（宪法学与行政法学专业论文）我国房地产调控的公法分析.pdf

摘要 房地产业是我国国民经济的支柱性产业，是拉动我国经济发展的重要 一 行业。同时，住房是人类生存、发展的必要物质保障，住房权是一项重要 的基本人权。近几年，我国房地产业迅猛发展，对国民经济的发展做出了 重大贡献，居民的居住条件也得到了改善。但由于我国市场经济制度的不 完善和市场本身的缺陷，政府房地产市场管理方面的问题等使房地产市场 存在很多问题。这些问题集中表现为，房地产泡沫化发展，房价一路飙升， 同时房价成为房地产市场的焦点问题。住房问题成为重要的民生问题，成 为继医疗、教育之后压在中国老百姓肩上的第三座大山。 房地产市场引起了政府的高度关注，我国政府针对房地产市场出现的 问题，近几年出台了很多政策采取了多种手段对房地产市场进行了严厉的 调控。房地产调控取得了一些成效，如房地产市场秩序更加规范化，住房 保障制度逐渐完善。但房地产调控的效果还不是很理想尤其是房价仍一路 走高，弱势群体住房困难。同时在房地产调控过程还存在很多问题，如： 我国目前房地产调控仍然只重视政策性调控，忽视房地产调控的法律保 障；房地产调控作为一种政府公权力行驶的形式，在调控过程中应该遵循 有限政府的理念，即权力要有限制，但在房地产实际调控中，政府调控权 任意性强；房地产调控中个人利益保护机制缺乏，即我国目前公法救济制 度不完善。目前我国房地产调控陷入一种困境，房地产调控中出现一种声 音，政府需要不需要对房地产进行调控，政府能不能把房地产市场调控好。 经济学家从宏观经济学的视角，管理学家从政府管理的视角，对房地产调 控进行了分析。 房地产调控是宏观调控的一部分，同时也是政府的一项重要职能，房 地产调控对整个社会发展关系重大。本文选择从公法的视角对我国目前房 地产调控现状进行分析。笔者运用公法学的有关知识在本文将论证两个问 题：第一，论证政府房地产调控具有必要性和合理性。房地产调控作为一 种政府职能，具有公法依据。本文第二章论述了房地产调控的公法依据， 居住权作为一项基本人权需要国家的保护，在实践中很多国家也将保护居 住权上升为宪法的高度；为了维护公共利益财产权需要限制，住房是重要 的不动产，但财产权的使用是要有限制的；我国土地的公有制属性使政府 有对房地产调控的义务。第二，分析房地产调控效果不佳的原因。本文第 三章对目前我国房地产调控的现状进行了分析，同时也对有些典型的调控 政策进行了公法剖析。总结了房地产调控不佳的原因，首先是房地产调控 政策本身和调控过程中的一些问题导致的，房地产调控缺乏法律理性导致 政策公认度低，地方政府的白利性使其不认真执行调控政策，公权力的任 意性使“看得见的手”伸的过长违背了市场规律；其次，就是我国房地产 调控制度还不是很健全。笔者在本文的最后一部分提出了一些完善我国房 地产调控的公法建议，希望对我国房地产调控有所作用，从而使我国房地 产调控更加科学和有效。 关键词：房地产调控公法依据比例原则公法救济 a b s t r a c t t h er e a le s t a t ei n d u s t r yist h ep ill a ri n d u s t r yo fo u rn a ti o n a l e c o n o m y ，a n di t i st h ei m p o r t a n ti n d u s t r yf o re c o n o m i cd e v e l o p m e n t o fo u rc o u n t r y m e a n w h i l e ，h o u s i n gi st h em a t e r i a lg u a r a n t e ef o r h u m a ns u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t ：t h er i g h to fh o u s i n gi sa ni m p o r t a n t b a s i ch u m a nr i g h t i nr e c e n ty e a r s ，t h er e a le s t a t ei n d u s t r yi no u r c o u n t r yd e v e l o p e dr a p i d l y ，a n dh a sm a d eas i g n i f i c a n tc o n t r i b u t i o n t ot h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y t h el i v i n gc o n d i t i o n so f r e sid e n t sh a v ea ls ob e e ni m p r o v e d h o w e v e r ，d u et ot h ei m p e r f e c t m a r k e te c o n o m ys y s t e mo fo u rc o u n t r y ，t h ed e f e c t so ft h em a r k e t i t s e l fa n dt h ep r o b l e m se x i s t e di no u rg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n ti n r e a le s t a t em a r k e t ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m si no u rr e a le s t a t e m a r k e t t h e s e q u e s t i o n s a r e m a i n l y r e f l e c t e di nt h eb u b b l e d e v e l o p m e n to ft h er e a le s t a t ea n dt h es o a r i n gh o u s i n gp r i c e s a t t h es a m et i m e ，h o u s i n gp r i c e sh a v e b e e nt h ef o c u sp r o b l e mo ft h e r e a le s t a t em a r k e t t h eh o u s i n gp r o b l e mh a sb e c o m ea ni m p o r t a n t 1 i v e l i h o o di s s u ea n dt h et h i r db i gm o u n t a i no nt h es h o u l d e r so ft h e c h i n e s ep e o p l ef o ll o w i n gt h eh e a l t hc a r ea n de d u c a ti o n t h er e a le s t a t em a r k e th a sc a u s e dag r e a tc o n c e r no ft h e g o v e r n m e n t a n di nr e c e n ty e a r s ，o u rg o v e r n m e n th a st a k e nl o t so f m e a s u r e st os t r i n g e n t l yr e g u l a t ea n dc o n t r o lt h er e a le s t a t em a r k e t t h er e g u l a t i o na n dc o n t r o lo fr e a le s t a t em a r k e th a sa c h i e v e ds o m e s u c c e s s ，s u c ha sr e a le s t a t em a r k e tism o r es t a n d a r d i z e d ，h o u s i n g s e c u r i t ys y s t e mi sg r a d u a l l yb e i n gi m p r o v e d b u tt h ee f f e c to ft h e r e g u l a t i o no fr e a le s t a t ei sn o tv e r ys a t i s f a c t o r y ：e s p e c i a l l y h o u s i n gp r i c e sa r es t i l lc l i m b i n g h i g h e ra n dh i g h e ra n dt h e d i s a d v a n t a g e dg r o u ps t i l lc a n ta f f o r dah o u s e m e a n w h i l et h e r e a r es t i l lm a n yp r o b l e m si nt h ep r o c e s so ft h er e g u l a t i o na n dc o n t r o l o fr e a le s t a t ei n d u s t r y ，s u c ha s ：n o wt h ec u r r e n tr e a le s t a t e r e g u l a t i o no n l yp a y sa t t e n t i o nt op o l i c yr e g u l a t i o n ，w h i l ei g n o r i n g t h el e g a lp r o t e c t i o no ft h er e g u l a t i o no fr e a le s t a t e ：r e a le s t a t e r e g u l a t i o na st h ef o r mo fg o v e r n m e n te x e r c i s i n gi t sp o w e rs h o u l d f o l l o wt h ec o n c e p to fl i m i t e dg o v e r n m e n tt h a tt h ep o w e rh a si t s1 i m i t ， b u ti nt h er e a le s t a t er e g u l a t i o n ，t h er i g h to f g o v e r n m e n t s r e g u l a t i o ni s s oa r b i t r a r y ：t h es y s t e mo fp r o t e c t i n gi n d i v i d u a l i n t e r e s th a sb e e nl a c k e dd u r i n gt h ep r o c e s so fr e g u l a t i o n ，t h a ti s t os a yp u b l i cl a wr e l i e fs y s t e mn o wi s i m p e r f e c ti no u rc o u n t r y c u r r e n t l yo u rr e a le s t a t er e g u l a t i o nw a sc a u g h ti nad i l e m m a a n d t h e r ei sak i n do fv o i c ei nt h er e g u l a t i o na n dc o n t r o lo fr e a le s t a t e i n d u s t r yt h a tw h e t h e ri t i sn e c e s s a r yf o rg o v e r n m e n tt or e g u l a t e t h er e a le s t a t ea n dw h e t h e rt h eg o v e r n m e n tc a nr e g u l a t er e a le s t a t e m a r k e tw e l l e c o n o m i s t sa n a l y z e dt h er e g u l a t i o no fr e a le s t a t ef r o m am a c r o e c o n o m i cp e r s p e c t i v e ，w h i l et h em a n a g e m e n te x p e r ta n a l y z e d t h e r e g u l a t i o n o f r e a le s t a t ef r o mt h e p e r s p e c t i v e o ft h e g o v e r n m e n t t h er e g u l a t i o no fr e a le s t a t ei sap a r to fm a c r o c o n t r o la n d a tt h es a m et i m ei sa ni m p o r t a n tf u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n t s ot h e v r e g u l a t i o no fr e a le s t a t eh a sg r e a ts i g n i f i c a n c et ot h ed e v e l o p m e n t o ft h ew h o l es o c i e t y t h i sp a p e ri sg o i n gt oa n a l y z et h ec u r r e n t s i t u a t i o no ft h er e g u l a t i o no fr e a le s t a t ef r o mt h ep o i n to f v i e w p u b l i cl a w i nt h i sp a p e rt h ea u t h o rd e m o n s t r a t e dt h et w o p r o b l e m sb yu s eo ft h ek n o w l e d g eo fp u b l i cl a w f i r s t ，d e m o n s t r a t e t h en e c e s s i t ya n dr a t i o n a l i t yo ft h er e g u l a t i o no fr e a le s t a t e a s ak i n do fg o v e r n m e n t sf u n c t i o n ，t h er e g u l a t i o no fr e a le s t a t eh a s t h eb a siso fp u b licl a w t h es e c o n dc h a p t e ro ft h isp a p e rs t a t e d i s c o u r s e sp u b l i cl a wb a s i so ft h er e g u l a t i o no fr e a le s t a t e t h e r i g h to fa b o d ea sab a s i ch u m a nr i g h tn e e d st h ep r o t e c t i o no ft h e c o u n t r y a n di np r a c t i c e ，m a n yc o u n t r i e sh a v er a i s e dt h er i g h to f a b o d eu pt ot h eh e i g h to fc o n s t i t u t i o n i no r d e rt op r o t e c tp u b l i c i n t e r e s t ，p r o p e r t yr i g h t sn e e dt ob e1i m it e d h o u s i n gisi m p o r t a n t r e a le s t a t e ，b u tt h eu s eo fp r o p e r t yr i g h t si s l i m i t e d p u b l i c o w n e r s h i po fl a n dp r o p e r t yi no u rc o u n t r ym a d et h eg o v e r n m e n th a v e t h eo b l i g a t i o no fr e g u l a t i n gt h er e a le s t a t ei n d u s t r y s e c o n d l y ， a n a l y z et h er e a s o no fb a de f f e c to fr e a le s t a t er e g u l a t i o n t h e t h i r d c h a p t e ro f t h isp a p e ra n a l y z e d t h ec u r r e n ts i t u a ti o no ft h e r e g u l a t i o no f t h er e a le s t a t ei n d u s t r yo fo u rc o u n t r ya n da l s o a n a l y z e ds o m et y p i c a lr e g u l a t i o np o l i c i e s t h er e a s o n s o fp o o r r e a le s t a t er e g u l a t i o na r es u m m a r i z e da sf o l l o w s f i r s t ，t h ep o o r r e g u l a t i o nw a sc a u s e db y t h er e g u l a t i o n p o l i c yi t s e l fa n ds o m e p r o b l e m s e x i s t e di nt h ep r o c e s so fr e g u l a t i o n l a c k o fl a w r a t i o n a l i t y m a d et h er e a l e s t a t e r e g u l a t i o n g e tl o w r e c o g n i t i o n b e c a u s eo fs e l f i n t e r e s t ，l o c a lg o v e r n m e n t sd i dn o t v c a r e f u l l ye x e c u t et h er e g u l a t i o np o l i c y t h ea r b i t r a r i n e s so f p u b l i cp o w e rm a d et h e “v i s i b l eh a n d ”s t r e t c ht o ol o n ga n dt h a t b e t r a y e dt h em a r k e td i s c i p li n e f u r t h e r m o r e ，t h er e g u l a t i o ns y s t e m isn o tv e r ys o u n d t h ea u t h o rp u tf o r w a r ds o m es u g g e s ti o n sf o rt h e i m p r o v e m e n to fo u rr e a le s t a t er e g u l a t i o ni nt h el a s tp a r to ft h i s p a p e r h o p e f u l l yt h e s es u g g e s t i o n sw i l lb eu s e f u lt oo u rr e a le s t a t e r e g u l a ti o n s ot h a tt h er e a le s t a t e r e g u l a t i o nw il lb em o r e s c i e n t i f i ca n de f f e c t i v e k e y w o r d s ：r e a le s t a t ec o n t r o lp u b l i cl a wt h eb a s i so ft h e p r i n c i p l eo fp r o p o r t i o np u b li cl a wr e li e f 我国房地产调控的公法分析 引言 一、研究问题的背景 随着我国市场经济理念的发展，住房分配制度也发生了极大的变化，住房开 一 。 始市场化即住房主要依靠市场提供。房地产市场化后，极大的刺激了住房需求， 激活了房地产市场，从而带动了我国经济的发展。但由于我国市场经济机制发展 比较晚很多制度还不健全，尤其是房地产市场还存在很多不足，如我国住房保障 制度不完善、房地产相关法律法规不健全等，这些缺陷造成我国房地产市场化后， 房地产市场出现了很多严重的问题。这些问题集中表现为，房地产市场泡沫化发 展，房价一路走高，脱离普通大众的承受能力，住房难成为目前重要的民生问题。 房地产关系国民经济的持续健康发展，住房是人们生存的物质保障，住房权是一 项基本人权。房地产市场的问题，引起我国政府的高度重视，出台了很多政策采 取了多种手段。2 0 0 9 年1 2 月1 4 日发布了“国四条”，这次会议上中央明确表态 要“遏制房价快速上涨”。2 0 1 0 年政府进一步加大了对房地产市场的调控力度， 先后三次出台了调控政策，最为典型的是“新国十条”。2 0 1 1 年政府对房地产调 控的基调仍然是加大调控力度，具有代表性的政策是“新国八条”同时政府还加 大了行政手段的调控，出台了限购令、限价令、限贷令等直接性调控政策。 目前，政府对房地产市场采取了很多手段，调控目标呈多元化调控，但房地 产调控的轴心是“稳定房价 。房地产调控可谓一轮严于一轮，但房地产调控效 果并不是很理想，尤其是最受人们关注的房价，仍是一路走高。房地产调控引起 了各界的关注，成为各大媒体的头版头条。有人开始怀疑房地产需不需要政府的 调控，政府是否能把房地产市场调控好。宏观经济学家、管理学家等很多学科学 者对房地产调控从不同的视角进行了分析。如对住房保障制度、房地产价格、国 外房地产调控制度、土地市场等进行了研究。 房地产市场既关系我国经济发展有关联人们最基本的生活，显然政府房地产 硕士学位论文 调控具有必要性，但房地产调控必须遵循一定的规则。目前我国政府出台了很多 调控政策，但政府房地产调控过程中本身存在很多问题。房地产调控缺乏法律理 性、政策互相矛盾。房地产调控过程中政府权力任意性强，违背了市场规律。地 方政府由于自利性，不认真执行调控政策。这些问题，影响了房地产调控的效果。 房地产调控作为公权力运行的结果，必然会对私人利益产生影响，但目前我国公 法救济还不是很完善，私人利益保护还有很多障碍。房地产调控中的这些问题， 都是值得我们探讨的，因此，笔者选择此论题进行研究。 二、本文研究的目的和意义 房地产业是我国主要经济行业，同时住房是重大的民生问题，因此房地产调 控是否科学合理有效，事关我国经济的持续发展，影响着社会的公平与稳定。房 地产调控涉及到税收、财政、金融、土地等多个领域。房地产调控作为一种综合 性的政府行为，会运用到行政规划、行政处罚、行政审批等多种行政行为，必然 会影响私人利益。房地产调控是政府“有形之手”的调控，而目前我国是市场经 济，市场经济的本质就是以市场调控为基础，因此在房地产调控中要处理好政府 干预与房地产市场自身调控的关系，政府调控要掌握一定的度。由此可见，房地 产调控是二个复杂的问题，关系多方的利益。那么我们如何使房地产调控更加有 效、科学呢? 这一问题是值得探讨的，也是有重大意义的。尤其是我国目前，房 地产市场泡沫化、房价不稳定、一居民住房困难，而政府对房地产调控本身又存在 很多问题，调控效果不理想的情况下，对房地产调控这一课题的研究更具有紧迫 性和实践意义。 本文选择从公法的视角对房地产调控进行分析。笔者选择公法这一研究视角 有两方面原因：首先，房地产调控不仅仅是宏观调控学的问题，同时也是政府的 一项职责关系行政职权的问题。其次，我国目前对房地产调控的研究，多半是从 经济学视角出发的，鲜有从法学视角的研究，尤其是公法视角的研究。本文研究 2 我国房地产调控的公法分析 的目的主要有两个。第一，寻求房地产调控的公法依据，进一步丰富政府房地产 调控的理论依据，使政府房地产调控更具有理论上的合理性。第二，对我国目前 房地产现状进行梳理，肯定成绩找出不足，然后提出完善我国房地产调控的意见 和建议。 三、国内外研究现状 ( 一) 国外研究现状 国外房地产业相对发展比较早，房地产各项配套制度也比较完善。因此房地 产调控的研究也比较早，学者研究的成果相对全面，理论研究与实践研究相结合。 1 房地产调控理论方面的研究 国外房地产调控理论研究来源于政府与市场的关系，在经济发展的过程中， 这一关系始终是一个热门话题。亚当斯密认为：“自利的经济人在追求自身利益 时，会间接的促进社会利益的最大化，因此市场经济不需要政府的干预。从凯恩 斯主义到新古典宏观经济学派，从不同的视角出发研究市场经济的本质，其目的 是论证宏观调控的合理性和必要性，这些理论都成为政府房地产调控的基本理 论。查尔斯沃尔夫提出了市场失灵的表现形式，如外部性、市场的不完全性、信 息不平等性等。约瑟夫斯蒂格利茨不仅论证了市场失灵的表象，还深入了市场内 部进行了微观的分析，认为市场失灵是无处不在的。在弥补市场失灵方面，也有 了很多研究成果。庇古主张依靠征税和补贴来抵消市场失灵，凯恩斯在就业利 息与货币通论中主张运用财政和信用手段增加投资以扩大有效需求，实行收入 再分配来带动人们的消费需求。 2 房地产泡沫化的研究 房地产泡沫化是全球房地产国有的一个问题，西方房地产市场起步较早，对 房地产泡沫的研究，已形成了很多理论。另外，国外经济学家在对房地产泡沫的 研究上也获得了相当多的成果，进行了较多的分析，比较具有代表性的观点有： 硕士学位论文 “套利者动态博弈说即认为市场中总存在一些套利者”，“交易者过度信心说即由 于过度的信心造成对决策的过高”。b e r t r a n d 分析了金融市场对房地产市场的影 响，他认为在金融自由化下，金融市场的违法借贷及其风险的累积，会造成房地 产泡沫的形成。“a l l e n 等从信息不对称角度出发，最后形成金融机构与实际部 门互动的资产泡沫模型，从中分析出金融机构的代理问题，最终导致了房地产的 泡沫。” ( 二) 国内研究现状 近几年房地产市场泡沫化严重，房价高涨，居民住房困难，国家针对这些问 题出台了很多政策，我国房地产调控的深度时代到来了。随之，学者也加大了对 房地产调控的关注，在房地产调控研究方面也取得了很多成果。 在房地产价格方面的研究。崔新明对城市住宅价格动力因素进行了系统研 究，并对一些影响价格的主要因素进行了详细分析。刘波等人分析了金融市场 中利息税对房地产的影响。我国学者对房地产宏观调控理论的研究也取得了一些 成果。肖元真、江德钧等介绍一些西方国家的房地产调控模式，对完善我国房地 产调控具有很大的借鉴意义。罗龙昌、宋春华，提出应该完善房地产宏观调控体 系。住房保障制度方面的研究，尹珂( 2 0 0 7 ) 认为住房保障制度的理论依据应为 公平分配理论、住房过滤理论、政府干预理论。关于住房保障制度研究有：一是 关于廉租房、经济适用房的研究，如对经济适用房申请条件、退出机制等的研究； 二是对住房保障有关法律法规制度的研究；三是对住房公积金的研究。皮舜、武 康平( 2 0 0 4 ) 研究了房地产市场发展与我国经济发展之间的关系，提出房地产业与 经济发展是互动的，互相促进。 近几年，国内外对房地产调控的研究都取得了很大成果。从总体看，国外房 地产调控研究主要集中在房地产调控理论、房地产周期、房地产价格等方面的研 。李丹金融支持- 9 房地产泡沫关系研究【d 】四川：西南财经大学法学院，2 0 0 7 ：5 6 。王瑜琼驱动中国城市商品住宅价格增长因素之实证研究 d 】厦门：厦门大学，2 0 0 8 ：1 0 4 我国房地产调控的公法分析 究，主要是从经济学、城市管理学视角研究的。我国房地产调控研究，主要集中 在房地产宏观调控政策、外国房地产调控模式、房地产调控手段等方面的研究。 因此，我们可以看出，房地产调控的合法性、房地产调控中公共利益与个人利益 关系等问题研究还是相对欠缺的。 四、本文研究的方法与文章结构 ( 一) 本文的研究方法 本文运用公法学相关知识，对我国房地产调控做了一个系统的探究。从公法 的实践分析了房地产调控的现状，找出不足，从而提出一些建议来进一步完善我 国房地产调控。 第一，综合研究与分析研究相结合的方法。综合研究是指从房地产调控的整 体出发，梳理出我国房地产调控的一些基础理论，找出目前整个房地产调控存在 的问题，然后运用公法学相关理论对房地产调控存在的问题进行详细分析，并对 一些具体政策也做评析。一般讲，只有将这两种方法综合运用，才能从局部到整 体、从一般到特殊，深入的探究房地产调控。 第二，案例分析的研究方法。本文通过对房地产调控的现状分析，找出目前 房地产调控中的问题，并结合房地产调控中的一些实际案例进行佐证，使文章更 具有实践意义。 一 第三，文献法。借助图书馆、资料室、上网等途径，搜集所需的资料与信息。 本文资料的主要来源是国内外相关著作、硕士毕业论文、期刊论文等。 ( 二) 文章结构 首先是引言，阐述了本选题的研究背景，本文研究的目的和意义，综述了本 课题国内外研究现状，阐述了本文的研究思路，点出了本文的创新点及不足。 第一章，梳理了我国房地产调控的一些基础理论。房地产调控的概念，房地 产调控的特征。从房地产调控力度视角出发，把我国房地产调控划分为三个阶段。 硕士学位论文 第二章，探究了我国房地产调控的公法依据。宪法上“居者有其屋 ，因公 共利益对财产权的限制，我国土地公有制的属性。进一步丰富了我国政府房地产 调控的理论依据，使房地产调控更加具有合理性。 第三章，从公法的视角剖析了我国房地产调控的现状。肯定我国房地产调控 取得的成就，找出房地产调控存在的不足。同时对近几年出台的一些敏感性调控 政策进行了进一步的分析。 第四章，本章是文章的结尾部分。针对前面分析的房地产调控问题，提出房 地产调控完善的公法建议r 房地产调控要有合法性、调控要处理好市场调控与政 府调控的关系，平衡好公共利益与个人利益，以及要完善我国公法救济制度保护 好私人利益。 五、创新与不足 一 本文与其他研究房地产调控的文章相比，具有以下创新点： 第一，本文选择从公法视角全面分析了我国房地产调控，而纵观目前我国房 地产调控的研究，多半是从经济学和城市管理学视角出发探究房地产调控。把房 地产调控仅仅作为宏观经济学的问题进行探讨，而本文不仅仅认为房地产是宏观 经济学的问题，同时也是政府的一项职责，是公权力运行的结果。 第二，本文认为房地产调控不仅要具有经济上的合理性，更要具有合法性。 目前对房地产调控的关注多集中于调控效果上，而忽略了提供政策制定的过程。 房地产调控作为一项政府职责，要遵循依法行政的原则。 第三，本文明确提出房地产调控中要促进“比例原则”的实施。为了实现房 地产业的持续健康发展和保障“居者有其屋”，政府要对房地产进行调控，但我 们也要看到房地产调控中的私人利益。房地产调控中要平衡好公共利益与私人利 益。只有这样才能使房地产调控的效果更长远。 本文的不足之处在于房地产调控本身是一个很复杂的问题，涉及多方利益， 6 我国房地产调控的公法分析 由于笔者知识水平和查询资料途径有限，一对房地产调控中韵些橱题分析还不是 很清楚。如公法救济，其本身就是一个很大的问题矿同时、卜近几年房地产调控， 出台了很多政策，房地产又具有区域性，笔者对房地产调控现状的分析还不是很 透彻，有待进一步研究。 一 7 硕士学位论文 第一章我国房地产调控概说 房地产业是带动我国经济发展的重要产业，关系着我国经济的持续、健康发 展。房地产业是否能够平稳发展，政府对其的调控起很大作用。随着市场经济在 我国的形成，我国也取消了住房的实物分配模式，进行住房市场化改革，逐渐形 成了以房地产开发商提供住房为主的供房模式。住房的市场化改革大大激活了房 地产市场，在一定程度上改善了人们的住房条件。但房地产不仅仅具有商品性， 还具有社会性，过度的市场化发展，使其出现了一些问题，有些问题严重影响我 国社会的稳定和发展。针对这些问题国家出台了很多政策。在对我国房地产调控 进行深入分析之前，先对我国房地产调控的基础知识进行梳理。 第一节房地产调控的涵义与特征 一、房地产调控的涵义 房地产调控和宏观调控是个别与一般的关系，房地产调控是宏观调控的一种 类别。宏观调控是指国家运用各种手段调节经济的运行，以纠正市场的不足，从 而提高资源的利用率。从宏观调控的角度看：房地产调控是指，政府为了纠正房 地产市场自身调控的失灵，而出台各种调控政策对其进行规范，以实现房地产业 的健康发展和保障人们的居住权。房地产调控的涵义是房地产调控的基础理论， 对制定房地产调控政策至关重要。为了更清楚的了解我国房地产调控的内涵，下 面将对房地产调控的构成要素作进一步的解析。 1 ：房地产调控的主体 。 所谓调控主体是指具有调控权限的资格。从目前研究成果来看，对谁享有宏 观调控权这一问题的理解，在学术界有两种观点。这两种学说的争论点其实质是 地方政府是否享有调控权即是不是调控主体。主张调控主体一元论的理由是，其 8 我国房地产调控的公法分析 认为宏观调控是国家从整个社会发展的角度出发，总体规划整个国家经济的运行 一步骤。宏观调控只是指调控政策的制定者，而不包括调控政策的实施者。因此认 为宏观调控的主体是而且只能是中央机关，因为只有中央政府具有对整个社会经 济进行规划的权限。主张调控主体二元论的理由是：“宏观调控是个动态的过 程，其认为宏观调控权不仅仅包括决策权还应该包括执行权。房地产调控过程中 中央政府是调控政策的制定者，但政策的执行、实施主体主要是各地政府，因此 认为宏观调控的主体包括中央调控主体和地方调控主体。”宏观调控作为政府对 经济干预的一种方式，政府要站在整个社会发展的高度对其进行统筹规划，显然 只有中央政府具有这种权力。但经济发展是复杂的，因各地自然人文等因素的不 同，各地的经济发展具有地区差异性，即宏观调控的对象具有个体的特殊性。宏 观调控是否能对经济发展起到推动作用，不仅要有科学合理的调控政策，同时也 要灵活的运用政策，调控要协调各方的利益。因此，在宏观调控中政策的制定者 和执行者同样重要。从而笔者认为一元学说仅仅是在纸上探讨宏观调控，没有考 虑调控对象的个体差异性，过于理论没有结合实践。房地产依附于一定的土地上， 土地具有固定性，因此房地产的发展与当地的经济发展水平，居民消费观念具有 很大关系。房地产调控不仅要保障房地产业的持续发展，更为重要的是要保障各 地居民的住房权。房地产调控中，地方政府主要是实际实施各种调控政策。同时 房地产业是地方政府的主要财政来源，对地方经济的发展至关重要，房地产调控 过程中要协调好中央与地方的利益。因此，从宏观调控的理论和房地产调控的实 际过程来看，房地产调控主体包括中央和地方政府。 2 房地产调控的对象 房地产调控涉及房地产运行的全过程，但纵观近几年的房地产调控政策，得 知居民住房是调控的核心，即对居民住房价格的调控。对居民住房价格的调控具 体表现为两方面；第一，调控住房结构。加大经济适用房、廉租房等保障性住房 9 硕士学位论文 的建设，满足中低收入基层对住房的需求，对别墅，高档性住宅进行一定程度的 抑制。第二，调控住房供求关系。实行差别化住房信贷政策、限购，抑制炒房， 加大对土地开发的监管。 3 房地产调控的目标 房地产业是目前拉动我国经济发展的重要行业，同时房地产业又为人们提供 生活所必须的住房，房地产具有双重属性。从房地产的特性角度出发，房地产调 控目标可以划分为两个。第一，房地产是国民经济的支柱性产业，近几年房地产 行业过热发展，岫泡沫化严重，国家出台了很多紧缩性政策进行调控。近期目标是 抑制房地产业过热发展，防范金融危机，长远来看是为了实现国民经济持续，健 康发展。第二，住房是人们生存发展的基本生活资料，住房难成为现在中国老百 姓面临的有一大生活难题。中央明确提出要实现“住有所居”，政府采取多种手 段打压房价，大力投入资金发展保障性住房。近期目标是稳定房价，保障居民的 住房需求，长远目标是实现社会公平。 二、房地产调控的特征 随着房价的快速上涨，国家加大了对房地产市场的调控，每个时期的调控政 策都各有侧重点和特色。但纵观近几年的房地产调控政策，从整体看，主要有以 下几个特征。 1 房地产调控政策时效性短 纵观近几年国家出台的房地产政策，大都以“通知”和“文件”的形式出现， 很少有法律法规的形式。政府对房地产的调控主要是通过制定相应的土地政策、 税收政策、金融政策等来规范房地产市场。以金融政策为例探析我国房地产调控 政策的时效性。房地产调控的金融政策主要包括信贷政策，2 0 11 年上半年，中 央人民银行先后三次加息，对银行准备金率的调整高达6 次。我国房地产调控政 策多半是针对某一时期房地产市场的问题而出台的，长效性政策很少。每一次调 1 0 我国房地产调控的公法分析 控政策的出台都是给房地产市场传递出的一种新的信号，一房地产商、购房者等都 需要针对新的信号做出一些调整，但卣于调控政策的不稳定，可能导致整个市场 的混乱没有规律性。从房地产政策实施情况看，调控成效多半是短期的，即在调 控政策出台初期，房地产市场会出现积极反应，但后期有会出现反弹。 2 房地产调控以“稳定房价乡为基调 一 针对房地产市场的一系列问题，我国出台了很多政策进行严厉的调控，这些 政策主要有税收政策、信贷政策、财政政策等。房地产调控的目标也呈多元化， 如抑制房地产投机行为，打击囤地，加强保障性住房的供应，平衡供求关系。这 些调控目标可以分为两类；第一是保障我国经济发展，第二是解决人们的住房问 题。但从近几年房地产调控政策来看，我国房地产调控目标的总基调是“稳定房 价”。稳定房价是指要求供求双方达成均衡，房价应稳定在一个合理区域，在这 个区域内温和上涨。目前我国房地产调控的基调是由我国国情所决定的。具体来 讲就是因为：第一，我国城市人口处于快速增长期，这是因为我国社会处于城市 化发展期，其最大的特点就是农村人口大量向城市转移，城市的数量与规模逐渐 曾加。城市化的结果必然产生住房需求增加的趋势。房屋是建在土地上的，土地 是有限的，即住房的建设也是有限的。价格是由供求关系决定的，因此住房需求 的增加必然引起房价的高涨。房价的高涨，会造成人们住房的困难，严重情况下 会引起社会的不稳定。第二，我国经济处于产业升级阶段，目前经济发展还是以 房地产为首的行业拉动，经济泡沫伴随经济发展。因此对房地产的调控不能过紧 也不能过松，房价不能暴涨，也不能暴跌，要防止经济的软着陆。由于我国现阶 段的国情，以及房地产业本身的特殊性，使我国房地产调控要以“稳定房价”为 基调。 3 房地产调控手段的“综合性” 房地产是国民经济的支柱产业，住房是人们的基本生活资料，对房地产的调 硕士学位论文 控既要实现经济的协调持续发展，又要保障“居者有其屋蛳i 一近几年政府采用了 多种政策和手段对房地产市场进行了调控。在调控手段中既有直接性的行政手 段，也有间接的经济手段，同时也运用了法律手段。经济手段主要体现为各种土 地、财政，金融政策，法律手段体现为房地产财政法、房地产金融法、房地产税 法，行政手段体现为对房地产机构的调控加大保障性住房的建设，稳定房价上升 为政治问题规定了政府责任、限购、限价等行政指令命令。房地产调控过程中综 合运用了这三大手段。在市场经济下，要尊重市场的运行规律，应以经济手段为 调控导向；重视法律手段，房地产调控应在法律的框架下进行，保障调控的规范 性和调控效果的长效性；必要时运用行政手段，目前房价快速上涨，人们购房困 难，行政手段具有权威性、直接性，可保障调控目标的快速实现。 第二节我国房地产调控的沿革 1 9 9 8 年我国实行全面的住房改革，自此每年国家出台政策对房地产进行调 控。从调控的力度出发，可以把房地产调控分为三个阶段。 一、适度调控阶段( 1 9 9 8 - - 2 0 0 8 ) 1 9 9 8 年我国取消了住房实物分配制度，全面推行住房市场化改革。住房改 革初期，房地产市场主要是依靠市场自身的调控，政府对房地产市场的干预很少。 这时期，国家对房地产市场的态度是以鼓励房地产发展为主。国家税务总局对房 屋出租税进行减免，对积压的商品房免征营业税、契税。随着房地产的市场化发 展，出现了一些问题，引起了国家的关注，政府开始采取了一些政策对房地产市 场进行调控。“2 0 0 3 年人民银行出台了关于进一步加强房地产信贷业务管理的 通知，这标志我国对房地产调控拉响了警钟。 2 0 0 4 年以后房地产市场开始快 速发展，房价也开始脱离价值规律，出现高涨的趋势。政府相应的采取了土地政 。张冰冰探析我国房地产信贷政策对房地产行业的影响 j 】经济问题探索，2 0 1 0 ( 1 0 ) ：8 我国房地产调控的公法分析 策、信贷政策等防止房地产的过热发展，如提高了土地开发的“门槛”，提高首 付比例。保证房地产业的健康发展。 房地产业是我国市场经济的重要组成部分，我国又处于以经济发展为住的时 期。同时