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第四讲行政决策 一 行政决策概述二 决策体制三 行政决策的一般过程四 决策模型 一 行政决策概述 1 行政决策涵义是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程 2 行政决策特点主体为各种行政机关以及经授权的其他社会组织内容是国家事务和社会公共事务决策过程是权力运用的过程较高的权威性和强制性 3 行政决策地位与作用行政管理过程的首要环节和其它管理职能的基础决策正确与否是行政管理成败的关键行政领导的基本职能和必备的技能要求 管理就是决策 美 H A 西蒙 二 决策体制 决策体制决策权力的分配和决策规则的总和决策体制结构决策方式我国公共决策体制 决策体制结构 决策方式 1 全体一致原则所有投票人都投赞成票 一致同意的原则特征 一票否决帕累托最优缺点 决策成本过高鼓励 策略行为 2 相对多数原则获得赞成票最多者胜出特征 决策效率高缺点 小多数 3 绝对多数原则赞成票至少过半数特征 少数服从多数决策效率较高缺点 多数剥削少数投票悖论 案例 和邻国关系的选择 A 和平谈判B 边战争边谈判C 战争 甲 A B C乙 B C A丙 C A B 投票者数量越多或者选择值越大 产生循环的可能性就越大 在投票人为三个人 选择值为三的情况下 产生循环的概率是5 7 当投票者增加到15人 选择值增加到11时 产生循环的概率将达到50 阿罗不可能定理当至少有三名候选人和两位选民时不存在满足阿罗公理的选举规则 三个前提 完全性反身性传递性 五个公理 选择的非限制性集体选择的非反常性不相关方案的独立性公民的至上性非独裁 真实的偏好 甲 a c b 652510乙 b a c 503020丙 c b a 403525合计 a获得65 30 25 120b获得10 50 35 95c获得25 20 40 85真实的社会偏好次序a b c1209585 一人一票制下 甲 a c b 10000乙 b c a 10000丙 c a b 10000合计 a获得100 0 0 100b获得100 0 0 100c获得100 0 0 100所得的社会偏好次序为a b c100100100 民主政体是所有政体中 最不糟糕的政体 4 过半数规则的变异形式 孔多塞标准 在一组竞争性方案中选出运用过半数规则的两两成对比较中选择击败所有对象的方案博尔达计数 按投票者的偏好顺序 给数个方案中的每一个打分 分值从1到M 分数最高为M 最少为1 然后把每一个方案的所有得分加总 最高得分的方案通过淘汰投票 要求每个投票人先把候选对象中最不满意的一个去掉 再对余下的进行比较淘汰 重复这一过程直至剩下最后一个方案加权投票 根据投票人影响程度的大小而给以不同数目的选票 重要性最大者选票最多 然后每一投票人根据自己的偏好而给不同的方案投以不同的选票 得票最多的方案通过 1 我国公共决策体制的特征民主集中制是基本原则行政主导党的领导中央主导下的中央 地方博弈决策权相对封闭运行试点 循序渐进的决策风格 我国公共决策体制 2 当前我国公共决策体制的问题决策观念滞后决策权限划分不清非官方活动者功能 虚化 决策程序不规范决策权与执行权未适度分离 3 优化我国公共决策体制的途径更新决策观念准确界定政府 政党角色决策权与执行权适度分离构建有效决策咨询机制规范决策程序落实公共决策责任监督机制提高决策者的整体素质 三 行政决策的一般过程 议程设置方案规划问题界定 目标确立 方案设计 后果预测 方案抉择政策合法化 问题 理想状态与客观现实的差距问题的主观性什么样的问题才能成为公共问题什么样的公共问题才能成为政策问题 一 政策议程设置 什么是政策问题 城市女孩子的瘦身问题新农村改造的马桶问题 问题 理想状态与客观现实的差距问题的主观性什么样的问题才能成为公共问题什么样的公共问题才能成为政策问题 什么是政策问题 一天 爷爷领着孙子买西瓜吃 吃完西瓜 爷爷都孙子 谁嘴馋 孙子说 爷爷嘴馋 爷爷说 为什么 孙子说 因为爷爷老吃西瓜皮 问题 理想状态与客观现实的差距问题的主观性什么样的问题才能成为公共问题什么样的公共问题才能成为政策问题 什么是政策问题 人数的多寡 1个人找不到媳妇不是问题 但若有20 的男孩子找不到媳妇呢 问题本身的性质 300个人得感冒是政策问题吗 1个人得SARS呢 问题 理想状态与客观现实的差距问题的主观性什么样的问题才能成为公共问题什么样的公共问题才能成为政策问题 什么是政策问题 进入决策者的视野或是进入政策议程的问题 政策问题内涵 客观事实问题的察觉现实与利益期望冲突团体与组织活动政府的必要政策行动 特征 客观性主观性公共性动态性系统性 一 政策议程设置 议程及其设置 政策议程政策议程指的是对各政策问题的重要性进行排序的过程 它影响到最终哪些问题被讨论和解决 哪些被置之度外 公众议程是引起社会大众广泛关注的问题传媒议程指大众传媒频频报道和讨论的问题政府议程是指决策者认为至关重要的问题 建立政策议程的途径 政治领袖代议制行政人员政党利益集团专家学者公众大众传播媒体危机和突发事件 政策议程设置的模式 外压模式 议程提出者通过诉诸舆论 争取民意支持 对决策者形成足够的压力 迫使他们改变旧议程当前压力模式成功的四个有利条件 利益相关者的施压非政府组织的卷入大众传媒的转型互联网的兴起 孙志刚案的背后 政策议程建立的障碍政治原则的偏离价值体系的排斥政府体系的封闭承受能力的超重表达方式失当 方案规划的基本过程 问题分析目标确立方案设计后果预测方案抉择 政策方案规划 要想成功地解决问题 就必须对正确的问题找出正确的答案 我们经历失败常常更多地是因为解决了错误的问题 而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案 1 问题分析问题分析过程问题分析方法 A 问题分析的程序 B1 类别分析法层级分析是类别分析的一种 是一种用来明确一个问题情势的可能原因的技术类别分析是逻辑划分和逻辑分类的综合逻辑划分指选择一个类别并将其分解为构成部分逻辑分类指将具体对象组合成更大的群体或类别 火灾原因的层级分析 案例 关于监狱人员拥挤关于监狱人员拥挤的一个假说 监狱拥挤的原因是大量的人被捕并等待审判 基于该假说 提出政策措施 在正式审判前将一些被捕的人 通常为罪名较轻的 暂时释放 上述问题构建可能存在问题并最终导致政策建议的失误 主要表现在 忽略了认罪商定所发挥的作用 认罪商定的作用是减少审判成本 加快审判速度 但是 审前释放的措施可能降低犯罪嫌疑人与法官进行认罪商定的动力 B2 假设分析法问题界定的一个重要方面是针对问题的原因提出解释 不同的人群对因果关系有不同的解释 这些解释往往都带有价值观念和利益差异的色彩对分析者来说 任何因果关系的解释都仅仅代表着一种可能性 都是一种 假设 假设分析的目的是创造性地综合关于政策问题的各种相互冲突的假设假设分析的最重要的特征是 这种分析的目的很明确 就是要处理政策制定者 政策分析者和利益相关者在如何构造问题方面不能达成一致意见的那类政策问题 假设分析的步骤 确认利益相关者 并将他们按照重要程度排序呈现假设 采取逆向的操作 即从利益相关者的政策建议开始 向后逆推 来寻找支持这种政策建议的数据和假设质疑假设 比较 评估各种政策建议及其所依赖的各种假设 方法是系统地将每个假设和最大限度地异于该假设的对立假设进行对比 如果对立假设不合理则将其删除 否则则考虑能否以该对立假设为基础来构造问题 寻求答案汇集假设 对余下的假设 根据其对利益相关者的重要性和相对确定性排出优先次序 将最重要的和最不确定的假设汇集起来 最后形成一个能够为尽可能多的利益相关者所接受的假设列表合成假设 以综合的假设为基础形成一个新的政策问题 然后为问题形成一个合成的解决方案 B3 多角度分析法技术角度将问题的解决视为一个求解一个最优化模型 其技术有概率论 成本 收益分析和决策分析 计量经济分析 系统分析组织角度将问题和问题的解决看作一种组织状态向另一种组织状态的有序渐进的一部分 强调标准的操作程序 规则和机构的常规做法 这通常与技术角度相冲突 而且与实现目标 改进业绩只有很低的相关性个人角度从个人的理解 需要和价值来看待问题及解决方案 强调直觉 个人魅力 领导能力和自我利益在政策过程中的影响 案例 美国向日本投掷原子弹策略选择 轰炸和封锁 占领 不事先警告而投放原子弹 事先警告投放原子弹 向无人区投放原子弹技术角度 在多种方案中选择一个最优方案组织角度 研制原子弹花费20亿美元 且未经国会批准 最高行政当局必须向国会证明它们没有浪费资金个人角度 新上任的杜鲁门总统 2 目标确立为了增加可操作性 政策目标应尽可能是具体的工具性价值指标尽可能可能确立唯一的目标 但经常多个目标同时存在 因此目标确立的任务转变为对多个目标进行排序 目的与目标的区别 3 方案设计环节轮廓设想细节设计基本方法大脑风暴对演法 4 后果预测预测的内容 现有政策的结果 新政策的结果 相关利益主体的行为变化预测的依据 历史趋势即时间序列分析 现有理论体系 综合判断即综合各种专家预测预测的方法 德尔菲法 会议法 时间序列法 回归分析 趋势外推法 5 方案抉择确定评价的标准符合国家与社会的总体战略 能够实现行政决策的目标 成本效益之比最合理 风险尽可能低 副作用尽量小可行性分析政治可行性 经济可行性 法律可行性 行政可行性 技术可行性 1 政策合法化的内涵狭义 所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查 通过 批准 签署和颁布政策的行为过程 广义 通常 公共政策要具有合法性 必须经过一个合法化过程 这种使政策具有约束性或合法性的过程可以是一套法律规定的程序 也可以是一套习惯性程序 甚至可以是遵照领袖人物的指示 无论哪种程序 只要人民认可 接受 都可使政策具有合法性 政策合法化 政策合法化应是合乎法律程序和为人民所认可的统一 2 政策合法化途径A 规范行政法制程序B 扩大公众参与建立政务信息公开制度建立协商谈判制度建立民意调查制度建立听证制度 听证制度 听证 Hearing 听取利害关系人意见的法律程序 司法听证司法诉讼程序中 法庭为获取或证实某一事实和法律问题的有关材料或意见 听取有关当事人的陈述 审查证据和证人的制度 立法听证立法主体在立法过程中 听取政府官员 专家学者 当事人 利害关系人以及其他人员的意见 从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度 行政听证行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前 由行政相对人表达意见 提供证据的程序以及行政主体听取意见 接受证据的程序所构成的法律制度 我国听证制度的发展 第一阶段 1996年至1999年1996 中华人民共和国行政处罚法 1998 中华人民共和国价格法 第二阶段 1999年至今1999 工程招标投标管理条例 修订草案 2000 中华人民共和国立法法 行政听证制度的基本内容 告知和通知公开听证委托代理对抗辩论制作笔录 我国听证制度中的问题听证代表遴选程序 数量和标准不透明听证笔录缺乏应有的约束力缺乏统一的听证程序缺少听证主持人及职能分离和回避制度利害关系人的权利和义务不明确应用范围仍然有限 四 决策模型 理性模型有限理模型渐进决策模型 精英模型团体模型博弈模型 模型主体为了特定的认识目的 依据相似性原则对原型进行的模拟或抽象 用于代表研究对象 决策模型源于实践的不同的决策分析角度 理论体系和方法 理性模型 1 理性决策的含义标准 理性的政策是能达到公共利益最大化的政策过程 人们在决策是遵循最大化原则 抉择最优方案 谋求最大效益 作为决策的主体 始终坚持理性化活动 不存在任何非理性成分结果 选出能产出社会利益高于成本的最大值的政策 2 理性决策得以实现的条件在决策过程中必须获得全部有效的信息寻找出与实现目标相关的所有决策方案准确地预测每一方案所能产生的结果非常清楚人们的价值偏好及其所占比重可以选择出最优化的决策方案 林德布罗姆的批评 有限理模型明确问题的症结很困难方案的选择往往会发生价值冲突对公共利益人们并没有普遍一致的意见决策中的相关分析并非万能西蒙的批评 渐进决策模型要收集到与决策状况有关的全部信息是不可能的政府公共政策不可能是完全理性化的 理性模型的价值 为现实政策过程提供了一种理想的努力方向与实际政策过程有出入 但是为政策分析提供了一种标准 政策制定过程就是寻求最优方案的过程 有限理模型 1 有限理性决策者信息处理能力的受限性表现 情报活动阶段 受知觉性选择的影响设计方案阶段 寻找可能而非全部方案抉择活动阶段 抉择与顺序有关 2 主要内容现实中决策者的理性是界于完全理性与非理性之间的有限理性决策者的价值取向和目标是多元的 知识和能力水平是很有限的 在决策中常表现冲突的行为 无论是个人决策还是群体决策 大多数都是发现和选择满意方案的过程 3 评价满意原则取代最优原则 突出了决策模式的实用性 使决策理论与现实相一致以令人满意作为决策行为准则 使决策带有一定的主观色彩决策程序上未能摆脱理性主义的窠臼 政策是满意而非最优的选择 渐进决策模型 林德布洛姆社会政治过程的四种形态价格体系层级体系多元体系议价市场 1 主要内容由于多元主体的参与制衡 公共政策实际上只是过去政府活动的持续 只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的 边际性的调适这种调适源自渐进的政治 渐进的政府决策 并主要通过政党政治来实现调适的成功与否则取决于是否能够在一种渐进演变的过程中逐步寻获关于既定政策的公共看法关于政策的社会趋同程度是这个成败的关键 同样是对理性模型的批判 有限理性模型和渐进决策模型批判的侧重点有何差异 前者从政策过程中 人 的理性能力不足后者则侧重政策过程的 政治性 2 评价决策所选择方案与现实状况相差不大 可以预测在一时无法搞清人们的各种需求时 渐进方案会以不断尝试的方式 找出一种满意结果易于协调各种相互冲突的目标 不会因远离原有目标 搞乱了原目标间的秩序渐进方式比较稳妥 容易控制 能及时纠正错误保守色彩浓厚 只适用于稳定的社会环境中 新政策是对旧有政策的修正 精英决策理论 帕累托托马斯 戴伊哈蒙 齐格勒 民主政治的讽刺 1 基本内容社会分化成掌权的少数人和无权的多数人 只有少数精英才有权为社会分配价值精英人物不是被统治的多数人的代表 他们主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶层从非精英阶层进入经营阶层是一缓慢而又持续的过程 从而保持社会