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干货 土地一级开发：从bt模式到ppp模式的演进路径及案例分析【导读】上世纪90年代，为解决土地资产流失等问题，上海市成立土地发展中心，作为国有土地的储备机构，土地储备制度就此诞生并迅速在全国范围内得以推广，土地储备制度大致包括土地收购、土地储备、土地出让三个环节，其中土地储备环节即是将不具备土地出让条件的生地做成可出让的熟地的过程，土地一级开发作为一项独立的土地开发环节正式登上历史舞台，此后云南城投、上海城投、漳州发展、泰达股份、黑牡丹、张江高科、北科建、华夏幸福等企业纷纷进入土地一级开发领域，充当土地一级开发商的角色。经过近20年的不断探索，我国土地一级开发领域在任务界定、权责分配、商业模式、资金融通、监管机制、风险控制等方面不断规范，从商业模式上看，我国土地一级开发经历了从bt模式到土地补偿模式再到利润分成模式的演进，未来将向ppp模式进一步发展。一、bt模式土地一级开发的bt模式又称固定收益模式或工程总包模式，指土地一级开发企业接受土地储备中心的委托，按照土地利用总体规划、城市总体规划等，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施的建设，土地储备中心按照总建设成本的一定百分比作为经营加成。很多地区对利润加成部分进行了相应规定，如北京规定：通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8；杭州规定：开发整理单位的利润和工作经费按照实施方案测算的开发整理成本总额的10%以内予以核定；昆明规定：市级国有投资公司组织实施的土地一级开发整理项目，统一按照审计所确定的总投资额的16%给予投资回报，并计入土地收储成本；bt模式简洁明了，企业收益稳定，风险较小，是一级开发企业常用的商业模式。如2010年5月，黑牡丹公司与常州新北区政府签署新北区万顷良田工程建设委托协议，常州新北区政府委托黑牡丹公司完成西夏墅镇和孟河镇境内总面积约为1538.10公顷的土地一级开发所涉及的拆迁、安置及土地整理、基础设施建设工作，委托建设期不超过两年，项目竣工后，新北区政府返还包括拆迁费用、安置费用、土地整理及基础设施建设费用、财务费用在内的建设成本及10%的加成收益。此案例中，黑牡丹公司既没有土地规划权，又没有土地经营权，仅负责拆迁、安置及土地整理、给排水等基础设施建设工作，不涉及学校、医院等公共配套项目，其盈利水平以土地开发总成本为基础，与土地出让收入无关，更不参与分配土地增值收益。新北区政府掌握了项目的规划权和土地经营权，能够确保项目的发展方向，但其需要对建设成本进行兜底，面临较大的财政及土地经营压力。二、土地补偿模式土地补偿模式指土地一级开发商在完成规定的土地一级开发任务后，土地储备中心并不是给予现金计算，而是给予开发企业一定面积土地作为补偿（可能需要走形式上的招拍挂）。在土地补偿模式下，项目竣工后需由第三方审计机构、第三方土地评估机构对开发成本及土地价值进行科学评估，以便合理结算。土地补偿模式从bt模式的基础上演变而来，是开发商曲线拿地，实现一二级联动开发的典型的商业模式。对于开发商而言，该模式有利于获取优质土地，从二级开发市场获取远多于一级开发的资金回报，但要承担巨大的现金流压力；对于政府而言，该模式无需政府财政兜底，减轻了财政压力，同时拥有该地块的规划权和土地经营权，有利于确保项目的整体发展方向，但土地补偿绕开了招拍挂，或使招拍挂形式化，有悖公开、公平、公正原则，具有一定的灰色性和政治风险，因此，土地补偿属于较为隐秘的商业模式，市场上公开的此类案例几乎没有。其流程大致如下图所示：三、利润分成模式利润分成模式指土地一级开发商接受政府的委托进行土地一级开发，将生地做成熟地后移交给政府，政府以招拍挂的形式进行土地出让，土地出让金扣除土地开发成本、国有土地收益基金、农业土地开发资金、征地农民基本生活保障资金、教育资金、农田水利资金、市集中资金等计提款项后的收益部分在政府和企业之间按照一定的比例进行分成，一般而言，在土地出让金无法弥补土地开发成本的情况下，政府会承诺给予开发商较低的保本收益。在分成模式下，分成比例因政府和企业博弈的结果而不同，不同的项目之间分成比例差别很大，有政府与企业按6:4分成的较低的比例，已有政府与企业按1：9分成的极高的比例。通常情况下，分成比例跟土地一级开发的难度大小有关，一些拆迁难度比较大，或者是地理位置相对较偏的地块，土地一级开发商的分成通常要高些。利润分成模式有利于充分利用开发商的土地经营能力，调动开发商进行土地深度经营的积极性，获取较高的土地增值收益，是近年来十分流行的土地一级开发商业模式。2010年，黑牡丹公司与常州新北国土储备中心签署的常州北部新城高铁片区土地前期开发委托合同约定：在17.5平方公里委托地块内，黑牡丹公司负责该地块土地前期开发，包括提供技术支持及资金筹集、土地补偿、拆迁、安置补偿、土地平整及该地块前期道路和市政配套基础设施等，土地用途主要为住宅、商业、办公；其中核心地块前期开发的年限不超过四年，开发完成后，黑牡丹公司获得该地块土地前期开发总成本10%的工程收益，并与区政府、管委会对该地块土地出让净收益按照50%：50%的比例进行分成。此案例中，黑牡丹公司拥有一定的土地规划权，其盈利水平不仅以土地开发总成本为基础，更与土地出让收入有关，于此同时，公司也有一定的土地经营权，为了增加土地分成收入，公司不仅负责拆迁、补偿、土地平整等常规的土地开发事项，也会负责一些环境景观建设（如加强景观和园区的规划建设、改造河湖等）、公共配套设施建设等以提升土地价值。新北区政府在让渡部分土地增值收益的同时，引入了市场化的土地开发力量，有利于深度挖掘土地的潜在价值，但政府需对开发商的土地开发投入进行兜底，有一定的财政压力。四、ppp模式ppp模式也叫公私合营模式，即政府授权民营部门代替政府建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公共服务，利益共享，风险共担的一种商业模式。土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，是理想的ppp模式运行领域。土地一级开发的主要收入来源为土地出让收入，目前我国还没有允许私营部门出让土地、分享收益的法律法规，因此，真正意义上的ppp模式尚未在土地一级开发中明确使用，也没有公开的操作案例，现根据ppp模式的权责分配、投入产出等方面，模拟一个案例，以供参考。a地方政府与b土地一级开发商就c地块（一般为十几平方公里甚至几十平方公里）的开发达成合作协议，在规定的合作年限内，b开发商负责地块内的土地平整、道路管廊等基础设施建设工作，学校、医院、文化、体育公共设施建设及运营管理工作，产业规划、项目招商、宣传推广等产业发展服务工作，空间规划、建筑设计、物业管理、公共项目维护等基础性服务工作等；于此同时，b开发商以c地块内所新产生收入的该级政府地方留成部分的一定比例（即扣除上缴中央、省、市级部分后的收入）作为投资回报，如新产生的土地出让金、税后、非税收入及专项资金等；合作期限内，a政府只有监督监管的权利，不得随意干扰b开发商的合理经营，政府也不必为开发商的投资进行担保、兜底；合作期限结束后，开发商将c区块的基础设施公共设施产权及经营权无条件已交给政府。土地一级开发的商业演进：模式对比及案例分析在ppp模式下，开发商成为土地开发、土地经营甚至区域经营的绝对主力，其既有土地规划权也有土地经营权，不仅负责常规的基础设施建设，也负责公共设施的建设管理，还要负责产业规划、产业招商等产业服务工作，其收益主要来自由区域经营而新产生的土地、税收等收入，合作期限完成后，将项目所有权、经营无偿移交给政府。政府将土地开发、土地经营、区域经营的权利授权给开发商，掌控区域发展方向的难度增大，但政府无资金投入，也无需兜底，没有任务财政压力，但需要制定严密、周全的监督监管措施，以防项目失败或发生重大发展偏差。表1：不同商业模式对比情况土地一级开发的商业演进：模式对比及案例分析近年来，不断高企的地方债务引起了全国范围的高度重视。审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿，相比2011年审计结果，不到三年，地方政府性债务余额增多超过7万亿元。地方政府性债务主要投向市政建设(占比34.64%)、交通运输(占比24.43%)、土地收储(占比11.22%)，这在很大程度上与土地一级开发有关。为获得更多的城建资金，地方政府用尽了诸如银行贷款、信托、基金、资管、bt、债券等融资手段，现如今银行紧缩银根，贷款、信托、bt等多种融资手段受到严格限制，现在需要的不再是融资手段的进一步创新，而是到了融资理念，商业模式的及时转变。p