土地征收及失地农民补偿安置存在的问题和对策——以内蒙古包头金属深加工园区为例.pdf

分类号 udc 1 0 1 2 6 密级 编号 院 系 凼墓直太堂丛坠塾直主 坠 专业 坌基筐理 研究方向 公基亟筮 学号 研究生 指导教师 w 1 0 4 9 0 2 7 李伟 朱斯琴 2 0 0 1 3 年5 月2 7 日 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 原创性声明 舢删 删删 舢 y 2 3 5 113 1 本人声明 所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果 除本文已经注明引用的内容外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也 不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 j 谗百幻指导教师签名 盟 f 1 期 塑 羔 二 f 1期 幽f 主 上 趋 在学期间研究成果使用承诺二b 本学位论文作者完全了解学校有关保窿f 使用学位论文的规定 即 内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构 部门送交学位论文的复印件和磁盘 允 许编入有关数据库进行检索 也可以采用影印 缩印或其他复制手段保存 汇编学位论文 为保护学院和l 导师的知识产权 作者在学期问取得的研究成果属于内蒙古大学 作者今后使 用涉及在学期问主要研究内容或研究成果 须征得内蒙占大学就读期问导师的同意 若用于 发表论文 版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表 学位论文作者签名 盘指导教师签名 日 土地征收及失地农民补偿安置存在的问题和对策 以包头金属深加工园区建设为例 摘要 随着工业化和城市化进程的不断加快 大规模的城市建设对土地的需求急 剧增加 土地回收的数量和规模不断增大 因而导致了如征地制度 征地收益 补偿标准及失地农民等一系列问题 农民在失去了他们赖以生存的土地的同时 也失去了附着于其上的诸多权利和利益 因此土地回收及失地农民的安置补偿 就成为当前重要的焦点问题 因而做好土地回收后失地农民的安置工作对于维 护社会稳定 促进城市化进程 发展社会主义市场经济 实现社会正义与公平 等方面有着积极的作用 本课题的研究结合公共关系学 公共政策学 公共行政学和社会学原理的 知识 通过分析包头金属深加工园区开发的案例 就集体土地回收及失地农民 的安置方法进行了深入的调查和研究 试图为今后更有效的安置失地农民 维 护失地农民的利益和社会稳定提供参考 通过对昆区卜尔汉图镇1 0 6 户失地农民的访谈和问卷调查 并将问卷调查 结果进行数据分析 表面明卜尔汉图镇的土地征收和失地农民安置政策是行之 有效的 尽管补偿款能够及时到位 但是也存在土地征收补偿标准较低 失地 农民利益缺乏长远保障等问题 针对上述问题从制度 补偿程序 保障体系建 设等方面提出建议 关键词 土地征收 失地农民 补偿安置 t h eo p e r a t i o nst a t u sa n di t sd 刀噼a c tf a c t o r so ft h e l a n dr e c l a m d 寸gs y s t e ma n dt h er e s e t t l e m e n t p r 0 厄c t s t ak e1 b a o t o um e l a ld e e p p r o c e ss i n gp a r ka s a b s t r a c t a st h e p r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o na n d1 曲a n i z a t i o na c c e l e r a t i n ga n dt h e l a r g e s c a l eu r b a nc o n s t r u c t i o n t h ed e m a n df o rl a n dh a si n c r e a s e dd r a m a t i c a l l y w i t h t h e 铲o w i n go ft h en u m b e ra n ds c a l eo ft h el a n da c q u i s i t i o n w h i c hh a si n d u c e da r a n g e o fi s s u e ss u c ha sl a n d r e q u i s i t i o ns y s t e m 1 a n dr e v e n u e c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d sa n dl a n d l e s sp e a s a n t s f a r m e r sn o to n l yl o s tt h e i r1 a n dw h i c hf i a r m e r s d e p e n do ni t sb u ta l s o1 0 s tt h er i g h t sa n di n t e r e s t sw h i c ha t t a c h n e n tt ot h el a n d t h e r e f o r e l a n da c q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n to fl a n d l e s sp e a s a n t sh a s b e c o m ea ni m p o r t a n tf o c u so ft h ec u h e n ti s s u e a r e rd o i n gs o l a n da c q u i s i t i o n r e s e t t l e m e n to fl a n d l e s sp e a s a n t sh a v ea p o s i t i v er o l eo nm a i n t a i l l i n gs o c i a ls t a b i l i t y p r o m o t i n gt h eu r b a n i z a t i o np r o c e s s d e v e l o p i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n d a c h i e v i l l gs o c i a lj u s t i c e t h es t u d yo ft m st 叩i cb a s e do nm a n a g e m e n tt h e o 拶a n dm a n a g e m e n to f p u b l i c u t i l i t i e s c o n l b i n a e dp u b l i cr e l a t i o n s p u b l i cp o l i c ys c i e n c e p r i n c i p l e so fp u b l i c u a d m i n i s t r a t i o na n d s o c i o l o g y o fk n o w l e d g e b ya n a l y z i n gt h e b a o t o um e t a l d e e p p r o c e s s i n gp a r ko fb a o t o uc i t y t o 洫v e s t i g a t ea n ds t l j d yt h el a n da c q u i s i o n a n dt h er e s e t t l e m e mo f1 a n d l e s sp e a s a n t si no r d e rt oa e c h i v em o r e e f 凳c t i v e l ym e t h o d f o rr e s e t t l e m e mo fl a n d l e s sf a r m e r si nt h em t u r e a n dt op r o v i d et h et h e o r e t i c a lb a s i s o f m a i n t a i n i n gt h ei n t e r e s t so f1 a n d l e s sp e a s a n t sa n ds o c i a ls t a b i l i t y a t h e ri n t e r v i e wa n d q u e s t i o r u l a i r e 10 6i a n d l e s sp e a s a n t so fb a o t o um e t a l d e e p p r o c e s s i n gp a r k t oa n a l y s et h er e s u l t so fd a t a t h er e s u l t ss h o w e dt h ep o l i c yo f l a r l d a c q u i s i t i o n a n dr e s e t t l e m e n to fl a n d l e s s p e a s a m s i nb a o t o um e t a l d e e p p m c e s s i n gp a r ki se f e c t i v e d e s p i t et h eh i g hl e v e lo fr e l o c a t i o nc o m p e n s a t i o n c o m p e n s a t i o np a y m e n t sc a na l s ob ei np l a c ei nt i m e a n dt h e na sf a r m e r sa r e g e n e r a l l yp o o r l ye d u c a t e d p o o rr e e m p l o y m e n tc a u s e dt h ep o o rs i t u a t i o no f e m p l o y m e n t a n dg e n e r a l l yt h ef a r m e r sh a v e 铲e a tc o n c e m so nt h es o c i a ls e c u r i t y a r e rl o s t 铲o u n d t h e r e f o r e i nt h e 如t u r e i ts h o u l dr a i s et h es t a n d a r do f c o m p e n s a t i o n w es h o u l da l s oi n c r e a s et h ei n p u to np r o m o t i n ge m p l o y m e n ta n d s o c i a ls e c u r i t yo f1 a n d l e s sp e a s a m s k e y w o r d s 三口 2 d 彳c g 甜西f f 如聆 口心c 刀台s sp p 以s 口 2 括jc d 穆p p 胛s 口f 面以口n dr p s p f f 彪 挖p 胛f i i i 目录 引言 1 一 研究的背景与意义 1 1 研究的背景 1 2 研究的意义 1 二 相关研究文献综述 2 三 相关概念界定 3 1 土地征收 3 2 失地农民 4 3 补偿安置 一4 四 研究方法 5 五 本研究创新与不足之处 6 1 创新点 一6 2 不足之处 一6 一 土地征收及失地农民补偿安置的现状与存在的问题 7 一 土地征收的现状 7 二 失地农民补偿安置的现状 一7 三 包头金属深加工园区土地征收现状 一8 四 包头金属深加工园区失地农民补偿安置现状 9 二 土地征收和失地农民补偿安置过程中存在的问题 1 3 一 普遍问题 13 二 征地补偿标准较低 1 4 三 失地农民利益缺乏长远保障 1 4 四 土地征收政策的问题 1 5 二 土地征收和失地农民补偿安置中存在问题的成因分析 1 6 一 思想意识方面的原因 1 6 二 土地所有权制度方面 1 6 三 土地管理制度方面 l7 四 失地农民补偿安置制度方面 1 7 三 解决土地征收和失地农民补偿安置过程中现存问题的对策和建议 2 0 一 转变观念 树立正确的政绩观和科学的发展观 2 0 二 尽快制定有关土地征收和失地农民补偿安置的基本法律 一2 0 三 建立简便 严格 高效 透明的土地征用程序 2 0 四 合理分配集体土地产权出让收益 2 1 五 制定科学合理的土地征收和失地农民补偿安置标准 2 1 六 全面推进失地农民社会保障体系建设 2 1 结 吾 2 3 参考文献 2 4 附录 2 6 致谢 3 0 v 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 己i 吉 jl 口 一 研究的背景与意义 1 研究的背景 按照包头市委 市政府打造我国西北地区重要的冶金和钢铁深加工基地的指示精神 为 更好的服务包钢 2 0 0 7 年昆区区委 区政府依托原有资源和优势 规划建设了包头金属深加 工园区 园区总体规划面积1 0 0 平方公里 其中3 7 平方公里在2 0 1 1 年8 月1 0 日得到自治区 政府 文件批复 并明确园区为自治区级工业园区 2 0 1 3 年1 月被国家 工信部命名为国家级钢铁及深加工新型工业化产业示范基地 目前园区总规得到内蒙古住建 厅的批复 水资源论证报告 区域环评报告 土地集约利用报告也已通过专家审查 园区四 至范围为 东起昆都仑河 西到包头南绕城公路 南至包兰铁路 北到大青山 作为一个地区发展工业经济的主要承载地 工业园区的开发建设 随之而来的是大量的 征地和失地农民的补偿安置 昆区卜尔汉图镇地区的土地性质为农村集体土地 现在为了园 区的开发 将对上述四至范围内的1 0 0 平方公里的土地进行回收 该区域内有近6 万农民需 要解决他们的住房安置 就业安置 人力资源的再开发等 这一切将是园区开发的重中之重 突出而又突出的问题 如何寻求更好 更 以人为本 的安置办法 将是本文的讨论 研究 重点 2 研究的意义 根据国家统计局公布的数据 1 我国2 0 1 2 年g d p 总量为5 1 9 3 2 2 亿元 比上年增7 8 全 社会固定资产投资同比上年增长2 0 6 由于宏观经济发展过热 固定资产投资居高不下 城市土地会更加紧缺 且随着我国城镇化建设进程的不断加快 农业用地的非农化转变势不可挡 随之而来的 土地征收和失地农民补偿安置的问题也会日益突出 本文通过在包头金属深加工园区的开发 和建设过程中对园区拓展涉及土地征收和失地农民安置系统的详细研究 以探寻影响土地征 收和失地农民补偿安置工作的主要原因和解决方法为目的 找出其内部机理 以一种全新的 视角捕捉其内在规律 做到维护农民的利益和社会的稳定 有针对性的提出解决思路与对策 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 二 相关研究文献综述 很多学者对土地征收的现状 存在的问题及其根源进行了深入的研究 同时对因土地征 收造成的失地农民的补偿安置政策及特点 存在的问题及其原因进行了深入的讨论 并提出 了建议和意见 李燕琼2 刘文甲3 对土地征收现状进行了阐述 对土地征收的研究主要集中在土地征收 过程中存在的问题及其根源 孙万国等4 研究认为土地征收的范围较宽 这加大了政府在征地 时的随意性 孙万国和韩申山5 研究认为征地补偿标准较低 王永慧6 等研究认为失地农民利 益缺乏长远保障 陈文通7 认为大量征地使耕地大量减少且粮食风险加大 且助推了投资过热 从而宏观经济失调 在土地征收过程中存在问题的根源讨论中 陈文通 孙万国等和肖金成8 都认为土地所有权制制度是造成征收过程中问题频出的根源 于晶晶和余文学9 刘平量等1 0 则 认为根源是土地管理制度方面 李建建1 1 蔡悦荫1 2 刘巧芹1 3 李彦芳等1 4 赵淑琴1 5 张 曙光1 6 盛洪1 7 刘永湘1 8 和周其仁1 9 以上学者认为根源是土地征收补偿制度 在提出解决问 题的对策和建议方面 大量学者也进行了研究 程开明2 0 原英 孔祥智2 1 冯振中史大平 王定 2 李燕琼 嘉蓉梅 城市化过程中土地征收与管理问题的理性反思 对我国东 中 西部1 5 3 8 个失地农户的调查分析 j 经济学家 2 0 0 6 5 3 刘文甲 我国土地已 过度非农化 n 中国国土资源报 2 0 0 7 0 4 4 孙万国 刘苹苹 农地征收制度的制度经济学分析与创新路径研究 j 经济研究导刊 2 0 0 6 6 5 韩申山 实行市价补偿 改革土地征收补偿制度 j 农业经济 2 0 0 5 9 6 王永慧 张丽 农地发展权与失地农民利益保障研究 j 农业经济 2 0 0 7 i 7 陈文通 对我国农地征收补偿制度的经济学思考 j 中共中央党校学报 2 0 0 6 4 i 8 肖金成 工业化城市化中土地制度的改革 j 开放导报 2 0 0 7 6 9 于品品 余文学 农地非农化进程中利益关系分析 j 安徽农业科学 2 0 0 7 9 1 0 刘平量 曾赛丰 城市化 道路选择与制度创新 m 湖南出版社 2 0 0 6 李建建 我国征地制度改革与农地征购市场的建立 j 当代经济研究 2 0 0 2 1 0 1 2 蔡悦荫 对我国土地征收补偿问题的探讨 j 南方国土资源 2 0 0 4 8 1 3 刘巧芹 李彦芳 我国城市郊区土地征收合理补偿标准探讨 j 经济论坛 2 0 0 4 1 4 1 4 李彦芳 我国城市郊区土地征收合理补偿标准探讨 j 经济论坛 2 0 0 4 1 4 1 5 赵淑琴 农用征地制度与实践 问题及征收补偿方略 j 农业经济问题 2 0 0 4 4 1 6 张曙光 关于城市化背景下土地产权的实施与保护的学术报告 2 0 0 7 年1 0 月1 7 日于西北大学 土地产权与交易的变革空间 1 川 2 1 世纪经济报道 2 0 0 7 1 0 2 9 1 8 刘永湘 任啸 农村集体土地自发入市及制度创新 j 中国土地科学 2 0 0 3 3 1 9 周其仁 农地产权与征地制度一中国城市化面临的重大选择 j 经济学季刊 2 0 0 4 1 0 2 0 程开明 城市偏向视角下的农地征收 j 农村经济 2 0 0 6 1 2 2 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 祥认为应改革土地所有权制度 郭熙保 王万瑁认为应完善土地征收和补偿制度 李涛认为 应健全和完善土地管理制度 在失地农民补偿安置方面 国内学者也进行了大量的研究和讨论 刘海云 5 对我国的土 地征收安置政策进行了全面的阐述 同时其他学者从失地农民的权益界定 社会保障 补偿 标准等方面研究了国内失地农民的补偿安置问题 并对失地农民安置过程中存在的问题及根 源也进行了深入的探讨 其主要的观点是认为我国在对待失地农民上存在着诸如征地制度不 合理 集体土地的定义不够明确 失地农民的权利缺失 补偿安置政策不合理不公平 社会 保障制度不够完善需要健全等问题 并努力提出应对策略以更好的解决失地后农民的可持续 保障发展问题 事实上 失地农民现象很普遍并不只出现在我国 发达国家也存在 英国和德国这两个 国家很早就建立了社会保险 针对失地农民问题 他们主张政府责任 在城镇一体化进程中 将失地农民变为工人 变为市民 将其生活纳入城市经济生活轨道 而使其取得一种公平的 平等的 有保障的生活状态 美国在1 9 世纪末2 0 世纪初盛行自由主义政策 大量失去土 地的农民进城 使得原有的城市 农村秩序发生改变 导致了负面消极的效应 为此美国社 会学者帕克等进行了大量研究 自由放任政策不光对美国也对其他发展中国家的城市化产生 了很大的负面作用 导致大量失地农民失去土地 重新就业困难 这种情况成为了城市发展 进程中的障碍 城乡发展水平逐渐拉开 许多专家都对一些发展中国家出现的这种社会问题 专门进行了研究 三 相关概念界定 1 土地征收 土地征收是指国家为了公共利益需要 依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土 地转化为国有土地 并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安 置的法律行为 土地征收是2 0 0 4 年 宪法 修正后的新词汇 一些文件 报告时常混用 土地征收 和 土地征用 两个概念 主要原因是实践中人们还存有模糊认识 认为二者没有实质区别 只是表述不同 实际上 二者既有共同之处 又有不同之处 共同之处在于 都是为了公共 2 1 原英 孔祥智 农村工业化过程中土地非农化模式研究 j 山西财经大学学报 2 0 0 6 1 3 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 利益需要 都要经过法定程序 都要依法给予补偿 不同之处在于 征收的法律后果是土地 所有权的改变 土地所有权由农民集体所有变为国家所有 征用的法律后果只是使用权的改 变 土地所有权仍然属于农民集体 征用条件结束需将土地交还给农民集体 简言之 涉及 土地所有权改变的 是征收 不涉及所有权改变的 是征用 2 失地农民 在工业化过程中 尤其是在快速工业化 城市化过程中 农民的农业土地转化为非农业 用地是不可避免的 任何一个国家都要经历这样的过程 农民失去土地后 既有别于农民 又不同于城市居民 成为一个边缘群体 因此我们给其一个特殊称谓 失地农民 失地农民是指农民的土地被依法征收后 农业户口的家庭人均耕种面积少于o 3 亩的统称 为失地农民 失地农民的产生是城市化进程中的正常现象 是一个国家或地区在城市化进程中 必然出现的一部分群体 目前我国的农民失地问题突出表现在三个方面 一是土地农转非速 度太快 土地征占规模过大 失地农民群体越来越多 二是对失地农民补偿太低 不足以解 决他们的长远生计 三是失地农民的社会保障 再就业困难 3 补偿安置 根据我国现行 土地管理法 第4 7 条的规定 征收土地的 按照被征收土地的原用途给 予补偿安置 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费 安置补助费以及地上附着物和青苗的补 偿费 土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍 安置补助费按照被征收的 耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算 我国1 9 8 8 年宪法修正案将现行宪法第十条第四款修改为 任何组织或者个人不得侵占 买卖或者以其他形式非法转让土地 土地的使用权可以依照法律规定能够转让 从宪政层面 承认了集体土地使用权的有限流转 随后 民法通则 第8 0 条 土地管理法 第4 3 条 4 4 条 土地承包法 第3 2 条都对集体土地使用权 经营权的流转作了进一步的规定 2 0 0 4 年1 0 月1 8 日出台的国务院 关于深化改革严格土地管理的规定 规定 在符合规划的前提 下 村庄 集镇 建制镇市中农民集体土地所有建设用地使用权可以依法流转 宪法虽然规 定 我国的土地分为国家所有和集体所有 但事实上集体土地所有权是一种不具备完全权能 的权利 农村集体土地的最终处置权属于国家 集体所有者并没有土地出让权 因此使本属 于集体的土地收益注入了国库 4 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 四 研究方法 1 调查法 以包头金属深加工园区为样本 对其土地征收工作进行了调查研究 调查通 过问卷形式开展 从负责征管工作的相关工作人员抽取1 0 名参与答卷 2 访谈法 对被征收土地的土地所有者进行了访谈 内容主要涉及土地征收以及失地后 农民的补偿安置方面 主要想通过面对面的交流直接了解失地农民的诉求和想法 3 文献法 主要是从文件 报纸 期刊 网络等文献中 查阅关于土地征管的文献资料 图1 研究线路图 f i g 1t h em a po fr e a s e r c hr o a d 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 五 本研究创新与不足之处 1 创新点 第一 国内对土地征收和失地农民补偿安置问题研究不少 但是还不完善成熟没有形成 保障体系 本文针对土地征收后涉及失地农民提出了要注重可持续保障的概念 旨在强调在 原有的补偿安置方式之外 要更加关注失地农民长久的生存发展 第二 本文详细介绍了集体土地征收后失地农民的安置措施 并通过对包头金属深加工 园区安置工程现状的研究 分析在土地征收和失地农民补偿安置中存在的问题 同时结合国 内通行的安置措施 为今后集体土地征收和失地农民补偿安置提供合理化建议为失地农民的 长久保障提供有建设性 现实性的具体依据 2 不足之处 当然 失地农民问题是一个纷繁复杂的问题 涉及方方面面 远非一篇硕士论文所能解 决 诸如农地产权改革 失地农民社会保障等 没有经济的发展 实际工作的跟进 仅靠理 论工作者是难以完成的 笔者愿意以此为起点 继续深入研究 力争在该领域取得更加优异的 研究成果 6 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 一 土地征收及失地农民补偿安置的现状与存在的问题 土地问题一直是中国革命和建设中的重大问题 国家将农用土地回收并转变为非农建设 用地的数量和规模不断增大 因此产生了如土地所有权制度 征地制度 土地收益 补偿标 准及失地农民等一系列问题 直接关系到经济和社会的发展和稳定 因此土地征收问题已成 为当今社会的一个热点问题 一 土地征收的现状 现行的土地制度是城乡二元制土地所有权制度 随着我国城市化进程的加快 土地非农 化的进程也随之加快 土地非农化就是农村集体所有的土地转变为非农业用地的过程 实现 这一过程有两种途径 一种是经过政府部门依法征收土地后出让给用地单位 另一种是由农 地土地的集体所有者与用地单位直接谈判后转让 土地征收的现状是随着我国经济和社会的发展 各类高新区 工业园区及城市基础设施 建设的快速发展 土地征收面积不断增大 同时被征收土地中耕地占有比重较高 我国的土 地已 过度非农化 即 第一 我国农业用地转变为城乡建设用地的面积不但总量较多 且人均占有量也极大的超标 第二 被征收土地中耕地所占的比例过大 自建国以来我国的土地征收政策大致经历了三个阶段 即 计划经济时代重安置轻补偿的 征地补偿政策 2 0 世纪8 0 年代安置和货币补偿并重的安置补偿政策和9 0 年代后单一的货币补 偿政策三个阶段 二 失地农民补偿安置的现状 在失地农民补偿安置政策方面 我国现行的是由1 9 9 8 年修订的 中华人民共和国土地管 理法 和2 0 0 4 年国土资源部出台的 关于完善征地补偿安置制度的指导意见 及其它政策法 规组成的 其主要内容可概括总结如下 1 土地征收补偿费用包括土地补偿费 安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费 土地 补偿费按征收前三年土地年平均产值的6 1 0 倍计算 安置补助费按土地征收前三年年平均产 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 值的4 6 倍计算 地上附着物和青苗按成本或市场价格补偿 同时还规定 每公顷被征收耕地 的安置补助费 最高不得超过征收前三年土地平均产值的1 5 倍 土地补偿费和安置补助费之 和 不得超过土地被征收前三年平均产值的3 0 倍 2 6 1 2 农村集体所有的土地使用权不得出让 转让或出租用于非农业建设 同时还规定 国 家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地进行征收 3 征地补偿安置的原则是使被征地农民的生活水平不因征地而降低 同时创新安置的方 式 在法律规定的原有的安置方式的基础上增加了土地入股等安置方式 土地安置政策的主要特点是 1 实行相当补偿原则 我国对失地农民的补偿主要实行相当补偿原则 即土地补偿费和安置补助费的总和不得 超过土地被征收前三年平均年产值的3 0 倍 这种原则的实行极易造成补偿成本与市场价格的 背离 2 政府垄断权的土地流转 国家征收是集体农业用地转为非农用地的唯一途径 同时还将征地的范围从公共利益用 地扩大到国家建设用地 因而只要符合国家建设要求的 不论是否符合公共目的 都可以采 用征收的方式将集体用地转为非农业用地 3 土地征收的强制性 由于强调国家利益和个人对国家利益的服从 强制征地长期以来具有一定的思想基础 4 强调政府安置责任 1 9 9 8 年修订的 土地管理法 对安置的规定不够明确 2 0 0 4 年出台的 关于完善征地补 偿安置制度的指导意见 中 提出了土地入股安置 农民就业安置 社会保障安置和移民安 置等新的安置办法 从而逐步缓解了由征地引发的社会矛盾 三 包头金属深加工园区土地征收现状 包头金属深加工园区于2 0 0 8 年完成了总体规划 在金属深加工园区1 0 0 平方公里规划区 域内 规划建设6 个功能区 分别是 金属深加工功能区 稀土深加工功能区 不锈钢功能 区 循环经济功能区 钢铁化工物流功能区和生活配套功能区 具体规划用地详见表1 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 目前 包头金属深加工园区的土地收储工作涉及9 个自然村 包头金属深加工园区内集 表1 包头金属深加工园区近期规划用地汇总表 2 0 1 2 年 t a b 1t h es u n u n a r yo f r e c e n tp l a n n i n gl a n do fb a o t o um e t a ld e e p p r o c e s s i l l gp a r k 体土地中耕地总面积为6 2 3 2 4 亩 辖区内共有房屋1 5 0 6 5 户约7 1 5 万平米 园区所属的土地 位于包头市西部地区 属六类土地 按照包头市国土部门的有关规定 土地挂牌价格为2 2 4 万元每亩 土地征收的流程为以政府国土部门土地收储中心为平台 土地征收涉及的村委会 履行 四议两公开 程序后 旗县区政府与村委会签订土地征收协议 协议包括明确土地价 格 资金支付方式 村民安置 地上物补偿等一系列内容 在与村委会谈判过程中 村民对 土地价格要求与政府给出价格相差较大 谈判过程十分艰难 虽然绝大多数村民目前已不再 靠耕作为主要收入来源 但视土地为最大的财富的思想根深蒂固 因此 争取较高的土地征 收价格入情入理 政府尤其是旗县一级政府财政十分紧张 难以承受高土地价格 尤其征收 的土地主要用来建设工业园区以及落地工业项目 招商引资的项目落地时给予的土地优惠政 策需要政府进行倒挂一大部分 加之政府类的融资平台受到国家限制 融资十分困难 土地 征收工作进展十分艰难 四 包头金属深加工园区失地农民补偿安置现状 区政府对包头金属深加工园区对失地农民安置补偿放在首位 一是注重安居安置 一方 面 将解决困难群体的居住问题放在首要地位 对住房紧张的农民 通过过渡安置的政策予 9 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 以及时协调解决 另一方面 注重安置房的建设 加快安置房的建设进度 减少过渡费用 尽早使失地农民得到妥善安置 按照 房屋拆迁补偿安置政策宣传册 中的第二章中的第六 条到第十二条的规定 在房屋拆迁公告发布之日前建成的房屋 在园区建设用地与安居工程 中需要拆迁的 均予以补偿 其中拥有房屋产权证的 办证费用予以全额补偿 房屋拆迁补 偿包含地上建 构 筑物及其附属物全部实行货币补偿 被拆迁房屋的建筑面积以实际测量 面积为准 拆迁人结合被拆迁人房屋结构 装修 使用年限 用途等因素由有资质的评估机 构依法作出评估并拆除完毕后给予被拆迁人货币补偿 被拆迁房屋的使用性质以市 区有关 部门批准的用途为标准 按批准使用的性质给予相应的补偿 营业用房和非营业用房进行区 别补偿 合法获得土地使用权 有产权登记证 能够提供 营业执照 上一年度纳税凭证 正在经营的沿街店铺和企业厂房 补偿金由评估机构参照国家有关规定按营业用房给予补偿 虽有产权登记证 但没有 营业执照 上一年度纳税凭证的 按非营业用房给予补偿 如 遇国家免税项目需出具相关部门证明 被拆迁人有残疾或低保家庭可向拆迁人申请残疾或困 难补助 经区残联或村镇两级机构认定后给予补助 在拆迁过程中 凡在拆迁规定发布之日 起5 日内腾空全部房屋 包括附属房屋 的居民 按签订 拆迁补偿协议书 和 验收通知单 日期为准 每户奖励2 万元 1 0 日内完成的奖励l 万元 逾期不予奖励 在规定时问内完成拆 迁的每户给予搬家补助费2 0 0 0 元 安家费2 0 0 0 元 临时租房费1 0 0 0 元 月 以三个月为标准 凡在公告发布之日起进行的私建 乱建地上物及其它附属物均不予以补偿 二是注重保障建 设 近年来 包头金属深加工园区将土地完全被征收 家庭人均收入低于城市最低生活保障 标准的农民纳入城市的低保范围 对征地后仍有部分土地 家庭人均收入低于农村最低生活 保障标准的农民纳入农村低保范围 三是注重就业培训 拓展各种就业渠道 在园区工业企 业所需劳动力优先安排当地1 8 周岁到5 5 周岁之问有劳动能力的失地农民 并给予三次就业机 会 以及加强就业专业技能培训 不定期的组织失地农民技能培训班 为失地农民的二次就 业提供支持 确保每个家庭至少有一人就业 本次调研采取随机抽样调查的方式 以问卷和访谈为主 本次调研采用随机抽查的方式 针对园区所在的卜尔汉图镇 深入农民家中 进行面对面的直接交流 力求取得最真实可靠 的一手资料 共发放调查问卷1 0 6 份 回收1 0 0 份 回收率达到9 4 3 其中有效问卷1 0 0 份 有效率达到1 0 0 数据具有较高的真实性和实效性 调查中 各个村的情况不同 主要由于 土地征收的时间 以及村子的地理位置及人员结构不同而不同 问卷共设计了1 8 个问题 内 容涉及基本情况 土地征收 安置补偿 劳动就业 社会保障 在被调查的1 0 0 个拆迁户中 男性有6 5 人 占6 5 女性3 5 人 占3 5 年龄在3 卜4 0 周 1 0 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 岁的2 1 人 占2 1 4 1 5 0 周岁的4 7 人 占4 7 5 1 6 0 周岁的1 2 人 占1 2 6 1 7 0 周岁 的1 0 人 占1 0 7 0 周岁以上的1 0 人 占1 0 调查对象以年长者居多 因为年长者对土地 情况比较熟悉 和土地的感情也比较深厚 调查对象的文化程度初中占大部分 为4 2 就征地后与征地前生活水平的变化进行了采访 有1 0 的人认为征地后比征地前富裕 了 有4 8 的人认为比较富裕 4 0 的人认为变化不大 也有2 的人认为生活不如征地前富 裕 这说明包头金属深加工园区的征地补偿标准相对较高 在农民生活水平不降低方面做了 大量的工作 致使大部分农民觉得生活水平没有降低 对被调查农户征地后的生活压力进行了统计 在问卷调查中此题为多项选择 因而共有 1 1 8 个答案 其中有6 7 8 0 的人认为社会保障是现在主要的生活压力 还有3 2 2 0 的人认为 没有工作 无所事事是现在生活的压力 由此可以看出 社会保障和就业仍是农民当前主要 的生活压力 就目前失地农民的就业状况进行了统计 在被调查的1 0 0 人中 有3 6 的人是非正规就 业 有3 0 的人是正规就业 有2 0 的人征地后一直失业 有6 的人已经离退休 还有8 的 人从未就业 在失地农民的社会保障情况调查中 仅有1 2 的失地农民享有城镇居民社会保障待遇 有1 8 的人享受农村待遇 有2 8 的农民自己购买了医疗保险 有2 0 的人自己购买了养老保 险 还有2 2 的人无任何保障 就失地农民今后的社会保障方面进行了调查 其中有4 8 的农民选择了依靠政府提供 有3 的农民选择自己购买商业保险 有2 6 的农民选择自己攒钱解决 有2 l 的农民选择考 子女支持 还有2 的农民目前没有考虑此问题 调查中发现 尽管政府采取了多种措施 做了大量的工作 力求保证被征地农民的生活 水平不降低 但由于地方财力的限制和现行征地制度及补偿安置办法的客观局限性 缺乏更 为有效的和针对性强的就业安置措施和行动 给失地农民的生活 就业和社会保障带来了巨 大的压力 首先被征地农民的安置方式比较单一 基本是采取一次性货币补偿的安置办法 农民拿到补偿金之后大部分只顾眼前的生活 对今后长远的生活没有更多的考虑 不能有效 的将补偿费用在今后的生存和发展上 其次部分失地农民生活比较困难 一是基本生活来源 受到影响 土地征收前 农民种田及出租房屋的收入比较固定 土地征收后 农民失去了最 稳定的经济来源 加上生活必需品等物价不断上涨 生活成本不断提高 一切生活用品都要 到市场去购买 养老 医疗 教育支出偏多 过去由集体统一支付的水电费 卫生费都得自 己负担 生活消费支出远远高于征地前的水平 且大部分的失地农民因为文化素质较低 且 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 长期从事简单的农业劳动使他们缺乏专业技能 加之年龄偏大 很难找到合适的就业岗位 因此相当一部分失地农民处于失业和半失业状态 三是失地农民社会保障机制不健全 由于 征地补偿标准偏低 且农民失地后不能及时纳入城镇居民社会保障体系 失地农民的生存和 生活得不到保障 从而成为社会新的弱势群体 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 二 土地征收和失地农民补偿安置过程中存在的问题 一 普遍问题 当前土地征收和失地农民补偿安置中存在一些普遍问题 一是土地征用过多 过滥 失 地问题突出 按照 全国土地利用总体规划纲要 1 9 9 7 年至2 0 1 0 年全国非农业建设占用 耕地控制指标2 9 5 0 万亩 然而在2 0 0 5 年 这个指标就已用完 国土资源部发布的 2 1 世纪 我国耕地资源前景分析及保护对策 指出 在严格控制的前提下 2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年 间全国占用耕地将超过5 4 5 0 万亩 而且 上述用地数据都是合法审批征用前提下的用地数量 还不包括违法征地的情形 据相关资料统计 近年来违法用地数量一般占用地总量的2 旺3 0 以上 有些地方甚至达到8 0 失地问题已相当严峻 二是土地征而不用现象依然存在 导致土地闲置 尽管国家采取种种措施解决征用闲置问题 但土地征而不用现象依然存在 有些被征用土地未被有效利用 而是被闲置 撂荒 失地农民意见很大 据了解我区仅两街 道就约有上1 0 0 亩圈占耕地闲置 三是开发用地获得困难 成本过高 由于所有集体土地要 由政府征用之后才能转为建设用地 征与不征完全由政府说了算 加之程序繁琐 周期漫长 暗箱操作 各种搭车收费高昂以及腐败等原因 导致用地成本畸高 真正的投资者获得土地 非常困难 四是补偿标准偏低 农民损失严重 我国当前土地征用立法对土地征用补偿标准 有的规定了固定的标准 如土地管理法 有的仅含糊规定给予 适当补偿 或 补偿 具体的 补偿标准主要是由行政机关裁量 非常容易造成任意降低补偿标准的现象 就土地管理法而 言 征用耕地的土地补偿费一般情况下为该土地征用前3 年平均产值的6 至1 0 倍 安置费为 4 至6 倍 这一补偿标准仅将补偿限于直接损失 而间接损失的补偿则根本就不予考虑 而 且 即使是对直接损失的补偿标准也过低 按土地农业产值来计算补偿标准根本没有顾及到 近几年农产品价格不断下降的现实情况 土地明明已是价比黄金 而向农民征用时却以粮食 的价格来计算补偿 这实际上无异于巧取豪夺 根本不足以填补农民所遭受的损失 也根本 不足以制约任意征地行为 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 二 征地补偿标准较低 土地补偿问题是征地问题的关键 世界上大部分国家和地区都是以市场价格为标准进行 补偿的 同时还将土地的增值收益计算进来 但是我国的征地补偿标准不是以市场价格来进 行补偿的而是根据土地管理法制定的 现行的土地征收制度存在一定的问题 如 土地补偿金是按照农地前三年的年均产值来 计算的 不包括土地出让后的增值收益 因而是不科学的 且低价征收的土地与出卖的土地 的高价位形成了巨大的反差 土地的增值收益农民并没有享受到 土地收储资金是严重制约土地收储工作的瓶颈 由于土地收储的部分补偿资金未能及时足 额到位 给土地收储工作带来了很大影响 同时也降低了政府在群众中的诚信度 致使部分 拆迁户提出要求先支付现金才可拆迁房屋 对以后的土地收储工作带来一定的阻力 由于部分房屋拆迁户对包头金属深加工园区补偿标准不满意 因而签订补偿协议的进度 较慢 例如 在卜尔汉图镇新农村集镇正在建设中 由于补偿标准较低 致使部分被拆迁户 未能及时得到安置 动摇了被拆迁户对园区房屋安置政策的信任度 给房屋拆迁工作带来很 大阻力 三 失地农民利益缺乏长远保障 失地农民的利益缺乏长远的保障主要体现在以下三个方面 1 土地补偿标准过低 2 地方政府的政策导向导致实际补偿金额低于应得金额 大部分地方政府将征地的补偿金用于 基础设施建设 使得留给农民的实际补偿金额较低 3 补偿方式简单从而使失地农民的生活 水平较征地前有所下降 失地农民既没有纳入城镇社会保障体系 也不能很好的找到就业岗 位 使农民失地又失业 生活得不到长远的保障 因为就极易造成农民上访事件 由于失地农民的综合素质较低 缺乏专业技能 因此在失地后除少数人能自谋职业外 大多数失地农民难以找到合适的再就业机会 目前很大一部分处于失业和半失业状态 尽管 城市 交通等基础设施建设项目可以为他们提供部分的就业岗位 但仍然不能解决所有的问 题 失地农民又失业的情况日益严重 大部分地区对失地农民的安置方法多数是采取一次性货币补偿安置的办法 杨涛 3 0 研究 认为 这虽然能暂时解决失地农民的眼前问题 而一些农民分到土地征收补偿款后 很快就 用光 因而失地农民失地又失业 同事他们也没有被纳入城镇居民社会保障体系 失地农民 1 4 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 则成了 三无 农民 即种田无地 就业无岗 低保无份 成为社会新的弱势群体 以上这些问题 不仅关系到社会的和谐稳定 同时也关系到人民的安居乐业 关系到农 民的切身利益 正确处理好这些问题 不仅有利于我国城市化进程的加快 也有利于 三农 问题 的解决 还有利于城市经济乃至整个国民经济的可持续发展 四 土地征收政策的问题 我国 土地管理法 第2 3 条第二款规定 建设征收土地 被征地单位应当服从国家需 要 不得阻挠 当然 这条法律也适用于国家征收农民承包的土地 中华人民共和国农 村土地承包法 第1 0 条规定 国家保护承包方依法 自愿 有偿地进行土地经营权转让 党的十五届三中全会作出的 关于农业和农村工作若干重大问题的决定 中再次肯定了土地 使用权可以合理流转 但要坚持自愿 有偿的原则依法进行 不得以任何理由强制农民转让 尽管法律如此规定 但在实践中 农民对土地所有权的转让基本没有发言权 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 二 土地征收和失地农民补偿安置中存在问题的成因分析 一 思想意识方面的原因 l 由于现行政治体制原因 一些地方的领导干部缺乏尊重公民财产权的意识 土地权 利是农民最为基本的权利 是其生存的保障 然而 相当一些地方的领导干部以牺牲农民权 益为代价发展经济的观念仍然没有得到根本转变 2 缺乏市场经济体制下土地管理的正确理念 现行制度的初衷不外乎由国家控制土地流 转 以方便经