方式产生 国家就算设有议会 也对权威人物没有制约作用 权威人物就是最高决策者 国家一切大政方针政策皆需他的认可 在独裁制中 有时最高决策者可能不是个人而是集体 但决策集体仍然受权威人物意志的支配 2 主要类型 宗教领袖型 伊朗伊斯兰共和国是这种类型的典型 2 君主亲政型 海湾地区的君主制国家的决策体制大都是君主亲政型 军人独裁型 在非洲和拉丁美洲等地区 军人独裁政府成为司空见惯的政治现象 18 独裁专制下的公共决策 19 三 人民代表大会制度人民代表大会制度是社会主义中国公共决策的政治体制 1949年9月通过的 中国人民政治协商会议共同纲领 正式规定我国实行人民代表大会制 在人民代表大会制的框架下 全国人大和地方人大不是领导关系 而是法律监督关系 选举指导关系和工作联系关系 人民代表大会制明显不同于西方 三权分立 的议会制的地方在于实行 议行合一 国家行政机关由人民代表大会产生 并向它负责 人大代表同时也可以是政府成员 应当肯定 人民代表大会制作为民主集中制的一种形式 较之于西方代议民主制具有明显的优点 民主集中制的这些特点和要求 可以更充分 更真实地反映出广大人民群众的根本利益和愿望 减少因议而不决 长期的讨价还价而耗费的成本 提高公共决策的效率 而西方的一般代议民主制往往受到参与者利益多元化因素的影响 决策成本高 效率低 20 人大制下公共决策过程 21 22 如何成为出色的决策者 23 24 导致决策者无法做出决策的因素 不愿意知难而上 没有及时发现问题 拖延没有认识到情况的变化内部纷争缺乏积极性缺乏紧迫性缺乏分权 信息传递渠道薄弱 数据不足或数据过多 管理者不能胜任决策时犹豫不决参与者过多对决策重视不够忙于处理日常其他事物存在决策制定的瓶颈 25 对不明情况具有高度的包容力 具有按轻重缓急顺序处理事务的意识 能容纳不同意见 总能与他人在决策上达成一致 避免循规蹈矩 永远保持活力 无论条件好坏均应付自如 现实地对待成本和困难 避免决策的误区 出色决策者应该具备的品质 26 与决策有关的几个图形 27 与决策有关的几个图形 真实 含糊 想象 28 与决策有关的几个图形 提问 你能否看到一个三角形 这个三角形是否比周围的亮度更亮或更白一些 你的眼睛 看出来 它确实更亮 更白 这表明你的主观认知并没有错 然而 认真分析和思考 你会发现 这个三角形的亮度应该与周围一样亮 即不不比周围的亮度更亮 这实际上是一种错觉 这一图示对领导者的决策很有启发 即我们认为正确的 不一定就是正确的 可能是错误的 不能因为我们的正确 而否认别人观点的正确性 即每一个人都可能出现主观主义倾向 主观轮廓 29 六角形 中间三条直线交叉 六个三角形 六个平行四边形 六个菱形 六个梯形 一个正立方体 与决策有关的几个图形 30 图形的启示决策需要全面分析 不能以偏概全决策需要倾听群众声音 不能自以为是决策需要深入思考 不能浅尝辄止决策不能以己之观点 否定他人之观点 31 中国政策制定的特点 1978年以前 政府主导的自上而下的 动员模式 1978年以后 社会主导的自下而上的 外部倡议模式 32 一 实事求是的思想路线在政策制定过程中 坚持一切从实际出发 理论联系实际 将马克思主义的普遍真理与中国革命和建设的具体实践相结合 制定出符合中国国情的正确政策 二 从人民的利益出发的根本宗旨党在各个历史时期的总政策 都是根据人民的利益来确定的 各级党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定 也必须坚持从人民的利益出发这一根本原则 是否符合广大人民群众的利益 这正是我们判断政策正确与否的一个根本标准 三 民主集中制的组织原则中国共产党和人民政府的领导机关 在政策制定过程中坚持民主集中制的组织原则 这是制定出正确政策的组织保证 民主集中制包括民主和集中两个方面 是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合 33 四 调查研究的优良作风在确定政策之前 进行广泛深入的调查研究 全面地了解客观情况 如实地把握客观规律 在调查研究的基础上制定出正确的政策 这是我党我国政府的各级领导机关构的普遍做法 五 从群众中来到群众中去的基本方法 从群众中来 就是在工作中深入群众 集中群众的智慧和要求 反映群众的愿望和要求 形成正确的决定 到群众去 就是将集中起来的正确决定变为群众自觉的实际行动 从群众中来到群众中去是我党的优良传统 也是具有中国特色的政策制定的基本经验之一 六 循序渐进 摸着石子过河 的政策制定模式对于改革开放 邓小平同志曾经指出 胆子要大 但步子要稳 走一步看一步 看到不妥当的地方就赶快改 后来人们把邓小平同志的这一思想形象地概括为 摸着石子过河 这是改革开放时期 我国政策制定中的一条重要经验 七 先试点后推广的经验大胆创新 循序渐进 由点到面 34 公众参与 凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见 凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正 十八大报告 35 听证或聆讯制度起源于英美 其传统可以追溯到英国自然法古老的自然公正原则 当事人非经听取意见不受人身和财产的处罚 它要求任何权力必须公正行使 无论法官判案还是行政裁决 只要对当事人做出不利的决定 必须听取当事人的意见 不能主观片面地认定事实 剥夺当事人的辩护权利 听取当事人意见 在法律规范方面就体现为 听证程序 听证制度 36 听证步骤 37 改进公共政策过程模式 问题确认 议程设定 确定目标 方案选择 方案贯彻 过程监控 政策规划 政策决策 政策执行 政策评估 行动主体之间以及与制度之间的矛盾 政策窗口 政策网络 政策混序 政策工具 政策学习 38 小结 公共政策制定过程 自下而上 公民和选民 政策执行和评估政策的合法化政策制定日程表的设定政策问题的界定 政策结果福利健康教育国防贸易移民法律实施税收 39 公共政策制定过程 自上而下 政策的评估过程 政府使政策合法化的过程和政策执行的过程总统国会行政官僚机构法院 政策结果福利健康教育国防贸易移民法律实施税收 国家的精英集团 40 1 全体一致规则 2 多数裁定规则 二 公共决策的择案规则 41 全体一致规则 unanimity 又称 一票否决制 即所有拥用投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票 或者至少没有任何一票反对的情况下 政策方案才能转化为正式的公共政策 如联合国安理会常任理事国形成决议时 一个基本条件就是要中 美 俄 英 法五国一致同意 优点 绝对平等 缺点 复杂 投票成本高 难以实施 1 全体一致规则 42 多数规则 majority 就是采取少数服从多数的原则 以得票最多的方案作为正式的公共政策方案的规则 两种基本形式 2 多数裁定规则 简单多数规则 绝对多数规则 43 优点 成本较低 实施容易缺点 多数剥削少数 周期多数或投票悖论 44 过半数规则的变异形式 过半数规则作为应用最为广泛的规则 受到人们的重视 多年来 人们提出了一些过半数规则的变异形式 1 过半数规则 选出得到超过半数票的第一位候选人 2 占多数规则 选出得到票数最多的第一位候选人 45 3 孔多塞标准 选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人 甲乙丙丁 46 4 博尔达计数 按照投票者的偏好秩序的排列来给 个提案中的每一个打分 把所有投票者给每个提案的分数分别加起来 宣布得最高分数的提案为获胜者 5 淘汰投票 要求每个投票者标明在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人 把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉 重复这个过程直至只剩下一个候选人 这个候选人便是获胜者 6 赞成投票 在由 人组成的候选人名单中 每个投票者对所有他赞同的候选人投一票 得票数最多的候选人为获胜者 47 博尔达计数 很显然 丁方案获得通过 48 淘汰投票 49 赞成投票 显然丙方案以最多票数3票获胜 50 三 政策方案规划的综合分析 政策方案规划的定义政策方案规划的特征与原则政策方案规划的基本程序 政策规划 指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案 并对各种方案进行分析和预测的活动过程 51 1 对于政策规划含义的考察 1 安德森 涉及与解决公共问题有关的并能被接受的各种行动方案的提出 2 林水波 张世贤 一个针对未来 为能付诸行动以解决公共问题 发展中肯并且可以接受的方案的动态过程 3 张金马 为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划 并进而制定出政策的过程 4 陈振明 对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程 52 政策规划 分析 的基本过程 1认定及细化问题 3确认备选方案 5展示和区分备选方案 4评估备选方案 2建立评估标准 6监督政策实施 53 目标导向变革取向选择取向理性取向群体取向 政策方案规划的特性 54 美国学者卡普兰 1 公正无偏原则 2 个人受益原则 3 劣势者利益最大化原则 4 分配普遍原则 5 持续进行原则 6 人民自主原则 7 紧急处理原则 政策方案规划的原则 55 公共政策学者史塔林 1 集中性 2 清晰性 3 变迁性 4 挑战性 5 协调性 6 一致性 56 台湾学者朱志宏 1 开放性 2 前瞻性 3 策略性 4 权变性 57 一般原则 1 公正性原则 2 普惠性原则 3 完备性原则 4 协调性原则 5 可行性原则 6 连续性原则 古巴导弹危机中的应对方案及其措施1 无所作为 2 对苏联和古巴施加外交压力 3 通过各种渠道与古巴领导人卡斯特罗接触 4 派遣美军侵入古巴 5 对古巴实施先发制人的突袭 6 采取间接的军事行动 封锁海面 58 案例 1 从偶然中发现必然 1967年 日本常驻苏联的商务人员有两三个星期没有看到苏联外贸部的高级官员在公开场合露面 他们将这一偶然发现的情况及时通报了东京 引起日本决策层的高度重视 他们马上通知日本驻各国的商务人员 迅速查找苏联外贸部高级官员的确切所在 结果发现他们都到了美国 正与美国政府有关人士进行秘密的粮食贸易谈判 59 得到这一情报后 日本决策层进行了认真分析 他们认为 一下派出这么多高层人士到美国谈判 绝不会是一笔小买卖 苏联肯定是要大批购买粮食 一定会引起国际市场的粮价上涨 日本作为粮食进口国 不能等闲视之 根据这种分析 日本政府适时购进了相当数量的粮食 避免了因价格上涨所造成的损失 60 2 透过一滴水看整个世界 1982年2月底 墨西哥爱尔基琼火山猛烈喷发 火山灰形成大量云团 美国气象部门抓住这个偶然事件 对气象资料认真分析 预测出1983年会出现世界性气候异常 可能导致大雨和干旱等灾害 由此认为 世界谷物将大幅度减产 苏联作为进口大国 一定会把目光投向美国 如果美国能减少播种面积就会迫使苏联以较高的价格购买美国小麦 而苏联为购买粮食只能被迫出售黄金和压缩军费 从而引起1983 1984年度的金价下跌和军备竞赛的缓解 根据这种分析 美国政府采取了一系列对策 事实证明 美国的这种判断是正确的 从这个例子可以看出 透过一滴水能看到整个世界 偶然的事件包含了一系列必然的结果 火山的爆发导致了气象 农业 经济 政治 军事一系列连锁反应 61 一 政策目标的确定 二 备择方案的设计 三 政策方案的评估 四 政策方案的优选 政策方案规划的基本程序 62 政策目标是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断 没有这种基础性的判断 决策就无从谈起 1 政策目标的作用和有效性2 澄清和确定政策目标的困难 一 政策目标的确定 63 政策目标特征 层次性 多样性 系统性 64 政策目标体系 政策目标体系 方向性目标 解决政策问题 方向目标 分几个方面解决问题 阶段目标 分几个阶段解决问题 调适性目标 政策调适对象 调适对象的范围 数量 利益 处境 行为调适幅度 量化指标 完成指标 资源投入 时速指标 理想指标 希望达到 最低指标 必须达到 人力 物力 财力 实现目标的最高时限 达到时限要求的工作速率 保障条件 自然条件社会条件执行能力 65 确定目标的困难 价值因素阿罗不可能定理 不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序 因而实际上不存在每个个人都认可的 统一的社会价值判断政治原因目标的多重性及冲突 66 如何确定政策目标首先 目标要具体其次 目标的确定要力求恰当第三 目标的确定应有可检验性第四 目标的确定应具有前瞻性 67 目标最优化的方法及技术 1 化多为少法 2 重排次序法 3 分层列序法 4 直接求非劣解法 5 层次分析法 68 现状 理想 步骤 第一阶段 第二阶段 第三阶段 公共政策规划的逻辑 69 公共政策规划的思维框架 问题情境 公共问题 客观事实 政策目标 价值导向 理想情境 70 例 广州2010年拟解决的十大惠民工程 71 备选方案 是指一组积极或消极的行动选择 为政策制定体系所采纳 以达成政策目标 1 政策方案的轮廓设想2 政策方案的细化设计 二 备择方案的设计 72 政策方案轮廓设计 大胆构想阶段 轮廓勾画 方案设计的第一步 包括行动原则 指导方针 基本措施 政策的发展阶段等内容 抓住公共政策问题的实质和关键 从不同的角度大胆构想各种可能的政策方案 勾画政策方案的轮廓 保证政策备选方案的全面性和多样性 轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想像力 头脑风暴法 特菲尔法 73 细节设计 精心设计阶段 按照所构想的方案轮廓 将政策方案具体化 确定实现政策目标的具体途径 措施和手段 包括政策界限的规定和相关机构的设立 人员的配备和物资经费的保证等 74 细节设计需要的则是冷静的头脑和求实的精神 就方案的各个细节进行严格的论证 反复的计算和细致的推敲 政策方案进行细部设计时应注意的问题 政策方案的细部设计要视政策层次而定 制定政策方案时 既要有主体方案 又要有配套方案 既要有整体方案 又要有分类方案 政策转换要迂回前进 要具有稳定性和连续性 75 方案设计要点 成本 稳定性 可靠性 牢固性 灵活性 风险性 传播性 功效性 简单性 相容性 可逆性 强韧性 76 在政策方案的设计中 需要注意 一对方案后果及其效应的准确估计二对方案实施细节的详尽规定决策内容涉及原则 政策目标确立 及操作层面 政策方案的设计 两个层面 行动方案的内容主要包括6W 做什么 what 为什么做 why 谁去做 who 何时做 when 何地做 where 怎么做 how 77 三 政策方案的评估 政策方案的评估 价值评估 效果评估 风险评估 可行性评估 技术可行性 经济可行性 政治可行性 行政可行性 78 政策方案评估的一般标准 79 1 政策方案的优选的标准2 政策方案优选中共识的形成3 政策方案优选中常犯的错误 四 政策方案的优选 交换 说服 强制 80 方案的选择 排列组合法排除法风险决策树法好中求好法 乐观法 坏中求好法 悲观法 乐观系数法损益加权值 最佳收益 1 最差收益 后悔最小原则 81 模拟 怒江水电站开发项目公共决策规划与设计 82 决策分析框架一 三圈理论 哈佛大学肯尼迪政府学院在案例教学中非常推崇三圈理论 倡导决策过程中充分考虑价值 能力与支持三个因素相互统一的原则 因为通常以三个圆圈分别代表价值 能力与支持 所以人们称之为三圈理论 这一理论认为 在制定一项公共政策时 必须考虑三个要素 因素一 这项政策是否能够创造公共价值因素二 决定实施这个政策 有没有相应的资源 足够的能力来进行 第三 有没有获得与这个项目成功执行相关人士的支持 成功的决策和政策的制定是决策者在这三方面寻求某种平衡的结果 83 决策分析框架二 费舍尔的实践论证逻辑 这一方法论框架将经验数据与规范论证连接起来 为了详细阐明根据的规范论证线 这一框架提供了四个相互关联的话语阶段 这四个阶段是 1 项目验证 主要是通过实证的研究方法验证项目的技术可行性 其经济效果是否能够达到预期目标等等 这一论证过程重视数据的争论过程 将规范论证与具体数据结合以实现科学的论证 项目验证围绕数据 主要使用成本 效益分析和定量的分析方法等 2 情景确认 是微观层面上的论证 关注点从宏观的政策目标选择转移到具体的政策项目的可行性论证 在怒江水电开发规划论证中 情景确认层面主要关注的是在怒江这一具体环境中是否应该开发水电 这一层面的论证是怒江水电开发论证过程中的核心部分 在此层面上 双方的主要争论是 怒江当地开发水电后是否会对 三江并流 世界遗产产生影响 怒江水电开发的生态后果是什么 怒江水电开发是破坏环境还是改善环境 怒江水电开发能否使当地少数民族群众脱贫致富 84 3 社会选择 社会选择层面上的论证涉及意识形态的合理性选择 从当前来看 科学发展观 应该是是水电开发支持者和反对者两方论证其政策选择的根本价值依据 4 社会认定 涉及政策目标对社会整体的贡献价值 这一层面的论证关注的是政策目标与社会后果之间的辩证关系 社会认定层面上的论证涉及的是宏观的政策选择问题 在这一层次上 争论双方的主要争论是 在 科学发观观 这一被全社会认同的框架之内 政府是否应该在战略层面支持发展水电 水电开发是否影响环境与生态 西电东送是否符合 科学的发展观 是否应该将水电开发当做西南地区经济发展的主要手段 是否存在其他经济发展方式 85 一 公共政策合法化的涵义 二 公共政策合法化的程序 三 公共政策法律化 四 公共政策合法化 86 公共政策合法化的涵义 1 合法性 与 合法化 概念合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要旨 由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受 合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认 是一种 下 对 上 的承认 合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下对合法性的维护 也即合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候 为达成关于合法性的某种共识的努力 87 2 政策合法化所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查 通过 批准 签署和颁布政策的行为过程 1 所有的政策 包括中央政策和地方政策 法律和其他形式的政策 都有其合法化的过程 2 政策合法化是有目的的活动 3 政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动 4 政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程 88 戴伊在 理解公共政策 中把政策合法化分解为三个功能活动 即选择一项政策建议为这项建议建立政治上的支持将它作为一项法规加以颁布 89 政策合法化的要求 主体合法化批准和发布机关由法律规定主体的权限要有法律依据 内容合法化政策所涉及的事项 范围 手段措施不能超越法律更不能违背法律滞后法律也不能违背 程序合法化立项 规划 法律审查 审议批准 签署颁布政策规划阶段要按照法定程序进行政策合法化阶段更要按照法定程序进行 90 3 政策合法化的地位与作用政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位 在实践上也具有重要意义 这主要表现在如下几个方面 1 政策合法化是政策制定过程的重要阶段 又是政策执行的前提 2 政策合法化是决策民主化 科学化和法制化的具体体现 3 政策合法化是依法治国的需要 依法治国是现代国家的基本标志 91 4 政策合法化的主体及其权限主体的基本特征政策合法化的主体具有两个显著的特征 即宏观上的广泛性和微观上的特定性 所谓宏观上的广泛性是指 有权使政策方案获得合法地位的国家机关 都可以成为政策合法化的主体 它既包括国家立法机关 权力机关 也包括其他国家机关 既可以是中央国家机关 也可以是地方各级国家机关 所谓微观上的特定性是指 每一项政策方案的合法化主体是特定的 尽管总体上政策合法化的主体是广泛的 但这并不意味着任何一项政策方案的合法化活动都可以由任意一个国家机关来进行 92 主体的权限政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化 超越法定权限 就不能制定和颁布政策