小城市住房保障模式探究以邛崃市为例.pdf

l 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明 所呈交学位论文 是本人在导师何伟副教授指导下 独 立进行研究工作所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文不含任 何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品或成果 对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本声明的法律结果由本人承担 本人承诺 已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致 如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定 学校作为申请学位的条件之一 学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权 即 1 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供 检索 2 为教学 科研和学术交流目的 学校可以将公开的学位论文或解密 后的学位论文作为资料在图书馆 资料室等场所或在有关网络上供阅读 浏览 本人授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到 中国学位论文 全文数据库 并通过网络向社会公众提供信息服务 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 杨右 签字日期 2 1 2 年占月2 f 日签字日期 啦年厂月刃日 训 一 小城市住房保障模式探究 以邛崃市为例 人文地理学专业 研究生 杨睿指导教师 何伟 摘要 安定的住所是人们安居乐业的前提 目前我国经济高速发展 人们 的生活水平有了大幅提高 但仍然有部分居民被住房问题困扰 所以 建立健 全城市中低收入居民的住房保障制度意义十分重大 目前 国内学者对大城市的住房保障研究已日渐成熟 但基于小城市住房 保障模式的研究较少 本文主要开展小城市住房保障模式研究 对我国住房保 障制度建设现状进行分析 总结借鉴国内外住房保障的先进经验 再结合小城 市住房保障体系的特点 分别从小城市住房保障方式 保障房来源渠道设计 保障房建设资金筹集渠道设计 保障房扶持政策设计四个方面构建小城市住房 保障模式 论文提出小城市住房保障方式应主要以经济适用住房和廉租住房为 主的 2 x 的保障性住房方式 保障房来源渠道方面提出小城市应采用主要以 政府集中修建和房地产项目配建为主的多渠道体系 在保障房建设资金筹集方 面提出了以财政收入 土地出让收益为主的资金筹集体系 在保障房扶持政策 方面提出以土地政策 金融政策等为主的扶持政策体系 最后 论文以邛崃市 为例 开展实际运用研究 在分析邛崃目前住房保障工作现状及存在问题的基 础上 结合论文构建的小城市住房保障模式 提出完善邛崃市住房保障模式的 具体建议 关键词 保障性住房经济适用房廉租住房邛崃市 1 1 f 1 11 一 a b s t r a c t t h es t a b i l i t yo fr e s i d e n c ei st h ep r e m i s eo fp e o p l el i v ea n dw o r k t h e e c o n o m i co fc h i n ai sd e v e l o p i n gr a p i d l y m o r e o v e r p e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d sh a s b e e ng r e a t l yi m p r o v e d h o w e v e r t h e r ea r es t i l ls o m er e s i d e n t so ft h eh o u s i n g p r o b l e m s t h e r e f o r e i t i s v e r yi m p o r t a n tt oe s t a b l i s h l o w i n c o m er e s i d e n t s i m p r o v i n gt h ec i t y sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m a tp r e s e n t s c h o l a r si nc h i n ah a sd o n eal o to fr e s e a r c h e sw h i c hh a sb e c o m e m o r em a t u r e o nt h ed o m e s t i ch o u s i n gs e c u r i t yi nt h el a r g ec i t i e s h o w e v e r t h e r e h a v eb e e nf e w e rr e s e a r c h e so nt h a ri ns m a l l e rc i t i e sa n dt o w n s t h i sp a p e rc a r r i e s o u ts m a l lc i t yh o u s i n gs e c u r i t ym o d er e s e a r c hb ya n a l y z i n gh o u s i n gs a f e g u a r d s y s t e mc o n s t r u c t i o n i no u r c o u n t r y s u m m a r i z i n gt h ed o m e s t i ca n df o r e i g n a d v a n c e de x p e r i e n c ei nh o u s i n gs e c u r i t y c o m b i n e i n gt h i sr e s e a r c hw i t ht h e c h a r a c t e r i s t i c so fs m a l lc i t yh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m t h i sa r t i c l ea l s oc o n s t r u c t s h o u s i n gs e c u r i t ym o d er e s p e c t i v e l yf r o mh o u s i n gg u a r a n t e ei ns m a l lc i t i e sa n d t o w n s c o n s t r u c t i n go fc h a n n e l f o rs e c u r i t yh o u s i n g s o u r c e r a i s i n g f u n df o r b u i l d i n gs e c u r i t yh o u s i n ga n dp r o v i d i n ga d v i s e s0 1 1h o u s i n gg u a r a n t e ep o l i c y t h e p a p e rp u t sf o r w a r d t h a ts m a l lc i t yh o u s i n gg u a r a n t e es h o u l db em a i n l yi na f f o r d a b l e h o u s i n ga n dl o wr e n th o u s i n gw h i c h a r ec a l l e dt h e 2 x a f f o r d a b l eh o u s i n gm e a n s s e c u r i t yh o u s e ss h o u l db eb u i d tm a i n l yi n t w o w a y s o n ei s t h ec e n t r a l i z e d g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n a n dt h eo t h e ri s d o i n gr e a l e s t a t ep r o j e c t sw i t l lt h e c o n s t r u c t i o no fam u l t i c h a n n e l t h e r ea r et h r e e w a y s t os e l e c tf u n df o r c o n s t r u c t i n gs e c u r i t yh o u s e s i n c l u d i n gg o v e r n m e n tf i n a n c ei n c o m e l a n dt r a n s f e r i n c o m ea n dp r o v i d e n tf u n dv a l u e a d d e df u n d st ot h em a i nf u n d i n g i nt h er o o mt o p r o t e c tt h es u p p o r t i v ep o l i c i e sp r o p o s e dt ol a n dp o l i c y t a xp o l i c y f i n a n c i a lp o l i c y a n do t h e rm a i n l ys u p p o r tp o l i c ys y s t e m f i n a l l y t h ep a p e rc a r r i e so u tp r a c t i c a l i i 婚 i a p p l i c a t i o nr e s e a r c hb yt a k i n gq i o n g l a ic i t ya sa ne x a m p l e b a s e do n t h ea n a l y s i s o fc u r r e n th o u s i n gs e c u r i t ys t a t u sa n dp r o b l e m si nq i o n g l a ia n dc o m b i n e dw i t h c o n s t r u c t i o no fs m a l lc i t yh o u s i n gs e c u r i t ym o d e p u tf o r w a r da d v i c e so nc i t y h o u s i n gs e c u r i t ym o d es p e c i f i cr e c o m m e n d a t i o n s i nq i o n g l a i k e y w o r d s a f f o r d a b l eh o u s i n g e c o n o m ya p p l i c a b l er o o m l o w r e n th o u s i n g q i o n g l a i i i i j k 磊 j 1 i l 目录 第1 章前言 l 1 1 研究背景 1 1 2 研究目的和意义 1 1 3 文献综述 2 1 3 1 国内研究现状 2 1 3 2 国外研究进展 4 1 4 研究内容 5 1 4 1 研究内容 5 1 4 2 论文结构 6 1 5 研究方法与技术路线 6 1 5 1 研究方法 6 1 5 2 技术路线 7 1 6 理论基础 8 1 6 1 需求层次理论 8 1 6 2 福利经济学理论 8 1 6 3 公共经济学理论 8 第2 章我国住房保障主要形式与国内外成功经验总结 9 2 1 我国住房保障的主要形式 9 2 1 1 经济适用房 9 2 1 2 廉租住房 1 1 2 1 3 公共租赁房 1 1 2 1 4 限价商品房 1 2 2 2 国内城市住房保障工作先进经验的启示 1 3 2 2 1 重庆 1 3 2 2 2 广州 1 4 2 2 3 深圳 1 5 2 2 4 北京 1 5 i v 2 2 5 经验启示 1 5 2 3 国外先进经验对我国住房保障工作的启示 1 6 2 3 1 美国 1 6 2 3 2 日本 1 8 2 3 3 英国 1 9 2 3 4 新加坡 2 0 2 3 5 经验启示 2 l 第3 章小城市住房保障模式的构建 2 4 3 1 小城市住房保障工作的特点分析 2 4 3 1 1 保障对象的特点分析 2 4 3 1 2 保障方式的特点分析 2 4 3 1 3 保障资金来源的特点分析 2 5 3 2 小城市住房保障体系构建原则 2 5 3 2 1 公平优先 兼顾效率 2 5 3 2 2 政府主导 市场参与 2 6 3 2 3 突出重点 注重配套扶持 2 6 3 3 小城市住房保障模式的构建 2 6 3 3 1 小城市住房保障方式的设计 2 7 3 3 2 小城市保障房源的储备渠道设计 2 8 3 3 3 保障房建设资金的筹集渠道设计 2 9 3 3 4 保障性住房扶持政策设计 3 1 第4 章邛崃市住房保障实证分析 3 2 4 1 邛崃市住房保障工作现状 3 2 4 1 1 邛崃市经济 人口状况 3 2 4 1 2 邛崃市住房保障工作开展情况 3 2 4 2 邛崃市住房保障工作存在的问题分析 3 4 4 2 1 保障性住房土地储备机制有待完善 3 4 4 2 2 地方政府财政投入和土地出让收益的专项支出力度欠缺 3 5 4 2 3 管理主体 缺位 后期管理难度大 3 5 v 一 l 夕 一 4 2 4 保障性住房扶持政策亟须完善 3 6 4 3 邛崃市住房保障模式的完善 3 6 4 3 1 坚持廉租住房和经济适用房并举 突出廉租住房建设 3 6 4 3 2 坚持政府统一修建和房地产项目配建相结合的储备渠道 3 7 4 3 3 加大地方政府财政投入 确保土地出让收益中专项列支 3 8 4 3 4 多部门联动 完善住房保障支撑扶持政策 3 8 第5 章研究结论 4 0 5 1 研究结论 4 0 5 2 研究不足 4 0 5 3 研究展望 4 0 参考文献 4 2 致谢 4 4 v i p j 一 l 第1 章前言 1 1 研究背景 生存权是每个公民最基本的人权 有房可住则是保障公民生存权的前提 改革开放以前 我国实行住房实物分配制度 并贯彻实施 统一建设 统一管 理 统一分配 以租养房 的政策 1 9 7 8 年 我国的城镇居民人均住房建筑面 积只有6 7 平方米 改革开放以后 我国经济高速发展 伴随着城镇化水平的 不断提高 越来越多的人从农村移居到城市 同时也对城市住房产生了巨大需 求 加之目前我国商品住宅价格与居民收入严重脱节 对于中低收入家庭而言 通过市场化方式解决住房问题根本无法实现 因此 如何解决这一部分家庭住 房问题是当前我国社会保障体系中的重点 也是能否维持社会稳定的关键 纵观全球 住房问题是全世界共同面临的难题 部分发达国家通过数十年 的努力已建立起了各具特色的住房保障体系 比如通过由政府向中低收入家庭 发放住房补贴 向民众提供公屋等都成效显著 我国近年来也非常重视保障性 住房制度的建设 国家明确提出 对不同收入家庭实行不同的住房供应政策 即高收入家庭在自由市场上购买或租赁商品房 中低收入家庭自愿申请购买政 府主导的经济适用房 最低收入家庭申请租住廉租住房 各级地方政府也陆续 出台一系列配套政策 努力建立一套完善并具有中国特色的社会主义住房保障 体系 总结我国住房保障制度建设 虽然取得了不错的成绩 但同时也暴露出 了很多问题 所以怎样解决好住房问题是现阶段政府面临的重大挑战 1 2 研究目的和意义 与发达国家相比 我国的住房保障制度起步较晚 还有很多问题有待解决 虽然我国国土面积位居世界第三 但由于可利用国土面积很少加之人口众多且 分布不均匀 所以土地供应一直是制约我国保障性住房建设的关键性问题 现 阶段我国正处于人口高峰期 不但大量的婚龄青年有成家立业购买住房的刚性 需求 而且部分有房族由于住房老化或者居住环境要求的提升也产生了换房的 需要 而房地产市场的发展受限于土地的供应制度 所以在供不应求的环境下 住房价格上涨是不可避免的事实 这必然导致许多家庭由于经济原因放弃购买 商品住房 转向申请保障性住房 这也从另一个角度反应了我国保障性住房建 设和完善住房保障体系的压力之大 建立一套完善的住房保障体系 对巩固国 家经济发展的成果 改善人民生活水平 建立和谐社会有着十分重大的意义 保障民众合法的居住权 无论是对发达国家还是对发展中国家 都是政府义不 容辞的责任和义务 本文研究旨在探究小城市住房保障模式 并以邛崃市为例 展开实证研究 为小城市住房保障模式的发展提供建议 近年来关于住房保障制度建设的研究与探讨开展较多 但这些研究主要集 中在两个方面 一是多数研究比较注重宏观层面的制度构建 从社会保障制度 完善等方面探讨住房保障制度的完善和构建问题 二是另一部分研究立足于本 地实际 开展地区或城市住房保障体系完善方面的探讨 这两方面的研究均存 在一定的局限性 前者侧重于宏观指导 与地方实际结合不够 特别是对不同 地区 不同类型城市的特点体现不充分 后者又立足于本地 不具有普遍性 且研究城市的选择多以大城市 经济发达地区城市为主 对小城市研究不多 究其原因在于目前我国大 中型城市人口密集 收入增长与房价增长不一致 矛盾较为突出 建立和发展保障房机制较受重视 而在广大农村地区 农民拥 有自己的宅基地 可以自行建房 不存在尖锐的住房供需矛盾 因此 小城市 保障房制度的完善研究在很长一段时间内被忽视 我国有4 0 0 0 多个三四线城 市 他们以县级市为代表 正成为我国城市化发展的潜力区域 经济的发展和 人口的不断集聚 意味着更多的住房需求 因此 必须在目前小城市住房保障 研究的空白基础上 尽快建立起科学 经济 有效的针对小城市的住房保障体 系 这对改善人民生活水平和促进我国城市化进程健康发展具有极其重要的意 义 1 3 文献综述 1 3 1 国内研究现状 国内对住房保障制度的研究在宏观层面的制度构建 主要通过对住房保障 群体 住房保障方式 住房保障工作的实施等方面进行分析 成思危等人提出将城镇居民的收入划分为高 中上 中 中低和低收入五 个层次 其中高收入者具有相当的经济实力 应通过市场买卖方式解决住房问 题 中等阶层大多通过银行贷款等方式购买普通商品房或经济适用房 低收入 2 口 阶层则大多租用低档住房或廉租住房 经济学家郎咸平认为如果想要更好的落实保障性住房制度 首当其冲是制 定一套合理的保障性住房等待机制 政府可以根据申请家庭的人数 年收入 职业 工资 现居住条件 银行存款 股票 需赡养老人数量等内容形成一个 依照打分高低排队等候购买保障性住房体制 这样对于符合条件的家庭 他可 以有明确的时间预期 我还需要等多长时间能轮到我申请保障性住房 中国房地产及住宅研究会常务副会长包宗华认为 逐步实现廉租住房全部 覆盖低收入居民要分三步进行 第一步 是要通过实地调查和科学论证确定当 地中低收入者占全部人口的比重 第二步 是摸底调查清楚现阶段中低收入家 庭的收入状况和居住环境 在科学预测其变化趋势的基础上并结合当地实际经 济能力 划出廉租住房的覆盖范围 第三步 是将长期目标细小化 落实到年 度计划 此外 包宗华还提出 为了解决广大中低收入家庭住房难的问题 政 府必须大力发展中小户型低价房 并做到三不 两高 一美 一低的要求 也 就是面积不大 售价不高 占地不多 质量高 水平高 环境美 耗能低 在 房屋面积上 包宗华坚持应该在6 卜8 0 平方米 苏怡以出租公房为研究对象 从分析消费者效用的角度 指出住房补贴政 策应当首先关注哪一种补贴是公平有效的利用社会资源途径 1 1 印方华和胡彬认为住房政策由住房供给政策和住房消费政策与住房金融 政策构成 他们还进一步提出 公共住房政策与住房供给者补贴政策共同构成 了住房供给政策 其中公共住房政策由国家直接干预住房建设 夏斯翰认为 使用公积金贷款支持保障房建设 是合理使用社会资源 盘 活住房公积金的有效手段 同时 这一做法降低了保障性住房的开发门槛 有 利于给建设保障性住房提供充足的资金 从而增加保障性住房数量 解决中低 收入群体的住房问题 但是 将公积金引入保障性住房建设也存在弊端 首先 住房公积金管理条例 规定了住房公积金用途只限于补充廉租住房建设资金 缺口 因此 使用公积金支持保障性住房建设缺乏充足的法律依据 只能进行 试点操作 其次 发放保障性住房贷款将使住房公积金面临较高的流动性风险 此外 还有可能损害广大存缴职工利益并面临资金被挪用的风险 郭冬瑾提出应打击保障性住房建设 工程质量 后期分配和管理中存在的 3 h l i 投机行为 尤其是在分配环节中非保障对象不当获利 损害群众利益的现象 对此 必须要设置科学合理的准入门槛 保障中低收入群体的住房权益 但是 归根到底 还是应当加快立法进度 出台针对保障性住房建设 分配与管理的 全国性法律法规 不断完善制度 1 3 2 国外研究进展 社会保障制度最早起源于1 9 世纪末的欧洲工业社会 英国女王伊丽莎白 一世在1 6 0 1 年下令颁布的世界上首部 济贫法 标志了现代社会保障制度 的萌芽 然而世界上第一个建立最完整保险体系的是后起之秀德国 其颁布的 疾病社会保险法 工伤事故 和 老年和残障 标志着德国社保制度的 产生 现代社会最早建立社会保障制度的是1 9 3 5 年的美国 当年美国国会通 过了 社会保障法 社会保障 这一概念也由此产生 西方社会保障经济理 论最早是英国著名经济学家亚当 斯密提出的 亚当 斯密在其著作中论述了通 过 看不见的手 促进社会整体福利水平提高的观点 2 1 当代西方社会保障经济理论来源于福利经济学 英国经济学家庇古的 福 利经济学 一书标志着福利经济学的正式产生 上世纪八十年代以后 福利经 济学得以更广泛的关注和重视 庇古认为 主要有两个因素影响经济福利 一 是国民收入的大小 二是其在社会中的分配情况 3 在收入转移方面 庇古认 为 福利事业应当以不损害资本增值和资本积累为前提 对于富人收入的转移 有两个办法 一是自愿转移 二是强制转移 但是 强制转移 不如 自愿转移 好 4 1 国家可以通过直接转移和间接转移两个方法向穷人转移收入 但是庇古 不赞成对穷人实施类似施舍性救济这样的收入转移 所以 庇古提出政府可以 通过向富人征税的方式来补贴穷人 补贴的方式可以有很多种 比如 医疗 教育 保险等 不论哪一种方法 政府都应该防止浪费和懒惰 从而达到国家 投资在福利事业的收益大于投资在机器的收益 以至于国家愿意拿出更多的钱 投资在福利事业 上世纪八十年代以后 以美国布兰查德和费希尔为代表的经济学家站在社 会保险与资本积累的高度 详细分析阐述了宏观经济与社会保障的关系 他们 在 宏观经济学 中认为对资本积累产生影响的不是完全基金式而是分期付款 4 t 一 i 系统 5 著名经济学家a r t h u rs u l l i v a n 指出住房过滤模型具有两个区别于其他模型 的特点 房屋价值降低和房屋落入收入较上一任房主低的新房主手中 过滤理 论的首次提出是在1 9 2 5 年 由b u r g e s s 在研究芝加哥住房格局时提出 6 1 此后 l o w r y 在上世纪六十年代对过滤现象作了更为科学的解释 l o w r y 认为 老化 的住房和新建的房屋是过滤产生的前提 住房是过滤的核心 刀 对此 g r i s b y 提 出了一个不同的解释 他通过利用数学矩阵模型 发现随着老住户的搬出和新 住户的搬入 整个社区住户的收入构成会有一定的改变 甚至整个地区房屋的 价值也将改变 住户的动产价值也随之提高 第一个住房过滤模型是由 s w e c n e y 在1 9 7 4 年提出的 出租金等变量都可以通过他的模型算出 引 o h l s 在1 9 7 5 年构建了一般均衡市场过滤模型 并利用计算机模拟过滤过程与住房 保障模式的关系 9 1 上世纪末期 b r a i d 在建立模型时增加了区位条件 经济 增长两个因素 构建了单中心经济增长过滤模型0 0 l 经过几十年的不断研究 改进 现如今 住房过滤模型在制定住房保障政策时得以越来越多的应用 通过对国内外研究现状与进展的归纳总结发现 国内学者对住房保障的研 究主要集中在宏观层面 从完善社会保障制度的角度探讨分析住房保障相关问 题 这些研究并未区分不同城市特点和实际 对所有城市均具有一定的指导意 义 在不同城市设计住房保障模式分析时 可以借鉴这些研究并结合不同城市 特点进行构建 而国外学者对住房保障的研究主要从法律 经济学 过滤模型 等角度出发 同样存在对不同地区 不同类型城市的特点体现不充分的状况 但这些研究方法和思路 特别是计量模型的使用有较好的借鉴和参考价值 1 4 研究内容 1 4 1 研究内容 本文研究内容主要围绕以下几个方面开展 1 开展我国住房保障工作现状分析研究 总结国内外住房保障建设的 成功经验 本部分的研究主要采取文献查阅 比较分析法 通过对我国住房保 障工作主要形式的总结 考查国内外城市的实践模式 总结成功经验 为小城 市住房保障模式构建提供启示 2 界定小城市内涵 探讨小城市住房保障模式的特点和构建的指导原 则 小城市界定参照城市经济学的划分标准 针对小城市住房保障群体的数量 和人群特点 分别从住房保障对象 住房保障形式 住房保障建设资金来源特 点等方面开展研究 并提出小城市住房保障模式构建的指导原则 3 结合我国住房保障工作的现状和国内外成功经验 构建小城市住房 保障模式 对住房保障模式中住房保障形式 保障性住房房源渠道 住房保障 建设资金筹集渠道和住房保障工作支撑扶持政策等重点问题开展研究 提出符 合小城市住房保障实际的模式 4 以邛崃市为例 开展实证研究 在总结邛崃市住房保障工作开展情 况的基础上 分析存在的问题 并结合构建的小城市住房保障模式 提出进一 步完善邛崃市住房保障制度的措施建议 1 4 2 论文结构 本文共分为五章 第一章为绪论 分析论文研究背景 目的 意义和国内外学者在住房保障 方面的研究成果 其次阐述了研究内容和研究方法 第二章概括分析国内外在住房保障方面值得借鉴的经验 第三章构建小城市住房保障模式 第四章对邛崃市住房保障模式进行实证分析 第五章总结本文的研究结论和展望 1 5 研究方法与技术路线 1 5 1 研究方法 1 5 1 i 比较分析法 本文应用比较分析法 通过对我国住房保障工作开展现状分析和国内外住 房保障先进经验总结 对比分析大城市与小城市住房保障特点 构建小城市住 房保障模式 1 5 1 2 规范分析法和实证分析法相结合 规范分析法则是对事物的运行状态作主观判断 本文研究过程中 基于小 6 一 l t 城市住房保障特点 以住房保障制度规范稳定运行为目标 设计小城市住房保 障模式合理框架 同时将构建的小城市住房保障模式实证运用到邛崃市 对比 邛崃市住房保障实际情况 提出完善邛崃市住房保障制度的政策建议 1 5 2 技术路线 本文研究采用的技术路线见下图 图1 小城市住房保障模式研究技术路线 7 1 6 理论基础 1 6 1 需求层次理论 美国著名心理学家和行为科学理论的代表人物马斯洛 在 人类动机理 论 一书中就提出将人类的需求分成五个层次 从最低层次到最高层次分别为 生理上的需求 安全上的需求 情感和归属的需求 尊重的需求 自我实现的 需求 i l 马斯洛认为 需求是源自于人类内心的 它是下意识存在的 只有当 低一级的需求得到满足后 高一级的需求才有可能得到满足 而人的动机产生 于需求得不到满足时 所以 只有满足人的不同需求 才尽可能的减少社会矛 盾 建立一个真正和谐的社会 住房问题属于人类最基本的需求内容 研究住 房保障制度必须以这一基本要求为出发点 1 6 2 福利经济学理论 庇古等人认为福利分为社会福利和经济福利 社会福利中能用货币衡量的 部分被称为经济福利 1 2 他指出 收入转移是由政府向富人征收赋税 对穷 入进行补贴实现的 补贴可以采用多种方式 比如住房供给 免费教育 医疗 保险等 福利经济学为社会保障制度的建立提供了理论基础 1 6 3 公共经济学理论 公共经济学理论认为住房是一种特殊的商品 具有生活必需品 耐用品和 投资品的多重特性 这一特性决定了住房市场应在自身供给机制的前提下 适 度进行政府干预 而国家和政府主要是运用公共经济学理论来干预住房市场 维护住房公平和社会稳定的目标 1 3 1 8 i i l l i 第2 章我国住房保障主要形式与国内外成功经验总结 2 1 我国住房保障的主要形式 我国政府针对中低收入家庭住房保障制度的建立比较迟缓 但近几年发展 较快 住房保障开始呈多样化局面 根据国内不同地区和城市的实践经验 目 前己基本形成了以建立公共租赁房 廉租住房 经济适用房和限价商品房四种 类型的住房保障体系 其中 廉租住房和经济适用房作为住房保障制度出台的 时间较早 公共租赁房和限价商品房的制度建设较晚 但正在逐步发展并可能 成为我国住房保障的主体 此外有的地区和城市出现了共有产权住房等类型 但是这种类型并不普遍 2 1 1 经济适用房 经济适用房 是在国家配套政策的实施下 以行政划拨方式供应土地 由 政府主导 房地产开发企业或集资建房单位参与建造 面向社会以保本微利的 方式 向中等收入住房困难户出售的具有保障性质的为适应社会需要推出具有 中国特色政策性商品住房 1 4 它是国务院在1 9 9 1 年首次被提出的 应当大力 发展经济适用的商品房 优先解决无房户和住房困难户的住房问题 经济适用房是特殊的商品住房 其特殊性表现在它是由政府主导 社会参 与并结合相关政策实施的 根据国家的相关规定 经济适用房只售不租 其建设标准为普通住宅 在户型面积的设计上也要求经济适用 不能一味追求 大户型 在国家政策的支持下 全国经济适用房的投资额稳步上升 为不少家 庭解决了住房问题 但是经济适用房也曾经一度因为实际建设户型面积没有体 现出经济实用的特性 在各地屡次出现开高档轿车的居民拥有经济适用房住房 的反常现象 至1 j 2 0 0 5 年 国内学者对经济适用房的废存发生分歧 其原因在于 经济适用房在解决人们住房问题的作用上呈现下降趋势 国家统计局对1 9 9 8 年 2 0 0 9 年间经济适用房的投资金额统计见下表 9 表1 19 9 8 2 0 0 9 年度全国房地产投资和经济适用房投资额度表 注 以上数据来源于国家统计局 2 0 0 7 年 国务院颁布的 国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干 意见 再次明确表明了政府将继续建设经济适用房的决心 并规定经济适用房 的保障对象是城市低收入家庭 同时也要求在今后的工作中将经济适用房与廉 租住房保障工作接轨 同时加大棚户区和旧住宅区改造 最终达到改善中低收 入家庭居住条件的目标 本世纪初期 经济适用房建设面积扩大有越演越烈的趋势 这无疑是让实 施情况偏离政策制定者理想的经济适用房制度雪上加霜 使得更多的低收入者 止步在经济适用房门外 根据 经济适用房管理办法规定 经济适用房要严 格控制面积 其中 中套住房面积在8 0 m 2 左右 小套住房面积在6 0 m 2 左右 经济适用房的收购也要按照小户型 满足基本住房需求的原则收购 我国的经 济适用房发展总体上表现出不均衡的现象 2 0 0 9 年深圳 广州 成都 南京 重庆 西安 大连规划的经济适用房在整个房地产市场的占比分别达到3 1 0 j 1 4 2 2 1 9 1 5 1 8 发达地区的经济适用房市场占有率明显高 于二三线城市 2 1 2 廉租住房 廉租住房 它是政府对无能力购买经济适用房的城市最低收入家庭和低保 对象 以租金补贴或者实物补贴等方式解决其住房问题 提供的一项保障措施 6 不同于经济适用房的只售不租 它刚好相反 只租不售 政府只象征性 的收取少量房租 租金一般情况下是不能收回投资成本的 所以在廉租住房的 发展上政府的补贴力度很大 同时面临的压力也很大 我国从1 9 9 9 年通过廉租住房进行住房保障 但是目前 廉租住房的建设速 度和规模跟不上经济适用房 自廉租住房制度实施至2 0 0 6 年底 我国政府在廉 租住房方面的财政投入年均不足1 0 亿元 所以公共财政的投入十分有限 截至 2 0 0 6 年底 廉租住房制度共计保障家庭5 4 7 2 9 2 万户 其中 受惠领取租赁住 房补贴的家庭1 6 7 万户 以实物配租的家庭7 7 万户 通过租金核减的家庭2 7 9 万户 以其它方式改善居住条件的家庭2 4 万户 绝大部分城市目前还做不到 对符合条件的最低收入家庭应保尽保 2 0 0 7 年以后 社会各界由于对经济适用住房保障模式产生了争论 因此廉 租住房的建设被给予了更为重要的地位 国家加大了监督对廉租住房建设的力 度 强调了从土地出让收入返还 财政投入 土地供应等方面全力确保完成每 年度的廉租住房和其他的保障性住房建设计划 l 丌 2 1 3 公共租赁房 公共租赁房 是国家为了解决城市夹心层的住房问题提出的 它以低于市 场的价格向符合条件的居民出租 其主要供应对象是 城市中等偏下收入家庭 及新毕业的大学生和来城务工人员 但是已经享受经济适用房和廉租住房的家 庭不再符合公共租赁房申请条件 l8 1 在坚持政府主导 市场参与 统筹规划 循序渐进的原则下 各地政府通 过多种途径获取公共租赁房房源 一是公共租赁房以配建为主 相对集中建设 为辅 并结合市场租赁的方式筹集 二是针对外来务工人员 公共租赁房主要 l 修建在工业园区 公共租赁房在筹建过程中国家也给予大力度的政策支持 明 确要求各地方政府在土地供应计划中要重点保障公共租赁房使用土地 税收 上 公共租赁房参照经济适用房享受行政事业和政府性基金的优惠政策 在产 权归属上 实施谁投资 归谁有的方式 鼓励社会资本进入 公共租赁房政策的实施标志着国家住房保障体系方针的转变 政策制定者 逐渐认识到在高房价面前 不仅是低收入者需要政府的保障 处于城市夹心层 的人群和刚就业的毕业生也同样需要政府的帮助才能更好的实现安居乐业 公 共租赁房政策的实施填补了我国住房保障体系的空白 完善了我国的住房保障 制度 也从另一个层面控制了住房价格的飞涨 2 1 4 限价商品房 限价商品房 又叫做限价房 即 政策性商品住房 是指经政府批准 在限制套型和销售价格的基础上 以竞地价 限房价的方式 招标确定开发建 设单位 由中标单位按照合约约定标准建设 向符合条件范围的居民销售的中 小套型和中低价位的普通商品住房 l9 1 限价商品房 针对的是没有条件购买 经济适用房 但又无经济能力购买商品房的社会群体 2 0 0 6 年 国务院办公 厅 关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见 中提出 保证中低价位和中 小套型普通商品住房土地供应 要限房价和限套型 并在此基础上 采取竞 地价和竞房价的办法招标 两限房的出台背景 是 国八条 和 国六条 等多项调控政策没有明显 效果的情况下 政府为解决 夹心层 人群住房问题推出的 2 0 0 4 年宁波第 一个推行限价房 2 0 0 6 年之后北京 南京 上海 广州多个城市也出台了两 限房的相关政策 但在各地的实践探索过程中 限定范围和操作模式存在着一 定的差异 两限房的定位是面向中等收入的家庭 但有些城市规定的收入标准 宽松 覆盖到了部分高收入人群 例如广州两限房对收入的界定是 个人税前 年收入在1 0 万元以下或者以家庭税前年收入在2 0 万元以下 两限房用地的套 型建筑面积规定在9 0 平方米以下 有的省市将上限限定在1 2 0 平方米 例如 海南 限价商品房的价格在土地出让前 由市一级国土资源和房屋行政管理部 门 价格行政管理部门 根据同地段商品住房价格按照一定比例确定 一般原 1 2 i 则是在2 0 以内 对于两限房的土地出让 开发商一般没有额外的优惠政策 只有个别城市 在土地出让金的缴纳上有着有限度的优惠 例如海南规定土地出让金以合同方 式约定在2 年内全部缴清 初次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的5 0 在退出制度上 一般规定购买限价房在5 年内不得转卖 5 年后才可上市交易 北京规定 满5 年转让限价房必须按照同时间同地段普通商品房价和限价房差 价的一定比例缴纳土地收益价款 比例为3 5 2 2 国内城市住房保障工作先进经验的启示 2 2 1 重庆 重庆市住房保障方式是以公共租赁房为主线 整合经济适用房 廉租住屋两 种方式的基础上展开的 重庆市住房保障工作的主要特色体现在以下四个方面 1 大力发展公共租赁房 重庆公共租赁房率先实行于全国 采取 宽进严出 的模式 准备在三年 左右的时间推出4 0 0 0 万平方米的住房 并针对申请者的收入和住房条件作了分 类 1 大学毕业生 2 来渝打工者 3 收入过低的群众 为了吸引人才来 重庆发展 对引进人才申请租住公共租赁房没有收入限制 由住房和城乡建设 部等七部门联合发布的 关于加快发展公共租赁住房的指导意见 中指出 公 共租赁房主要面对城市的中等偏低收入群体 且对申请对象没有户籍限制 外 来务工人员也可申请公共租赁房 重庆政府的目标是让公共租赁房最终占整个 房地产市场的2 0 2 公共租赁房建设用地免收土地出让金 重庆市从2 0 0 0 年左右就开始为公共租赁房储备土地 并将一些地段好的 地块控制在政府手中 一方面间接控制了商品房价格 另一方面也为公共租赁 房建设提前储备了土地 2 0 虽然没有对房地产开发商拍卖某些好地段的土地 对政府来讲的确损失了一部分土地出让收益 但在修建公共租赁房时却省下了 巨额成本 减少了保障性住房后期的交通实施 居民生活设施的配套建设费用 3 公共租赁房只能卖给政府 重庆规定 承租人在租住公共租赁房五年后 若有经济能力买下房屋即可 申请购买 此时并非按市场价购买 而是按照修建房屋的综合造价买入 重庆 还借鉴新加坡组屋最后只能卖给政府的模式 承租人只能向政府出售公共租赁 房 政府付给当初购房款及其利息之和 这不仅有效的控制了出口 达到廉租 住房 经济适用房 公共租赁房最后退 卖给都是给政府的目的 还有效的打 消了居民抢保障性住房的局面 重庆在保障居民人人有房住的前提下采取 两 条腿走路 走路的方式 政府一般不对商品房进行价格干预 4 公共租赁房设施完善 重庆的公共租赁房面积一般分为三个档次 分别是3 0 5 0 和8 0 平方米 此 外 交给住户的公共租赁房并不是毛坯房 而是经过了简单装修并配备了厨卫 设施 住户只需自备必须的居家用品即可入住 大大降低了住户的居住投入成 本 另外 公共租赁房的地址并非都在城市郊区 很大部分公共租赁房都建设 在设施便利的居民聚集区中 有效的避免了与社会的分离 2 2 2 广州 1 多管并举 拓宽保障性住房融资渠道 目前 广州市由政府主导的保障性住房建设资金来源主要由以下几部分构 成 一是年度财政预算安排 二是保障性住房租金收入 三是商业银行贷款 四是公积金贷款 除了以上方式外 广州市还积极开拓融资渠道 减轻保障性 住房建设的资金压力 首先 政府鼓励银行等金融机构对符合条件的开发企业 发放贷款和债券 其次 政府还从信托资金和保险资金的角度 为保障性住房 的建设提供资金支持 2 严格限制公共租赁房出售 广州政府为发展公共租赁房提供多种优惠政策 但在其出售上同重庆市 一样进行了严格规定 不同的是只针对社会建设的公共租赁房 规定其只能出 租不能出售 3 多种方式保证公共租赁房用地需求 为了保障公共租赁房的顺利实施 广州以划拨土地的形式为政府建设的 公共租赁房提供土地 另一方面 则以租赁或者出让的形式为社会力量建设的 公共租赁房提供土地 1 4 膏 1 t 厶 2 2 3 深圳 1 资金来源 深圳保障性住房的资金来源以土地出让净收益和财政拨款为主 以社会捐 款 租金收入为辅 2 l 2 房源筹备 深圳除了修建以政府主导的保障性住房外 还通过多种方式拓宽房源 一 是要求新建商品住宅小区配建一定比例的保障性住房 二是在改造旧城的项目 上配建保障性住房 三是在新的产业园区建设中和改造旧产业园区项目上增加 保障性住房的房源数量 3 公共租赁房回购 深圳为确保公共租赁房的公开透明 采取了 2 1 的审查模式 2 是指 对第一次租住公共租赁房的家庭 合同租赁时间为2 年 1 是指 对租住公共租赁房超过2 年的家庭 此后每年都要对其租住资格进行复 查 一旦不符合租住条件 政府将提高租金或及时清退 2 2 4 北京 1 设立人性化的过渡期 在具体落实住房保障工作时 往往会出现很多这样的家庭 他们不再符合 保障条件但又由于某些原因不能立即归还房屋 针对这样的群体 北京市政府 采取了人性化的方式 给予承租家庭2 个月的缓和时间 对超出期限的 政府 将按标准向承租家庭收取租金 2 合理规划选址和户型 在保障性住房的规划选址上 北京实行宏观分散 微观聚集的方式 在户 型设计上 保障性住房的户型面积集中在3 0 平方米叫0 平方米 3 有偿使用土地 北京市政府对公共租赁房的使用土地实行有偿使用模式 相关单位可以以 年为周期向政府缴纳土地租金 2 2 2 2 5 经验启示 从上述分析中可以看出 对于住房保障制度建设 重庆 北京 深圳 广 州等城市己展开了积极的探索 并取得了可资借鉴的经验 总结 吸收这些城 市在住房保障制度建设中的宝贵经验 对于构建小城市住房保障模式具有重要 的意义 1 分散配建与集中自建相结合 从上述城市经验可以看出 很多城市都有规定 市区包含有居住性质用地 的房地产开发项目中必须按住宅总建筑面积的一定比例 分散配建廉租住房和 公共租赁房 房地产开发企业可以选择在本项目自行建设 也可以通过向政府 交纳廉租住房 公共租赁房异地移建款的方式进行指标置换 除此之外 政府 也采取集中自建的方式提供保障性住房 2 优先保证保障性住房使用土地 住房保障工作开展较为成功的城市 政府除了在税收等方面对保障性住房 采取减免部分税收的优惠政策外 还优先保证保障性住房的土地使用 同时 采取不同的方式 比如 行政划拨 作价入股等途径为保障性住房提供土地 3 限制公共租赁房转让 多数城市都规定公租房的租户在连续租满五年后 可以把公共租赁房买下 来 如果有出让的需要 只能限价卖给管理局 即 封闭运转 4 提高保障性住房的回报率 从长远来看 如何提高保障性住房项目的收益回报率 缩短投资回收期 是一个呈待解决的问题 很多城市进行摸索和大胆尝试 就目前而言 有效运 营保障性住房项目中的商业用房是策略之一 5 鼓励社会力量参与房源建设 政府可以通过资本金注入 投资补助 贷款贴息等方式支持社会力量参与 保障性住房的建设和经营 2 3 国外先进经验对我国住房保障工作的启示 2 3 1 美国 美国的住房问题得以很好解决 依赖于经济发达 政府将经济和行政手段 相结合的共同作用 2 3 1 美国的住房保障内容主要有 1 利用经济手段 通过 鼓励抵押贷款促进住房建设 提高居民购买住房的能力 2 通过减免税收和 1 6 知 4 一 降低贷款利率对购房者给予优惠 3 多措并举解决低收入群体住房问题 具 体现在以下几点 2 3 i