060418在全市城乡规划工作会议上的讲话.doc

深化改革 加强管理努力实现城乡规划全覆盖在全市城乡规划工作会议上的讲话于 群（2006年4月18日） 昨天和今天上午，市委举办了领导干部研讨班，就县域经济发展进行了专题研讨。今天下午召开这次城乡规划工作会议，也是加快县域经济发展的具体举措。这次会议的目的，就是贯彻落实国家和省关于加强规划工作的精神，深化我市规划管理体制改革，强化规划的“龙头、刚性、法定”地位，推进城乡规划全覆盖进程，切实把全市规划工作纳入科学化、法制化、规范化的轨道。召开这样大规模、高规格的全市城乡规划工作会议，自1994年成立市规划局以来还是第一次，也是“十一五”开局之年召开的一次重要会议，意义重大深远，标志着我市城乡规划工作掀开了新的一页。 下面，我结合决定，就如何做好全市城乡规划工作，代表市委、市政府讲四点意见：一、规划工作是实现科学发展的龙头我们常讲，“做正确的事比正确地做事更重要”。规划，就是解决“做正确的事”的问题。从广义上说，规划就是在科学论证的基础上，选择和确定正确的发展方向和目标，确保做正确的事。规划是统筹全局、谋划未来、引导发展的蓝图，是对未来发展的“早知道”。规划是建设的龙头，是标竿、参照系，对经济社会发展具有先导、主导、指导和统筹作用。原始社会经济发展和社会文明程度非常低，用不着规划。随着经济社会的发展和人类文明程度的提高，规划越来越显重要，也越来越受到重视，已成为政治、经济、科技、文化和社会生活等诸多因素融合在一起的文明成果，成为社会发展和文明进步的一个标志。从这个意义上讲，制定和实施规划，是对现代文明进步的一种高层次的推动。规划可分为两类，一类是无形的，包括经济和社会发展规划等，主要负责思路上的统筹，可以说是解决干什么、不干什么、怎样干的问题；另一类是有形的，包括城乡规划，主要负责经济社会发展空间上的统筹，可以说是解决建在哪儿、不建在哪儿、怎样建的问题。城乡规划的基本任务是根据一定时期经济社会发展的目标和要求，统筹安排各类用地及空间资源，综合部署各项建设，以实现经济和社会的可持续发展。城乡规划涉及政治、经济、文化和社会各个领域，与经济社会发展规划一样，是牵头的、抓总的。当前，我国已进入工业化、城镇化快速发展阶段，处在全面建设小康社会的战略机遇期和黄金发展期，党中央、国务院对城乡规划的作用越来越重视，对城乡规划工作的要求越来越高。胡锦涛总书记强调“推进城镇化发展，必须坚持以规划为依据”，温家宝总理明确指出，“城市规划搞得好不好，直接关系城市总体功能能否有效发挥，关系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展”。从我市来讲，进入了人均GDP超过1000美元后经济社会发展的加速转型期，处在推进工业化、城市化进程的关键时期，面临着环渤海经济圈快速崛起的重大机遇。抓住机遇，推进经济社会更快更好发展，加快工业化、城镇化进程，迫切需要加强规划工作。这也是我们按照市委、市政府提出的“打基础、增后劲、求发展”要求，必须做好的一项基础工作。今年初我市制定并通过了“十一五”发展规划，明确了建设“实力保定、魅力保定、和谐保定”的总体发展目标和重点举措。目前，统筹搞好城乡空间功能布局，对各项建设进行综合部署和全面安排的工作已经迫切地摆在面前。各级各有关部门务必高度重视，切实增强做好新形势下城乡规划工作的紧迫感和责任感。要做到“三个充分认识”：第一，要充分认识加强规划工作是落实科学发展观的需要。以科学发展观统领经济社会发展全局，不能空喊口号，必须付诸行动。必须把坚持以人为本，建设资源节约型、环境友好型社会，转变经济增长方式，实现统筹发展、集约发展，促进经济、社会、人与自然和谐等等这些新的理念和要求落实到城乡规划工作中来。必须向统筹兼顾、促进城市与乡村、经济与社会以及人与自然和谐发展转变；必须向强调资源有效配置、保护资源环境转变；必须向确定科学的建设管理标准、明确的资源空间管制要求转变。否则，就难以保证我们的发展沿着科学的、可持续发展轨道前行。第二，要充分认识规划是当前政府最应该做好的事情。做好城乡规划工作，是市场经济条件下加快政府职能转变的要求。党的十一届三中全会就强调了城市政府的主要职能在于规划、建设和管理城市。作为市县政府来讲，履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，一个重要手段就是规划。以土地使用和空间配置为主要职能的城乡规划，对市场经济发展具有直接的引导和调控作用，是现代政府重要的政策杠杆，是最重要的发展政策。城乡规划不仅是一种空间的统筹布局，也是对社会各方利益在空间上的集合和再分配，我们要积极化解复杂的社会矛盾和社会问题，维护最广大人民群众的根本利益，规划本身就是一种重要手段，也是政府社会管理和公共服务最重要的内容和表现形式之一，是政府执政能力的直接反映。同时，制定规划本身就是在优化发展的硬环境，提升城乡的形象，推进文明建设。城乡规划是最重要的招商引资指南。比如，投资者了解了一个地方的发展规划，就可以对一个地方发展政策、发展导向、发展布局一目了然，就会心里有数、敢于放手投资置业。城乡规划是城乡土地、空间资源的期权，是促进土地、空间财富增值的手段。通过城乡规划，把宝贵的空间资源保护好、利用好，保证城乡建设集约发展，避免“建设性破坏”，使其效益最大化，这一投入的产出率、回报率最高。规划的效益是最大的效益，体现的是一种乘数效应、倍数效应。可以说，抓规划不仅是“画蓝图”，更是创环境、树形象、抓招商、引项目，抓住了规划这个龙头，就抓住了发展的关键。因此，城乡规划的“角色”是多方面的，无论从哪方面讲，都需要我们把城乡规划工作做好。正如曾培炎副总理强调的：“规划是城市管理的第一要务”。这个“要务”抓不住，政府工作就会偏离方向。因此，要特别强调，不抓规划的政府，就是职能错位、缺位的政府；不重视规划的领导，就是不称职的领导。第三，要充分认识加强规划工作的现实必要性。近年来，我市规划工作有了显著进步，但在新的形势下，对照落实科学发展观的要求，还有很多不适应，城乡规划建设中还存在不少问题：一是各级领导规划意识不强，重视不够；全民规划意识也亟需加强。二是统筹性不够。重城市、轻乡村，城乡统筹不够；重显性规划、抓隐性规划不够；重设计、抓落实和管理不到位。规划落后于发展，不少是边规划边建设，甚至边建设边规划。三是一些规划科学性不足，功能定位不当、空间布局不合理、不同规划间不衔接、缺乏特色等问题突出。四是规划的严肃性和权威性不强，规划实施不力、执行力弱、效率不高。五是城乡规划管理体制不顺，大部分县（市）规划、建设职能合一，力量薄弱，上下没形成统一的管理体系，规划管理人才严重缺乏。这些问题如不尽快加以解决，实现更快更好发展就是一句空话。各级各部门一定要以对城乡发展负责、对历史负责、对人民负责的态度，高度重视、认真做好规划，充分发挥好规划的龙头作用，引领城乡建设健康发展。二、规划的科学性是规划编制的本质要求规划科学是最大的节约，规划不好是最大的浪费，规划失误是最大的失误。规划要经得起实践和历史的检验，经得起当代和后人的评说。因此，必须要按照科学发展观的要求，创新规划理念、创新规划工作思路。要正确处理好局部与整体、近期与远期、需要与可能、经济发展与社会进步、城乡建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列关系，确保规划科学。在我市城乡规划编制工作中，特别要做到“四个注重”： 一要注重统筹，实现规划全覆盖。首先，要在发展的空间布局上全覆盖。就是实现城乡规划全覆盖。规划是指整个保定市域的规划，不仅仅是指保定市区。要把城乡地域全部纳入规划的范畴，使规划纵向到底、横向到边，使辖区内城乡的每一块土地都纳入规划，不留空白。我市市区人口不到总人口的10%，面积不到全市的5%，经济总量不到全市的25%，城市化率只有32%，加快全市发展，必须要靠“众人划桨开大船”。加快县域经济发展，建设社会主义新农村，在全市发展中的地位举足轻重。把县域规划、乡村规划制定好，是当务之急。因此，必须强调城乡规划全覆盖。其次，要在规划体系上全覆盖。一要切实抓好总体规划编制，包括城镇体系规划、城市总体规划和交通、水利、电力、绿化、环保、消防、道路等各专项规划。二要切实抓好详细规划编制，包括控制性详细规划和修建性详细规划。从我市现状看，市区要加大控制性详细规划的覆盖范围，各县（市）在总体规划修编完成后，要深化控制性规划的编制，认真抓好修建性详细规划的编制，建设项目的详细规划编制要达到100%。市和各县（市）必须要按照规划体系的要求，缺什么补什么、少什么完善什么，列出详细工作计划，逐一抓紧编制。从22个县（市）总体规划修编通报情况看，进展很不平衡，年底前全面完成修编工作的任务还很重，各县（市）务必抓紧时间，集中力量，认真做好。注重统筹，必须注意各项规划间的衔接。各类规划要统筹编制，切不可单打一。比如，路网和地下管道管线的设置，给排水、电力、通讯等，都应统筹考虑、统一实施。如果各管各的，就会形成今天修、明天破。这种“马路拉链现象”屡屡发生，必须要有效控制。从宏观层面讲，城乡规划的编制一定要与全市经济和社会发展规划、国土利用规划相衔接、相配套。就我市特殊的区位来讲，还要与环渤海区域发展相协调。从中观层面讲，要确保城乡总体规划与专项规划和详细规划之间协调一致，确保土地利用、生产力布局、基础设施建设、生态建设和环境保护等专项规划与城乡总体规划相互协调、配套，形成有机整体。从执行层面讲，下位规划必须服从于上位规划，局部规划必须服从于全局规划，专项规划必须服从于总体规划。当前在统筹编制规划中，要特别注意搞好两个规划：一是新农村建设规划，二是历史文化挖掘与保护规划。关于新农村建设规划，中央已提出明确要求，我市决定中已作出部署，要注意研究和解决好县城、建制镇、集镇、中心村（行政村）的科学布点和村庄整合问题，处理好土地集约、人口集聚、产业集中和旧村改造、新村建设、基础设施建设的关系，切实保护好基本农田，控制好建设区域和建设标准，防止“有新房无新村、有新村无新貌”。关于历史文化挖掘和保护规划的编制，要在现有的历史文化名城保护规划的基础上，进一步挖掘我市包括各县（市）优秀的历史文化内涵（包括物质性的和非物质性的），制定保护和利用措施，通过规划编制和实施，打造“文化保定”，使历史文化名城的优势充分发挥出来，使“历史之韵”、“生态之灵”、“文化之魂”、“文明之气”充分展现。二要注重功能，促进区域协调发展。一个城市、一个县城的功能分区非常重要，就像建住宅一样，哪是客厅，哪是卧室，哪是厨房，哪是卫生间，都要有一个统筹合理的考虑和安排。作为城市（镇），住宅、工厂、公共设施、道路、绿地等如何摆布，对工业区、商业区、文教区和居住区等用地布局，都要做出科学合理规划。功能分区不合理，本身就是一种结构性浪费、建设性浪费，甚至是建设性破坏。就像一辆汽车，2000多个零部件各有各的功能，散放在一起，就不能称其为汽车；胡乱拼凑在一起，也不会是一辆好车。在城乡总体规划编制中，要保护好自然生态资源，综合平衡用地空间布局和指标，合理划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区范围，认真做好“蓝线”（水系保护范围）、“绿线”（绿地保护范围）、“红线”（道路用地保护范围）、“紫线”（历史文化街区保护范围）、“黄线”（基础设施用地保护范围）的划定工作，明确“三区五线”强制性要求，制定严格的管制措施。只有这样，才能协调有序发展。各县（市）要特别注意城镇和工业集聚区规划，走好以镇兴业、以业促镇发展之路。从我市大的区域功能定位看，就是要“做大中心、发展南北、保护两翼”，这是促进区域协调发展的重大战略。“做大中心”，就是构建“一城三星”大保定。“发展南北”，就是要发展南北两极的区域次中心城市，重点是发展涿州、高碑店和定州、安国四个中等城市，形成带动区域发展的龙头。“保护两翼”，就是要保护好东部白洋淀和西部山区的生态环境，构建区域生态保护屏障。三要注重特色，打造良好的城市形象。城市形象，是一个地方物质文明和精神文明的重要体现，是城市个性的张扬，是城市魅力的放射。好的城市形象，就是城市品牌。对内可以增强自豪感和凝聚力，有利于提升市民素质；对外可以使城市具有更强的个性和识别性，有利于提高知名度和影响力。从某种意义上讲，塑造好城市形象，就是培育生产力。打造城市形象首先要彰显城市特色，特色本身就是形象。保定的特色是什么，是全国历史文化名城、中国优秀旅游城市，是环京津、环渤海现代制造业基地。因此，我市的城乡规划，要突出文化、产业、宜居三大主题，这也是建设实力保定、魅力保定、和谐保定的内在要求。每个县（市）的规划，也要彰显各自特色，比如涿州要突出京郊生态卫星城的定位，安国要突出药都的定位，曲阳就要全面打造雕刻之乡。在注重总体形象设计的同时，每个区片、每条街道、每幢建筑也都要精心搞好形象设计，注重建筑造型、色彩、风格的协调一致，做到与历史文化风貌、自然生态环境和谐统一，建造富有特色、个性鲜明的建筑精品。全市的城市形象设计一定要重视，要借力引智，请高手来谋划，尽快启动。四要注重投入，立足编制一个“富规划”。从规划本身来讲，要“富规划，穷建设”。“富规划”，就是坚持高站位、高起点、高标准，要有战略性、前瞻性，要立足当前又必须超前，既给当代发展指明方向又给未来发展留下空间，决不能让今天的规划成为明天发展的障碍。规划要高起点，建设要量力而行，分期分步实施，不能急功近利。这就是“富规划”与“穷建设”的辨证关系。加快发展，也需要制定一个“富”规划，一个超前的规划。只有规划超前，才能发展超前。从总体上讲，我市目前整体实力还不强，推进更快更好发展，赶超先进市，就必须把规划的起点定高，就要在规划制定上看齐先进市、赶超先进市，这样才能发挥后发优势，才能跨越式发展。编制规划需要投资，这个投资是有回报的，回报就是一个地方长远的发展成果。因此，在编制规划时，也要讲“舍得”理念，要舍得加大投入夯实各项基础工作，舍得花钱聘请知名专家学者参与我市的规划编制，舍得下力量把我们的规划队伍装备起来（廊坊从现在到2007年将投入1亿元用于规划设计）。我们一定要明白，规划时多花点钱，建设起来就会省很多；舍得投入编制一个高水平规划，比凑凑合合编制出一个低水平规划带来的回报要大得多。三、深化规划管理体制改革是科学发展的保证市委、市政府出台的关于加强城乡规划工作的决定，在我市还是第一次。提出城乡规划全覆盖是第一次，将市规划局更名为城乡规划管理局是第一次，各县（市）成立独立的城乡规划管理局是第一次，各乡（镇）、街道办事处和村都设置规划管理员是第一次 ，吸纳专家进规划委员会是第一次，规委会实行票决制是第一次，提出制定城乡规划公示制度是第一次。这样大力度的改革，目的就是要使城乡规划工作从旧有的体制、机制和思维模式中脱出来，使规划工作适应科学发展观的要求,适应加快发展的需要。为使大家对这个决定理解得更透，就主要内容再作些说明。第一，理顺机构设置，加强规划的集中统一管理。对于一个行政区域来讲，规划必须是集中统一的。实现统一规划，必须要有上下统一协调的规划管理机构。过去市规划局是城市规划局，工作职责主要是管城市规划。22个县（市）只有3个县（市）有独立的规划局，其他县（市）都是和建设局设在一起，二、三个人负责规划工作，不仅规划管理的力量不够，也造成了重建设轻规划，或是建设“倒逼规划”。这种状况不改变，重视规划、加强规划、科学规划就无从谈起。因此，市委、市政府决定对全市规划管理体制进行彻底改革。改革的目的，就是建立市、县（市、区）、乡（镇、街道办事处）、村（居委会）自上而下、层级清晰、职责明确的统一的规划管理体制。市规划局更名为市城乡规划管理局，这样不仅从名称上将其职能明确了出来，而且从内部处室的设置上，也要对其职能进一步完善，赋予对全市城乡规划工作的业务管理与指导的职能。三区（新市区、南市区、北市区）和高新区设立城乡规划管理分局，人、财、物由市局统一管理，这主要是考虑市中心区是一个统一的有机整体。针对过去县级规划管理工作弱，特别是农村规划基本上是空白的问题，各县（市）设置独立的城乡规划管理局；各乡（镇）、街道办事处、村（居委会）明确了行政一把手为规划工作的第一责任人，各乡（镇）、街道办事处、村（居委会）都要设置规划管理员。这样设置，从体制上、队伍上确保了规划的全市集中统一管理，也确保了规划工作的全覆盖。第二，规范决策程序，优化规划决策运行机制。在过去的规划工作中，领导“拍拍脑门定规划”、“随随便便改规划”的事例屡见不鲜，这在我市和其他地方都有教训。这次改革，着眼于从规划审批的运行机制上入手，用制度来规范决策行为。在规划决策运行机制上，有三个明显的特点。一是市和各县（市）都要建立健全城乡规划委员会，委员中吸纳一定比例的专家及社会人士担任；二是规委会下设城乡规划专家咨询委员会，吸纳国内知名专家学者组成专家库；三是规委会议决议实行票决制。在规划事项决策运行机制上设定了更严格的程序：规委会办公室协调有关部门征询意见专家咨询委员会技术咨询论证征求社会意见规委会审议进入法定审批程序。概括起来讲是“部门问策、专家议策、社会征策、规委决策、阳光亮策”。这样一环紧扣一环，从制度上约束了决策行为，保证了规划的民主性和科学性。第三，实施监督机制，提供落实规划的制度保障。编制规划失去监督就会产生随意性，执行规划失去监督就会走样。这次改革，有两个突出特点：一是建立阳光规划制度，规划要对社会公开，审批规划的方案要定期对外公布。二是建立各级政府定期向同级人大报告规划工作、向政协通报情况制度。这样做的目的，就是通过借助外力监督，有效防止权力滥用和随意变更规划；也有利于让社会各界了解规划、监督规划。四、确保不折不扣的落实好规划制定规划是为了落实，规划落实不了就是一纸空文，必须加强规划执行力建设，确保“一张蓝图绘到底”。首先，要科学编制规划。规划不科学，与实际情况脱节，就很难落实下去。编制规划有四点很重要：一是基础工作要扎实。要深入调查研究，真正把握好本地实际和发展大势，丰富感性认识，升华理性认识，实现现实和未来的有机结合。二是要选择资质好的设计单位，选好编制规划的人。比如新农村规划，就要以农村规划的专家为主，而不能只选专门搞城市规划的专家；搞文化发展的规划，就要多请文化方面的专家，而不能只选搞经济规划的专家。三是在制定过程中不能当甩手掌柜。各级领导干部要高度重视规划的编制工作，要与编制规划的专家一起认真研究。不仅决策者要参与，实施者要参与进来，从规划开始制定就研究抓落实的措施，确保规划的可操作性。四是坚持开门搞规划。要广泛征求社会各界的意见，真正使编制规划的过程，成为统一全民思想、集中全民智慧的过程，成为群众认可、自觉落实的过程。其次，要维护规划的刚性和法定地位。在规划实施过程中，要始终坚持规划的刚性、法定性和权威性原则，切实维护公众利益和社会公平，不能为利诱，不能为权变。要加强制度建设和规划程序，严格城乡规划审批、实施和调整的规则。规划一经审批，就固定下来了，任何单位和个人都必须严格遵守和执行。如果因实际情况发生重大变化需要进行修编调整的，必须按照程序进行，决不能因领导更替而改变。要建立健全权力约束机制和制衡机制，所有建设项目必须要经规划局严格把关，必须符合规划要求，未经规划部门批准，发改部门不得批准建设项目立项，国土部门不得出让土地。要实施责任追究制度，对违反规定调整规划、违反规划审批用地的，除予以纠正外，对有关责任人要坚决查处。第三，推行规划公示制度。规划作为一项公共政策，是全民的规划，不仅