基层卫生监督存在的问题和对策.doc

. . . .谈谈基层卫生监督中存在的问题与对策卫生监督是指卫生行政部门执行国家卫生法律、法规，维护公共卫生和医疗服务等秩序，保护人民群众健康及其相关权益，对特定的公民、法人和其他组织所采取的卫生行政执法行为。卫生监督机构主要职能是按照有关卫生法律法规的规定，依法实施食品安全, 医疗机构,传染病、公共场所、职业卫生、环境卫生、放射卫生、学校卫生、消毒产品和涉及饮用水卫生安全产品等的卫生监督执法活动，查处各类卫生违法案件等工作。由于受体制、机制和人事、财政等方面因素的制约，卫生监督机构在队伍建设、经费保障、装备配备等方面已远远不能适应越来越艰巨且繁重的卫生监督任务需要，特别在基层卫生监督机构，问题更加严重,直接影响了卫生行政执法工作的开展和执法质量。本文谈谈基层卫生监督中存在的问题与对策。一.基层卫生监督存在的问题及原因(一)地方政府和卫生行政部门对卫生执法工作不积极支持。 卫生监督所是卫生局的执法机构, 人事权在卫生局,财政权在当地政府,因此受两者的管理和制约,两者的支持直接决定卫生监督的力度和深度。而基层地方政府府对卫生监督不够支持,有时干扰执法工作;卫生行政部门对卫生执法工作支持力度不够。 1.地方政府对卫生监督不够支持。随着搞活经济，地方政府大力开展招商引资和经济区建设，有些行政相对人特别是一些外资企业在违法后，往往通过各种途径找政府有关部门反映情况，申请减轻或免除处罚，而政府为考虑外商投资环境、树立政府形象而加以干预，尤其在职业卫生监管和政府引资项目方面更加明显。 2.卫生行政部门对卫生监督所不够重视。卫生局下属医疗单位和卫生监督机构,医疗单位面对广大群众,影响面大,受到更大的支持,对卫生监督机构不够重视,比如在温州苍南,八个乡镇的卫生监督所,只有一个卫生监督所有自己的办公场所,其他几个卫生监督所都是租房办公,而这几年每个乡镇的卫生院都在建房子;几年前各个乡镇的卫生监督所都是有法人资格的,后来由于各镇要成立中心卫生院,就把卫生监督所的法人资格撤了,变成县卫生监督所分所, 法人资格给了各个乡镇的卫生院。 (二)卫生监督的经费投入不足。卫生监督的经费来源于地方政府的财政拨款,按照人头来拨款的,包括办公经费的和工资, 由于地方财政对卫生监督的投入严重不足,卫生监督机构经费缺乏, 导致各种硬件设施的缺乏;经费不足只好去搞创收, 靠创收补充人头费的现象普遍存在。. 李艳，吴传安，曹雪莲：基层卫生监督执法中存在的问题与对策研究,中国卫生事业管理，2006(6)：41-351. 政府财政对卫生监督的投入严重不足，卫生监督机构经费缺乏。由于政府财政对卫生监督投入的胜少，卫生监督机构仍存在办公场所条件不足，用于执法的交通、取证工具等硬件设施的不足局面。这些问题在一定程度上制约了卫生监督执法工作的顺利开展，致使部分被监督的单位和行业监管不到位。2.卫生监督执法经费来源结构不合理，靠创收补充人头费的现象普遍存在。卫生执法机构为了弥补经费不足，不得不开展有偿服务，造成了有收入的工作多做，没收入的工作少干或不干，这对于部分满足卫生行政执法，开展日常卫生监督监测工作，起到了积极的补充或保障作用，但这种状况严重违背了公共卫生监督执法的根本宗旨，影响了卫生执法的公正性、严肃性。如有的省，省、地、县三级卫生机构(原卫生防疫站)，均未实行真正意义上的全额预算拨款，其中政策性的生活补贴和保健津贴、福利、资金、公积金等项费用支出部分，都来源于“有偿服务”。少数县级政府还公开将卫生监督机构改为差额预算单位，直接导致了这些单位为生存而想方设法增加收入，片面追求经济效益，扭曲了执法机关应有的公正性和形象。“以权换钱”的现象，在这种政策的引导下屡见不鲜。出现了重审批、轻监督，重收费、轻工作质量，“重养人”、轻发展的不良情况。(三)卫生监督执法力度不高,缺乏部门协调能力。长期以来，卫生部门查处行政违法案件，都被人们认为是秀才执法，没有力度，缺乏现场强制力, 缺乏与其他部门协调能力,特别是公安和法院,导致现场执法力度不强,处罚执行力度不强。1.执法力度不强,缺乏现场强制力。由于我国卫生监督起步较慢,而且从事卫生监督工作的都是从事卫生技术业务的人员,特别在基层,很多是从卫生防疫站分流出来的,部分乡镇的卫生监督人员是从卫生院里分流出来的, 这些都是秀才执法,不像其他部门有很多部队转业人员。现行的许多行政法律法规未赋予行政机关的强制执法手段，对于违法行为，即使行政机关做出了处罚决定，当事人如不主动履行，行政机关只有申请法院强制执行。而法院在具体行政行为处于复议期间和行政诉讼期间，一般不予强制执行，这个期间大多是几个月，行政执法机关面对这种违法行为往往束手无策。2.缺乏与其他部门的沟通协调,尤其是公安,法院。行政执法是全方位、多层次的社会管理工程，涉及社会各领域，涉及政府各层次，所以行政执法不但要求与司法机关密切配合，而且要求行政机关的相互配合和协调。但是法律法规的不完善、机构设置的不合理性，基层行政机关各自为政、相卫生部卫生执法监督司：卫生监督监督工作文件资料汇编 G内部资料，2005（3）：16-20互扯皮、互相推诿的现象仍然时有发生。 (四)卫生监督队伍人员数量不足，执法水平不高,执法装备不足。 1.卫生监督人员数量不足，监督队伍力量薄弱。卫生部中国2000年预防保健战略目标制定对卫生监督队伍的要求是2000年按人口比例每万人配备1.5名卫生监督员，但各地在卫生监督员按人口比例配备工作的发展是不平衡的。普遍存在卫生监督执法人员数量少、人员缺乏，队伍力量不足的问题；并且随着人们生活水平的改善，对食品、化妆品等生活用品以及公共场所的监督监测需求不断提高，管辖单位或对象多，监督任务繁重，卫生监督力量薄弱，监督频率无法达到规范的要求；尤其同其它行政执法队伍如公安、工商、税务、技术监督相比，力量更是悬殊。如根据张艳波、张博对浙江省20022007年卫生监督人员动态观察，全省总人口6483.67万人，共有卫生监督员4173人，扣除各级卫生行政管理人员和兼职监督员，仅有2956人，监督员数量与全省人口指标之比为2956/6483万（0.459/1万），显然，卫生监督人员配置与人口相比严重不足。食品、环境、劳卫、放射和学校五大卫生共有被监督单位513398户，每人每年平均监督 172户。经常性卫生监督和预防性卫生监督的任务十分繁重，要达到国家规定的监督覆盖率极为困难。同样的问题在基层表现更为突出，基层机构设置小，人力资源缺乏。县级卫生监督人员工作量负荷大，经常性和预防性卫生监督的任务十分繁重，卫生监督人员配置不能满足工作的需要；而乡镇卫生监督力量更为薄弱。 2.卫生监督队伍执法水平不高，队伍整体素质不高。卫生监督员是卫生监督机构的组成人员，是卫生监督职能的具体承担者和履行者，是卫生监督行为的载体。随着整个社会生活水平的提高，社会经济活动的丰富，卫生监督工作面临的形势更加复杂，工作量更大，对监督队伍整体和个人素质提出了更高要求。然而，我国卫生执法队伍素质不均衡，整体素质偏低。不少地区尤其基层卫生监督机构五大卫生合并工作，卫生监督员无法专业化，加上人员少，培训少，生产经营单位多，任务重，监督员多疲于现场监督无暇顾及自身素质的提高。卫生监督员素质的提高，既靠日常工作和生活中的修养，又靠继续教育中的培训与提高。因此，加强卫生监督员的培训教育，是建设高素质专业化卫生监督队伍的前提和支持条件。但是,目前对监督员的培训情况不均衡，省级机构培训投入较多、次数较多。并且目前的培训教育多属于“补课”式、应急性培训，单纯学历教育，培训目标和培训内容不规范。如最简单的执法文书的规范性问题，不少监督员对文书卫生部： 中国2000年预防保健战略目标制定 中国卫生法制，2000(3)：40-17张艳波、张博：浙江省20022007年卫生监督人员中国卫生事业管理，2002(2)：31-35种类的使用混淆,经常性卫生监督中曾出现意见书代替行政控制决定书，用词不准确，错别字、缺漏项亦有发生，直接影响到卫生行政执法。3.卫生监督执法装备不足，特别缺乏现场监督检测设备。卫生监督工作中所需经费不足，导致卫生执法机构执法仪器设备不能满足工作的需要，缺少监督车辆、检测设备和取证工具，工作中所用的监测器材、设备陈旧落后，影响监测质量，限制检测项目、水平、速度，难以实现快速、准确、全面的监督监测目标，限于经费问题，成本高的检验项目无法开展，新的检验项目不能开展，无法适应目前多变的市场经济和社会经济发展的要求。尤其目前基层卫生监督执法所需的交通工具、取证工具及检验设备等监督执法技术支持系统装备的缺乏和不足，严重影响卫生监督执法的公正性和权威性。(五)卫生监督社会影响不大, 卫生法律法规的宣传力度不够。大多数的卫生法律法规颁布实施已二十多年了，法律法规的宣传力度和覆盖率相当不足，如公共场所卫生、职业卫生、化妆品卫生、学校卫生等，群众知晓率低，对卫生法律不了解、不支持，尤其是基层,人们对公共卫生的范围、卫生监督的范围都存在不同的理解，多数人倾向于将卫生监督范围限定在医疗卫生、食品卫生、消毒杀虫除害等范畴, 卫生监督社会影响不大。卫生监督工作每年做了大量工作,包括监督工作、监测工作、违法案件处理，调查研究,但是没有很好展示，锁在柜子成为“死材料”， 其实相关企业需要这些信息做警示，消费者需通过这些了解店家的卫生和安全，以指导自己的消费。但是没有很好宣传,使卫生监督虽然做了大量工作，但在社会上少有声息。(六)卫生监督覆盖率低，监督工作的深度和广度不够。由于在基层,各类餐饮业、旅店、理发业大量增加，其规模小、分散、多变、卫生条件差且从业人员总体素质较低,使现有的卫生监督难以奏效。小微型企业数量多,劳动条件差，职业病危害日趋严重；农村人口涌入城市，给城市交通、居住条件、公共卫生服务造成压力，流动人口居住条件差，缺乏必要的卫生设施，一些流动人口集居地可能成为传染病爆发流行的隐患。 这些管理对象不仅面广、量大，而且，加上执业者和从业人员的卫生法律意识不强，工作配合难以到位等，使得基层卫生监督机构承担的卫生监督工作困难很多，压力很大，许多地方的卫生监督实际处于一种表浅管理、疲于应付的局面，一些卫生法律法规很难全面深入地得到贯彻落实,造成卫生监督覆盖率低，监督工作的深度和广度不够。全国卫监体系建设与发展研究课题组：我国卫生执法体系建设存在的32类问题 2010.3 /zjlt/70.htm二.完善卫生监督执法的对策基层行政执法难早已是一种普遍的社会现象，要从根本上改变这一状况，进一步推进卫生监督执法工作，必须调动各个方面的力量，提高全社会共同参与的积极性，同时还必须做到：(一)加快卫生监督体制改革,卫生监督应实行从中央到地方的垂直管理。卫生监督工作开展了几十年,但没有做好做强,就是因为不论在卫生行政部门还是在政府,医疗机构始终摆在首位,卫生监督机构始终摆在其次,要改变这种现状,必须将卫生监督机构从卫生系统内独立出来,成立独立的卫生监督机构, 实行从中央到地方的垂直管理。按照依法行政、政事分开、综合管理的原则，建立结构合理、运转协调、行为规范、程序清晰、办事高效的卫生监督新体制。从根本上做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有独立行使卫生监督执法权，才能减少诸多因素的干扰，实现卫生监督执法的公平和公正,做大做强卫生监督工作。(二)增强卫生执法的行政强制力,密切行政执法机关之间的配合。长期以来卫生监督的执法监督工作一直是围绕“五大卫生”进行，卫生综合执法的开展得不够理想，从而造成相关法律法规贯彻不到位。卫生监督要加大卫生执法的强制执行力度，要逐步完善强制执行程序，建立强制执行的制约机制，使案件能够及时执行。卫生监督机构应密切与公安、法院等部门的沟通和合作，在县卫生监督所设立警务联络室,加强与公安的联络, 增强卫生监督执法的威慑力；加强与法院的合作,采取人对人定点负责,加快案件的执行。对那些执法难度大，处罚执行难的“钉子户”采取联合办案的方式来增强卫生监督执法的威慑力，树立卫生监督执法在社会上公正执法的新形象。 基层行政执法机关不仅要密切与公安、法院的合作，还要加强与其他行政执法机关之间的配合与协调工作，特别是食品安全法将食品安全按照分段管理，不同的部门管理不同的环节，这就造成食品安全管理的交叉点,空白点，行政执法人员更要通过认真研究法律、法规，寻找其中的契合点，协调各职能之间的执法力量，克服单打独斗的不利局面，联合执法，解决一些执法的难题。(三)加强卫生监督队伍建设, 提供必要的人员和物质保障，提高执法水平。随着社会的进步,人民生活水平的提高, 人们法律意识的不断增强,卫生监督工作已经远远跟不上了, 加强卫生监督队伍建设势在必行。而加强卫生监督队伍,人、财、物是必不可少的，任何一项的欠缺，都会成为影响卫生监督队伍建设的绊脚石。因此，基层政府应该充分保证卫生监督的人员编制、经费、配置交通工具、检验检测设备等。首先按照卫生部中国2000年预防保健战略目标制定对卫生监督队伍的要求,肖承康：加强农村卫生监督执法的对策 J中国农村卫生事业管理，2002(4)：4445按人口比例每万人配备1.5名卫生监督员。必须加强执法人员的教育和培训工作。一是加强执法人员社会主义民主与法制的理论基础知识教育，树立执法为民的“公仆”意识。二是加强执法人员的政治责任感教育，使每一位执法人员充分认识到依法履行职责在整个行政管理过程中的重要地位，自觉做到政治坚定、勤政廉政。三是实行多层次、多渠道、多种形式的培训，通过举办监督员培训班、卫生法律法规讲座、案例研讨、外出进修学习、卫生法律法规知识竞赛等多种形式，不断提高监督人员的业务能力。结合竞争上岗制度，打造一支纪律严明、业务过硬、执法公正的基层执法队伍，使之与经济发展要求相匹配。必须保障基层卫生监督执法所需的交通工具、取证工具及检验设备等各种物质支持。(四)加强卫生法律法规的宣传,使卫生监督工作逐渐深入人心。要通过电视、报刊、网络等新闻媒体，广泛开展卫生法律法规的宣传，逐步形成全国人民认知卫生法律，关心卫生监督工作,督促监管对象的社会共识。提高业主依法执业、守法经营意识。加强宣传教育，形成社会监督和高压严打氛围。充分发挥媒体和公众的监督作用，要加大不守法经营行为的曝光力度，对专项整治情况、重大案件查处情况、责任追究情况等要及时进行通报，震慑不法行为和不法分子。大力营造声势，动员全社会参与，加强社会监督。卫生监督机构要提高自我曝光度,将日常工作展示出来,将柜子里的材料展现出来,让大众认知卫生监督, 使卫生监督工作逐渐深入人心。(五)完善与健全卫生监督网络，同时实行监督协管员制度。加强卫生监督机构网络建设,在每个乡镇设立卫生监督分所, 设立卫生监督协管员，协助分所开展辖区内卫生监督工作，做好宣传培训及服务指导。加强基层卫生监督管理模式的创新, 实行“网格化管理”, 具体来说就是“条块结合、条抓块管”。 从条型管理方面而言，就是要，建立起市卫生监督所县卫生监督所卫生监督分所的结构, 从“块”状管理方面来说，由各卫生监督员综合负责片区内卫生监督工作,实施综合执法改革, 打破机构的专业科室设置,按照“分片管理”的原则，将辖区分为若干区域，按片区管理来划分科室，由各科室综合管理责任片区的所有卫生监督专业业务，使有限的卫生监督执法力量得到充分利用。一方面是要将卫生监督员填入网格，固化责任，建立责任追究机制；另一方面，则是把被监管成春初：完善卫生监督体制改革的设想J中国卫生法制，2003(3)：4140张世超：加强卫生监督体制改革的建议 J中国农村卫生事业管理，2002 (4)：1752陈海洋：卫生监督网格化管理模式中国卫生法制，2003(3)：30-12对象牢牢地套入网格，让不法分子无处可逃。综上所述，要进一步加大卫生监督体制改革，争取各级政府的大力支持及全社会的积极参与，创立良好的卫生监督执法环境，逐步建立健全完善的卫生监督体制，造就出一支政治素质过硬、